Accountability, equidade em serviços públicos e governo aberto no Brasil e na Colômbia

Resumo

O trabalho analisa a relação entre accountability e equidade nos serviços públicos, no contexto de planos de governo aberto em países e cidades com elevadas desigualdades socioeconômicas. A partir de uma discussão conceitual que articula governança colaborativa e inclusiva, accountability, equidade e governo aberto, analisamos o 5º Plano Nacional de Governo Aberto do Brasil e o 4º Plano Nacional de Estado Aberto da Colômbia, bem como os atuais Planos de Ação de Governo Aberto de São Paulo e Bogotá. A pergunta que orienta a investigação é como os planos de governo aberto reconhecem as assimetrias de poder e as iniquidades entre grupos populacionais no acesso aos serviços públicos? Ainda, identificamos tendências de conexão entre accountability e equidade nos serviços públicos, mostrando exemplos de Bogotá e São Paulo, além da presença de metas de equidade em planos de desenvolvimento de Brasil e Colômbia. Trata-se de uma pesquisa de caráter qualitativo e exploratório, que propõe uma articulação e discussão teórico-conceitual, articulando literatura acadêmica e técnica e análise documental sobre a realidade empírica em dois países e duas cidades. Os resultados mostram que a equidade é abordada de forma geral e é mais visível nos planos municipais do que nos planos nacionais de governo aberto. A operacionalização e mensuração da equidade em serviços públicos são desafiadoras. Melhorias nesses aspectos podem ajudar a tornar os esforços de equidade mais accountable, os processos de accountability mais equitativos, a governança mais inclusiva e o poder menos concentrado.

Palavras-chave:
accountability; equidade em serviços públicos; governo aberto; governança colaborativa e inclusiva

Abstract

This article analyzes the relationship between accountability and equity in public services in the context of open government plans in unequal countries and cities. It presents a conceptual discussion interweaving collaborative and inclusive governance, accountability, equity, and open government, supporting the analysis of the 5^th Brazilian Open Government National Plan, the 4th Colombian Open State National Plan, and the current Municipal Open Government Action Plans of São Paulo and Bogotá. The research question addressed is: How do open government plans recognize power asymmetries and inequities among population groups when accessing public services? The study also identifies trends in connecting accountability and equity in public services, showing examples from Bogotá and São Paulo, highlighting the inclusion of equity goals in Colombian and Brazilian development plans. This qualitative and exploratory research introduces a conceptual discussion bridging academic and technical literature, conducting a documentary analysis of the empirical realities in two countries and two cities. The results show that equity in public services is usually approached broadly and is more visible in municipal than national open government plans. The operationalization and measurement of equity in public services are challenging. Improvements in this direction could make equity efforts more accountable, accountability processes more equitable, governance more inclusive, and power less concentrated.

Keywords:
accountability; equitable public services; open government; collaborative and inclusive governance

Resumen

El artículo busca analizar la relación entre accountability y equidad en los servicios públicos, en el contexto de planes de gobierno abierto en países y ciudades con altas desigualdades socioeconómicas. Presenta una discusión conceptual que articula gobernanza colaborativa e inclusiva, accountability, equidad y gobierno abierto, para el análisis del V Plan Nacional de Gobierno Abierto de Brasil, el IV Plan Nacional de Estado Abierto de Colombia y los actuales planes de acción municipales de gobierno abierto de São Paulo y Bogotá. La pregunta de investigación es ¿Cómo los planes de gobierno abierto reconocen las asimetrías de poder y las iniquidades entre grupos poblacionales en el acceso a los servicios públicos? El estudio también identifica tendencias en la conexión entre accountability y equidad en los servicios públicos y muestra ejemplos de Bogotá y São Paulo, además de la presencia de metas de equidad en los planes de desarrollo de Brasil y Colombia. Se trata de una investigación cualitativa y exploratoria, que propone una discusión teórico-conceptual, articulando literatura académica y técnica y análisis documental sobre la realidad empírica en dos países y dos ciudades. Los resultados muestran que la equidad en los servicios públicos es abordada de manera general y es más visible en los planes municipales que en los planes nacionales de gobierno abierto. La operacionalización y medición de la equidad en los servicios públicos es todavía un desafío. Las mejoras en estos aspectos podrían hacer que los esfuerzos en materia de equidad sean más accountable, los procesos de accountability más equitativos, la gobernanza más inclusiva y el poder menos concentrado.

Palabras clave:
accountability; equidad en los servicios públicos; gobierno abierto; gobernanza colaborativa e inclusiva

1. INTRODUÇÃO

O poder político tende a se concentrar em contextos com altos níveis de desigualdade socioeconômica. Essa concentração desafia a administração pública em regimes democráticos a considerar as condições de vida de diferentes grupos populacionais e suas possibilidades de demandar accountability e acessar serviços públicos de forma equitativa.

Ao estudar iniciativas de transparência e accountability na América Latina, Hernandez e Cuadros (2014) observaram que a pobreza reduz a capacidade dos indivíduos de demander accountability, criando um ciclo que reforça as condições de pobreza. Em um estudo com instituições de controle subnacionais brasileiras, Fernandes et al. (2023, p. 1) identificam que, embora instituições de diferentes estados operem sob os mesmos parâmetros formais de accountability, “instituições informais mais extrativas, medidas pelo nível de desigualdade de renda, estão associadas a níveis descrescentes de transparência”. Estudando iniciativas de accountability lideradas por cidadãos em Bogotá, Agüero e Montero (2023) verificaram que estas podem ajudar a melhorar a prestação de serviços públicos. No entanto, as iniciativas estudadas favorecem o conhecimento técnico e legal e privilegiam valores e expectativas de classes altas e médias com elevada escolaridade.

Assim, melhorias nos mecanismos de accountability em países ou cidades altamente desiguais podem ajudar a promover melhores condições gerais, porém mantendo a concentração de poder. Para contrabalançar essa possibilidade, cabe considerar como a injustiça estrutural em cada contexto afeta a accountability (Moncrieffe, 2011), bem como buscar articular os esforços em accountability e equidade no campo da administração pública.

Entre os desafios para gerenciar e mensurar a equidade em serviços públicos está o de definí-la em termos operacionais, em cada contexto (Young et al., 2023). Os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável, ODS, são um esforço nessa direção. Os governos usam os ODS para definir metas e mensurar resultados relacionados à justiça e equidade no acesso a direitos e serviços. A Open Government Partnership (OGP) e seus membros em vários países mencionam questões de equidade e a inclusão de grupos vulneráveis em Planos de Ação de Governo Aberto (Open Government Partnership [OGP], 2022b, 2023b).

Este artigo tem como objetivo analisar a relação entre accountability e equidade em serviços públicos no contexto de planos de governo aberto em países e cidades desiguais. A partir de uma discussão conceitual entrelaçando accountability, equidade, governança colaborativa e inclusiva e governo aberto, analisamos o 5º Plano Nacional de Governo Aberto do Brasil, o 4º Plano Nacional de Estado Aberto da Colômbia, dois países latino-americanos altamente desiguais, e os atuais Planos de Ação de Governo Aberto de São Paulo e Bogotá, as maiores cidades desses países. Esta pesquisa qualitativa e exploratória aborda a questão: Como os planos de governo aberto reconhecem assimetrias de poder e iniquidades entre grupos populacionais no acesso a serviços públicos?

Focalizamos a relação entre accountability e equidade em serviços públicos em planos de governo aberto, investigando se a abordagem adotada é universal/geral ou considera assimetrias de poder entre grupos populacionais. A análise busca identificar critérios de equidade i) nos processos de cocriação, coimplementação e comonitoramento dos Planos e; ii) no conteúdo dos Planos, incluindo metas e objetivos e os meios para alcançá-los. Avaliamos se esses elementos são considerados por meio de abordagens, objetivos e medidas gerais ou por meio de metas e indicadores específicos para equidade em práticas relacionadas à transparência, participação cidadã, accountability, inovação e integridade.

Além disso, identificamos tendências na conexão entre accountability e equidade em serviços públicos, mostrando exemplos de programas elaborados para promover equidade em Bogotá e São Paulo e a presença da equidade nos recentes Planos Nacionais de Desenvolvimento da Colômbia e do Brasil.

A análise nos permite discutir a relação conceitual entre accountability e equidade nos serviços públicos e sua implicação para a pesquisa e a prática por meio de governança colaborativa e inclusiva e estratégias de governo aberto.

2. GOVERNANÇA, EQUIDADE EM SERVIÇOS PÚBLICOS, ACCOUNTABILITY E GOVERNO ABERTO

2.1 Definições e abordagens

De acordo com o Relatório de Desenvolvimento Mundial (World Development Report), governança é “o processo pelo qual atores estatais e não estatais interagem para desenhar e implementar políticas dentro de um determinado conjunto de regras formais e informais que moldam e são moldadas pelo poder” (Banco Mundial, 2017, p. 3). Bevir (2009) vê a governança como o resultado de padrões de regras, que emergem como produtos contingentes de uma diversidade de ações e demandas políticas relacionadas a várias crenças de agentes situados.

Os processos de governança e seus resultados são afetados por assimetrias estruturais de poder, que podem ser percebidas em assimetrias de informação, conhecimento e recursos (incluindo relacionamentos ou capital social). Características como gênero, raça e local de residência também podem influenciar as possibilidades das pessoas de participar de decisões que afetam suas vidas. Contrabalançar assimetrias de poder por meio de governança inclusiva e colaborativa pode ajudar a abordar problemas e promover a democratização, a accountability e o desenvolvimento (Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico [OCDE], 2020):

[…] a extensão em que a governança é mais ou menos inclusiva tem a ver com a extensão e as formas pelas quais as pessoas e os grupos que foram tradicionalmente deixados de fora ou marginalizados (incluindo mulheres; jovens; grupos raciais, étnicos e religiosos; pessoas com deficiência, populações transitórias e migrantes, etc.) são capazes não apenas de participar, mas também de exercer maior influência nos processos políticos e de manter as autoridades governamentais accountable (OCDE, 2020, p. 15, tradução e grifo nosso).

[…] governança colaborativa é um processo por meio do qual múltiplas partes interessadas se envolvem mutuamente e negociam valores, significados e recursos para abordar problemas ou realizar um propósito público que não poderia ser alcançado por atores individuais atuando sozinhos. É um processo de ação coletiva que permite comprometimento, coordenação e cooperação entre elites e atores políticos não tradicionais, como cidadãos e grupos marginalizados. É baseado em diferentes opiniões, construção de consenso e aprendizagem social em contextos em que o poder é frequentemente assimétrico. Não implica harmonização de interesses, homogeneidade de valores ou eliminação de desacordos entre diversos participantes, e se opõe a conluio, captura e cooptação (Schommer & Guerzovich, 2023, p. 1, tradução e grifo nosso).

A governança inclusiva e colaborativa requer uma abordagem de accountability aberta à colaboração e à contribuição de qualquer ator, focalizando soluções de problemas e ciente de como as desigualdades e iniquidades influenciam os processos de governança, as expectativas públicas e a capacidade de resposta.

O conceito de equidade (social) é usado de forma intercambiável com igualdade, equidade e justiça (Azevedo, 2013; Cepiku & Mastrodacio, 2021; Miller, 2023). As teorias de justiça podem enfatizar (re)distribuição (socioeconômica), reconhecimento (identidade cultural e política) e/ou representação (em debates e decisões) (Fraser, 2010; Pineda, 2023). Além da literatura sobre justiça em ética, filosofia jurídica e política (Miller, 2023), geografia e ecologia (Lange et al., 2013) e desigualdade em economia (Ferreira, 2023), a equidade tem sido abordada na governança e administração pública (Cepiku & Mastrodacio, 2021), em áreas como saúde e educação (Ainscow, 2016; Lucchese, 2003; Pineda, 2023; Organização Mundial da Saúde [OMS], 2021).

O termo se tornou frequente no repertório de líderes políticos, governos e organizações da sociedade civil (OSCs), visando promover o acesso a serviços públicos e direitos humanos e reduzir a pobreza e as desigualdades socioeconômicas (Banco Mundial, 2023; OCDE, 2021; OMS, 2021; Open Society Foundations [OSF], 2023; Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento [PNUD], 2023). Os ODS são explícitos: “4. Garantir educação de qualidade inclusiva e equitativa e promover oportunidades de aprendizagem ao longo da vida para todos” (PNUD, 2023). Há também críticas e ceticismo sobre o surgimento da equidade como um valor público e como critério viável para desenhar e entregar serviços públicos (OCDE, 2021).

Procedimentos de administração pública injustos, preconceitos sociais, desconhecimento e vieses podem levar as pessoas a serem maltratadas devido a características como gênero, raça, etnia, religião, classe, orientação sexual, região, deficiência e idade (Phenomenology and Mind [P&M], 2023). O lugar em que as pessoas vivem, seja em áreas rurais, urbanas ou periurbanas, também afeta seu acesso à infraestrutura e aos serviços públicos (Banco Interamericano de Desenvolvimento [BID], 2023).

A administração pública é desafiada a melhorar a equidade social, entendida como a “caracterização, mensuração e obtenção de justiça na prestação de políticas e serviços governamentais” (Cepiku & Mastrodacio, 2021, p. 1). Uma definição operacional para equidade social (Svara & Brunet, 2005) implica que o serviço público demonstre e cumpra compromissos com a justiça processual (ou justeza procedimental), ou seja, procedimentos operacionais e legais para tratamento justo e comportamento livre de favoritismo ou discriminação; distribuição e acesso; qualidade na prestação de serviços; cumprimento de metas, atingindo o mesmo nível de resultados para todos os usuários, considerando as condições sociais e econômicas; e responsabilidades como abertura à participação.

Como um conceito “guarda-chuva”, a accountability está relacionada à transparência, participação, equidade, eficiência, integridade, controlabilidade, imputabilidade, responsabilidade e responsividade (Bovens, 2007; Koppel, 2005). De acordo com Moncrieffe (2011), a accountability é moldada por relações de poder e, portanto, é essencialmente política.

A abordagem institucional à accountability enfatiza o Estado de direito, o constitucionalismo, a separação de poderes, freios e contrapesos para controlar o poder do governo, códigos de conduta, responsabilidade subjetiva (Mulgan, 2000), eleições e outros mecanismos de sanção por meio dos quais os cidadãos premiam ou punem seus agentes de acordo com sua responsabilidade e responsividade, suas ações ou omissões.

A abordagem relacional à accountability enfatiza estruturas de poder e as relações entre agentes em cada contexto (Moncrieffe, 2011). A diversificação de mecanismos de governança e o reconhecimento de que a participação do cidadão é relevante para a responsabilização e eficácia do serviço expandiram o conceito. Termos como accountability transversal, sistêmica, social e colaborativa vem sendo difundidos (Hernandez et al., 2021).

A accountability social colaborativa focaliza o engajamento mútuo e as relações entre diferentes atores, incluindo usuários de serviços públicos e cidadãos afetados por decisões relativas a esses serviços. Resultados empíricos mostram que o diálogo e a colaboração podem ser mais efetivos para melhorar o acesso e a qualidade dos serviços e os resultados a longo prazo do que o enforcement por meio de sanções (Astom & Santos, 2022). Os cidadãos podem atuar com agentes públicos e/ou prestadores de serviços para atingir objetivos conjuntos, coproduzindo informações e controle na tomada de decisão, implementação e monitoramento, melhorando os serviços públicos, as políticas e o desempenho da administração pública (Hernandez et al., 2021). Eles aprendem juntos e durante a ação como lidar com problemas complexos e responder às necessidades e expectativas em cada realidade, adaptando estratégias e instrumentos (Guerzovich et al., 2022).

A accountability social colaborativa e a governança colaborativa exigem participação cidadã inclusiva e governos abertos.

Governo aberto é um conceito ambíguo e vago (Edwards & McGee, 2016), tendo como premissa o trabalho conjunto entre cidadãos e governos buscando alcançar objetivos comuns por meio de transparência, participação e colaboração (Oliveira & Ckagnazaroff, 2023). A OCDE (2022, Prefácio) define governo aberto como “uma cultura de governança que promove os princípios de transparência, integridade, accountability e participação das partes interessadas em apoio à democracia e ao crescimento inclusivo”. De acordo com a OGP, é uma abordagem de governo que abrange o acesso à informação, a participação cívica e a accountability pública como valores para aprimorar a governança e resolver desafios públicos (OGP, 2022a).

A OCDE destaca a participação de cidadãos sub-representados:

O governo aberto pode aumentar a legitimidade da tomada de decisões públicas e melhorar os seus resultados, ao informar e envolver os cidadãos - incluindo aqueles normalmente sub-representados - e responder às necessidades reais das pessoas (OCDE, 2022, grifo nosso).

A OGP foi fundada em 2011. Em 2023, envolve 75 países e 104 governos locais (OGP, 2023a). Sua principal estratégia é a cocriação e coimplementação de Planos de Ação de Governo Aberto por governos e OSCs (OGP, 2022b), definindo um conjunto de compromissos a serem cumpridos dentro de um determinado período (2-4 anos).

Em suas recomendações para a cocriação e o monitoramento dos Planos, a OGP recomenda que o Fórum/Plataforma Multi-stakeholder busque Equilíbrio - garantindo que nenhum segmento constituinte, governo ou sociedade civil, seja super ou sub-representado; Inclusão, proativamente “incluindo representantes de grupos como mulheres, jovens, idosos, pessoas com deficiência, comunidades LGBTQIA+ e comunidades indígenas, ou outros grupos historicamente sub-representados que podem ter diferentes necessidades ou percepções críticas para moldar as reformas governamentais propostas”; e Diversidade, representando um conjunto diverso de partes interessadas e interesses, e avaliando quais grupos ou interesses têm ou não acesso ou influência sobre o Fórum/Plataforma (OGP, 2022b, p. 6).

2.2 Fronteiras conceituais e problematização

Com base nas abordagens apresentadas, podemos considerar que governança é um processo relacional, situado e assimétrico de exercício de poder; abordagens de governança colaborativa e inclusiva enfatizam a necessidade de reconhecer diferentes características e assimetrias de poder entre as pessoas; esforços em direção à equidade em serviços públicos podem ajudar a distribuir o poder, uma vez que as diferentes condições das pessoas para participar dos processos de governança e acessar direitos e serviços públicos sejam levadas em conta; a accountability, por sua vez, é uma forma de contrabalançar e monitorar o exercício do poder, de modo que o poder seja usado para responder às expectativas dos cidadãos e para lidar com problemas públicos.

No entanto, desigualdades estruturais de poder podem minar esforços de equidade em serviços públicos e o próprio sistema de accountability. Para aqueles mais bem posicionados na sociedade em termos de educação, relações sociais e riqueza, é mais fácil acessar informações, exigir responsabilização, influenciar ou colaborar com agências estatais. Dadas as desigualdades de poder, a accountability tende a favorecer alguns atores em detrimento de outros. Estruturas e procedimentos administrativos são frequentemente incapazes de servir aos cidadãos de forma equitativa e arranjos institucionais raramente são projetados para neutralizar e redirecionar as incursões em direitos democráticos, corrupção e outras práticas inapropriadas (Moncrieffe, 2011).

De acordo com Moncrieffe (2011), a justiça social e democrática é necessária para construir relações mais equitativas de accountability, o que deve ser um objetivo de sistemas representativos funcionais. Definir leis, regras e mecanismos gerais não é suficiente. Os esforços de accountability e equidade devem considerar assimetrias estruturais, bem como valores, características e condições das pessoas e suas relações em contextos específicos.

Entretanto, é desafiador operacionalizar e mensurar a equidade para gerenciar e avaliar se os programas desenhados para promovê-la criam valor ou geram melhorias tangíveis para sistemas e pessoas. Mesmo quando a equidade é valorizada, os agentes públicos podem desconhecer as condições e necessidades específicas de diferentes cidadãos ou podem ser incapazes de operacionalizar procedimentos e medidas de equidade. A possibilidade de avaliar a equidade social analiticamente é um passo em direção à prescrição de reformas (Young et al., 2023). Projetar e implementar estratégias com base em dados, critérios e outros inputs específicos em cada contexto pode ajudar os governos e a sociedade a transformar a equidade social de uma meta política em uma realidade.

A definição de um conjunto de compromissos em um plano de governo aberto e o monitoramento de sua implementação e resultados são parte de um sistema de governança e accountability, uma vez que os atores envolvidos expressam suas expectativas, acordam compromissos e desenvolvem estratégias para responder a eles. Dependendo de como os critérios de equidade são considerados no processo, os planos de governo aberto podem ajudar a tornar o poder mais transparente e accountable e mais equitativamente distribuído. Por outro lado, se o desenho e a entrega de políticas e serviços públicos não considerarem critérios de equidade, a tendência é que os recursos públicos continuem sendo direcionados em maior volume para aqueles que já têm mais poder.

Considerando esses argumentos, o que poderíamos esperar de estratégias de governo aberto em diferentes contextos para promover equidade em serviços públicos e relações equitativas de accountability? A Figura 1 resume a discussão e as perguntas.

Figura 1
Relação entre governança, equidade e accountability

Além dos planos de governo aberto, outras estratégias podem ajudar a entender a relação entre governança, equidade e accountability em contextos específicos. Isso motiva a pesquisa exploratória em contextos desiguais, conforme detalhado na próxima seção.

3. MÉTODO

Esta pesquisa qualitativa e exploratória tem como objetivo analisar a relação entre accountability e equidade em serviços públicos no contexto de planos de governo aberto em países e cidades desiguais. A questão que orienta a investigação é como os planos de governo aberto reconhecem assimetrias de poder e iniquidades entre grupos populacionais no acesso aos serviços públicos?

Com base em literatura acadêmica e técnica e análise documental, investigamos se a abordagem de transparência, participação, accountability, inovação e integridade adotada na construção dos Planos é universal/geral ou considera assimetrias de poder entre grupos populacionais, priorizando grupos mais vulneráveis e excluídos. Adicionalmente, identificamos tendências relativas à articulação entre accountability e equidade em serviços públicos em contextos específicos.

O estudo introduz uma discussão conceitual e explora realidades empíricas em dois países e duas cidades. Faz uma análise comparativa dessas realidades baseada principalmente em dados documentais. O Quadro 1 resume nossa abordagem aos principais conceitos e as etapas da pesquisa.

Quadro 1
Síntese de nossa abordgagem aos principais conceitos e passos da pesquisa

Quadro 1
continuação

Os principais conceitos usados neste trabalho - accountability, equidade em serviços públicos, governança colaborativa e inclusiva e governo aberto - são abordados analiticamente e/ou prescritivamente. Na interface entre proposições teóricas e evidências empíricas de dois países e duas cidades, exploramos as possibilidades e limites para tornar os esforços de equidade mais accountable, os processos de accountability mais equitativos, a governança mais inclusiva e o poder menos concentrado.

O Quadro 2 detalha os tópicos para a análise do conteúdo dos Planos:

Quadro 2
Tópicos para a análise do conteúdo dos Planos

Com base na conceituação, problematização e métodos apresentados, na próxima seção mostramos os resultados da pesquisa. A seção inclui análises e dados secundários de Brasil, Colômbia, São Paulo e Bogotá, dados de planos de governo aberto e planos nacionais de desenvolvimento de ambos os países, planos de governo aberto de São Paulo e Bogotá, bem como exemplos de iniciativas para tornar os serviços públicos em ambas as cidades mais equitativos. Com base na análise, o estudo retoma a discussão conceitual, buscando subsidiar etapas futuras desta pesquisa em andamento e outros estudos e práticas nesse campo.

4. RESULTADOS

4.1 Brasil e Colômbia

Brasil e Colômbia apresentam altos níveis de desigualdade (Quadro 3). Ambos os países têm feito esforços nas últimas décadas para reduzir a pobreza e a violência e melhorar as políticas e serviços públicos (OCDE, 2020, 2022). A Constituição Federal Brasileira de 1988 e a Constituição Política Colombiana de 1991 expressam o desejo de fortalecer a participação cidadã, a descentralização e a accountability. Algo que vem sendo desenvolvido por agentes públicos e uma sociedade civil atuante, incluindo avanços e retrocessos.

Quadro 3
Dados socioeconômicos de Brasil e Colômbia

O Brasil e a Colômbia são membros da OGP desde 2011 (OGP, 2023b). Em meio a mudanças na orientação política dos governos nacionais, ambos continuaram a implementar estratégias de governo aberto, como participação cidadã, acesso à informação, integridade e anticorrupção, apesar de enfrentarem ameaças e retrocessos.

Em uma recente Revisão de Governo Aberto, a OCDE (2022, principais descobertas) menciona os efeitos das desigualdades e da violência no Brasil:

O Brasil tem feito esforços para reduzir práticas discriminatórias. No entanto, a desigualdade estrutural e a violência são generalizadas e continuam a afetar a capacidade de certos grupos de se envolverem na vida pública em igualdade de condições. Afro-brasileiros, povos indígenas, mulheres, pessoas LGBTI, defensores da terra e defensores dos direitos humanos estão particularmente em risco de violência e exclusão.

A OCDE (2022) recomenda que o Brasil “publique dados mais granulares sobre grupos vulneráveis e marginalizados” e “tome medidas fortes e concretas para reduzir a exclusão e a violência contra grupos específicos, afetando sua capacidade de se envolver na vida pública em igualdade de condições”.

Na Colômbia, de acordo com a OCDE (2019, p. 5):

Enquanto a pobreza absoluta está sendo reduzida na Colômbia, o declínio na desigualdade espacial e na pobreza relativa tem sido mais modesto. […] As disparidades territoriais são particularmente altas, notavelmente entre áreas urbanas e rurais […] [e] dentro de áreas urbanas […] As disparidades persistentes na capacidade administrativa e fiscal entre regiões afetam ainda mais a capacidade do Estado de sustentar efetivamente suas funções administrativas em todo o território nacional e, assim, entregar serviços executivos e judiciais básicos de forma equitativa a todos os cidadãos.

Os planos de governo aberto mencionam desigualdades socioeconômicas e iniquidades em serviços públicos em compromissos específicos. No Plano brasileiro, o Compromisso 12 é sobre facilitar a participação política de pessoas com deficiência. No Plano colombiano, o Compromisso 13 se refere à equidade de gênero e a um “exercício de diagnóstico” como condição para agir (Quadro 4).

Quadro 4
Brazilian Open Government and Colombian Open State Action Plans

O 4º Plano Colombiano diz “Na Colômbia, vemos o Governo Aberto como uma via para consolidar um país de equidade e recuperar a confiança cidadã na institucionalidade pública” (OGP, 2020, p. 8). Alguns compromissos mencionam a equidade indiretamente ou como um aspecto a ser considerado:

[…] pode ser adaptada às necessidades de informação e aos contextos do público, adotando uma linguagem clara e uma abordagem diferenciada para garantir a democratização da informação ambiental.

Integrar os sistemas financeiros nacionais e disponibilizar em formatos abertos toda a informação pública relevante, atualizada e de qualidade, de modo a mobilizar os cidadãos e, assim, potencializar o controle e a participação social no ciclo pré-orçamentário relativo aos recursos públicos destinados às políticas transversais.

Promover exercícios de inteligência coletiva na concepção e implementação de projetos de investimento com a participação de cidadãos de pelo menos 50% dos bairros de cada localidade.

Divulgar de forma eficiente as decisões do Conselho de Estado em linguagem clara e simples, em formato de dados abertos, bem como em línguas nativas, a fim de ampliar o conhecimento dos problemas do Estado e promover o empoderamento do cidadão em todos os níveis, conhecendo as decisões que protegem seus direitos.

A Colômbia é um dos países pioneiros que migrou do conceito de governo aberto para o de Estado aberto (OCDE, 2019), envolvendo o Poder Executivo em diferentes níveis e outros Poderes. O Brasil continua usando o termo governo aberto, embora a 5ª edição tenha incluído um compromisso coordenado pelo Judiciário e outro por uma Câmara municipal.

Em 2023, o Brasil elaborou a 6ª edição e a Colômbia a 5ª edição de seus planos de governo/Estado aberto (não publicados quando a pesquisa foi realizada). No mesmo ano, ambos os países lançaram Planos de Desenvolvimento, enfatizando questões de equidade. A Colômbia lançou seu PND 2023-2027 em maio de 2023. O Brasil lançou seu PPA 2024-2027 em dezembro de 2023.

O PND menciona frequentemente desigualdade e iniquidade. Os indicadores e metas estão associados aos ODSs. Os atores considerados essenciais para a mudança no país são mulheres, vítimas, crianças e adolescentes (OGP, 2023b).

O plano inclui a elaboração de novas medidas de desigualdades relacionadas com a propriedade privada e a riqueza para promover a visibilidade das desigualdades e melhorar as decisões de política social (Departamento Nacional de Planeación, 2023, p. 71) e a criação do Sistema Nacional de Igualdad y Equidad (SNIE):

[…] formular e executar políticas e medidas para promover a eliminação das desigualdades econômicas, políticas e sociais e impulsionar o gozo do direito à igualdade; o cumprimento dos princípios de não discriminação e não regressividade; a defesa dos sujeitos de especial proteção constitucional e de grupos discriminados ou marginalizados (Departamento Nacional de Planeación, 2023, p. 67).

No tema da justiça ambiental e governança inclusiva, por exemplo, o Plano aborda elementos do governo aberto:

O país garantirá o tratamento justo de todos os colombianos por meio da participação efetiva, inclusiva, diferenciada e com foco de gênero na tomada de decisões sobre o desenvolvimento ambiental. […] Será assegurada a transparência e acesso à informação, a participação pública nos processos de tomada de decisão e o controle efetivo da gestão pública, e será fortalecida a governança inclusiva através da conservação das espécies, do bem-estar e da proteção dos animais (Departamento Nacional de Planeación, 2023, p. 42).

O PPA brasileiro ressalta “o alinhamento total das linhas de ação do PPA 2024-2027” com os 17 ODS (Brasil Participativo, 2023, p. 89). “Equidade” é mencionada 49 vezes, vinculada à igualdade, diversidade, justiça, garantia de direitos, inclusão, desigualdade regional, equalização de oportunidades, gênero, raça, etnia e orientação sexual.

Na abertura, um parágrafo abordando a agenda da diversidade racial, os direitos dos povos indígenas e das mulheres e o bem-estar de todos os indivíduos, sem preconceito e discriminação, enfatiza que “a busca pela equidade é uma prioridade deste PPA” (Ministério do Planejamento e Orçamento, 2023, p. 4). “Diversidade e justiça social” se destacam como um dos sete valores que norteiam o plano, com foco principal no “combate à fome e redução das desigualdades”.

As agendas transversais do documento abrangem “crianças e adolescentes, mulheres, igualdade racial e povos indígenas”. Vários objetivos contêm o termo equidade, como “[…] padrão de transformações estruturais centradas em três eixos interligados pelo tripe - equidade, desenvolvimento e democracia” (Ministério do Planejamento e Orçamento, 2023, p. 89).

O compromisso do Ministério da CGU no PPA vincula governo aberto a serviços públicos:

Promover o aperfeiçoamento da gestão e da governança públicas e fortalecer a transparência, a integridade, a participação social e o enfrentamento à corrupção, contribuindo para a entrega de bens e serviços públicos de qualidade e para o aumento da confiança da sociedade no Estado (Brasil Participativo, 2023).

4.2 São Paulo e Bogotá

São Paulo e Bogotá são cidades grandes em regiões metropolitanas em expansão que enfrentam mudanças demográficas e climáticas que desafiam a qualidade e o acesso equitativo aos serviços públicos (Hernandez et al., 2023). São Paulo está implementando o seu 3º Plano de Ação de Governo Aberto e Bogotá, sua 1ª edição. Seus governos locais e OSCs tem adotado variadas iniciativas para mapear e reduzir as desigualdades no acesso aos serviços.

A iniciativa pioneira da sociedade civil Bogotá Cómo Vamos começou em 1998. Ela publica o relatório anual Calidad de Vida en Bogotá, reunindo indicadores e análises sobre a qualidade de vida na cidade em diferentes dimensões temáticas e territoriais (Bogotá Cómo Vamos, 2023b). A iniciativa levou à formação da Red de Ciudades Cómo Vamos da Colômbia e da Rede Latino-Americana por Cidades e Territórios Justos, Democráticos e Sustentáveis, incluindo a Rede Nossa São Paulo (RNSP) (Hernandez et al., 2021).

Lançado anualmente desde 2012 pela RNSP, o Mapa da Desigualdade compara dados públicos e indicadores de condições de vida e acesso a serviços públicos entre 96 distritos. Inclui o Desigualtômetro, que apresenta a relação entre os maiores e menores indicadores em cada tema e região (Rede Nossa São Paulo, 2023a). As informações são usadas para mobilização pública, debates e advocacy. O Quadro 5 apresenta alguns dados.

Quadro 5
Dados socioeconômicos de São Paulo e Bogotá

Os programas do governo local de São Paulo, como o Programa de Metas, abordam as particularidades de cada região (Prefeitura de São Paulo, 2023). Um exemplo de inovação orientada para a equidade com accountability é o Descomplica, que facilita o acesso presencial e digital a 350 serviços públicos. A iniciativa priorizou a instalação de unidades presenciais nas regiões periféricas e populosas da cidade, reduzindo a necessidade de os cidadãos se deslocarem para áreas centrais para acessar serviços públicos (Prefeitura de São Paulo, 2019).

Os programas do governo de Bogotá para populações vulneráveis incluem moradia (Oferta Preferente), atendimento às mulheres (Manzanas del Cuidado) e mobilidade (Movilidad Incluyente). O Portal Includata¹ facilita o acesso de grupos vulneráveis a serviços sociais, reunindo e abrindo dados relacionados às suas necessidades e serviços (Secretaría Distrital de Planeación, 2023). Na interface entre a cidadania e as agências de auditoria do governo estão as Veedorias ciudadanas, auditorias sociais usadas pelos cidadãos para influenciar o planejamento urbano em Bogotá. Seus resultados estão relacionados à sua capacidade de envolver equipes interdisciplinares e conhecimento técnico e legal, relacionamentos com representantes políticos e atratividade para as classes média e alta e com elevada escolaridade, por meio da opinião pública (Agüero & Montero, 2023).

O Quadro 6 resume as características dos planos de governo aberto e outras iniciativas sobre accountability e equidade em ambas as cidades.

Quadro 6
PLANOS DE GOVERNO ABERTO E OUTRAS INICIATIVAS EM SÃO PAULO E BOGOTÁ

Existem ligações diretas ou indiretas entre os planos de governo aberto e outras iniciativas nas cidades sobre equidade, accountability e governança.

4.3 Accountability e equidade nos quatro planos de governo aberto

Os quatro planos de governo aberto analisados ​​promovem a accountability em certos aspectos, pois criam canais de diálogo e colaboração entre segmentos do governo e segmentos da sociedade.

Em relação ao processo dos quatro planos, os critérios de governança inclusiva e colaborativa e equidade são mais visíveis na cocriação do que na implementação e no monitoramento. Conforme observado por Oliveira e Ckagnazaroff (2023) em um estudo sobre a adoção de princípios de governo aberto - transparência, participação e colaboração - em três políticas públicas em São Paulo, essa não ocorre de maneira uniforme nas fases do ciclo de políticas e se verifica em graus variados.

A OGP (2022b) incentiva a inclusão de grupos vulneráveis na governança do plano. No entanto, essa inclusão no comitê de coordenação e em cada compromisso não é abrangente, obrigatória e baseada em dados e critérios específicos. Os comitês de coordenação não são diversos em termos de região e especialidade.

O Plano de Bogotá menciona:

[…] as oficinas de cocriação foram feitas considerando critérios de paridade de gênero (66% dos participantes se identificaram como mulheres) e deficiência (mais de 30 cuidadores e 11 pessoas com deficiência participaram). Além disso, critérios organizacionais e territoriais foram escolhidos para que as oficinas representassem integralmente a sociedade de Bogotá, o que resultou na participação das 20 localidades de Bogotá (OGP, 2021b, p. 1).

Em relação aos critérios de equidade no conteúdo dos quatro planos, a equidade como meta ou objetivo está presente em alguns compromissos, principalmente em temas de gênero e pessoas com deficiência. Questões de gênero impulsionaram a abordagem da OGP para equidade e inclusão (OGP, 2022b, 2023).

A equidade como meio para atingir metas e objetivos é mencionada em alguns compromissos, geralmente não detalhados em termos de dados, critérios e operacionalização. As assimetrias de poder são reconhecidas de forma mais geral do que específica. A suposição dos planos é que a transparência e a accountability públicas contribuem para melhorar a participação dos cidadãos, a confiança, os serviços públicos e as condições de vida para todos. As estratégias incluem avançar em direção à participação digital; facilitar a participação dos cidadãos; educação e treinamento para cidadãos, promover a colaboração entre cidadãos, OSCs e órgãos de controle, conduzindo consultas participativas para melhorar as estratégias de dados abertos, conteúdo e usabilidade.

Existem poucos programas e dados específicos sobre desigualdades e iniquidades como base para planejamento, implementação e monitoramento de resultados no país ou na cidade (Quadro 7).

Quadro 7
Abordagens às assimetrias

4.4 Síntese

A análise de São Paulo, Bogotá, Brasil e Colômbia indica que dados, metas e indicadores que dão suporte a decisões e monitoram aspectos de equidade em serviços públicos são menos explícitos e proeminentes em planos de governo aberto em comparação a planos de desenvolvimento nacional recentes e programas municipais elaborados para promover equidade. O governo aberto é visto como um meio para aumentar e aprimorar a participação, a accountability e os serviços, mas os planos são tímidos ou carecem de especificidade em suas metas e medidas de equidade.

A ligação entre accountability e equidade em serviços públicos vem sendo abordada pela sociedade civil e pela academia em São Paulo e Bogotá. Há iniciativas desses governos locais voltadas a reduzir iniquidades no acesso a serviços públicos. Algumas delas estão conectadas aos planos de governo aberto. Embora esses programas incluam metas e indicadores de monitoramento, sua accountability precisa ser aprimorada.

O PPA brasileiro e o PND colombiano incluem dados, objetivos e metas relacionados à equidade. Um exemplo é a proposta de estabelecer um Sistema Nacional de Igualdade e Equidade para aumentar a visibilidade das disparidades e informar decisões de política social.

A ligação entre os planos de governo aberto e os ODS é evidente tanto nos dois países como nas duas cidades, o que pode constituir uma forma de medir o progresso em equidade.

Cabe notar que os planos de governo aberto analisados ​​foram formulados durante a pandemia, sob governos de centro-direita e direita, enquanto os planos nacionais de desenvolvimento analisados foram elaborados no pós-pandemia, coincidindo com a ênfase crescente na equidade sob governos de centro-esquerda. Brelàz et al. (2021) observam, por exemplo, que mudanças na liderança governamental em São Paulo afetam a institucionalização e o escopo do governo aberto e dos espaços de governança.

5. CONCLUSÃO

Este artigo analisou a relação entre accountability e equidade em serviços públicos no contexto de planos de governo aberto em países e cidades desiguais.

A pesquisa mostra que assimetrias de poder entre grupos populacionais costumam ser abordadas de forma geral nos planos de governo aberto analisados, possivelmente limitando sua contribuição para reduzí-las. Apesar de serem pioneiros em governo aberto e accountability social na América Latina, ambos os países, Brasil e Colômbia, e cidades, São Paulo e Bogotá, convivem com altos níveis de desigualdade socioeconômica, e seus planos de governo aberto não são particularmente ambiciosos em relação à equidade em serviços públicos.

A suposição parece ser que a transparência e a accountability naturalmente ajudarão a melhorar a participação dos cidadãos, a confiança, os serviços públicos e as condições de vida para todos. A equidade é mencionada em alguns compromissos de governo aberto, principalmente em temas de gênero e inclusão de pessoas com deficiência.

Equidade mostra-se um tema mais proeminente em recentes planos nacionais de desenvolvimento e programas municipais específicos do que em planos de governo aberto. Essa tendência de mais presença da equidade tem o potencial de promover uma governança mais colaborativa e inclusiva, uma vez que a governança emerge de padrões de regras contingentes a uma diversidade de ações e demandas políticas relacionadas às crenças de agentes situados. Algo que pode variar de um contexto para outro, dado que a governança é situada, relacional e assimétrica.

Identificamos também que a literatura sobre a relação entre governança, equidade e accountability é pouco desenvolvida. Este trabalho representa um passo nessa direção, a partir do qual identificamos possibilidades para investigação futura. Entre as limitações desta pesquisa estão seu foco apenas na análise documental e em uma edição do plano para cada país e cidade. Esta foi uma escolha deliberada para este estudo. Em pesquisa em andamento buscamos aprofundar essa análise.

Sugestões para pesquisas futuras incluem explorar medidas de accountability para a equidade em serviços públicos, analisar mais planos (incluindo planos de governo aberto anteriores e futuros nos dois países) e aprofundar-se nos detalhes de programas desenhados para promover a equidade em governos locais e suas medidas de accountability correspondentes.

Equidade em serviços públicos mostra-se como uma área promissora de estudo, demandando pesquisas sobre aspectos operacionais do desenho e da entrega de serviços. Conectar esses estudos com uma abordagem relacional da accountability ressalta a importância de examinar contextos específicos. Tais estudos podem evidenciar mais detalhes sobre a operacionalização da equidade e explorar as dinâmicas de poder entre os atores envolvidos na governança, em cada contexto.

Assim como a gestão pública pode avançar na “entrega” de equidade (Young et al., 2023), a convergência entre accountability e equidade pode, sob certas condições, tornar ambas mais realistas em contextos caracterizados por altas desigualdades.

Em relação às implicações deste estudo para a prática, cabe reconhecer que em contextos marcados por desigualdades de poder, como no Brasil e na Colômbia, os desequilíbrios persistem e podem ser reforçados se as estratégias de governo aberto e accountability não consideram e operacionalizam a equidade. Os planos de governo aberto podem incorporar a equidade de modo específico em seu conteúdo e suas estratégias, incluindo dados que permitam compreender as iniquidades e envolvendo grupos vulneráveis em seus processos de formulação e implementação.

AGRADECIMENTOS

Os autores agradecem à Universidade do Estado de Santa Catarina e à Fundação de Amparo à Pesquisa e Inovação do Estado de Santa Catarina pelo apoio financeiro para a pesquisa retratada neste artigo.

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• World Bank. (2024d). Gini index - Colombia https://data.worldbank.org/indicator/SI.POV.GINI?locations=CO
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• 1
  https://experience.arcgis.com/experience/a2adbf3b4baa4251ada9ce4e59460756/page/Includata/

• DISPONIBILIDADE DE DADOS
  Todo o conjunto de dados que suporta os resultados deste estudo foi publicado no próprio artigo.

• 17
  [Versão traduzida]

Pareceristas:

• 20
  Marcus Vinícius de Azevedo Braga (Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União, Rio de Janeiro / RJ - Brazil) https://orcid.org/0000-0002-7399-0952
• 21
  Marco Antonio Carvalho Teixeira (Fundação Getulio Vargas, São Paulo / SP - Brazil) https://orcid.org/0000-0003-3298-8183
• 22
  Francisco Marton Gleuson Pinheiro (Universidade do Estado da Bahia, Senhor do Bonfim / BA - Brazil) https://orcid.org/0000-0002-8542-2709
• 23
  Cristina Toth Sydow (Instituto Unibanco, São Paulo / SP - Brazil)
• 24
  Um dos pareceristas não autorizou a divulgação de sua identidade.

• Relatório de revisão por pares:
  O relatório de revisão por pares está disponível neste link: https://periodicos.fgv.br/cadernosebape/article/view/92255/86481

Editado por

• Editora-chefe:
  Alketa Peci (Fundação Getulio Vargas, Rio de Janeiro / RJ - Brazil) https://orcid.org/0000-0002-0488-1744

• Editor adjunto:
  Mauricio Ivan Dussauge Laguna (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Ciudad de México / CDMX - Mexico) https://orcid.org/0000-0001-7630-1879

Disponibilidade de dados

Todo o conjunto de dados que suporta os resultados deste estudo foi publicado no próprio artigo.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  22 Nov 2024
• Data do Fascículo
  2024

Histórico

• Recebido
  06 Jan 2024
• Aceito
  12 Ago 2024