Liberdade de ensinar e autonomia das IES: reflexões sobre limites e possibilidades no Direito brasileiro

Freedom to teach and autonomy of HEIS: reflections on limits and possibilities in Brasilian law

Resumo:

O trabalho aborda os temas liberdade de ensinar (acadêmica e institucional) e autonomia universitária, tanto e das IES públicas quanto privadas. Nota-se que esse tema ganhou importância no Brasil desde o advento da promulgação da Constituição Federal de 1988. Essa constituição estabelece a educação como um concreto direito fundamental e inclui a autonomia universitária e as liberdades acadêmica e institucional de ensinar. O texto procura refletir sobre as os tensionamentos existentes, relativamente à autonomia e às liberdades de ensinar, entre o poder público e as IES. Evidencia, através de casos exemplificadores, que a centralidade desses impasses relacionados à autonomia e às liberdades estão, em um primeiro momento, relacionadas à interpretação das legislações, mas também dizem respeito ao contexto político em que ocorrem. O artigo também expõe a dicotomia existente quanto se comparam os graus de autonomia e das liberdades de ensinar entre as IES públicas e privadas. A pesquisa realizada é de cunho bibliográfico (alicerçada nos autores que dialogam com essa temática) e documental (centrada nas normas constitucionais e infraconstitucionais que tratam do tema e em decisões do STF).

Palavras-chave:
Educação Superior; Liberdade Acadêmica; Liberdade de Ensinar; Autonomia Universitária; Instituições de Educação Superior.

Abstract:

The work addresses the themes of freedom to teach (academic and institutional) and university autonomy, both for public and private IES. It is noted that this topic has gained importance in Brazil since the promulgation of the Federal Constitution of 1988. This constitution establishes education as a concrete fundamental right and includes university autonomy and academic and institutional freedoms to teach. The text seeks to reflect on the existing tensions, regarding autonomy and teaching freedoms, between public authorities and IES. It shows, through exemplary cases, that the centrality of these impasses related to autonomy and freedoms are, initially, related to the interpretation of legislation, but they also concern the political context in which they occur. The article also exposes the dichotomy that exists when comparing the degrees of autonomy and teaching freedoms between public and private IES. The research carried out is bibliographical (based on authors who discuss this topic) and documentary (centered on constitutional and infra-constitutional norms that deal with the topic and on decisions of the STF).

Keywords:
University Education; Academic Freedom; Freedom to Teach; University Autonomy; University Education Institutions.

1 INTRODUÇÃO

A liberdade de ensinar e a autonomia universitária estão presentes na Constituição Federal de 1988, de forma expressa, em seus artigos 206, 207 e 209. Dessa forma, a proteção da autonomia das Instituições de Educação Superior (IES), públicas e privadas, recebe tratamento diferenciado, de hierarquia constitucional. Há, nesse sentido, a preocupação jurídico-política de proteger as instituições universitárias.

Oportuno ressaltar-se que na ordem constitucional anterior esse tratamento, em relação à autonomia universitária, não se vislumbrava tão claro. Essa repaginação de status, constitucional a partir de 1988, é de extrema importância para as práticas de regulamentação e de gestão da educação superior.

Contudo, decorridos mais de 30 anos da promulgação da Constituição de 1988, a exata compreensão conceitual e prática do alcance do que seriam a liberdade de ensinar e a autonomia universitária, tanto para IES públicas quanto para as privadas, e a sua relevância jurídica para proteção de direitos, ainda se mostra, em alguma medida, nebulosa.

Considerando essa situação, e de forma limitada à educação superior, as questões que foram colocadas para a pesquisa, considerando a importância do tema foram: quais os contornos da liberdade de ensinar e da autonomia universitária no direito brasileiro? Há diferença de aplicação dessas garantias constitucionais em se tratando de IES públicas ou privadas? Qual tem sido a posição do STF nessa matéria?

Sendo impossível tratar de todas as nuances trazidas por essas questões, o artigo apresenta, primeiramente, os conceitos basilares relativos à liberdade de ensinar, acadêmica e institucional, e ao princípio constitucional da autonomia universitária.

Traz, na sequência, algumas reflexões sobre sua real aplicação, bem como sobre a possibilidade de ocorrer um tratamento parcialmente diferenciado em relação às IES públicas e privadas.

Por fim, são trazidos dois casos, objetos das Arguições de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPFs) números 548 e 759, de forma a demonstrar que, em certos contextos e realidades, a autonomia e as liberdades podem ser entendidas de forma mais ampla ou de forma mais restrita, em especial no âmbito das IES públicas.

O texto tem por base uma pesquisa bibliográfica e documental, realizada através de uma brevíssima revisão da literatura e do levantamento dos dispositivos constitucionais que tratam do tema, bem como de ações que discutiram seus contornos no âmbito do Supremo Tribunal Federal (STF).

2 QUESTÕES basilares sobre O DIREITO À educação e a liberdade de ensinar na ordem constitucional brasileira

A educação é, segundo o texto constitucional vigente, um direito fundamental. Ele está expressamente elencado no artigo 6º da Constituição de 1988, ou seja, incluído dentre os direitos sociais. Também está, posteriormente, presente no capítulo III, “da educação, da cultura e do desporto”, nos termos do artigo 205:

Art. 205. A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho. (Brasil, 1988).

O texto constitucional demonstra que a educação não é interpretada como um fim em si mesmo (algo necessário de forma pragmática e/ou utilitarista para a sociedade), mas como um meio para que todos se desenvolvam como pessoas e cidadãos, exerçam seus direitos e cumpram seus deveres, bem como qualifiquem-se para o trabalho.

Nessa mesma linha, posteriormente, em meados de 1996, foi promulgada a Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB) que prevê, em seus artigos 1º e 2º:

Art. 1º. A educação abrange os processos formativos que se desenvolvem na vida familiar, na convivência humana, no trabalho, nas instituições de ensino e pesquisa, nos movimentos sociais e organizações da sociedade civil e nas manifestações culturais.

Art. 2º. A educação, dever da família e do Estado, inspirada nos princípios de liberdade e nos ideais de solidariedade humana, tem por finalidade o pleno desenvolvimento do educando, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho. (Brasil, 1996).

Note-se que há um diálogo adequado entre as normas constitucionais e as de caráter infraconstitucional: os princípios contidos na Constituição Federal são repetidos e aprofundados na legislação educacional infraconstitucional, no caso específico a principal delas, a LDB.

Em complementação a esses dispositivos constitucionais e legais, é necessário destacar também o artigo 206 da Constituição de 1988 e que trata diretamente do tema deste artigo:

Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios:

[...];

II - liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber;

III - pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas;

[...];

VII - garantia de padrão de qualidade;

[...]. (Brasil, 1988).

Essa tríade principiológica, destacada das diretrizes orientadoras fundamentais do Direito Educacional brasileiro, é pertinente à temática deste artigo. Os incisos II e III contém princípios fundamentais para a compreensão do alcance da liberdade acadêmica¹, expressão utilizada por Rodrigues e Oliveira (2019). Segundo eles:

[...] é possível afirmar que a liberdade acadêmica envolve, em realidade, um conjunto de liberdades: a liberdade de ensinar dos professores, a liberdade de aprender dos alunos, a liberdade de pesquisar dos pesquisadores e a liberdade de divulgar o conhecimento. Também que ela está contida no âmbito do direito fundamental à educação e como instrumento de garantia do pluralismo de ideias, não como uma liberdade em si mesma. (2019, 172).

A obediência ao ordenamento jurídico nacional requer, em termos de processo de ensino-aprendizagem, que ele seja alicerçado na liberdade e na pluralidade. Essa liberdade, entretanto, não é absoluta pois está vinculada à manutenção de um padrão de qualidade, nos termos do inciso VII, que contém a ressalva da necessária qualidade do processo educacional.

Também é necessário ressaltar que, mesmo mantida o padrão exigido de qualidade, a liberdade acadêmica não é absoluta.² A liberdade acadêmica de pesquisar encontra limites, por exemplo, quando as pesquisas incluem seres vivos, em especial seres humanos. E a liberdade acadêmica de ensinar não autoriza ao docente defender, por exemplo, perspectivas que contenham discriminação de cor, raça ou gênero.

Rodrigues e Oliveira (2014) diferenciam a liberdade acadêmica de ensinar, também denominada de liberdade de cátedra, da liberdade acadêmica de pesquisar, nos seguintes termos:

No âmbito desse conjunto de liberdades contidas na liberdade acadêmica é necessário considerar que quando se trata de produção e divulgação do conhecimento - da pesquisa propriamente dita - se está frente à uma situação que é parcialmente diversa da relação pedagógica presente do processo educacional formal. No primeiro caso temos liberdades exercidas entre sujeitos cognoscentes que se encontram em um patamar hipotético equivalente de domínio metodológico e de conteúdos - pesquisadores; no segundo temos liberdades exercidas entre sujeitos cognoscentes em fases diversas de domínio do conhecimento - professores e alunos.

Isso faz com que as liberdades de pesquisar e divulgar o conhecimento sejam quase que irrestritas, considerando que as diversas áreas de conhecimento possuem suas tradições e mecanismos de eliminação dos conhecimentos que não tenham sido minimamente corroborados. Já a liberdade docente de ensinar se coloca em uma relação parcialmente diferente, considerando que o aluno regra geral não possui elementos suficientes que lhe permitam exercer o contraditório e garantir seu direito de acesso pleno ao conhecimento.

Relativamente à liberdade acadêmica de ensinar, garantida aos professores, é importante destacar: (a) no âmbito do conteúdo sob sua responsabilidade, mesmo no contexto de um projeto pedagógico específico, mantém o espaço de manifestação das suas posições e convicções, devendo, entretanto, em respeito ao direito à educação, à liberdade de aprender do aluno e ao pluralismo de ideias, também propiciar aos discentes o acesso às demais posições e teorias aceitas pela respectiva área do conhecimento; e (b) no âmbito didático-pedagógico, mantém autonomia de escolha, respeitada a necessária adequação entre meio e fim; as opções têm de ser adequadas aos conteúdos, competências e habilidades a serem trabalhados. (2014, 172-173).

Necessário se faz, ainda, evidenciar que em esfera constitucional, relativamente à liberdade de ensinar, há ainda a denominada liberdade institucional de ensinar³, atribuída no artigo 209 às IES privadas. Esse dispositivo volta a tratar da questão da qualidade ao lado da liberdade de ensinar:

Art. 209. O ensino é livre à iniciativa privada, atendidas as seguintes condições:

I - cumprimento das normas gerais da educação nacional;

II - autorização e avaliação de qualidade pelo Poder Público. (Brasil, 1988).

Nos termos desse dispositivo é possível afirmar que a Constituição garante a liberdade de ensinar às instituições educacionais, que podem livremente construir seus projetos pedagógicos, desde que cumpridas as normas gerais da educação (Plano Nacional de Educação, LDB, Diretrizes Curriculares, Sistema Nacional de Avaliação, etc.).

Há, ao lado dessa liberdade, a necessidade de que as IES, em seu pleno exercício de autonomia, com flexibilidade para o devido planejamento e organização de seus cursos, mantenham padrões de qualidade estabelecidos pelo poder público.

A liberdade de ensinar, quer em seu aspecto acadêmico, quer em seu aspecto institucional, tem, como princípio constitucional, significação ampla - mas não absoluta -, trazendo uma série de elementos indissociáveis que se constituem em bases normativas no que diz respeito à organização educacional.

Em concordância com as asserções anteriormente expostas, a ordenação constitucional brasileira se mostra imperativa quanto a garantia à liberdade e ao pluralismo, mas em adição a isso, requer a conservação da qualidade.

Ao ser exigido que esses níveis de qualidade sejam mantidos, é estabelecida a imprescindibilidade da avaliação, por via do poder público, no que tange aos elementos que ele considera basilares para uma educação efetiva.

Contemporaneamente, os regramentos gerais da sistemática de avaliação evidenciam-se definidos pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), Lei n.º 9.394/1996, em seu dispositivo 46, e, também, pela Lei n.º 10.861/2004, que estabelece o Sistema Nacional de Avaliação do Ensino Superior instituído (SINAES). Essa avaliação compete ao poder público.

Face ao exposto no artigo 6º da Lei n. º 4.024/1961, com as modificações trazidas pela Lei n.º 9.131/1995, o Ministério da Educação é quem deve exercer, em matéria educacional, as atribuições representativas do poder público federal. Essa competência é importante quando se pensa na definição de regulamentações específicas e na aplicação de avaliações periódicas do sistema educacional.

Essa breve exposição demonstra a preocupação dos constituintes no sentido de propor um modelo de educação preocupado com a construção cidadania⁴ e que salvaguarde a liberdade de ensinar assentada em padrões de qualidade aferidos por um sistema público de acompanhamento e avaliação.

Nessa senda, ressalte-se que o texto constitucional busca, ainda, de forma específica, garantir a defesa das universidades contra as possíveis medidas de intervenção dos governos (de ocasião), estabelecendo a autonomia universitária, entendida como autonomia, administrativa, didático-científica e de gestão financeira. A autonomia universitária compõe, nesse sentido, um elemento adicional da liberdade de ensinar das IES caracterizadas como universidades.

No âmbito constitucional, é necessário destacar, então, o artigo 207, que trata da autonomia universitária⁵ nos seguintes termos:

Art. 207. As universidades gozam, na forma da lei, de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial e obedecerão ao princípio da indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão.

Parágrafo único. A lei poderá estender às demais instituições de ensino superior e aos institutos de pesquisa diferentes graus de autonomia. (Brasil, 1988).

Esse dispositivo traz, de um lado, o direito de autogestão, pedagógico-científica, administrativa e de gestão de seus recursos das IES e, de outro, a exigência de que, no exercício dessa autonomia, trabalhem necessariamente e de forma indissociável, ensino, pesquisa e extensão.

Sendo assim, é importante ressaltar que a autonomia universitária está relacionada com, mas não se limita à liberdade acadêmica. E mesmo a liberdade acadêmica não é apenas uma liberdade de ensinar. Ela implica, também, na liberdade de aprender dos estudantes, bem como na liberdade de investigar, produzir e divulgar o saber. Em complementação a essas asserções, Rodrigues (2017) explicita:

A autorização do Poder Público, condição prevista na Constituição Federal para o exercício da liberdade de ensinar, na situação específica das Universidades se dá quando da autorização para que a Instituição de Ensino Superior (IES) passe para essa categoria. Uma vez autorizada a funcionar como Universidade, ela adquire autonomia para criar qualquer curso, em qualquer área do saber. O que cabe ao Poder Público, a partir de então, é a avaliação periódica da qualidade de ensino, sendo, portanto, inexigível, relativamente às Universidades, autorização prévia para a implementação de qualquer Curso ou para o aumento das vagas daqueles já existentes, quer pelo Poder Público quer por órgãos profissionais ou de área. A autonomia universitária está expressamente garantida no artigo 207 da Constituição Federal e no artigo 53 da LDB. (Rodrigues, 2017, p. 37-38).

A autonomia da instituição universitária, pública e privada, é uma autonomia institucional que visa à proteção do espaço educacional adequado à liberdade acadêmica. O impacto dessa autonomia na sociedade, portanto, em muito extrapola o ambiente universitário, e tem um alcance muito mais amplo do que apenas o resultante do processo de ensino-aprendizagem.

A autonomia universitária envolve, mas não está limitada, a liberdades institucionais que vão, de escolhas referentes ao design curricular ou cooperação interinstitucional, à gestão financeira e estratégica próprias das instituições. É uma autonomia de governança a qual inclui, por suposto, independência com responsabilidade. (Iwinska; Matei, 2014).

Importante relembrar que nesse contexto de autonomia há, por parte das universidades, a necessária obediência ao princípio de indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão, como uma forma de atribuir às universidades, além do compromisso com o ensino e a pesquisa, também a preocupação social através da extensão.

Finalmente, se verá na próxima seção que há, em alguma medida, uma certa dicotomia entre as liberdades e autonomia das IES públicas e das IES privadas, decorrente da situação jurídica pela qual as primeiras estão vinculadas diretamente ao poder administrativo público.

3 SOBRE possíveis NUANCES DICOTôMICAS ENTRE A LIBERDADE E A autonomia das IES públicas e DAS IES PRIVADAS

Após uma breve apresentação do direito à educação e dos princípios da liberdade acadêmica (de ensinar, de aprender, de pesquisar e de divulgar o saber), da liberdade institucional de ensinar e da autonomia universitária, resta agora compreender as possíveis nuances dicotômicas, que se vislumbram destoantes, em alguma medida, entre a aplicação desses ditames constitucionais às instituições públicas e às privadas.

Primeiramente torna-se necessário colocar, descritivamente, alguns questionamentos que norteiam essa reflexão de possíveis disparidades entre as IES, seja em relação às liberdades acadêmica e institucional, seja em relação à autonomia universitária.

A primeira reflexão tem por base a seguinte questão: as universidades públicas, por terem, em larga medida, o incentivo e a manutenção por parte do Estado estão vinculados a ele e, em função disso, o mesmo pode utilizar-se, em alguma medida, do princípio da supremacia do interesse público para limitar a autonomia e as liberdades atribuídas constitucionalmente às universidades públicas?

A resposta poderia, em uma primeira aproximação, dar-se nos seguintes termos: a autonomia das universidades públicas está limitada no concernente ao que a legislação infraconstitucional possa vir ou não a permitir, tendo por base a Constituição, lembrando que essas leis devem apenas regulamentar as normas constitucionais, caso necessário, não podendo contrariá-las sob pena de serem consideradas inconstitucionais. E nesse sentido, seria a mesma autonomia atribuída às universidades privadas.

E quanto à supremacia do interesse público? Nesse sentido, é necessário considerar que as instituições públicas se enquadram no exposto no caput do artigo 37 da Constituição Federal de 1988, que estabelece:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...]. (Brasil,1998).

Ao se analisar as IES públicas, como parte da administração pública indireta, reconhece-se que elas gozam, juridicamente, de elevado nível de autonomia. Contudo, no campo da realidade, há exemplos que demonstram que essa autonomia é mais restrita do que deveria ser, considerando os preceitos constitucionais específicos. Essa situação ocorre porque a própria estruturação de autonomia das IES públicas toma também contornos específicos nas suas relações e estruturas internas. Nesse sentido, Mendes reconhece que:

A autonomia inerente ao governo da universidade, e cujo sujeito é a própria instituição, estende-se a todos os níveis da gestão universitária, não constituindo monopólio de nenhum deles, ainda dos que se encontram na cúpula. Cada instância goza de autonomia relativa, no sentido de autogoverno; as faculdades, os institutos, os departamentos. A subordinação de cada um à instância superior não a vincula ao arbítrio dos dirigentes desta, mas a uma vontade comum, expressa numa política a que todos se subordinam, inclusive os órgãos mais altos do poder universitário. (1967, p.69)

A partir dessa constatação, Mendes (1967) afirma que a defesa da universidade autônoma e democrática deve perpassar pelo princípio da gestão democrática em todos os âmbitos e instâncias - reitoria, centros, faculdades, escolas, institutos, departamentos etc. Ainda nesse contexto, Mendes reconhece ser:

[...] a autonomia uma prerrogativa da universidade, decorrente de suas características próprias, pelas quais tal privilégio é atribuído à instituição como um todo. A partir daí, impõe-se que o governo da universidade traduza uma concepção ministerial do poder, que é a antítese da ‘vontade de poder’. (1967, p. 88)

Ao analisar-se tal questão nota-se que a luta por legislações universitárias com conteúdos que ampliem o exercício democrático das mesmas não é apenas uma questão jurídico-formal: mais que isso, é um necessário movimento político pelo fortalecimento da autonomia e da democracia universitária.

É indubitável, ainda, a complexidade na tarefa de delimitação conceitual da existência e do grau de autonomia, no campo prático, das universidades públicas, já que no campo jurídico-normativo as bases de tais limitações estão bem delineadas em um primeiro momento por regras gerais de ordem constitucional e, a título de complementação, com normas infraconstitucionais e de regulamentações específicas.

Nesse âmbito, a indagação anterior se mostra complexa, pois, se por um lado as universidades públicas gozam de autonomia (no que explicita o texto constitucional), por outro no campo das relações práticas o poder público se mostra, em alguma medida, influente, intervindo quer de forma direta (nomeação de reitores), quer de forma indireta (definição de orçamentos).

A resposta a essa questão passa pela interpretação de que a autonomia universitária, em relação ao poder público, é relativa; ou seja, não se deve confundir tal prerrogativa com um certo tipo de “soberania” institucional. As IES públicas são “autarquias em regime especial” (Nohara, 2013, p. 557); isso significa dizer que apresentam certas peculiaridades, como, por exemplo, a possibilidade de organização interna da progressão funcional de seus servidores, normas estatutárias e regimentais próprias para disciplina de procedimentos internos. (Ferraz, 1999).

Na concepção de Durham e em complemento a essa construção:

Por autonomia se entende, de modo geral, a capacidade de reger-se por leis próprias. [...]. Quando se trata de uma instituição específica do Estado ou da Sociedade Civil, entretanto, a autonomia não confere uma liberdade absoluta. Instituições existem, são criadas e reconhecidas socialmente para preencherem funções sociais específicas e são estas que as legitimam. A autonomia de que gozam é restrita ao exercício de suas atribuições e não tem como referência o seu próprio benefício, mas uma finalidade outra, que diz respeito à sociedade. [...]. Podemos então afirmar que a universidade goza de autonomia para executar essas atividades que lhe são próprias, e que não são realizadas para seu exclusivo interesse, mas constituem um serviço que presta à sociedade. (Durham, 1989, p. 3).

Durham (1989) afirma, nesse sentido, que a autonomia de que gozam as IES públicas está restrita, em larga medida, ao exercício de suas atividades e não tem referência ao seu próprio “beneficiamento”, mas sim a uma finalidade que diz respeito à sociedade. Essa interpretação expõe, claramente, os limites funcionais de autonomia e liberdades exercidos pelas IES públicas.

Durham (1989) indica que no mundo real a liberdade institucional de ensinar é limitada pelo poder público. O estado brasileiro, historicamente, tem interferido diretamente e de forma excessiva nesse âmbito educacional, seja em função de uma construção e reconstrução de diretrizes currículos (e, antes delas, de currículos mínimos), ou pelo controle da abertura de novos cursos, sempre utilizando como justificativa o zelo pela qualidade da educação.

A primeira dessas situações atinge tanto as IES públicas quanto as privadas. A segunda, embora atinja ambas (situação atual da criação de novos cursos de medicina), foi, em especial até o final do século XX, muito mais forte em relação às IES privadas.

Se, por um lado, afirmar a interferência direita e indireta, que extrapola os limites do poder público para com as IES, considerando os princípios constitucionais, é uma tarefa relativamente fácil, em contrapartida, também não há como negar que no mundo real, no exercício das liberdades e da autonomia das IES privadas, estas instituições muitas vezes reduzem a qualidade ao mínimo aceitável pelo processo de avaliação para poderem ampliar seus lucros.

Essa construção de identidade e objetivos, relacionados ao eixo empresarial está, em grande parte, assentada na autonomia institucional prevista pela Constituição em seu artigo 209, o qual garante aa liberdade de ensinar às IES privadas, desde que cumpram a legislação educacional e estejam autorizadas e avaliadas pelo poder público.

Nesse contexto, indubitavelmente, não há problema em estabelecer a possibilidade do empreendedorismo e do lucro advindos da livre iniciativa privada, desde que haja o cumprimento das normas gerais e sejam seguidos os processos e procedimentos regulatórios pertinentes.

Nessa senda, em relação à liberdade de ensinar das IES privadas⁶, Victor Leal Nunes mostra-se assertivo em suas interpretações, apontando que:

[...] torna-se evidente que o direito a ministrar o ensino não se origina de ato do poder público, mas emana, diretamente, da Constituição. O seu exercício é que pode ser fiscalizado e condicionado pelas autoridades. Mas é evidente que, não derivando esse direito do Estado [...], não pode a disciplina por lei impedir-lhe o exercício, nem cerceá-lo ao ponto de conduzir a análogas consequências. Aqui, o essencial e substantivo é o direito; as restrições ou condições são o adjetivo ou circunstancial. (Leal, 1981).

Dessa situação surgem alguns questionamentos: os docentes, regidos pela legislação trabalhista ordinária, teriam maior ou menor liberdade de ensinar? Os alunos, sendo vistos como consumidores de um serviço específico, teriam maiores ou menores dificuldades no que se refere, por exemplo, às avaliações e à escolha de metodologias? No âmbito privado da educação superior, em virtude de as IES possuírem, regra geral, uma gestão com aspectos empresariais, a autonomia, mesmo que levemente, seria mais flexível que na educação superior pública?

No campo docente, os professores das IES públicas tendem a ter uma liberdade de ensino mais flexível (seja na construção de seus planos de ensino e/ou de aula e até nas metodologias a serem utilizadas). Isso pode ser justificado pela condição de estabilidade que o serviço público oferece. Para além disso, os docentes de IES públicas, no Brasil, tendem a ter uma atividade mais intensa e participativa no âmbito da pesquisa e da extensão, o que lhes permite, no cotidiano, a experimentação e desconstrução de saberes e metodologias.

Em contraponto, os docentes das IES privadas, principalmente estarem em uma relação de trabalho não estável, tendem a sofrer limitações que advêm tanto do corpo da coordenação pedagógica, quanto dos objetivos, missões e princípios da instituição na qual atuam. Essas limitações incidem tanto em seus planos de ensino e de aula, nas metodologias adotadas e mesmo no processo de avaliação.

Relativamente à realidade do corpo discente, embora essa não seja uma situação adequada, muitas IES privadas tratam os estudantes como consumidores, dando-lhes, em muitas situações, direitos que não deveriam ser aceitos em uma relação educacional, na qual o produto entregue pode não ser exatamente o que o aluno deseja, mas sim aquele que é o adequado considerando o estado da ciência e da arte. É bem provável que esse tipo de situação não se sustente em uma IES pública.

Se por um lado a liberdade acadêmica parece ser mais contundente no ensino público, de outro lado, nela burocracia é mais complexa e imbricada do que em uma gestão de cunho privado do âmbito das IES privadas. Exemplos de limitações nas IES públicas estão nas restrições para a contratação de professores e na definição de investimentos, situações que dependem do cumprimento de legislação específica e de recursos públicos.

Além disso, comparar as IES públicas e privadas é, quase sempre, uma tarefa complexa do ponto de vista generalista, considerando que há especificidades dependendo, por exemplo, da espécie de instituição (universidade, centro universitário, instituição isolada) e sistema de ensino a que está vinculada (federal, estadual, municipal); no caso da IES privadas, há ainda que considerar se se está falando de empresas, de fundações, de instituições comunitárias ou confessionais. De qualquer forma, se acredita que há a possibilidade de se estimar algumas hipóteses para reflexão, que podem ser corroboradas ou refutadas através de outras pesquisas.

De qualquer forma, no que diz respeito à liberdade institucional, considerando que as IES públicas fazem parte da administração pública, tendo de seguir todo o regramento relativo a ela, tais como concursos públicos e licitação para a compra de materiais e equipamentos, parece correto dizer que, pelo menos no campo da gestão, as IES privadas possuem maior autonomia.

A abordagem aqui realizada é bastante genérica e meramente exemplificativa. As nuances de cada instituição, seja pública ou privada, podem implicar em realidades diversas daquelas presentes nas hipóteses aventadas. Mas elas servem como indicativos de que as liberdades educacionais e a autonomia universitária presentes na Constituição não se apresentam da mesma forma nas IES públicas e nas IES privadas.

4 alguns exemplos dAS variações interpretativas, firmadas pelo STF, de autonomia e liberdades das IES públicas (breves reflexões sobre as adpfs 548 e 759)

Primeiramente é oportuno esmiuçar o contexto que propiciou o ajuizamento da ADPF 548 e em que medida se pode refletir sobre seus efeitos e suas correlações com as temáticas anteriormente trabalhadas, a autonomia das universidades públicas e as liberdades acadêmica e institucional de ensinar.

O ajuizamento da ação foi realizado pela Procuradoria Geral da República (PGR) com o objetivo de anular decisões proferidas por parte da Justiça Eleitoral em estados como Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro e Minas Gerais, entre outros, nos quais foram interrompidas, na iminência do segundo turno eleitoral de 2018, as manifestações públicas, de reprovação ou apreço em relação às candidaturas em disputa, em ambientes físicos e virtuais de universidades públicas.

Essas decisões definiram a busca e apreensão de materiais de supostas campanhas eleitorais, em associações de docentes e instalações de universidades públicas, assim como o entrave de aulas relacionadas a temáticas eleitorais e, também, a obstaculização de reuniões e assembleias de ordem política.

Sobre o tema é importante tratar, mesmo que de forma breve, da questão dos bens públicos e de uso comum, no contexto das regras atinentes ao meio eleitoral, nos ditames do artigo 37 da Lei n.º 9.504/1997.

Art. 37. Nos bens cujo uso dependa de cessão ou permissão do poder público, ou que a ele pertençam, e nos bens de uso comum, inclusive postes de iluminação pública, sinalização de tráfego, viadutos, passarelas, pontes, paradas de ônibus e outros equipamentos urbanos, é vedada a veiculação de propaganda de qualquer natureza, inclusive pichação, inscrição a tinta e exposição de placas, estandartes, faixas, cavaletes, bonecos e assemelhados.

Nos termos dos textos legais transcritos, é proibida, como regra geral, a propaganda eleitoral nos bens públicos, nos bens que dependam de cessão ou permissão do poder público e também nos bens de uso comum. Essa regra geral possui uma série de exceções, as quais não cabem ser analisadas neste artigo.⁷

Importante destacar que nos termos do parágrafo 4º da Lei n.º 9.504/1997 os bens de uso comum, no âmbito eleitoral, são os assim definidos pelo Código Civil e “também aqueles a que a população em geral tem acesso, tais como cinemas, clubes, lojas, centros comerciais, templos, ginásios, estádios, ainda que de propriedade privada”. (Brasil, 1997).

Alguns dos motivos que nortearam essa proibição são razoáveis, em larga medida, e a restrição de possíveis veiculações de propagandas eleitorais em âmbitos públicos e de uso comum foi bem recebida em função de fatores tais como a alta probabilidade de uma poluição visual e os consideráveis custos financeiros exigidos para que os partidos investissem no marketing em massa nesses locais.

Nesse sentido, a restrição de propagandas eleitorais em espaços públicos e também em âmbitos particulares, porém de uso comum, foi considerada razoável, na proporção que veio a ajudar a equilibrar possíveis diferenças consideráveis entre os acessos existentes a esses espaços por parte de diferentes partidos e candidatos.

De acordo com Tiago Ferreira Barbosa (2020), arrazoado foi restringir, como presentes nas normas referidas, as propagandas eleitorais em âmbitos que podem transitar livremente todos os cidadãos (nos ditos bens públicos) e também em âmbitos privados com livre frequência, pois esses espaços têm a possibilidade de serem preenchidos tanto por transeuntes desinteressados pelos meandros políticos, quanto por grupos e pessoas com engajamento na escolha dos atores políticos. Nesse sentido, as normas eleitorais foram precisas no sentido de garantir uma propaganda que seja eficaz e equânime.

Ao concernente de haver ou não incompatibilidade, tais âmbitos, não foram constituídos para alicerçar o amplo debate de ideias. Contudo o objeto da ADPF 548 refere-se a espaços públicos que possuem especificidades e que estão protegidos pelas garantis constitucionais das liberdades acadêmica e institucional de ensinar e da autonomia universitária.

A situação que se constrói no âmbito das universidades tem um teor de completa diferença em relação aos demais espaços públicos e de uso comum, pois elas sim são locais direcionados ao debate e, consequentemente, ao enfrentamento e contraposição de ideias, assim como, também, à livre manifestação de pensamentos destoantes, ao respeito do pluralismo cultural e político e à resistência à repreensão de grupos minoritários.

Sendo assim, mostraram-se, nos termos da decisão do STF, como ilegítimos todos os atos que emanaram do poder público e decisões que, a um pretexto de exercício do poder de polícia, proibiram, discricionariamente, o surgimento de manifestos de desapreço ou apreço para com candidaturas a cargos políticos.

Ressalte-se importante que na ADPF 548 o STF considerou inconstitucional as interpretações do artigo 37 da Lei das Eleições (Lei 9.504/1997) usadas para justificarem atos administrativos ou judiciais que admitissem a obstrução de aulas, o indevido apanhamento de documentos, a entrada de agentes do poder público em universidades, com o cunho de vigilância à liberdade de expressão e às manifestações ou debates; também em relação à indevida coleta de depoimentos, em face do exercício da manifestação ampla tanto de ideias quanto da divulgação reflexiva de pensamentos na esfera acadêmica, bem como a apreensão de equipamentos sob égide da administração das universidades.

Nesse sentido, é importante frisar que a relatora, Ministra Carmen Lúcia, concedeu liminar nessa ação como forma de garantir o princípio da livre manifestação do pensamento e do pluralismo no âmbito acadêmico, decisão essa que teve sua ratificação, unanime, durante sessão plenária realizada no final de outubro de 2018.

Durante a exposição de seu voto a relatora evidenciou que as decisões judiciais em apreço afrontaram o princípio da autonomia universitária, o qual a Constituição firmou claramente no conteúdo exposto do artigo 207. Sendo assim, atingem também a autonomia dos espaços de ensino-aprendizagem e a liberdade de manifestação inerente a um espaço plural, afetando, dessa forma, ainda a efetividade do estado democrático de Direito. De acordo com a ministra Carmen Lúcia:

[...] sendo práticas determinadas por agentes estatais (juízes ou policiais) são mais inaceitáveis. Pensamento único é para ditadores. Verdade absoluta é para tiranos. A democracia é plural em sua essência. E é esse princípio que assegura a igualdade de direitos na diversidade dos indivíduos. (2018).

É indubitável o quanto a interpretação da ministra foi cirúrgica no sentido de asseverar que determinadas práticas por agentes estatais não poderiam ser aceitáveis em afronta ao pluralismo de ideais e à liberdade de expressão como eixo essencial à conservação da democracia.

Em seguida, rememora-se, como forma de contrastar a interpretação dada na ADPF 548, o caso em que, por maioria de votos, o STF indeferiu o pedido de liminar na ADPF 759, ajuizada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), que tinha como objetivo determinar que, na nomeação dos reitores, assim como, na dos vice-reitores das universidades federais e dos diretores das instituições federais de ensino superior, o Presidente da República indicasse os nomes mais votados nas listas tríplices enviadas pelas instituições. A decisão tomada seguiu o voto do Ministro Alexandre de Moraes.

A título de um breve resumo elucidativo sobre essa ADPF 759, a OAB argumentou que as nomeações discricionárias efetuadas pelo Presidente da República estariam em desacordo com as consultas e escolhas majoritárias das comunidades universitárias, caracterizando, assim, um desrespeito aos princípios constitucionais do republicanismo, da gestão democrática, do pluralismo político e, não menos importante, da autonomia universitária. Além de determinar a nomeação do mais votado na lista tríplice, a entidade pretendia que as nomeações que não foram realizadas nesses parâmetros fossem sustadas.

Oportuno se faz expor a posição do ministro Alexandre de Moraes durante a fundamentação de seu voto:

A autonomia universitária prevista na Constituição se concretiza por meio da Lei de Diretrizes e Bases da Educação (Lei 9.394/1996), que assegura a liberdade de gestão do conhecimento e a liberdade administrativa das universidades que os reitores integram, dirigem e representam, na condição de órgão executivo. Assim, o simples ato administrativo de escolha do reitor pelo presidente da República não teria o efeito concreto de interferir na autonomia universitária. ‘O próprio reitor é limitado pelos órgãos colegiados que, necessariamente, compõem a universidade pública’. (2021).

Ainda de acordo com o relator Edson Fachin, a Constituição Federal atribui autonomia administrativa, financeira e mesmo política a diversas instituições, como o Poder Judiciário, o Ministério Público e a Defensoria Pública da União, sem afastar a participação discricionária do chefe do Poder Executivo na escolha de parte de seus integrantes ou de seus dirigentes máximos por meio de lista tríplice ou sêxtupla.

A seu ver, se a autonomia desses órgãos não é empecilho para a escolha de seus membros ou de sua chefia pelo presidente da República, não se poderia observar inconstitucionalidade no processo de escolha de reitores e vice-reitores, na ausência de regra constitucional que garanta tratamento distinto, indo ao encontro do entendimento da maioria de seus pares.

Essas são apenas duas das várias exemplificações dos tensionamentos interpretativos sobre a autonomia e as liberdades das universidades, nos exemplos específicos, das universidades públicas. Cabe ressaltar que os casos expostos, anteriormente, não foram pormenorizados e que o intuito foi apenas demonstrar que em casos diferentes de interferência do poder público há uma variação em termos de interpretação constitucional. Não há aqui uma valoração dessa diversidade de tratamento, mas sim uma demonstração das possibilidades e limites colocados às IES, em especial as públicas, no mundo real, ao pleno exercício da autonomia e das liberdades constitucionalmente garantidas.

5 CONCLUSÃO

Primeiramente saliente-se que este trabalho não buscou esgotar as temáticas em análise e, tampouco, dar conta de respostas precisas quanto às indagações realizadas. Sendo assim, é notável que autonomia universitária e a liberdade de ensinar constituem temáticas que geram incontáveis debates no Brasil. Isso é motivado, em parte, em virtude de nosso ordenamento constitucional de 1988 ser ainda “jovem”.

No Brasil, a liberdade de ensinar está contida nos artigos 206 (liberdade acadêmica) e 209 (liberdade institucional) da Constituição de 1988. A autonomia universitária, por sua vez, está prevista expressamente no artigo 207. Embora expressas no texto constitucional, é comum surgirem dúvidas quanto a limites e extensões dessas normas.

Buscou-se, no artigo, descrever as liberdades e a autonomia das IES públicas e privadas no que diz respeito à gestão institucional e não apenas no exercício da liberdade acadêmica (liberdades ensinar, aprender, pesquisar e divulgar o saber).

Constatou-se que debates existentes buscam definir os contornos da liberdade de ensinar e da autonomia universitária, bem como o papel da educação na sociedade, principalmente considerando determinados casos em que há a aplicação de aportes financeiros públicos na educação.

O trabalho aponta, ainda, algumas hipóteses nas quais poderia haver uma aplicação diferenciada dos princípios constitucionais considerando a natureza da IES, se públicas ou privadas. Finalmente, o texto analisa duas decisões do STF, as quais demonstram que em relação às IES públicas há decisões que concedem interpretação ampla e decisões que concedem interpretação restritiva ao princípio da autonomia universitária.

REFERÊNCIAS

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• SILVA, José Afonso da. Comentário contextual à Constituição. 7. ed. São Paulo: Malheiros , 2010.
• TRAVINCAS, Amanda Costa Tomé. A tutela jurídica da liberdade acadêmica no Brasil: a liberdade de ensinar e seus limites. 2016. 300 f. Tese (Doutorado em Direito) -, PUCRS, Porto Alegre, 2016.

Notas

• 1
  Sobre a liberdade acadêmica, ver: RODRIGUES, Horácio Wanderlei; OLIVEIRA, Amanda Muniz. A liberdade acadêmica no direito brasileiro: fundamentos e abrangência. Revista Opinião Jurídica, Fortaleza, UniChristus, a. 17, n. 25, maio/ago. 2019. p. 158-176. Especificamente sobre a denominada liberdade de cátedra, ver: RODRIGUES, Horácio Wanderlei; MAROCCO, Andréa de Almeida Leite. Liberdade de cátedra e a Constituição Federal de 1988. In: CAÚLA, Bleine Queiroz et al. (org.). Diálogo ambiental, constitucional e internacional. Fortaleza: Premius, 2014. v. 2. p. 213-238.
• 2
  Sobre os limites da liberdade de ensinar, ver: TRAVINCAS, Amanda Costa Tomé. A tutela jurídica da liberdade acadêmica no Brasil: a liberdade de ensinar e seus limites. 2016. 300 f. Tese (Doutorado em Direito) -, PUCRS, Porto Alegre, 2016.
• 3
  Sobre a liberdade institucional de ensinar, ver: RODRIGUES, Horácio Wanderlei. O Direito Educacional brasileiro e a liberdade institucional de ensinar. In: COSTA, Fabrício Veiga; MOTTA, Ivan Dias da; FREITAS, Sérgio Henriques Zandona (org.). Educação e Ensino Jurídico no Estado Democrático de Direito. Maringá, PR: IDDM, 2017. p. 16-60.
• 4
  Sobre a educação para a cidadania, ver: RODRIGUES, Horácio Wanderlei; BIRNFELD, Carlos André. A materialização, no direito educacional brasileiro, do dever de educar para a cidadania no âmbito da educação superior: Um panorama sobre os temas transversais. Revista Pedagogía Universitaria y Didáctica del Derecho, Santiago, Chile, Faculdad de Derecho, Universidad del Chile, v. 10, n. 2, 2023. p. 17-52.
• 5
  Sobre a autonomia universitária, ver: CYRILLO DA SILVA, Carolina Machado; SILVEIRA, Luiz Fernando Castilhos. A autonomia universitária na Constituição de 1988: um modelo de autonomia institucional em construção. Revista Práticas em Gestão Pública Universitária (PGPU), Rio de Janeiro, UFRJ, a. 5, v. 5, n. 1, jan.-jun. 2021. p. 82-104.
• 6
  Sobre a liberdade de ensinar das IES privadas ver: BIRNFELD, Carlos André. A autonomia das instituições privadas de ensino superior no Direito Educacional brasileiro. In: RODRIGUES, Horácio Wanderlei; BIRNFELD, Carlos André; GREGORI TORRES, Vivian de Almeira (org.). Pesquisa e Educação Jurídica I. Florianópolis: CONPEDI, jun. 2024. p. 12-33. (VII Encontro Virtual do CONPEDI. Florianópolis, SC: CONPEDI, jun. 2024).
• 7
  Art. 37. [...]
  § 1º [...].
  § 2º Não é permitida a veiculação de material de propaganda eleitoral em bens públicos ou particulares, exceto de:
  I - bandeiras ao longo de vias públicas, desde que móveis e que não dificultem o bom andamento do trânsito de pessoas e veículos;
  II - adesivo plástico em automóveis, caminhões, bicicletas, motocicletas e janelas residenciais, desde que não exceda a 0,5 m² (meio metro quadrado).
  § 3º Nas dependências do Poder Legislativo, a veiculação de propaganda eleitoral fica a critério da Mesa Diretora.
  § 4o Bens de uso comum, para fins eleitorais, são os assim definidos pela Lei no 10.406, de 10 de janeiro de 2002 - Código Civil e também aqueles a que a população em geral tem acesso, tais como cinemas, clubes, lojas, centros comerciais, templos, ginásios, estádios, ainda que de propriedade privada.
  § 6o É permitida a colocação de mesas para distribuição de material de campanha e a utilização de bandeiras ao longo das vias públicas, desde que móveis e que não dificultem o bom andamento do trânsito de pessoas e veículos.
  § 7o A mobilidade referida no § 6o estará caracterizada com a colocação e a retirada dos meios de propaganda entre as seis horas e as vinte e duas horas.
  § 8o A veiculação de propaganda eleitoral em bens particulares deve ser espontânea e gratuita, sendo vedado qualquer tipo de pagamento em troca de espaço para esta finalidade.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  10 Fev 2025
• Data do Fascículo
  2024

Histórico

• Recebido
  19 Set 2024
• Aceito
  13 Nov 2024