Distribuição da carreira diplomática entre as embaixadas brasileiras (1994-2022)Resumo
Este estudo tem como objetivo investigar a lotação dos diplomatas brasileiros nas embaixadas do Brasil ao redor do mundo entre 1994 e 2022. Para tal, foram utilizados dados solicitados ao Ministério das Relações Exteriores pela Plataforma Integrada de Ouvidoria e Acesso à Informação (Fala.BR). Procedeu-se à tabulação dos dados e, também, ao agrupamento das embaixadas com diplomatas em cinco regiões: África, América/Caribe, Ásia/Oceania, Europa e Oriente Médio. Os resultados demonstraram que, a despeito da forte ampliação no número de embaixadas na África, no período, a proporção de diplomatas em embaixadas africanas continuou significativamente inferior em comparação com a das demais regiões. Enquanto a média de diplomatas em embaixadas da África em que havia algum membro da carreira lotado foi sempre inferior a três, na Europa alcançou quase seis e na América/Caribe superou esse número. Os resultados também demonstraram forte tendência de crescimento no número de diplomatas lotados em embaixadas na América/Caribe nos primeiros mandatos de Fernando Henrique Cardoso (26%), Luiz Inácio Lula da Silva (29%) e Dilma Rousseff (25%), e uma lenta, mas permanente ampliação no número de embaixadas com diplomatas lotados na Ásia/Oceania entre 1994 e 2018 (10 para 24).
Palavras-chave:
diplomatas; embaixadas; Itamaraty
Abstract
This study investigates the capacity of Brazilian diplomats in Brazilian embassies around the world between 1994 and 2022. Data requested from the Ministry of Foreign Affairs by the Integrated Platform for Ombudsmanship and Access to Information (Fala.BR) was used. The data was tabulated, and the embassies with diplomats were grouped into five regions: Africa, America/Caribbean, Asia/Oceania, Europe, and the Middle East. The results demonstrated that, despite the strong increase in the number of embassies in Africa during the period, the proportion of diplomats in African embassies remained significantly lower compared to other regions. While the average number of diplomats in embassies in Africa with a career member assigned was always less than three, in Europe, it reached almost six, and in America/Caribbean, it exceeded this number. The results also demonstrated a strong growth trend in the number of diplomats stationed in embassies in America/Caribbean in the first terms of Fernando Henrique Cardoso (26%), Luiz Inácio Lula da Silva (29%), and Dilma Rousseff (25%), and a slow but permanent increase in the number of embassies with diplomats stationed in Asia/Oceania between 1994 and 2018 (10 to 24).
Keywords:
diplomats; embassies; Itamaraty
Resumen
Este estudio tiene como objetivo investigar la asignación de los diplomáticos brasileños a las embajadas de Brasil en todo el mundo entre 1994 y 2022. Para ello, se utilizaron datos solicitados al Ministerio de Relaciones Exteriores por la Plataforma Integrada de Defensoría del Pueblo y Acceso a la Información (Fala.BR). Se tabularon los datos y se agruparon las embajadas con diplomáticos en cinco regiones: África, América/Caribe, Asia/Oceanía, Europa y Medio Oriente. Los resultados demostraron que, a pesar del fuerte aumento en el número de embajadas en África durante el período, la proporción de diplomáticos en las embajadas africanas siguió siendo significativamente menor en comparación con la de las otras regiones. Mientras que el número promedio de diplomáticos en las embajadas en África donde había un miembro de carrera asignado fue siempre inferior a tres, en Europa llegó a casi seis y en América/Caribe superó este número. Los resultados también demostraron una fuerte tendencia de crecimiento en el número de diplomáticos destinados en embajadas en América/Caribe durante los primeros mandatos de Fernando Henrique Cardoso (26%), Luiz Inácio Lula da Silva (29%) y Dilma Rousseff (25%), y un aumento lento pero permanente en el número de embajadas con diplomáticos asignados a Asia/Oceanía entre 1994 y 2018 (de 10 a 24).
Palabras clave:
diplomáticos; embajadas; Itamaraty
1. INTRODUÇÃO
Diplomatas são servidores do Ministério das Relações Exteriores (MRE) incumbidos de atividades de natureza diplomática e consular, exercidas por meio da “[...] representação, negociação, informação e proteção de interesses brasileiros no campo internacional” (Lei nº 11.440/2006, art. 3º). Segundo Cheibub (1989, p. 97), os diplomatas constituem um grupo profissional do Estado que se fortaleceu progressivamente ao longo da história brasileira, devido a “[...] certos aspectos do próprio processo de formação do estado nacional brasileiro e, por outro, a fatores relacionados com a evolução tanto da diplomacia brasileira quanto do Ministério das Relações Exteriores”.
Na qualidade de membros de uma instituição, os diplomatas “[...] tendem a adquirir uma autonomia crescente tanto em relação ao sistema social como a segmentos particulares deste sistema e do próprio aparelho estatal” (Cheibub, 1985, p. 114). Tal situação, ainda segundo o autor, amplia a “[...] iniciativa na formulação e implementação da política externa ao mesmo tempo em que lhes fornece uma certa capacidade de assegurar a continuidade desta política ao longo do tempo através da resistência a mudanças bruscas” (Cheibub, 1985, p. 114).
A criação do Instituto Rio Branco (IRBr), em 1945, foi um dos grandes marcos históricos na profissionalização dos diplomatas. A aprovação no concurso público organizado pelo IRBr propicia o ingresso na classe inicial da diplomacia e matrícula no curso de formação realizado pelo instituto (Lei nº 11.440/2006, art. 35). Os aprovados iniciam sua trajetória na posição de terceiro secretário, frequentam o curso por dois anos e são submetidos a uma estrutura de promoção que “[...] ocorre semestralmente através de um complexo sistema que combina antiguidade e méritos” (Lima, 2019, p. 491).
Alguns estudos já abordaram o perfil da seleção e dos ingressantes na carreira. Bodine e Giannattasio (2022, p. 654) indicaram uma mudança recente na seleção ao analisar o período de 1995 a 2015. Nos primeiros dez anos, as provas selecionaram “[...] candidatos mediante questões de ‘cultura geral’, que privilegiavam uma certa ‘herança cultural’ reputada como sinal de distinção social”. Na segunda metade do período, teria havido uma padronização de novas questões, “[...] afastando-se das exigências tácitas de refinamento cultural”, segundo Bodine e Giannattasio (2022, p. 654). Lima e Oliveira (2018, p. 797) analisaram os perfis sociais e os padrões de carreira do corpo diplomático brasileiro utilizando como referência comparativa o estudo de Cheibub (1989). Os resultados indicaram que, dentre os admitidos, houve um aumento na faixa etária, mudança na proporção em relação à naturalidade - com menos nascidos no Rio de Janeiro e mais em São Paulo - e um crescimento no número de formados pela Universidade de São Paulo (USP) e pela Universidade de Brasília (Unb), especialmente bacharéis em direito.
No entanto, são escassas as pesquisas que se dedicaram a analisar a distribuição dos diplomatas brasileiros mundialmente. Assim, o objetivo deste trabalho é analisar as variações na repartição dos membros da carreira diplomática em embaixadas brasileiras entre 1994 e 2022, com o objetivo de compreender em quais regiões do planeta houve aumento ou diminuição na representação diplomática brasileira e se essas mudanças estiveram ou não diretamente vinculadas à ampliação ou redução no número de representações nas diferentes regiões.
As embaixadas brasileiras foram divididas em cinco regiões, as quais, segundo Macan e Zilli (2019, p. 9), possuíam as seguintes participações na balança comercial brasileira entre 2007 e 2017: América/Caribe: 34,5%; Ásia/Oceania: 30,4%; Europa: 24,6%; África: 5,6%; e Oriente Médio: 4%. A classificação “país não declarado” foi responsável por 1%.
O papel das embaixadas é “[...] assegurar a manutenção das relações do Brasil com os Governos dos Estados” e suas principais funções são “[...] de representação, de negociação, de informação e de proteção dos interesses brasileiros” (Decreto nº 11.357, 2023, Anexo I, art. 57), ou seja, exatamente as atribuições da carreira diplomática. Também pode ser a elas atribuída a execução de serviços consulares.
Outras duas carreiras compõem o Serviço Exterior Brasileiro (SEB), mas possuem competências muito diferentes da principal carreira do MRE. Enquanto os oficiais de chancelaria realizam atividades relacionadas a atos de análise técnica e gestão administrativa, aos assistentes de chancelaria são destinadas tarefas de apoio técnico e administrativo (Lei nº 11.440/2006).
2. MÉTODO
Os dados utilizados, referentes ao quantitativo global de membros da carreira de diplomata lotados nas embaixadas do país entre 1994 e 2022, foram solicitados ao MRE por meio da Plataforma Integrada de Ouvidoria e Acesso à Informação (Fala.BR), sistema pelo qual o governo federal responde aos pedidos de informação de acordo com a Lei de Acesso à Informação (LAI) (Lei nº 12.527/2011).
Dado que o objetivo deste estudo é investigar a evolução na distribuição de diplomatas brasileiros nas embaixadas ao longo desse período, o pedido incluía somente a quantidade desses servidores efetivamente lotados nas embaixadas. Não foram solicitadas informações a respeito dos embaixadores em exercício, visto que, além da não obrigatoriedade de ser membro de carreira diplomática para ocupar tal posição, trata-se de um cargo comissionado cuja nomeação cabe ao presidente da República, com prévia aprovação do Senado Federal (Lei nº 11.440/2006).
Os dados enviados foram tabulados e as embaixadas agrupadas por regiões do mundo (África, América/Caribe, Ásia/Oceania, Europa e Oriente Médio). Essa divisão seguiu a classificação utilizada pela Fundação Alexandre Gusmão (FUNAG), instituição supervisionada pelo Ministério das Relações Exteriores, que tem a atribuição de “[...] realizar e promover estudos e pesquisas sobre problemas atinentes às relações internacionais” (Lei nº 5.717/1971, art. 1º). Para fins de sistematização, os dados foram analisados por região em períodos de quatro anos, tomando como referência os mandatos presidenciais para demonstrar a configuração das lotações no início e no final de cada período. Em razão do impeachment da presidente Dilma Rousseff, em 2016, e assunção do cargo de presidente da República por Michel Temer, também foram analisados excepcionalmente os dados deste ano.
3. RESULTADOS
2.1. Cenário inicial (1994)
No fim de 1994, havia diplomatas brasileiros lotados em 82 embaixadas; mais da metade localizava-se na América/Caribe ou na Europa. Nessas duas regiões também havia mais diplomatas lotados: 108 na primeira e 120 na segunda.
Evidencia-se a desproporção entre o número de diplomatas lotados na África em comparação com as duas regiões com mais embaixadas. Enquanto a média de diplomatas por embaixada na América/Caribe era de aproximadamente cinco e, na Europa, exatamente cinco; na África, a média não atingia dois diplomatas por embaixada com representação.
No final de 1994, as embaixadas brasileiras com mais diplomatas eram as de Washington (Estados Unidos), com 21, e Londres (Reino Unido), com 15.
2.2. Governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002)
Ao final do primeiro governo Fernando Henrique Cardoso (FHC), o maior crescimento percentual no número de embaixadas com diplomatas ocorreu na Ásia/Oceania (30%), acompanhado de um aumento proporcional de 31 para 39 diplomatas na região (Gráfico 2).
Um aumento significativo destaca-se na América/Caribe: o número de diplomatas lotados ultrapassa o número total do contingente europeu. Embora o número de embaixadas com diplomatas na região tenha subido apenas de 22 para 25, o número de diplomatas lotados aumentou de 108 para 136, uma elevação de 26%. Esse crescimento foi impulsionado, especialmente, pelo aumento no número de diplomatas lotados em Assunção (Paraguai) - de 4 para 11 -, La Paz (Bolívia) - de 4 para 7 -, e Lima (Peru) - de 3 para 6.
Tal ampliação parece estar alinhada à prioridade da política externa do governo FHC. Conforme explicam Vigevani et al. (2003, p. 39), “[...] a política externa teve como eixo central, mantido nos oito anos de governo, a retórica do fortalecimento do Mercosul e, sobretudo no segundo mandato, as relações com a América do Sul”.
Com base nos dados enviados pelo MRE e a partir das tabulações feitas em 1998, consta uma segunda embaixada em Roma, denominada “Embaixada em Roma/FAO”. Como se trata, efetivamente, da representação brasileira das Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura (FAO), este dado não foi contabilizado. As demais representações brasileiras de organismos internacionais enviadas de forma separada pelo MRE também foram excluídas da análise.
Já ao final do segundo governo FHC, não se observa mudança significativa em relação à África e ao Oriente Médio. No entanto, na Ásia/Oceania, a quantidade de diplomatas lotados apresentou crescimento contínuo, passando de 39 para 45 servidores. Houve, ainda, uma inversão nos números relativos à América/Caribe e Europa: ao passo que a América/Caribe torna-se a região com mais embaixadas com diplomatas lotados, a Europa volta a superá-la em número de diplomatas. Em 2002, havia, mundialmente, 91 embaixadas com diplomatas lotados.
2.3. Governo Lula da Silva (2003-2010)
Durante o primeiro governo Lula (2003-2006), ocorreram fortes mudanças na distribuição dos membros da carreira diplomática brasileira pelas embaixadas. Essa alteração deve-se, em parte, ao aumento no número de embaixadas brasileiras em países africanos. Naquele período, além de terem sido reabertas embaixadas que haviam sido desativadas no governo FHC, o governo “[...] inaugurou representações diplomáticas e um consulado-geral, totalizando 13 novos postos; o que elevou a presença diplomática brasileira no continente africano de 18 para 30 embaixadas” (Ribeiro, 2010, p. 70).
No entanto, em termos proporcionais, apesar da ampliação da presença de diplomatas brasileiros no continente africano, a disparidade com relação à América/Caribe e Europa permaneceu bastante expressiva. Enquanto na África, ao final de 2006, apenas 57 diplomatas brasileiros estavam distribuídos em 26 embaixadas; na América/Caribe, contabilizavam-se 163 diplomatas em 27 embaixadas; e, na Europa, 123 diplomatas em 25 embaixadas.
Em termos percentuais, embora fosse similar o número de embaixadas nessas três regiões àquela altura, a distribuição dos diplomatas brasileiros apresentava a seguinte configuração: 38% na América/Caribe; 29% na Europa; e apenas 13% na África, percentual inferior ao da Ásia/Oceania (14%), que possuía apenas dezesseis embaixadas.
O crescimento no número de diplomatas em embaixadas da América/Caribe é outro destaque do primeiro governo Lula. Apesar de apenas uma nova embaixada na região ter recebido diplomata, o número de membros da carreira aumentou de 126 para 163 (29%). Tal crescimento se deve, principalmente, ao fato de o número de diplomatas na embaixada de Buenos Aires ter dobrado em quatro anos (de 13 para 26) e ter havido ampliação de 50% na representação da carreira em Bogotá (Colômbia) e na Cidade do México (México). Amorim (2010, p. 227) explica que, durante o governo Lula, a integração sul-americana era “[...] a principal prioridade da política externa brasileira”; não à toa a participação do Mercosul no comércio exterior brasileiro superou a dos Estados Unidos.
Durante o segundo governo Lula (2007-2010), manteve-se uma significativa expansão no número de embaixadas com diplomatas na África, e também na América/Caribe, Ásia/Oceania e Europa. No final de 2010, já se contabilizavam 123 embaixadas com diplomatas, o que representa um aumento de 35% em comparação com o percentual relativo ao final de 2002.
No entanto, a desigualdade na distribuição proporcional entre as regiões continuava acentuada. Enquanto na África a média de diplomatas por embaixada com representante era de quase dois; na Europa, onde apenas três novas embaixadas receberam diplomatas, houve um aumento de 31 profissionais em quatro anos. Essa expansão pode ser explicada pelo expressivo aumento no número de diplomatas em embaixadas como as de Paris (França), que passou de 9 para 19 diplomatas, e de Moscou (Rússia), de 9 para 13.
Na América/Caribe também se observa fenômeno interessante. Apesar de ter apresentado o maior crescimento no número de embaixadas com diplomatas lotados entre 2006 e 2010 - de 27 para 33 -, o número de representantes na região diminuiu moderadamente. O aumento no número de embaixadas foi causado, principalmente, pela criação de novas representações brasileiras na região durante o governo Lula (Amorim, 2010).
Outro destaque é o crescimento da quantidade de embaixadas com diplomatas na Ásia/Oceania, que, de 2006 a 2010, passou de 16 para 20. No entanto, o quantitativo total de diplomatas em embaixadas da região também caiu - de 61 para 57.
2.4. Governo Dilma Rousseff-Michel Temer (2011-2018)
O primeiro governo Dilma Rousseff foi marcado pela ampliação da quantidade de embaixadas com diplomatas na Ásia/Oceania (de 20 para 23) e na Europa (de 28 para 32). No entanto, uma tendência observada nos primeiros governos dos presidentes Lula (2003-2006) e FHC (1995-1998) também é evidenciada no primeiro governo Dilma (2011-2014): uma grande ampliação no número de diplomatas brasileiros na América/Caribe.
Enquanto no primeiro governo FHC, houve ampliação de 26% no número de diplomatas na região América/Caribe; no primeiro governo Lula, o crescimento foi de 29%; e, no primeiro governo Dilma, de 25%. Entre o final de 2010 e de 2014, o principal fator foi o aumento do quantitativo nas embaixadas de Santiago (Chile), de cinco para doze diplomatas lotados, e de Montevidéu (Uruguai), de seis para onze. No entanto, segundo Saraiva e Gomes (2016, p. 82), durante o primeiro governo Dilma, “[...] o comportamento brasileiro para a América do Sul experimentou mudanças e uma visível redução no ativismo regional”.
As duas maiores expansões proporcionais ocorreram na Ásia/Oceania, com elevação de 51% no número de diplomatas lotados; e no Oriente Médio, com crescimento de 38%. Os principais responsáveis por tal crescimento foram Nova Delhi (Índia), com aumento de 4 para 9 diplomatas, e Tóquio (Japão), de 7 para 11. No Oriente Médio destaca-se o aumento no número de lotados em Abu Dhabi (Emirados Árabes), que passou de 2 para 5, e em Teerã (Irã), de 1 para 5.
Durante o ano de 2016, após o impeachment da presidente Dilma, o então vice-presidente Michel Temer assumiu o mandato até o final de 2018. A análise dos dados referentes a 2016 indicam que, durante o governo Michel Temer, as principais tendências observadas no biênio 2015-2016 foram mantidas durante 2017-2018: ampliação do número de diplomatas na África, na Ásia/Oceania e no Oriente Médio.
De 2014 para 2016, o número de diplomatas em embaixadas da África saltou de 69 para 82 e, de 2016 para 2018, de 82 para 97. No primeiro biênio, apenas uma nova embaixada da região passou a contar com diplomata; já no segundo, foram mais três. Na Ásia/Oceania, o salto no número de diplomatas lotados foi de 86 para 93 no primeiro biênio, e de 93 para 106 no segundo, apesar de apenas uma nova embaixada ter recebido diplomata na região ao longo desses quatro anos. No Oriente Médio, embora o número de embaixadas com diplomatas tenha permanecido o mesmo em 2014, 2016 e 2018, o número de diplomatas na região cresceu de 36 para 43, entre 2014 e 2016, e de 43 para 53, entre 2016 e 2018 - ampliação de 47% entre 2014 e 2018.
2.5. Governo Jair Bolsonaro (2019-2022)
No final de 2018, embaixadas brasileiras contavam com 624 diplomatas lotados pelo mundo; ao final de 2022, entretanto, o contingente havia caído para 583. Houve diminuição na quantidade de diplomatas lotados em todas as regiões analisadas, com exceção da Europa - crescimento de 176 para 184.
Durante o governo Jair Bolsonaro houve também redução, em três das cinco regiões, no número de embaixadas com diplomatas lotados. Na África, houve queda de 36 para 33; na América/Caribe, de 32 para 28; e na Ásia/Oceania, de 24 para 23. Tal redução deve-se ao fato de algumas embaixadas brasileiras na África e na América Caribe terem sido fechadas no período (Decreto nº 10.348/2020).
Na América/Caribe, houve a maior redução no número de diplomatas lotados, com diminuição de 13 para 10 em Bogotá (Colômbia), e de 8 para 0 em Caracas (Venezuela), com o fechamento da embaixada em 2020.
4. CONCLUSÃO
A análise da variação nas lotações dos diplomatas brasileiros no período 1994-2022 permite algumas conclusões. A primeira é que, a despeito do forte crescimento no número de embaixadas brasileiras na África durante o período analisado, o contingente proporcional de diplomatas lotados na região se manteve inferior ao das demais regiões.
No início do período analisado, em 1994, o número de embaixadas com diplomatas na África era inferior ao total de embaixadas da Europa e América/Caribe e a proporção média de diplomatas lotados por embaixada com representação era menor ainda. Àquela altura, a média de diplomatas por embaixada com representação na África era inferior a dois, enquanto na América/Caribe e Europa girava em torno de 5.
No governo Lula, enquanto o número de embaixadas com diplomatas na África ultrapassou o da Europa e praticamente atingiu o mesmo patamar da América/Caribe, a quantidade de diplomatas não apresentou crescimento semelhante. Na América, a média do número de diplomatas chegou a seis por embaixada com representantes, ao passo que, na África, ficou em torno de dois. Ou seja, apesar das relações entre Brasil e África terem assumido “[...] papel de destaque no quadro da política externa desenvolvida pelo governo Luiz Inácio Lula da Silva” (Ribeiro, 2010, p. 55), a carreira responsável pelas atividades protagonistas das embaixadas continuou com representação média bastante inferior à de outros continentes.
O número de embaixadas na África continuou a crescer e, na transição do governo Dilma para o governo Temer, passou a ser a região com mais embaixadas com diplomatas. No entanto, as embaixadas com representante na África nunca alcançaram uma média, ao menos, de três diplomatas. No caso de América/Caribe e Europa, as médias permaneceram em torno de cinco ou seis. Ou seja, o crescimento no número de embaixadas brasileiras na África não foi suficiente para alterar o cenário de baixa representação da carreira no continente.
Uma segunda conclusão diz respeito ao fenômeno de forte crescimento no número de diplomatas lotados na América/Caribe nos primeiros governos dos três presidentes que tiveram dois mandatos no período. No primeiro governo FHC, houve ampliação de 26%, com crescimento, principalmente, em países da América do Sul, o que parece em linha com a política externa do governo, como explicam Vigevani et al. (2003). No primeiro governo Lula, o aumento de 29% também parece convergir com o fato de a prioridade da política externa brasileira ter sido a América do Sul naquele período (Amorim, 2010), já que houve grande ampliação da representação, por exemplo, na Argentina e na Colômbia. Quanto ao governo Dilma, o crescimento de 25% não parece resultado de um pilar da política externa, visto que, segundo Saraiva e Gomes (2016), houve redução visível do ativismo brasileiro na América do Sul naquele período, e alguns dos países que mais ampliaram seu número de diplomatas foram Chile e o Uruguai.
Uma terceira conclusão evidencia o lento, mas sistemático crescimento no número de embaixadas com diplomatas na Ásia/Oceania. Essa região foi a única dentre as cinco que ampliou o número de embaixadas com diplomatas em todos os gráficos analisados entre 1994 e 2018, partindo de 10, em 1994, e alcançando 24, em 2018. Tal movimento, possivelmente, está relacionado à ampliação da relevância econômica asiática para o Brasil nas últimas décadas, uma vez que a quantidade de embaixadas na região era bastante inferior, até mesmo em relação a regiões com menor participação na balança comercial brasileira, conforme mostraram Macan e Zilli (2019).
Também há conclusões singulares relacionadas a governos específicos. No governo FHC, houve um crescimento significativo no quantitativo de diplomatas brasileiros lotados na Ásia/Oceania, com um aumento percentual de quase 45%. No governo Lula, o crescimento do número de embaixadas na Ásia/Oceania e na África não foi suficiente para uma efetiva aproximação entre a média de diplomatas lotados nas duas regiões e na América/Caribe e Europa. No governo Dilma/Temer, houve elevação do quantitativo de diplomatas na África, na Ásia/Oceania e no Oriente Médio. Por fim, no governo Bolsonaro, enquanto apenas na Europa houve elevação no número de diplomatas lotados, ocorreu redução no número de embaixadas com representação, principalmente, na África e na América/Caribe.
REFERÊNCIAS
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