A persecução penal nas varas federais especializadas brasileiras: cartografia dos processos de lavagem de dinheiro, organização criminosa e crimes contra o sistema financeiro nacional

Resumo

O artigo oferece uma cartografia dos julgamentos de lavagem de dinheiro e organizações criminosas, com foco na atuação das varas federais especializadas, demonstrando os efeitos do desenho institucional ao longo de quase trinta anos. A partir da análise de mapas de implementação da justiça especializada surgem aspectos relevantes a serem considerados: (i) é possível opor as explicações para a criação das varas, que foram justificadas pelo baixo número de processos que chegam à Justiça Federal logo após os primeiros anos de promulgação da lei de lavagem de dinheiro, especialmente devido à falta de conhecimento e expertise em lidar com tais crimes; (ii) em que medida a criação de estruturas está relacionado ao aumento dos processos de lavagem de dinheiro e crime organizado; e, (iii) qual a trajetória da acusação nos diferentes estados ao longo das décadas correspondentes ao surgimento e declínio da política judicial especializada. Adotamos uma abordagem descritiva cruzando dados sobre a existência de tribunais especializados com dados de ações judiciais. O mapeamento permitiu a espacialização dos estados brasileiros de 1996 a 2022 e dos efeitos das ações criminais para cada estado entre 2020 e 2022. Identificamos uma demanda prévia por especialização em crime organizado. Em contrapartida, ações judiciais sobre lavagem de dinheiro eram inexistentes no início do processo de especialização e demoraram a concretizar-se. Por outro lado, os crimes contra o Sistema Financeiro Nacional foram absorvidos pelos tribunais especializados para justificar a criação de política judicial. Esses crimes passaram a ter trajetória expansionista em todo o país, prejudicando inclusive a tríade da macrocriminalidade no sistema judiciário especializado. Mesmo com o movimento de especialização, é rara a condenação efetiva por crimes de lavagem de dinheiro e crime organizado.

Palavras-chave:
varas especializadas; geografia dos julgamentos; lavagem de dinheiro; organizações criminosas; espacialização

Abstract

The paper provides a cartography of money laundering trials and criminal organizations, focusing on the performance of specialized federal courts, demonstrating the effects of institutional design over nearly thirty years. From the analysis of implementation maps of specialized justice, relevant questions emerge: (i) are there contrasting explanations for the creation of courts, justified by the low number of cases reaching federal courts shortly after the first years of the money laundering law’s promulgation, especially due to lack of knowledge and expertise in dealing with such crimes?; (ii) to what extent the creation of structures is related to the increase in money laundering and organized crime cases?; and (iii) what is the trajectory of prosecution in different states over the decades corresponding to the emergence and decline of specialized judicial policy? We adopt a descriptive approach by cross-referencing data on the existence of specialized courts with data on lawsuits. The mapping allowed for the spatialization of Brazilian states from 1996 to 2022 and the effects of criminal lawsuits for each state between 2020 and 2022. We identified a prior demand for specialization in organized crime. In contrast, money laundering lawsuits were nonexistent at the beginning of the specialization process and took time to materialize. On the other hand, crimes against the National Financial System were absorbed by specialized courts to justify the creation of judicial policy. These crimes began to have an expansive trajectory throughout the country, affecting the triad of macro-criminality in the specialized judicial system. Even with the specialization movement, effective money laundering and organized crime convictions are rare.

Keywords:
specialized courts; cartography of the trials; money laundering; criminal organizations; spacialization

Resumem

El artículo ofrece una cartografía de los juicios por lavado de dinero y organizaciones criminales, centrándose en la actuación de los tribunales federales especializados, demostrando los efectos del diseño institucional a lo largo de casi treinta años. A partir del análisis de mapas de implementación de la justicia especializada surgen aspectos relevantes a considerar: (i) es posible oponerse a las explicaciones para la creación de los juzgados, que se justificaron por el bajo número de procesos que llegan a la justicia federal poco después de los primeros años de promulgación de la ley de lavado de dinero, especialmente debido a la falta de conocimiento y experiencia en el manejo de tales delitos; (ii) en qué medida la creación de estructuras está relacionada con el aumento de los procesos de lavado de dinero y crimen organizado; y (iii) cuál es la trayectoria de la acusación en los diferentes estados a lo largo de las décadas correspondientes al surgimiento y declive de la política judicial especializada. Adoptamos un enfoque descriptivo cruzando datos sobre la existencia de tribunales especializados con datos de acciones judiciales. El mapeo permitió la espacialización de los estados brasileños de 1996 a 2022 y los efectos de las acciones criminales para cada estado entre 2020 y 2022. Identificamos una demanda previa de especialización en crimen organizado. En contrapartida, las acciones judiciales por lavado de dinero fueron inexistentes al inicio del proceso de especialización y tardaron para concretarse. Por otro lado, los crímenes contra el Sistema Financiero Nacional fueron absorbidos por los tribunales especializados para justificar la creación de política judicial. Estos crímenes comenzaron a tener una trayectoria expansionista en todo el país, incluso afectando a la tríada de la macrocriminalidad en el sistema judicial especializado. A pesar del movimiento de especialización, es rara la condena efectiva por delitos de lavado de dinero y crimen organizado.

Palabras clave:
tribunales especializados; geografía de los juicios; lavado de dinero; organizaciones criminales; espacialización

1. INTRODUÇÃO

Ao longo dos últimos cinco anos temos estudado o fenômeno das varas especializadas tendo como foco a experiência dos tribunais federais brasileiros em processar e julgar o crime organizado e a lavagem de dinheiro (Madeira & Geliski, 2019, 2020, 2021, 2024). Embora o Brasil não tenha varas específicas para lidar com o crime de corrupção, o fato de lidar com esses dois crimes diretamente relacionados faz com que o país esteja alinhado com outros que possuem tribunais anticorrupção (Stephenson & Schütte, 2016, 2022).

Nosso objetivo aqui é oferecer uma cartografia dos julgamentos sobre lavagem de dinheiro e organizações criminosas, com foco no desempenho das varas federais especializadas, em contraste com os crimes contra o Sistema Financeiro Nacional, que inicialmente foram utilizados para estimular o processo de especialização. O presente artigo descreve o perfil desses casos, que passaram a ser julgados em “ondas” por varas especializadas a partir de 2003. O estudo examinou todos os crimes de competência dessas varas, incluindo aqueles contra o Sistema Financeiro Nacional.

Apesar da importância do tema em um sentido mais amplo, no caso brasileiro ele ficou bastante relacionado ao fenômeno da Operação Lava Jato (Silva, 2020). A operação foi, sem dúvida, o caso mais emblemático de ações judiciais de varas especializadas em lavagem de dinheiro e crime organizado. Entretanto, ela pouco explorou a questão da corrupção, esse relevante construto institucional cujo modus operandi vai além do que a literatura aponta como características e riscos da especialização das varas (Baum, 2011).

A literatura tem se concentrado nas mudanças institucionais, identificando a agência, os fatores contextuais e as conexões críticas que explicam o aumento das ações anticorrupção que tornaram possível o fenômeno da Operação Lava Jato. Uma sequência de eventos abriu a janela de oportunidades para a agenda anticorrupção no Brasil. Entre eles, a descoberta e o julgamento do Mensalão, os protestos de junho de 2013, a priorização do tema da corrupção por parte tanto da mídia como da academia, as mudanças legais e as ações dos atores na rede de responsabilização, em especial os atores ligados ao judiciário (Castro & Ansari, 2017).

Apesar do foco nas mudanças institucionais e nos elementos contextuais que promoveram a abertura dessa janela de oportunidades que levou ao aumento de ações anticorrupção no Brasil, a literatura permaneceu restrita à Operação Lava Jato.

É importante que o entendimento dos padrões gerais de julgamento relativos a essa macrocriminalidade sejam atualizados e ampliados (Costa et al., 2016; Levcovitz, 2014), a exemplo do que foi feito no estudo de Madeira e Geliski (2019) que examinou um julgamento de corrupção na Região Sul do Brasil e os efeitos de dois modelos: as cortes generalistas e as cortes especializadas (Madeira & Geliski, 2019).

As preocupações relacionadas à mudança institucional no sistema de justiça criminal e as questões levantadas sobre a efetividade dessas estruturas especializadas têm sido citadas como justificativa para a dispersão dos casos de lavagem de dinheiro por praticamente todas as varas federais de São Paulo. Ainda, essas preocupações vêm sendo apontadas como as razões para a baixa efetividade e desempenho observados na forma regionalizada como os casos vêm sendo tratados pelas varas em Santa Catarina.

Este artigo visa contribuir para a pesquisa sobre as varas especializadas, observando o desenvolvimento do processo federal ao longo dos anos. A compreensão da cartografia das ações judiciais que envolvem crimes no âmbito da Justiça Federal associadas à criação de varas especializadas também contribui para os estudos sobre a espacialização da justiça (Branco, 2017). Os dados empíricos e a discussão apresentados também são relevantes e essenciais para a teoria da corrupção e seu combate, pois, além do mapeamento, a trajetória e os efeitos dos julgamentos, este estudo pode contribuir para a forma como entendemos as varas federais especializadas e seu papel no combate à corrupção à luz do caso brasileiro.

Em termos metodológicos, adotamos uma abordagem descritiva para o desenvolvimento da cartografia da persecução penal federal relacionada à lavagem de dinheiro, ao crime organizado e aos crimes contra o Sistema Financeiro Nacional, associada aos movimentos de especialização do sistema de Justiça Federal iniciados no ano de 2003 e que se estenderam até o ano de 2023 (Madeira & Geliski, 2019, 2020, 2021, 2024). Para tanto, cruzamos os dados sobre as varas especializadas com aqueles fornecidos pelo Ministério Público Federal (MPF) para retratar com precisão o desempenho delas ao longo do tempo.

Os dados do MPF correspondem às ações penais públicas ajuizadas em casos que envolvem os delitos de lavagem de dinheiro, crime organizado e crimes contra o sistema financeiro. No Brasil, o MPF é a única entidade autorizada a ajuizar exclusivamente essas ações, portanto, o universo de ações propostas por ele corresponde ao montante de ações existentes nas varas especializadas da Justiça Federal, permitindo analisar o desempenho das varas a partir dessas informações.

Os dados apresentados permitiram a espacialização das ações judiciais nos estados brasileiros no período de 1996 a 2022. Com base na premissa da eficiência e expertise das varas de justiça, o presente estudo descreve os efeitos das ações penais em cada estado entre os anos de 2020 e 2022. Ressaltamos que a apresentação dos dados de dois períodos distintos deve-se puramente à sua disponibilidade.

O artigo está organizado da seguinte forma: após esta introdução, a seção dois explora brevemente o fenômeno da adoção, pelo MPF, de varas federais especializadas como um movimento de política judicial seguido por mudanças institucionais e uma expansão da capacidade estatal focada no combate à corrupção. Na terceira seção, apresentamos a legislação referente a tríade de crimes que justificou a especialização: crime organizado, lavagem de dinheiro e crimes financeiros, com principal atenção para as especificidades do contexto brasileiro. A seção quatro delineia a metodologia e é seguido pela seção cinco que apresenta e discute os resultados, mapeando os crimes especializados: as ações nos tribunais judiciais e os efeitos da persecução do crime organizado e da lavagem de dinheiro. A sexta e última seção apresenta as conclusões do estudo.

2. O COMPLEXO JURÍDICO ESPECIALIZADO: TRIBUNAIS ANTICORRUPÇÃO E AGENDA DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL

Antes de abordar propriamente o fenômeno da persecução penal anticorrupção, é crucial situar o leitor em relação a estrutura da rede de accountability, cujas mudanças e reforços no combate à corrupção remontam ao início dos anos 2000. Essa rede envolve o Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF), o Tribunal de Contas da União (TCU) e a Controladoria Geral da União (CGU), além dos órgãos do sistema de justiça criminal federal, cuja atuação envolve a Polícia Federal, o Ministério Público Federal (MPF) e, ao final, a Justiça Federal.

Para compreender o que a literatura chama de responsabilidade legal (Ros, 2019), é necessário descrever o desenho da justiça brasileira, distinguindo inicialmente a justiça comum da especializada. Como o Brasil é uma federação, seu sistema de justiça é dividido entre a União e os estados, com tribunais de justiça e instituições auxiliares, tais como ministérios públicos e defensorias públicas, em cada um dos 26 estados. O presente estudo foca na Justiça Federal, cuja competência é julgar crimes comuns que envolvam causas em que a União, autarquias ou empresas públicas federais sejam interessadas como autoras, rés, assistentes ou oponentes; causas que envolvam Estados estrangeiros ou tratados internacionais; crimes políticos ou praticados contra bens, serviços ou interesses da União; crimes contra a organização do trabalho; disputa por direitos indígenas, entre outros. Embora a Justiça Federal e as instituições auxiliares estejam presentes em todos os estados, correspondendo ao primeiro grau de jurisdição, elas se organizam em torno dos Tribunais Regionais Federais (TRFs), responsáveis pelo segundo grau, ou seja, como órgãos recursais cuja abrangência, com poucas exceções, geralmente corresponde às Regiões brasileiras, porém, cada estado possui um Tribunal Federal de primeiro grau, o que explica o fato de nossos dados utilizarem os estados brasileiros como nível de análise. Atualmente, existem 6 TRFs: a 1ª Região, com sede em Brasília, tem jurisdição sobre os estados do Acre, Amapá, Amazonas, Bahia, Goiás, Maranhão, Mato Grosso, Minas Gerais, Pará, Piauí, Rondônia, Roraima, Tocantins e o Distrito Federal. A 2ª Região tem sede no Rio de Janeiro e abrange os estados do Rio de Janeiro e Espírito Santo. A 3ª Região está sediada em São Paulo e tem jurisdição sobre São Paulo e Mato Grosso do Sul. A 4ª Região, com sede em Porto Alegre, abrange os estados da Região Sul. A 5ª Região, cuja sede é em Recife, abrange o Ceará, Alagoas, Paraíba, Pernambuco, Rio Grande do Norte e Sergipe. A 6ª Região tem sede em Belo Horizonte e abrange Minas Gerais. Há também um tribunal especializado, cujas matérias são o direito trabalhista, direito eleitoral e direito militar, cada qual com seu tribunal correspondente, que não consta como objeto deste artigo.

Destacamos aqui o sistema de Justiça Federal e seu papel no julgamento de crimes da chamada “tríade do macrocrime”, que inclui a lavagem de dinheiro, o crime organizado e, de forma associada, a corrupção.

Os fenômenos que descrevemos neste artigo - a cartografia do MPF e seus efeitos sobre a lavagem de dinheiro, o crime organizado e os crimes contra o Sistema Financeiro Nacional - estão relacionados às mudanças institucionais ocorridas no sistema judicial brasileiro ao longo de décadas, devido aos efeitos das políticas judiciais e da legislação e política criminal brasileira. Uma vez que esses movimentos foram retratados de forma bastante exaustiva na literatura (Londero, 2021; Madeira & Geliski, 2019, 2020, 2021; Rodrigues, 2020; Ros, 2014; Ros & Taylor, 2020), basta aqui retomar dois aspectos diretamente relacionados a essa persecução: a criação e o desenvolvimento das varas federais especializadas e, paralelamente, o movimento de priorização e expansão das capacidades e ações do MPF para atacar a macrocriminalidade.

Esses dois movimentos envolveram mudanças institucionais com a criação de estruturas especializadas. Elas contam com as burocracias do sistema de Justiça Federal e têm repercussões em outros poderes, fazendo parte do que temos conceituado como política judicial (Madeira & Geliski, 2019, 2020, 2021, 2024). Em outras palavras, refere-se a implicação dos tribunais e de outras instituições do sistema de justiça nos processos de políticas públicas. É um tipo de envolvimento que, para além da perspectiva de implementação onde os tribunais tomam decisões sobre determinadas políticas públicas, estende-se à formulação de políticas propriamente ditas e diz respeito ao desenvolvimento de políticas para a gestão e a organização dos tribunais e entidades relacionadas.

Além disso, as mudanças institucionais descritas são do tipo “especialização judicial”, caracterizadas como uma concentração de juízes individuais no julgamento de uma variedade limitada de casos, ou casos em um campo específico concentrados entre um número limitado de juízes, indicando ou uma concentração de casos, ou uma concentração de juízes (Baum, 2011, 2014; Gramckow & Walsh, 2013; Stephenson & Schütte, 2016, 2022).

2.1. Os tribunais anticorrupção no Judiciário Federal brasileiro

Especificamente em relação à Justiça Federal, as “ondas” mencionadas anteriormente correspondem à publicação de resoluções pelo Conselho Nacional de Justiça: num primeiro momento, observa-se a correlação com a publicação da Resolução nº 314/2003, que determina a especialização, no prazo de 60 dias, de varas federais para processar e julgar crimes contra o Sistema Financeiro Nacional e de lavagem de dinheiro ou ocultação de bens, direitos e valores no âmbito das cinco Regiões (art. 1º, Resolução nº 314/2003); num segundo momento, com a publicação da Resolução nº 517/2006, que incluiu no rol de competências das varas especializadas em lavagem de dinheiro os crimes praticados por organizações criminosas (art. 1º, Resolução nº 517/2006); em um terceiro, há a correlação com a Lei Federal nº 12.850/2013 conhecida como Lei de Organizações Criminosas, quando da edição pelo Conselho da Justiça Federal (CJF) da Resolução nº 273/2013, incorporando o conceito de crime organizado na nova lei e redesenhando o modelo de implementação das varas especializadas nos Tribunais Regionais Federais (Madeira & Geliski, 2024).

É essencial destacar e elucidar que os crimes contra o Sistema Financeiro Nacional foram incluídos na jurisdição das varas especializadas em lavagem de dinheiro para justificar sua criação, visto que, naquele momento, o número de denúncias criminais ou ações judiciais sobre lavagem de dinheiro eram escassos ou inexistentes¹.

Começando com o Judiciário Federal brasileiro, as próprias burocracias criaram varas especializadas em lavagem de dinheiro após as mudanças na legislação penal - como no caso da Lei de Lavagem de Dinheiro (Lei Federal nº 9.613/1998) e sua modificação (Lei nº 12.683/2013), bem como a Lei de Organizações Criminosas (Lei Federal nº 12.850/2013).

Uma vez envolvido diretamente no julgamento desse tipo de infração penal e diante da falta de expertise e infraestrutura, o Judiciário Federal procurou lidar com o crime recém-tipificado, desenvolvendo uma política judicial especializada. Essa política se desdobrou em três ondas significativas de expansão e uma onda final de desmantelamento, que se restringiu à alguns estados e repercutiu em três dos seis TRFs em atividade no país.

A atuação desses burocratas, cuja expertise com o tema vinha sendo construída ao mesmo tempo em que se promovia a própria política de especialização (Madeira & Geliski, 2024), contava com o apoio e o incentivo de empreendedores-chave, capazes de mobilizar as altas estruturas da Justiça Federal através do Conselho da Justiça Federal. Essa mobilização buscava a promoção de um primeiro processo de difusão do modelo de varas especializadas para todos os 5 tribunais regionais federais da época, resultando num movimento de especialização anticorrupção na Justiça Federal que ocorreu em três ondas principais, sendo a primeira, a partir de 2003, iniciada com as ações da Operação Lava Jato nas capitais das Regiões Sul (TRF4), passando pela Região Sudeste (TRF2 e TRF3) e nos estados sob jurisdição do TRF1.

A segunda onda decorre de um segundo movimento de difusão liderado pelos mesmos empreendedores, cuja mobilização junto ao Conselho Nacional de Justiça estendeu a especialização aos tribunais de justiça estaduais, criando um novo foco de competência e atuação das varas especializadas, tanto no âmbito estadual como federal, envolvidas no combate ao crime organizado desde o ano de 2006.

Por fim, a terceira onda é marcada pela criação do tipo penal “organização criminosa”, diretamente responsável pela disseminação da especialização em quase todos os estados brasileiros. As ondas de especialização em lavagem de dinheiro estão ilustradas nos mapas apresentados abaixo que revelam o impacto do movimento que começou nas Regiões Sul e Sudeste, em seguida atingindo alguns estados do Centro-Oeste e Nordeste, e finalmente, a partir da terceira onda, espalhou-se por praticamente todos os estados do país.

Figura 1
Ondas de especialização judicial federal

Esse movimento é completamente diferente se observarmos a evolução das varas federais especializadas em crime organizado, cuja implementação foi mais tardia, e priorizou os estados do Norte e Centro-Oeste, passando pelo Nordeste e, apenas muito recentemente (a partir de 2019) atingindo as demais Regiões, levando mais tempo para se disseminar.

2.2. A estrutura do Ministério Público para combater a lavagem de dinheiro e a corrupção

Paralelamente ao movimento identificado no sistema de Justiça Federal, a especialização também afetou a organização interna do Ministério Público Federal (MPF) (Londero, 2021), evoluindo ao longo dos anos por meio de diferentes modelos de processos especializados, de forças-tarefa a unidades especializadas e, posteriormente, a grupos especializados.

A estrutura do MPF é dividida em áreas temáticas por meio das Câmaras de Coordenação e Revisão (CCR). Atualmente, a 5ª CCR abrange o tema da corrupção, agrupando casos criminais e civis. A 2ª CCR, por sua vez, abrange questões criminais residuais, ou seja, aquelas não cobertas por outra CCR. Mais precisamente, com relação aos casos de corrupção, em 2014, a 5ª Câmara passou por uma especialização, ganhando jurisdição criminal e de improbidade em casos de corrupção e nos processos decorrentes de tais atos. Essa mudança retirou a jurisdição anteriormente detida pela 2ª CCR, responsável até então por todas as questões criminais. No entanto, é essencial observar que essa concentração temática, em vez de uma divisão baseada nas esferas de processamento e julgamento (criminal e cível), resultou de uma experiência local iniciada em 2007: a criação do primeiro Núcleo de Combate à Corrupção (NCC). A principal ideia por trás do NCC era concentrar esforços com base em fatos, e não em esferas. Em outras palavras, o promotor responsável seria o defensor natural das ações e investigações civis e criminais do ato em análise. Com base nessa experiência efetuada no Rio Grande do Norte, o modelo de especialização por matéria de fato foi adotado na 5ª CCR, e passou-se a incentivar a criação de NCCs em todas as unidades federativas, espelhando a nova composição da CCR (Londero, 2021).

Da mesma forma, paralelamente as varas especializadas em lavagem de dinheiro no sistema judiciário federal, tal especialização foi espelhada nos estados em que o sistema judiciário federal já tinha seu próprio tribunal para esse tipo de crime, criando escritórios especializados nessas unidades.

Em termos de especialização, as forças-tarefa constituíram uma organização administrativa interna do MPF, que tinham o objetivo de alocar esforços e recursos institucionais para casos, assuntos e questões considerados sensíveis e priorizados pela alta burocracia da administração. Algumas forças-tarefa tornaram-se conhecidas do público devido à estratégia de mídia adotada e ao impacto de suas ações, como foi o caso da Operação Lava Jato.

Com o desdobramento político e jurídico da Operação Lava-Jato, o MPF buscou novos formatos de especialização interna para substituir as forças-tarefa com o objetivo de distanciar-se dos formatos institucionais que sustentaram a Operação Lava-Jato. Entre as opções consideradas estavam a adoção de um modelo de Procuradoria Nacional Anticorrupção e a adoção do formato de grupos especializados em crime organizado, os GAECOS (Grupos Especializados de Combate ao Crime Organizado). A segunda opção foi a preferida.

A implementação desse novo modelo a partir de 2021 responde ao declínio do desempenho das forças-tarefa, quando a Procuradoria-Geral da República do MPF iniciou gradualmente a implementação do GAECOS, inicialmente em Minas Gerais, no Paraná e em outros estados, entre os anos de 2021 e 2023. Como essa implementação é recente, os efeitos sobre a dinâmica criminal ainda precisam amadurecer, seja pela mobilização desses grupos por seus burocratas, seja pelo ganho de legitimidade e expertise dentro do sistema de justiça criminal. Diferentemente de alguns estados, o modelo federal do GAECO é auxiliar, e depende de solicitações de promotores para tratar de casos envolvendo o crime organizado (Geliski, s.d.).

3. A TRÍADE DOS CRIMES DE LAVAGEM DE DINHEIRO: ENTRE A CORRUPÇÃO E A ESPECIALIZAÇÃO JUDICIAL

A luta contra a corrupção vem de um movimento internacional (Moroff, 2019) que teve seu início em meados da década de 1990, quando a Organização dos Estados Americanos (OEA) adotou a Convenção Interamericana contra a Corrupção (IACAC). A partir desse marco, outras convenções foram criadas, incluindo a da OECD sobre o Combate à Corrupção de Funcionários Estrangeiros em Transações Internacionais (Convenção Antissuborno da OECD ou Convenção da OECD) e a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (UNCAC), além da criação e expansão de instrumentos internacionais de combate à corrupção que vão desde organizações regionais até bancos multilaterais de desenvolvimento (Grigorescu, 2017; Geliski, s.d.; Seiler & Madir, 2012). Entre as criações institucionais voltadas para o enfrentamento desse problema estão as agências especializadas anticorrupção e os tribunais, estes últimos criados de forma crescente desde o início dos anos 2000 (Sousa, 2010; Stephenson & Schütte, 2016, 2022).

Considerando que o foco no combate à corrupção está diretamente ligado ao crescimento da preocupação com o tráfico internacional de drogas e a união de esforços da comunidade internacional para combater abusos financeiros sistêmicos, crimes financeiros e lavagem de dinheiro, estabeleceu-se entre esses crimes (corrupção, lavagem de dinheiro e crime organizado) uma relação triangular, entendida como a tríade do macrocrime, justificada pelo fato de que essas práticas criminosas alimentam-se mutuamente, gerando uma relação simbiótica (Mugarura, 2011; Rose-Ackerman, 2013; Rose-Ackerman & Palifka, 2016).

Embora o Brasil tenha ratificado essas convenções, é participante do sistema internacional e tenha incorporado essas regras internamente, há especificidades na forma como as instituições judiciais brasileiras conceberam o enfrentamento da tríade do macrocrime nas últimas duas décadas após a incorporação gradual dessa agenda internacional pela burocracia judicial - resultando na política judicial de especialização focada na lavagem de dinheiro como forma de investigar, processar e julgar não somente esse delito, mas também a corrupção e o crime organizado.

Portanto, dada a semelhança de desenhos e formas de atuação, pode-se argumentar que a especialização da Justiça Federal no Brasil caracteriza um modelo de tribunal anticorrupção (Madeira & Geliski, 2021, 2024; Stephenson & Schütte, 2016, 2022). No entanto, as especificidades brasileiras não param por aí, uma vez que a tríade do macrocrime, no caso da Justiça Federal, não apenas reproduziu a preocupação e a sobreposição entre os três crimes mencionados, mas induziu arranjos capazes de justificar a mudança institucional em contextos de pouca demanda, considerando a juventude da legislação e a baixa presença de ações penais em lavagem de dinheiro, que, para motivar a especialização, teve de ser associada a um crime mais prevalente na Justiça Federal, que foi justamente o crime contra o Sistema Financeiro Nacional (Lei Federal nº 7.492/1986).

O movimento de criação de varas especializadas descrito na seção anterior, atendeu em um primeiro momento aos crimes de lavagem de dinheiro em conexão com os crimes contra o Sistema Financeiro Nacional. Posteriormente, quando a legislação específica foi aprovada pelo Congresso Nacional, o crime de organização criminosa foi acrescido, formando a tríade brasileira.

Dada essa especificidade das instituições brasileiras, o foco deste estudo recai diretamente sobre os crimes de lavagem de dinheiro e crime organizado, considerando que os de corrupção têm sua competência reivindicada em razão desses dois anteriores. Outra observação necessária diz respeito aos crimes contra o Sistema Financeiro Nacional, uma vez que sua incorporação como competência das varas especializadas ocorreu em virtude da falta de viabilidade para a criação de uma estrutura especializada no tratamento de um tipo penal com um número muito baixo de processos. Portanto, a prevalência de ações judiciais contra o Sistema Financeiro Nacional explica a decisão de criar essa competência conjunta². Os efeitos dessa opção serão demostrados ao longo da análise dos dados.

4. METODOLOGIA

Adotamos aqui uma abordagem exploratória de dados de processos criminais federais para mapear o perfil das demandas do Ministério Público Federal (MPF) em matérias criminais, particularmente associadas a crimes da tríade da macrocriminalidade (Madeira & Geliski, 2024). Assim, o elemento central explorado é a estatística descritiva dos processos criminais que envolvem organizações criminosas, lavagem de dinheiro e crimes contra o Sistema Financeiro Nacional. A escolha desses três tipos de delitos foi baseada na literatura de especialização, de forma que os dois primeiros estão diretamente associados ao objeto de especialização da política judiciária. O terceiro é considerado um crime acessório, utilizado na época como elemento de justificativa para a criação das varas especializadas dado o baixo número de ações penais por crime organizado e lavagem de dinheiro.

Os dados foram organizados exclusivamente pela associação do número total de ações penais somente dos casos estudados neste trabalho, não abrangendo o universo total de ações penais. Assim, o universo total de processos criminais corresponde ao número total de processos por estado e ano, que é a soma nominal desses três delitos. A partir desse universo, calculamos a proporção de cada um desses três procedimentos para compará-los entre si. No campo descritivo desse eixo de dados, descrevemos primeiramente a proporção de cada procedimento por ano e estado. Em seguida, calculamos as diferenças entre essas proporções, comparando as demandas de um crime às de outro.

Os dados sobre as ações penais de crime organizado, lavagem de dinheiro e crimes contra o Sistema Financeiro Nacional foram extraídos da plataforma interna do MPF, intitulada “MPF em números”³. Considerando que o Ministério Público é o titular exclusivo das ações penais públicas, os dados aqui apresentados correspondem a todas as ações penais ajuizadas no primeiro grau de jurisdição federal.

As Figuras 3, 4 e 5 projetam os dados a partir de cálculos da proporção de cada ação criminosa por delito, em que o universo corresponde à soma das ações criminosas dos três crimes analisados, expressos na função abaixo:

Onde o crime i corresponde ao crime objeto do cálculo da proporção dividido pela soma das ações penais do crime organizado (CRIMOR), dos crimes contra o Sistema Financeiro Nacional (SFN) e da lavagem de dinheiro (LD). As figuras 6 a 8 ilustram as diferenças da proporção entre os crimes, indicadas na função abaixo pelos crimes i e j.

A diferença entre a proporção do crime i em relação ao crime j pode ser interpretada da seguinte forma: se a diferença for positiva (Crime i > Crime j), significa que há uma prevalência de crimes i em relação a j, de modo que o valor da diferença indica a porção excedente de i; se a diferença for negativa (Crime i < Crime j), projeta-se o oposto, de modo que há uma prevalência de crimes j; caso a diferença for igual a zero (Crime i = Crime j), as proporções dos dois crimes serão iguais. Essas variáveis consideram o estado e o ano como unidades de análise para calcular as proporções e suas diferenças.

Os gráficos apresentados nas Figuras 9 e 10 ilustram a situação das condenações por crime organizado e lavagem de dinheiro no ano de 2023 em relação ao período compreendido entre os anos de 2020 a 2022. Como os dados são distintos, não é possível a replicação, resultando em uma análise qualitativa. Estes dados foram obtidos diretamente do painel de estatísticas “MPF em números”.

A dimensão cartográfica dos dados está incluída no viés descritivo, constituindo a projeção espacial dos dados sobre as proporções de processos criminais no mapa do Brasil. A escolha dessa abordagem permite a capilarização das demandas criminais no território brasileiro, bem como a visualização de possíveis peculiaridades estaduais ou regionais. Ao final deste estudo, destacamos que a sua abordagem derradeira sobre os resultados das ações penais descreve os gráficos extraídos da plataforma de dados do MPF. Ressaltamos que os dados utilizados nessa análise foram extraídos do banco de dados “MPF em números” e processados na linguagem R para geração de mapas e insights descritivos.

5. RESULTADOS E DISCUSSÃO

A presente seção descreve os resultados da análise exploratória da persecução criminal no Judiciário Federal brasileiro. Os dados sobre ações judiciais relacionadas ao crime organizado, à lavagem de dinheiro e aos crimes contra o Sistema Financeiro Nacional foram extraídos da plataforma “MPF em números”, na categoria “Manifestações do MPF”, e agrupados em conjuntos relacionados às ações judiciais dos respectivos delitos. Os resultados da primeira parte dessa análise concentram-se na espacialização dos processos judiciais ao longo do tempo. A segunda parte examina os resultados de primeiro grau das ações penais federais relacionadas a crimes contra o Sistema Financeiro Nacional e ao crime organizado. Devido à sua disponibilidade limitada, os dados dessa última etapa estão limitados ao período compreendido entre os anos de 2020 e 2022⁴.

5.1. Mapeamento de crimes especializados: o processo criminal nos tribunais judiciais

Nos últimos anos, o Brasil passou por diferentes períodos marcados pelo combate à corrupção, caracterizados pelo caso do Mensalão e pela Operação Lava Jato. Em relação as varas especializadas, a cartografia do judiciário federal passou por transformações significativas com a criação dessas varas em 2003, dos núcleos de combate à corrupção pelo MPF e com a evolução da legislação penal para combater a macrocriminalidade. Especificamente sobre o processo de especialização, a competência para julgar três tipos de crimes (lavagem de dinheiro, crime organizado e crimes contra o Sistema Financeiro Nacional) foi utilizada para justificar a criação dessas estruturas.

O gráfico abaixo demonstra os efeitos desse movimento, expressos no crescimento da persecução penal dos crimes de lavagem de dinheiro em razão tanto das alterações legislativas quanto da especialização. Também representa os efeitos da primeira onda de ações contra o crime organizado iniciadas a partir da especialização no ano de 2006 e da proeminência das ações contra crimes no Sistema Financeiro Nacional, justificando sua inclusão no âmbito da competência especializada.

Figura 2
Total de ações judiciais por lavagem de dinheiro, crimes contra o Sistema Financeiro Nacional e crime organizado por ano

Com foco na jurisdição desses três crimes que constituem o desenho institucional dos tribunais especializados⁵, examinamos a distribuição geográfica dos processos criminais e a proporção de processos relacionados⁶. A análise exploratória abaixo representa a distribuição ao longo do tempo da proporção do número de processos criminais que foram ou ainda estão sendo processados na Justiça Federal por ano de distribuição do procedimento.

Os primeiros processos criminais explorados neste estudo são aqueles relacionados aos crimes de lavagem de dinheiro, o delito que deu nome à especialização judicial federal em 2003. A Figura 2 abaixo representa visualmente os movimentos narrados pelos burocratas e os encontrados pelo nosso estudo sobre o desenvolvimento das varas especializadas em lavagem de dinheiro (Madeira & Geliski, 2019, 2021), a inexistência de procedimentos relacionados a esses crimes antes de 2001 e o crescimento das ações penais junto com o processo de especialização após 2003.

Figura 3
Proporção de processos criminais de lavagem de dinheiro relacionada a organizações criminosas e a crimes contra o sistema financeiro nacional

Entre os anos de 1998 e 2001 observamos a ausência de processos criminais distribuídos no território brasileiro no âmbito da Justiça Federal, corroborando a justificativa da necessidade de especialização e qualificação da burocracia judicial para atuar em casos de lavagem de dinheiro. Após 2003, ano que marcou a primeira onda da política judiciária anticorrupção, observamos um crescimento gradual no número de processos, especialmente nos estados do Paraná, Ceará, São Paulo e Mato Grosso do Sul. No ano de 2006, esse crescimento passou a ser observado nos demais estados da federação, e nos anos seguintes, principalmente a partir de 2011, o número de processos aumentou proporcionalmente em todo o território, representando pelo menos 50% das demandas dos três delitos somados.

Ao analisar os processos criminais envolvendo organizações criminosas (Figura 3), os achados são mais instigantes e extrapolam os efeitos das mudanças institucionais por meio de ondas de especialização, uma vez que a distribuição espacial e temporal dos processos criminais demonstra um cenário em que a prevalência de casos sob o rótulo de “crime organizado” ou “organizações criminosas” antecede a lei que tipificou esse crime no Brasil no ano de 2013 (Lei nº 12.850/2013), conhecida como Lei de Organizações Criminosas. Outro fator que chama a atenção é o período entre os anos de 2005 a 2010, no qual houve uma prevalência de casos relacionados a organizações criminosas, principalmente logo após a internalização da Convenção de Palermo - Convenção Internacional de Combate ao Crime Organizado Transnacional - em 2004, e associado ao período de expansão das atividades das facções criminosas em outras Regiões do país além da Região Sudeste.

Figura 4
Proporção de processos criminais contra organizações criminosas relacionadas a lavagem de dinheiro e crimes contra o Sistema Financeiro Nacional

Em relação aos crimes contra o Sistema Financeiro Nacional (Figura 4), o cenário é de prevalência de procedimentos envolvendo esse tipo de crime em relação aos demais. Se, no início da especialização, a ideia era implementar uma política judiciária para qualificar o julgamento de casos relacionados à lavagem de dinheiro e ao crime organizado, a inclusão dos crimes contra o Sistema Financeiro Nacional sobrecarregou essa estrutura judiciária, dominando a proporção de processos criminais ao longo dos anos.

Figura 5
Proporção de processos criminais de crimes contra o Sistema Financeiro Nacional relacionados a organizações criminosas e lavagem de dinheiro

A análise dos processos criminais de competência das varas especializadas - focadas basicamente no combate à lavagem de dinheiro - durante o período de meados da década de 1990 até 2022 revela que, com exceção do Ceará, essas varas raramente atuaram em casos de lavagem de dinheiro nos primeiros anos desse período. Por outro lado, as varas especializadas da Bahia, Paraná, Pará e Ceará já atuavam em casos relacionados ao crime organizado desde o início desse período até o começo dos anos 2000, com um aumento significativo desses casos nos anos que antecederam e sucederam a expansão do processo de especialização das varas com o objetivo de combater esse tipo de delito.

Conforme destacado anteriormente, uma notável descoberta dessa cartografia foi a especialização das demandas de processos criminais sobre o crime organizado. Apesar da ausência de legislação penal, já haviam casos antes mesmo da criação do tipo penal “organização criminosa” ou “associação ao crime organizado”.

No caso da lavagem de dinheiro, a partir de 2003, quando foram criadas as primeiras varas especializadas, o estado do Paraná passou a se destacar pela alta proporção de ações. Ao longo dos anos, essa tendência diminuiu drasticamente. O estado do Amazonas, por exemplo, embora apresente uma proporção muito alta de ações em geral em comparação com ações envolvendo especificamente essas três especializações (lavagem de dinheiro, organização criminosa e crimes contra o Sistema Financeiro Nacional) demonstra essa diminuição. Nesse caso, as varas especializadas começaram a ser implementadas somente no final de 2019. Esse fenômeno parece ter ocorrido também na Bahia, onde a implementação das varas especializadas nunca ocorreu.

A análise dos mapas revela que, a despeito da implementação de varas especializadas nos estados do Sul e Sudeste, as Regiões Norte e Centro-Oeste foram as que mais produziram demandas para o julgamento do crime de lavagem de dinheiro, cuja intensificação é relativamente recente, revelada a partir de 2019.

Se é possível identificar que existia uma demanda por especialização no crime organizado e se a demanda inexistente na lavagem de dinheiro demorou a surgir após a criação da especialização, o contrário parece ter ocorrido com os crimes contra o sistema financeiro, cuja resposta parece ter sido uma expansão e disseminação por todo o país, intensificada a partir de 2010 e com pico ao longo daquela década, arrefecendo um pouco nos últimos dois anos.

Quando analisamos o julgamento dos três crimes relacionados ao processo de especialização judicial (crime organizado, lavagem de dinheiro e crimes contra o Sistema Financeiro Nacional) pudemos identificar quatro padrões de comportamento judicial. Com relação ao crime organizado, a demanda para processar esse tipo de crime foi significativa entre os anos de 1999 a 2009, mesmo antes da própria lei de organizações criminosas de 2013. Em uma perspectiva comparativa, os mapas abaixo mostram uma concentração de casos criminais relacionados a organizações criminosas a partir de 2005, após a incorporação pelo governo brasileiro da Convenção de Palermo (um movimento que iniciou a segunda onda de especialização da Justiça Federal) em comparação com os processos sobre crimes contra o Sistema Financeiro Nacional (Figura 5) ou com casos de lavagem de dinheiro (Figura 6).

Figura 6
Proporção de processos criminais sobre crime organizado em comparação com processos relacionados a crimes contra o Sistema Financeiro Nacional

Figura 7
Proporção de processos criminais sobre crime organizado em comparação com os casos de lavagem de dinheiro

No que diz respeito especificamente aos casos de lavagem de dinheiro, a distribuição espacial dos dados dos processos criminais mostra que sua persecução é menor em comparação com outros crimes. Um caso peculiar destacado pelos dados é o caso do estado do Amazonas, onde temos a prevalência da lavagem de dinheiro sobre a dos crimes contra o Sistema Financeiro Nacional. Ao contrário do senso comum e da narrativa da especialização, a lavagem de dinheiro não é o tipo de crime predominantemente processado na Região Sul; no entanto, isso pode indicar que a burocracia judicial adota uma abordagem qualitativa nessa Região, o que leva a um processo criminal mais complexo, tal como foi a Operação Lava Jato. A figura abaixo ilustra esse cenário.

Figura 8
Proporção de processos criminais relacionados a crimes contra o Sistema Financeiro Nacional em comparação com os casos de lavagem de dinheiro

Em relação à especialização, todos os mapas mostram a prevalência de casos de crimes contra o Sistema Financeiro Nacional, inicialmente incorporado ao modelo de varas especializadas para justificar a política judicial e alocar estruturas judiciais. No entanto, com o passar do tempo, o que serviu para impulsionar a especialização parece ter prejudicado o funcionamento dos tribunais, uma vez que seu foco deveria ser os crimes de lavagem de dinheiro e os crimes cometidos por organizações criminosas. Essa cartografia desses três delitos da especialização da Justiça Federal indica que a alta demanda por crimes contra o Sistema Financeiro Nacional se sobrepõe ao foco da especialização no combate ao crime organizado e à lavagem de dinheiro. Na seção seguinte, exploramos os resultados dos processos criminais relacionados aos principais crimes da especialização: crime organizado e lavagem de dinheiro.

5.2. Os efeitos da persecução penal do crime organizado e da lavagem de dinheiro

Os efeitos e resultados das ações penais nas varas iniciais envolvendo casos de crime organizado e lavagem de dinheiro são pouco conhecidos em números quantitativos. Diante desse cenário, exploramos os dados do Ministério Público Federal agregados em um gráfico do número total de ações penais federais de cada estado dos anos de 2020 a 2022. Assim, considerando a natureza desses dados como uma associação feita pelo MPF, não existe especificação de varas federais ou qualquer indicativo que nos permita determinar quais estados com varas especializadas têm resultados diferentes daqueles com varas generalistas, uma vez que não temos uma especificação por tribunal que permita tal comparação e inferências.

Os dados foram extraídos dos sistemas internos do MPF e tratam do padrão de resultados das ações judiciais por tema (crime organizado e lavagem de dinheiro), por estado brasileiro. Assim, revelam a proporção de condenações, prescrição, suspensão, acordos e absolvições em cada tipo de crime por estado, demonstrando se as estruturas das varas especializadas impactam o resultado dos processos criminais.

Também é válido observar que a análise dos efeitos das ações penais se baseia em dados posteriores ao período de enfraquecimento da Operação Lava Jato, concomitante aos movimentos de desmantelamento das varas especializadas nos estados de São Paulo, Santa Catarina e Rio Grande do Sul, caracterizando o que tratamos como a última onda de especialização (Madeira & Geliski, 2024).

Em síntese, até o presente momento não foi possível realizar uma análise capaz de ilustrar o cenário específico de cada ramo especializado, visto que os dados coletados exigem um tratamento mais apropriado. O cenário de rotatividade apresentado é dado por tribunal, revelando um padrão singular sobre a localização de surgimento das primeiras varas como um reflexo da primeira onda de especialização, e demonstrando a baixa rotatividade ao longo do tempo, ou seja, a permanência de atores judiciais pelo tempo suficiente para definir os rumos da política judicial, especificamente por poderem ditar todo tipo de regras, em suas jurisdições, sobre o julgamento de crimes de lavagem de dinheiro, organização criminosa e crimes contra o sistema financeiro.

Os tribunais dos estados com estruturas mais antigas tendem a decidir por mais condenações (CE, DF, ES, GO, PR, RS, RS, SC), sendo São Paulo uma exceção. Por outro lado, parece haver mais absolvição onde não há especialização (PI, RR, TO) ou onde a especialização é mais recente; são os casos dos estados do Amazonas e Maranhão, cuja especialização data do ano de 2019. São Paulo é novamente uma exceção, junto com Minas Gerais, estados marcados pela especificidade de integrar o novo tribunal do TRF6 desde o século XX. A prescrição não é um dado relevante, exceto no estado da Bahia e em São Paulo (Em AM, CE, DF, MG, MT, PA, PR, RN é sempre inferior a 10%). Não foi possível identificar a causa para os processos comprometidos no estado do Pará (58%).

Figura 9
Padrões de julgamento de crime organizado na Justiça Federal 2020-2022: condenações, prescrição, indeferimento/suspensão, acordos, absolvições

No caso de julgamentos de crime organizado, destacam-se as absolvições (em vermelho), sendo que no Distrito Federal e nos estados do Espírito Santo, Maranhão e Pará elas correspondem a 100% dos resultados dos processos; em Goiás e no Rio Grande do Norte são mais de 90%; e no Amapá, Rio de Janeiro, Roraima, Rio Grande do Sul e São Paulo foram não menos que 50%. Por outro lado, alguns estados tiveram 100% de condenações em primeiro grau, tais como o Acre, Ceará, Minas Gerais e Tocantins. No Paraná, Amazonas, Mato Grosso do Sul e Mato Grosso, as condenações variaram de 60% a 83%.

Quando analisamos a persecução penal dos crimes de lavagem de dinheiro, o cenário é diferente, seja pelo tempo de vigência da lei específica, anterior à do crime organizado, ou pelo tempo de existência de varas especializadas no delito. Em relação às condenações, os dados mostram que os tribunais dos estados com estruturas antigas apresentam mais condenações (CE, DF, ES, GO, PR, RS, SC), com exceção de São Paulo. Com relação à prescrição das ações penais, ela não parece ser característica desse tipo de crime, exceto na Bahia e em São Paulo, que tiveram menos de 10% das ações prescritas. Já o Pará apresentou prescrição em 58% das ações.

Vale ressaltar que, ao analisarmos a dinâmica dos processos criminais, a estrutura judicial não é suficiente para explicar o fenômeno, devendo ser considerado todo o complexo da justiça criminal, especialmente as ações do Ministério Público e da Polícia Federal.

Figura 10
Padrões de julgamento de lavagem de dinheiro na Justiça Federal em 2020-2022: condenações, prescrição, indeferimento/suspensão, acordos, absolvições

Em relação aos acordos de não persecução penal, apesar de serem um fenômeno recente, o maior número de instrumentos formados ocorre nos estados com especialização mais antiga (aprendizagem), exceto na Paraíba (onde não há especialização). Em geral, isso pode indicar dois fenômenos: o efeito da expertise dos burocratas do Ministério Público Estadual que atuam no combate à lavagem de dinheiro e podem se adaptar a implementação do fenômeno recente ou a estratégia operacional do MP para desafogar os processos, atuando seletivamente nos casos de lavagem de dinheiro que serão alvos de persecução penal.

Quanto às absolvições, é difícil relacioná-las diretamente com a estrutura especializada pois existe o risco de incorrer na falácia ecológica, já que dependem de ações diretas das estruturas de investigação e acusação. Apesar disso, ocorrem mais absolvições onde há especialização (PI, RR, TO) ou onde ela foi implantada mais recentemente (AM, MA). Novamente aparecem como exceções SP e MG (que, apesar da estrutura antiga, mudaram de TRF).

6. CONCLUSÃO

Este estudo buscou explorar o papel das varas federais especializadas em lavagem de dinheiro e crime organizado, mapeando a trajetória dos processos em correspondência com as ondas de implementação desses tribunais e identificando os efeitos e padrões do julgamento desses crimes nas diferentes regiões do Judiciário Federal brasileiro. A cartografia do crime dentro dos três temas (lavagem de dinheiro, crime organizado e crimes contra o Sistema Financeiro Nacional) nos permitiu compreender a espacialização das ações judiciais nos estados brasileiros entre os anos de 1996 e 2022 e os efeitos dos processos criminais para cada unidade federativa entre os anos de 2020 e 2022.

O primeiro entendimento extraído do mapeamento dos processos da tríade do macrocrime mostrou o fenômeno da judicialização precoce dos crimes de organização criminosa. Mais precisamente, a distribuição espacial e temporal dos processos criminais demonstra um cenário em que a prevalência dos casos de crime organizado antecede a lei que tipificou esse delito no Brasil em 2013, a Lei nº 12.850/2013, bem como uma estreita relação com a regulamentação internacional e a expansão das atividades das facções criminosas do Sudeste brasileiro. Esse movimento de demandas anteriores à definição penal de organizações criminosas corresponde à adoção da Convenção de Palermo (2004) com uma norma que internalizou o conceito de crime organizado no Brasil. Esse movimento é interessante, pois marca a segunda metade da década de 2000 quando ainda se discutia a aplicabilidade de padrões internacionais para a definição de crimes no sistema jurídico-penal do país. Observamos também que esse movimento corresponde ao que indicamos na literatura como uma segunda onda de especialização das varas, que também criaram estruturas para o processamento de ações penais envolvendo o crime organizado com base no conceito de Palermo.

A segunda percepção diz respeito ao excesso de casos envolvendo crimes contra o Sistema Financeiro Nacional, o que prejudica o desempenho do tribunal e distorce sua natureza especializada em lavagem de dinheiro e crime organizado. A proporção de casos envolvendo crimes financeiros desencadeia o aumento em massa desses delitos e o consequente desvirtuamento da vara especializada de sua “missão” judicial. Os crimes contra o Sistema Financeiro Nacional envolvem outros de menor porte, que vão desde falsificação até operações de auditoria de empresas e procedimentos de recuperação judicial. O ponto a ser discutido é o fato de que o crime contra o Sistema Financeiro Nacional, que foi utilizado como subsídio para justificar a especialização das varas no passado, acaba por sobrecarregar os estados com demandas que não necessariamente envolvem grandes processos criminais e ações de grupos criminosos. Dessa forma, acabam assoberbando o fluxo criminal com crimes menores ou de baixa complexidade, prejudicando o direcionamento dos processos especializados no combate às organizações criminosas.

A terceira conclusão diz respeito ao crime de lavagem de dinheiro. A despeito da instalação de varas especializadas nos estados do Sul e Sudeste (como é o caso da trajetória parabólica de sua implementação no Paraná), foram as Regiões Norte e Centro-Oeste que mais demandaram a persecução desse tipo de crime, cuja intensificação é relativamente recente, evidenciada a partir de 2019. Isso pode indicar que diferentes magnitudes de um mesmo tipo de crime orientam erroneamente a suposição da prevalência do combate à lavagem de dinheiro que ocorre no Sul. Outra questão interessante é que na Região Sul se envidam esforços no trato de macro operações que envolvem uma complexidade de atividades criminosas e, na Região Norte, não se aplica a mesma dinâmica. Essa é uma descoberta importante que poderia ser usada para aprofundar o estudo das ações de aplicação da lei nas Regiões Norte e Nordeste.

Em resumo, identificamos uma demanda prévia pela especialização em crime organizado e, em contrapartida, os crimes de lavagem de dinheiro eram inexistentes no início do processo de especialização e demoraram a gerar demanda. Por outro lado, os crimes contra o Sistema Financeiro Nacional foram absorvidos pelas varas especializadas para justificar a criação de uma política judiciária e passaram a ter uma trajetória expansionista em todo o país, chegando a prejudicar outras questões que tratam da tríade do macrocrime no sistema judicial especializado.

Ao analisarmos os resultados dos casos envolvendo crimes de lavagem de dinheiro e crime organizado, verificamos que, via de regra, os estados com estruturas especializadas já os sentenciam há muito tempo, e as absolvições aparecem com maior intensidade onde não há especialização ou onde tal especialização é mais recente.

Entretanto, o desempenho das varas especializadas não é inequívoco na comparação entre estados que as possuem ou não. Esse fato é outro aspecto bastante controverso e interessante, pois as estruturas especializadas são criadas pela crença de maior eficiência, porém, a realidade nem sempre confirma essa tese e, em alguns casos, contradiz exatamente essa capacidade de concentrar juízes e processos, e de gerar melhores resultados.

Apesar da literatura estabelecer os ganhos e a permanência dos juízes por longos períodos nos tribunais, o declínio do modelo no Brasil levou a uma perda de interesse por parte deles, o que pode explicar a alta rotatividade em alguns estados. Sendo um fenômeno marcado por ascensão e queda, as exigências e apelos para que os atores judiciais se interessem em participar das varas especializadas, a atuação controversa do ponto de vista das garantias legais e a consequente curva abrupta de ganho e perda de legitimidade acabam por desestimular novos atores, tornando os tribunais espaços esvaziados de status e poder, logo fadados ao desmantelamento.

Apesar dos novos institutos de seletividade serem mencionados como uma explicação para o declínio dos tribunais especializados, seu uso ainda é muito menor e concentrado em poucos estados, geralmente aqueles cuja especialização é mais antiga e com menor rotatividade de juízes.

Mesmo com o movimento de especialização, é rara a condenação efetiva por crimes de lavagem de dinheiro e crime organizado. Os dados dos anos de 2020 a 2022 indicam tal ocorrência, que pode dar-se devido à complexidade dos crimes ou mesmo à falta de instrumentos. Entre os crimes organizados e a lavagem de dinheiro, o primeiro aparece com o maior número de absolvições.

O presente estudo contribuiu para o tema ao avançarmos na análise de aspectos menos explorados da literatura sobre varas especializadas e que dizem respeito justamente à sua eficácia. Corroboramos, principalmente, com informações já conhecidas, porém, pouco estudadas. No entanto, a compreensão das políticas judiciais, especialmente a dinâmica da especialização, ainda depende de análises e pesquisas robustas, às quais continuaremos a explorar.

AGRADECIMENTOS

Este artigo foi desenvolvido no âmbito de um projeto de pesquisa financiado pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico - CNPq.

Referências bibliográficas

• Abramovay, P., & Lotta, G. (2022). A democracia equilibrista: Políticos e burocratas no Brasil Companhia das Letras.
• Bauer, M. W., & Knill, C. (2012). Understanding policy dismantling: an analytical framework. In M. W. Bauer, A. Jordan, C. Green-Pedersen, & A. Héritier(Eds.), Dismantling public policy: preferences, strategies, and effects Oxford University Press. https://doi.org/10.1093/acprof:oso/9780199656646.003.0002
  » https://doi.org/10.1093/acprof:oso/9780199656646.003.0002
• Baum, L. (2011). Specializing the Courts University of Chicago Press.
• Baum, L. (2014). Specialization in the Courts. In R. G. Niemi, & J. J. Dyck (Orgs.), Guide to state politics and policy CQ Press.
• Branco, P. (2019). The geographies of justice in Portugal: redefining the judiciary’s territories. International Journal of Law in Context, 15(4), 442-460.
• Butt, S., & Schütte, S. A. (2014). Assessing judicial performance in Indonesia: the court for corruption crimes. Crime, Law and Social Change, 62(5), 603-619.
• Castro, A., & Ansari, S. (2017). Contextual “Readiness” for Institutional Work. A Study of the Fight Against Corruption in Brazil. Journal of Management Inquiry, 26(4), 351-365.
• Coêlho, D. B. (2021). Determinants of Policy Diffusion in Brazil and the U.S. International Review of Public Policy, 3(2), 194-215.
• Costa, A. T. M., Machado, B. A., & Zackseski, Cr. (Orgs.). (2016). A investigação e a persecução penal da corrupção e dos delitos econômicos: uma pesquisa empírica no sistema de justiça federal (Vol. 2). Escola Superior do Ministério Público da União.
• Decreto nº 5.015, de 12 de março de 2004 (2004). Promulga a Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado Transnacional. Brasília, DF. https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/decreto/d5015.htm
  » https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/decreto/d5015.htm
• Geliski, L. (s.d.). Brazil in the anti-corruption international system: international anticorruption conventions Transparência Internacional.
• Geliski, L. (s.d.). The politics of prosecution policies: specializing to fight organized crime (Tese de Doutorado). Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, RS, Brasil.
• Gramckow, H., & Walsh, B. (2013). Developing Specialized Court Services: International Experiences and Lessons Learned (Working Paper Series, No. 24). World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/16677
  » https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/16677
• Grigorescu, A. (2017). IGO Relations in the Anti-corruption Realm and in Promoting Integrity in Public Procurement. In J. A. Koops, & R. Biermann (Eds.), Palgrave Handbook of Inter-Organizational Relations in World Politics(pp. 627-647). Palgrave Macmillan.
• Langer, M. (2007). Revolution in Latin American Criminal Procedure: Diffusion of Legal Ideas from the Periphery. American Journal of Comparative Law, 55(4), 617-676.
• Lei nº 7.492, de 16 de julho de 1986 (1986). Define os crimes contra o sistema financeiro nacional, e dá outras providências. Brasília, DF. https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l7492.htm
  » https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l7492.htm
• Lei nº 9.613, de 3 de março de 1998 (1998). Dispõe sobre os crimes de “lavagem” ou ocultação de bens, direitos e valores; a prevenção da utilização do sistema financeiro para os ilícitos previstos nesta Lei; cria o Conselho de Controle de Atividades Financeiras - COAF, e dá outras providências. Brasília, DF. https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9613.htm
  » https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9613.htm
• Lei nº 12.683 , de 9 de julho de 2012 (2012). Altera a Lei nº 9.613, de 3 de março de 1998, para tornar mais eficiente a persecução penal dos crimes de lavagem de dinheiro. Brasília, DF. https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2012/Lei/L12683.htm#art2
  » https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2012/Lei/L12683.htm#art2
• Lei nº 12.694, de 24 de julho de 2012 (2012). Dispõe sobre o processo e o julgamento colegiado em primeiro grau de jurisdição de crimes praticados por organizações criminosas; altera o Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940 - Código Penal, o Decreto-Lei nº 3.689, de 3 de outubro de 1941 - Código de Processo Penal, e as Leis nos 9.503, de 23 de setembro de 1997 - Código de Trânsito Brasileiro, e 10.826, de 22 de dezembro de 2003; e dá outras providências. Brasília, DF. https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011- 2014/2012/lei/L12694.htm
  » https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011- 2014/2012/lei/L12694.htm
• Lei nº 12.850, de 2 de agosto de 2013 (2013). Define organização criminosa e dispõe sobre a investigação criminal, os meios de obtenção da prova, infrações penais correlatas e o procedimento criminal; altera o Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Código Penal); revoga a Lei nº 9.034, de 3 de maio de 1995; e dá outras providências. Brasília, DF. https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/lei/l12850.htm
  » https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/lei/l12850.htm
• Levcovitz, S. (2014). A corrupção e a atuação do judiciário federal 1991-2010 (Tese de Doutorado). Universidade Federal de São Carlos, São Paulo, SP, Brasil. https://repositorio.ufscar.br/handle/ufscar/1027
  » https://repositorio.ufscar.br/handle/ufscar/1027
• Londero, D. (2021). O desenvolvimento de capacidades institucionais do Ministério público federal no combate à corrupção (1988-2018) (Tese de Doutorado). Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, RS, Brasil. https://lume.ufrgs.br/handle/10183/225991
  » https://lume.ufrgs.br/handle/10183/225991
• Madeira, L. M., & Geliski, L. (2019). The Federal Justice act in combating corruption in Southern Brazil. Revista de Administração Pública, 53(6), 987-1010.
• Madeira, L. M., & Geliski, L. (2021). An analytical model of the institutional design of specialized anti-corruption courts in the global south: Brazil and Indonesia in comparative perspective. Dados, 64(3), e20190191.
• Madeira, L. M., & Geliski, L. (2024). Difusão de Políticas Judiciais Anticorrupção: Varas especializadas em lavagem de dinheiro e crime organizado no Brasil 1st ed., São Paulo: Edições 70, p. 310.
• Ministério Público Federal. (s.d.). MPF em números: painel estatístico http://www.transparencia.mpf.mp.br/conteudo/prestacao-de-contas/mpf-em-numeros
  » http://www.transparencia.mpf.mp.br/conteudo/prestacao-de-contas/mpf-em-numeros
• Moroff, H. (2019). Fighting corruption globally: a case of norm diffusion in international relations. In K. Larres, & R. Wittlinger (Eds.), Understanding Global Politics Actors and Themes in International Affairs(pp. 391-407). Routledge.
• Mugarura, N. (2011). The institutional framework against money laundering and its underlying predicate crimes. Journal of Financial Regulation and Compliance, 19(2), 174-194.
• Resolução nº 314, de 12 de maio de 2003 (2003). Dispõe sobre a especialização de varas federais criminais para processar e julgar, na Justiça Federal, crimes contra o sistema financeiro nacional e de lavagem ou ocultação de bens, direitos e valores. Brasília, DF. https://www.cjf.jus.br/publico/biblioteca/RES%20314-2003%20Rev.pdf
  » https://www.cjf.jus.br/publico/biblioteca/RES%20314-2003%20Rev.pdf
• Resolução nº 517, de 30 de junho de 2006 (2006). Altera a Resolução nº 314, de 12 de maio de 2003, para incluir os crimes praticados por organizações criminosas na competência das varas federais criminais especializadas em crimes contra o sistema financeiro nacional e lavagem de dinheiro ou ocultação de bens, direitos e valores. Brasília, DF. https://www.cjf.jus.br/publico/biblioteca/RES%20517-2006%20rev.pdf
  » https://www.cjf.jus.br/publico/biblioteca/RES%20517-2006%20rev.pdf
• Resolução nº 273, de 18 de dezembro de 2013 (2013). Dispõe sobre os critérios de distribuição de competência das varas federais especializadas em crimes contra o sistema financeiro nacional e de lavagem de dinheiro ou ocultação de bens, direitos e valores e naqueles praticados por organizações criminosas. Brasília, DF. https://www.cjf.jus.br/publico/biblioteca/Res%20273-2013.pdf
  » https://www.cjf.jus.br/publico/biblioteca/Res%20273-2013.pdf
• Rodrigues, F. A. (2020). Lava Jato: Aprendizado institucional e ação estratégica na Justiça WMF Martins Fontes.
• Ros, L. D. (2014). Mayors in the Dock: Judicial Responses to Local Corruption in Brazil (Doctoral Dissertation). University of Illinois Chicago, Chicago, IL, USA.
• Ros, L. D. (2019). Accountability legal e corrupção. Revista da CGU, 11(20), 1251-1275.
• Ros, L. D., & Taylor, M. M. (2022). Brazilian Politics on Trial: Corruption & Reform under Democracy Lynne Rienner Publishers Inc.
• Rose-Ackerman, S. (2013). Introduction: The Role of International Actors in Fighting Corruption. In S. Rose-Ackerman, & P. D. Carrington(Eds.), Anti-Corruption Policy: Can International Actors Play a Constructive Role?(pp. 3-38). Carolina Academic Press.
• Rose-Ackerman, S., & Palifka, B. J. (2016). Corruption and Government: Causes, Consequences, and Reform Cambridge University Press.
• Seiler, N., & Madir, J. (2012). Fight against corruption: Sanctions regimes of multilateral development banks. Journal of International Economic Law, 15(1), 5-28.
• Silva, F. de S. E. (2020, October). From Car Wash to Bolsonaro: Law and Lawyers in Brazil’s Illiberal Turn (2014-2018). Journal of Law and Society, 47(S1), S90-S110. https://doi.org/10.1111/jols.12250
  » https://doi.org/10.1111/jols.12250
• Sousa, L. de. (2010). Anti-corruption agencies: between empowerment and irrelevance. Crime, Law and Social Change, 53(1), 5-22. https://doi.org/10.1007/s10611-009-9211-3
  » https://doi.org/10.1007/s10611-009-9211-3
• Stephenson, M., & Schütte, S. (2016). Specialised anti-corruption courts: a comparative mapping U4 Anti-Corruption Resource Centre, Chr. Michelsen Institute.
• Stephenson, M., & Schütte, S. (2022). Specialised anti-corruption courts: a comparative mapping (2022 update). U4 Anti-Corruption Resource Centre, Chr. Michelsen Institute.

• 1
  A opção por incluir os crimes contra o Sistema Financeiro Nacional na jurisdição das varas especializadas em lavagem de dinheiro foi evidenciada em entrevistas com atores do Judiciário Federal devidamente documentadas na literatura (Madeira & Geliski, 2024).
• 2
  Ver nota de rodapé (1).
• 3
  Os dados são oriundos do projeto de pesquisa de pós-doutorado de Daiane Londero, realizado junto ao Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).
• 4
  O acesso, a extração e o uso dos dados apresentados neste estudo foram autorizados pelo Ministério Público Federal.
• 5
  Nesse caso, ela não deve ser confundida com a tríade do macrocrime relacionada à dinâmica criminal entre o crime organizado, a lavagem de dinheiro e a corrupção.
• 6
  Ao interpretar os dados dessa seção, deve-se considerar que a proporção de processos está restrita a esses três crimes e não ao universo total de ações penais ajuizadas pelo Ministério Público Federal, uma vez que a proporção de processos expressa nos gráficos representa explicitamente a relação entre os três crimes que fundamentam a justificativa para a especialização das varas federais. Assim, se o valor em uma determinada figura (2, 3 e 4) for igual a 1,0, significa que determinado crime mensurado prevalece na totalidade das ações penais se comparado cumulativamente com os crimes da tríade da especialização - lavagem de dinheiro, crime organizado e crime contra o Sistema Financeiro Nacional.

• DISPONIBILIDADE DE DADOS
  O conjunto de dados que subsidia os resultados deste estudo ainda não está disponível publicamente.

• 21
  [Versão traduzida]

Pareceristas:

• 24
  Caio César Coelho (Universidade de São Paulo, São Paulo / SP - Brasil) https://orcid.org/0000-0001-6030-5939
• 25
  Fabiano Angélico (Università della Svizzera italiana, Lugano - Suíça) https://orcid.org/0000-0003-1796-2049

Relatório de revisão por pares

• Relatório de revisão por pares:
  O relatório de revisão por pares está disponível neste link: https://periodicos.fgv.br/cadernosebape/article/view/92255/86481

Editado por

• Alketa Peci (Fundação Getulio Vargas, Rio de Janeiro / RJ - Brasil) https://orcid.org/0000-0002-0488-1744

• Mauricio Ivan Dussauge Laguna (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Ciudad de México / CDMX - México) https://orcid.org/0000-0001-7630-1879

Disponibilidade de dados

O conjunto de dados que subsidia os resultados deste estudo ainda não está disponível publicamente.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  22 Nov 2024
• Data do Fascículo
  2024

Histórico

• Recebido
  27 Nov 2023
• Aceito
  12 Maio 2024