Impacto de instrumentos regulatórios prévios na eficiência dos prestadores de serviço de saneamento básicoResumo
Avaliação do impacto do Plano Municipal de Saneamento Básico (PMSB) e da Política Municipal de Saneamento Básico (PolMSB) na eficiência das prestadoras de serviço de saneamento básico dos municípios de Santa Catarina. No primeiro estágio, emprega-se o método de Análise Envoltória de Dados (DEA) para obter os escores de eficiência das empresas de saneamento relativos ao período de 2012 a 2020. No segundo estágio, combina-se o modelo Tobit com o método de Diferenças em Diferenças (DiD) para verificar o efeito das variáveis ambientais, incluindo o PMSB e a PolMSB, na eficiência dos contratos firmados. Os resultados deste estudo mostram que a regulação não contribuiu para fomentar a eficiência em relação à maximização da produção do setor - dentro do período observado -, que apresentou declínio ao longo dos anos. Outro achado diz respeito ao fato de que as companhias de saneamento operado pelo poder público municipal, com exceção de autarquias, demonstram possuir mais eficiência que operadoras privadas. Também é relevante a comprovação de ganhos de escala e escopo nos serviços de água e esgoto.
Palavras-chave:
saneamento; análise envoltória de dados; regulação
Abstract
This article assesses the impact of the Municipal Basic Sanitation Plan (PMSB) and the Municipal Basic Sanitation Policy (PolMSB) on the efficiency of basic sanitation service providers in the municipalities of Santa Catarina. In the first stage, the Data Envelopment Analysis (DEA) method is used to obtain sanitation companies’ efficiency scores for the period from 2012 to 2020. In the second stage, the Tobit model is combined with the Differences in Differences (DiD) method to verify the effect of environmental variables, including PMSB and PolMSB, on the efficiency of signed contracts. The results show that regulation did not promote efficiency concerning maximizing the sector’s production - within the observed period - which showed a decline over the years. Another finding is that sanitation companies operated by municipal public authorities, with the exception of local authorities, demonstrate greater efficiency than private operators. Proof of economies of scale and scope in water and sewage services is also relevant.
Keywords:
sanitation; data envelopment analysis; regulation
Resumen
Evaluación del impacto del Plan Municipal de Saneamiento Básico (PMSB) y de la Política Municipal de Saneamiento Básico (PolMSB) en la eficiencia de los prestadores de servicios de saneamiento básico en los municipios de Santa Catarina. En una primera etapa se utiliza el método de análisis envolvente de datos (DEA) para obtener los puntajes de eficiencia de las empresas sanitarias para el periodo 2012 a 2020. En una segunda etapa se combina el modelo tobit con el método de diferencias en diferencias (DiD) para verificar el efecto de las variables ambientales, incluidas PMSB y PolMSB, sobre la eficiencia de los contratos firmados. Los resultados de este estudio muestran que la regulación no contribuyó a promover la eficiencia en relación con la maximización de la producción del sector -en el período observado-, que mostró una caída con el paso de los años. Otro hallazgo se refiere al hecho de que las empresas de saneamiento operadas por el poder público municipal, con excepción de las entidades autárquicas, demuestran una mayor eficiencia que los operadores privados. También es relevante la comprobación de ventajas de escala y alcance en los servicios de agua y alcantarillado.
Palabras clave:
saneamiento; análisis envolvente de datos; regulación
1. INTRODUÇÃO
Antes do Novo Marco do Saneamento, a principal regulação do setor ocorreu somente em 2007, com a Lei nº 11.445/2007. Embora tenham sido realizadas pesquisas sobre essa temática (Ponciano et al., 2019; Pontes, 2019; Saiani, 2012), observa-se uma lacuna em virtude da ausência de análise sobre planejamento prévio e instrumentos legais.
Considerando o quanto aspectos prévios do contrato de serviço, como o Plano Municipal de Saneamento Básico (PMSB) e a Política Municipal de Saneamento Básico (PolMSB), são capazes de incentivar uma melhor prestação no serviço de saneamento, o presente trabalho formulou a seguinte pergunta: como os aspectos regulatórios prévios, em especial o PMSB e a PolMSB, impactam nas variações de eficiência dos prestadores de serviço de saneamento básico em Santa Catarina?
O objetivo, diante do exposto, é avaliar o impacto desses regulamentos na eficiência das prestadoras de serviços de saneamento básico dos municípios de Santa Catarina. Para isso, foram elaboradas as hipóteses descritas a seguir.
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As companhias prestadoras dos serviços de água e esgoto nos municípios de Santa Catarina registraram aumento do índice de eficiência ao longo do período analisado.
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Os municípios catarinenses que aprovaram a PolMSB e o PMSB obtiveram ganhos de eficiência em comparação com o período anterior à implementação desses regulamentos.
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A participação social, por meio da instituição local de conselhos municipais de saneamento, nos termos da Lei nº 11.445/2007, contribui para o aumento da eficiência.
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A natureza jurídica das prestadoras do serviço de saneamento influencia na eficiência do setor, de modo que as operadoras privadas tendem a apresentar melhores resultados em comparação com as públicas.
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No setor de saneamento catarinense, há economias de escala e escopo, indicando que o aumento da produção e da variedade de serviços ofertados pelas empresas pode gerar redução de custos unitários e maior eficiência na gestão dos recursos.
As cinco hipóteses abordadas neste estudo foram fundamentadas em pesquisas prévias sobre o tema. No que diz respeito às hipóteses I, II e IV, é importante ressaltar as contribuições de Heinig (2021), Pontes (2019), Saiani (2012) e Salazar-Adams (2021). A hipótese III foi embasada na investigação conduzida por Lisboa et al. (2013). Com relação à hipótese V, merecem destaque as análises de Liduares (2022) e Medeiros e Rodrigues (2019).
2. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
Nesta pesquisa, foram utilizados os seguintes modelos: análise envoltória de dados (DEA), dados em painel, modelo de regressão Tobit, Diferenças em Diferenças (DiD). A técnica DEA com retornos variáveis de escala, orientada a output, foi escolhida considerando-se a importância da expansão do saneamento para a população. O modelo DEA é difundido em trabalhos de análise de eficiência devido a sua flexibilidade de uso, que não exige uma função de produção específica e trabalha com múltiplos inputs e outputs. A desvantagem desse modelo está no fato de sua inferência estatística não ser paramétrica e de apresentar sensibilidade a outliers (Goh & See, 2021).
As variáveis do modelo DEA, apresentadas no Quadro 1, são utilizadas em termos absolutos, seguindo a metodologia proposta por Cruz et al. (2019b), Heinig (2021) e Medeiros e Rodrigues (2019). No segundo estágio, são analisadas individualmente as possíveis variáveis que podem influenciar o modelo.
A coleta da amostra foi realizada de forma não aleatória, tendo sido selecionados como Decision Making Units (DMUs) os 86 prestadores de serviços de saneamento localizados em 83 municípios catarinenses que possuíam informações completas no Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS) durante o período de análise (2012 e 2020). De início, havia 139 municípios com informações disponíveis no SNIS relacionadas a esse período. Entretanto, 56 deles foram descartados porque não possuíam informações que abrangessem um período mínimo de três anos.
Os dados documentais foram obtidos em quatro fontes: Casan, empresa estadual de saneamento; site das agências reguladoras do Estado, em especial a Agência Reguladora Intermunicipal de Saneamento (Aris) e a Agência de Regulação de Serviços Públicos de Santa Catarina (Aresc); site Leis Municipais, para a coleta do PMSB e da PolMSB; site dos municípios. Todas as municipalidades da amostra possuem PMSB e PolMSB, conforme exigência da Lei nº 11.445/2007. Os anos de promulgação desses instrumentos, variável utilizada no modelo, juntamente com os grupos de tratamento e controle, são apresentados em documento separado (Rodrigues, 2023). Da base de dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), foram extraídas as seguintes informações: estimativa populacional; proporção de cidadãos em área urbana, por município: classificação regional.
A natureza jurídica das prestadoras do serviço está disponível no SNIS. Dentro do período analisado, havia em Santa Catarina 49 companhias de administração pública direta, 40 autarquias, 10 empresas privadas e 4 empresas públicas ou sociedades de economia mista. No Quadro 2, apresenta-se uma breve distinção das naturezas jurídicas mencionadas.
A aplicação dos modelos do segundo estágio levou em conta o resultado de eficiência da análise DEA como variável dependente. As variáveis coletadas nos contratos foram utilizadas como independentes, em conjunto com covariáveis, para controlar outros efeitos que podem influenciar na eficiência. Para dar robustez aos resultados obtidos, recorreu-se a diferentes técnicas amplamente empregadas em análises DEA. Embora fosse possível dispor de outros modelos, optou-se por aqueles que permitiam controlar no tempo as variáveis não observadas na mensuração da eficiência. No caso do modelo Tobit, a escolha se deu por sua adequação ao tratamento de uma variável dependente truncada entre 0 e 1, característica que o torna apropriado para contornar as limitações inerentes à natureza dos dados. Para mensurar a possível causalidade entre as regras municipais de saneamento (PMSB e PolMSB) e ganhos de eficiência, foi utilizado o método DiD. As variáveis ambientais selecionadas para verificar o seu efeito nas DMUs de saneamento constam do Quadro 3, e uma breve estatística descritiva é apresentada no Quadro 4.
3. RESULTADOS E DISCUSSÕES
3.1. Primeiro estágio do modelo DEA
A Tabela 1 apresenta uma visão sumária e inicial dos resultados.
Apesar da pequena ascensão do nível de eficiência geral em 2014, houve uma constante redução dos valores obtidos para o DEA ao longo do período. Cruz et al. (2019a) e Heinig (2021), em seus estudos, observaram comportamentos semelhantes.
Em relação à natureza jurídica do prestador de serviço (Figura 1), as empresas públicas e sociedades de economia mista demonstram maior eficiência. Este resultado é controverso na literatura, uma vez que há estudos que apontam tanto maior eficiência do setor público quanto do setor privado. Mais considerações sobre este resultado são tecidas na subseção 3.3.
Em relação à eficiência obtida por segmentação de tipo de serviço prestado (Figura 2), a análise demonstra que os prestadores de serviço de esgoto são os mais eficientes, seguidos pelos que oferecem água e esgoto. Resultados semelhantes foram apresentados por Cruz et al. (2019b) e Medeiros e Rodrigues (2019). Quanto à eficiência na prestação do serviço de esgoto, uma das razões para este cenário é a baixa universalização existente nas cidades catarinenses, de modo que o serviço é prestado nas regiões mais produtivas, que são os centros urbanos.
3.2 Segundo estágio do modelo DEA
A Tabela 2 contempla os resultados do modelo Tobit utilizando dados de corte transversal.
Observa-se a confirmação de efeitos esperados, a saber: maior eficiência em municípios com maior proporção de população urbana (Prop_Urb). Isso demonstra a existência de economias de escala no setor e a presença de economias de escopo (Dummy_Esgoto, Dummy_Agua_Esgoto), dado que prestadores de serviço de saneamento que ofertam tanto água quanto esgoto são mais eficientes. Cruz et al. (2019b) também encontraram evidências de uma maior eficiência do grupo de prestadoras que fornecem os serviços conjuntamente.
Em termos de natureza jurídica dos prestadores (Dummy_Emp_Priv, Dummy_Autarquia), a despeito de não ser significante estatisticamente em todos os modelos de corte transversal, há um indicativo de que, ao menos recentemente, companhias privadas e autarquias públicas foram menos eficientes. O resultado foi distinto daquele observado por Cruz et al. (2019b), Itaboraí (2021) e Saiani (2012): tanto o PMSB quanto a PolMSB não apresentaram relevância, o que pode indicar que estas regulações não tiveram efeito na eficiência do prestador.
A combinação dos modelos Tobit e Dados em Painel permite avaliar a influência de fatores individuais e de tempo na variável dependente. A Tabela 3 apresenta os resultados da análise longitudinal.
É possível observar que parte das variáveis significativas condizem com os achados do modelo de corte transversal. As economias de escala e escopo estão presentes, com resultados positivos e significativos para a proporção urbana e a prestação conjunta de serviços de água e esgoto. Foi constatada maior eficiência nas companhias de gestão municipal direta e na empresa pública. Quanto aos instrumentos regulatórios, as variáveis de PMSB e PolMSB não apresentaram efeito. Ademais, o valor do coeficiente de correlação de Matthews foi de 0,47, assinalando uma correlação moderada.
Dois modelos de DiD foram elaborados: um para avaliar a influência do PMSB nos índices de eficiência do DEA e outro para observar o mesmo efeito com a PolMSB. A Tabela 4 apresenta os resultados considerando como grupo de tratamento os municípios que implementaram o PMSB. Para o teste de robustez do modelo, mensurou-se o índice DEA por meio de diferentes conjuntos de input. Como é possível observar, ocorre pouca variação nos resultados quanto aos diferentes inputs considerados no modelo DEA.
Parte dos resultados do modelo foi semelhante aos anteriores, em especial a confirmação de existência de economias de escala e escopo (Prop_Urb e Dummy_Agua_Esgoto). Por sua vez, a variável de tratamento (DD), que verifica a causalidade entre a implantação do PMSB ao longo do período e o nível de eficiência das prestadoras, não teve significância estatística, ou seja, o instrumento regulatório não contribuiu para elevar a eficiência do setor em Santa Catarina. Pelo contrário, houve um decréscimo da eficiência durante o período analisado, tanto no grupo de tratamento quanto no grupo de controle. A Figura 3 ilustra os resultados obtidos com a aplicação dessa metodologia.
Tendências temporais médias após implementação do PMSB, conforme método de diferenças em diferenças
No entanto, há evidências significativas (Dummy_Plano_SB_Trat) de que a existência de um PMSB anterior ao período sob análise influencia positivamente a eficiência dos prestadores desses municípios. Este resultado, combinado com a redução da eficiência ao longo do tempo, reforça a possibilidade de que o disposto na Lei 11.445/2007 não foi suficiente para garantir ganhos contínuos de eficiência.
A Tabela 5 apresenta a última análise estatística, que utilizou como grupo de tratamento os municípios que sancionaram a PolMSB durante o período de pesquisa e como grupo de controle aqueles que já o haviam sancionado anteriormente.
Os resultados apresentados na Tabela 5 reafirmam a existência de economias de escala e escopo no setor de saneamento. O teste de causalidade indicou que não houve impacto da implementação de uma PolMSB na eficiência da companhia de saneamento.
3.3 Discussões
Esta pesquisa revelou que empresas públicas, sociedades de economia mista ou administração direta demonstram maior eficiência na prestação do serviço. Resultados favoráveis às companhias públicas também foram apresentados por Carvalho e Sampaio (2015), Marques e Simoes (2020) e Salazar-Adams (2021). Em contrapartida, Cetrulo et al. (2019) e Cruz et al. (2019b) identificaram maior eficiência na gestão privada.
Foi confirmada a existência de economias de escala e de escopo, o que também foi constatado nos estudos de Cetrulo et al. (2019), Cruz et al. (2019b), Heinig (2021), Liduares (2022) e Medeiros e Rodrigues (2019).
No presente estudo, a metodologia de segmentar as diferentes formas de gestão pública, um diferencial da pesquisa, permitiu identificar qual delas apresenta maior eficiência. Além disso, ao contrário das empresas privadas que operam em Santa Catarina, as entidades públicas tendem a fornecer, em conjunto, serviços de água e esgoto, o que pode favorecer seu desempenho. A técnica DEA foi orientada a output e, considerando o maior acesso de entes públicos a financiamentos, sugere-se que a expansão do saneamento no estado é incentivada por essa estrutura de gestão. Outro achado é o impacto nulo do PMSB e da PolMSB na eficiência dos prestadores do serviço de saneamento, embora haja evidências favoráveis de que a existência de um PMSB previamente ao período analisado influencia positivamente na eficiência dos prestadores desses municípios. Resultados semelhantes foram encontrados por Heinig (2021) e Medeiros e Rodrigues (2019). No Quadro 5 tem-se uma síntese dos resultados.
4. CONCLUSÕES
O artigo teve como objetivo avaliar o resultado da implantação do PMSB e da PolMSB em termos de eficiência por parte das prestadoras de serviços de saneamento básico nos municípios de Santa Catarina. Foi constatada uma queda sistemática dos índices de eficiência durante o período. Isso pode ser um indicativo de que os avanços advindos com a Lei 11.445/2007 tenham se exaurido, tornando necessária a adoção de um novo paradigma para o setor de saneamento, a fim de reduzir o déficit crônico que persiste em Santa Catarina.
Os municípios que haviam instituído tais regulamentos previamente - antes do período de análise - alcançaram maior eficiência. Esses resultados sugerem que a implementação de políticas e regulamentações de saneamento pode levar a melhorias na eficiência das empresas prestadoras de serviços, mas o tempo necessário para a sua implementação é um fator a ser considerado.
O melhor desempenho nessas localidades demonstra como a formalidade de uma lei não é suficiente para o aprimoramento do serviço. É possível que os municípios que o instituíram tardiamente apenas o fizeram para cumprir o estabelecido em lei. Haveria, portanto, ausência de grupos de interesse, bem como falta de corpo técnico adequado para aprimorar tal política pública. Uma futura investigação poderia analisar o conteúdo dessas normas e o seu processo de elaboração.
Sugere-se também a adoção de diferentes metodologias, com modelos que levem em consideração o tempo como fator influenciador dos instrumentos prévios de regulação na eficiência, como o método de diferenças em diferenças escalonado, além da inclusão de outras variáveis, como a avaliação dos mananciais de água em cada região e a verificação do papel das agências reguladoras.
Considerando a queda de eficiência constatada na pesquisa, vê-se como positiva a instituição do Novo Marco Legal do Saneamento Básico, pois traz modificações que impulsionam os investimentos na área. A determinação de metas de universalização e a supressão de entraves para a participação de empresas privadas têm impulsionado a expansão do setor, o qual deve ser combinado com ganhos de eficiência para assegurar tarifas acessíveis aos usuários.
REFERÊNCIAS
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AGRADECIMENTOS
Pareceristas:
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O conjunto de dados que dá suporte aos resultados deste estudo não está disponível publicamente.
Fonte: Dados da pesquisa.
Fonte: Adaptado de Araújo e Zveibil (
Fonte: Dados da pesquisa.
Fonte: Dados da pesquisa.
Fonte: Elaborada com base em dados do SNIS (
Fonte: Elaborada com base nos dados do SNIS (
Fonte: Elaborada com base nos dados do IBGE (
Fonte: Elaborado pelos autores.