Notas sobre a evolução da carga tributáriaRESUMO
Este artigo compila estatísticas da receita tributária no Brasil e no exterior com o objetivo de compreender o imposto de renda e sua relevância como fonte de financiamento federal. A principal conclusão é como o imposto de renda é uma fonte menor de receita para o Estado brasileiro
PALAVRAS-CHAVE:
Carga tributária; imposto; imposto de renda
ABSTRACT
This piece compiles statistics for the tax revenue in Brazil and abroad with the aim of understanding income tax and its relevance as a source of federal funding. The main conclusion is how the income tax is a minor source of revenue for the Brazilian State.
KEYWORDS:
Tax burden; taxes; income tax
Esta nota reúne estatísticas de arrecadação de impostos no Brasil e no exterior procurando examinar de perto o imposto de renda, quanto à sua relevância como fonte de recursos a nível federal. Observar-se-á que no Brasil a contribuição do imposto de renda, mais especificamente o imposto de renda sobre as pessoas físicas (IRPF), é pouco significativa para o financiamento das despesas do governo federal. O oposto ocorre, entretanto, levando-se em consideração a experiência internacional, com impostos indiretos, inclusive o imposto de renda sobre as pessoas jurídicas (IRPJ), que são, em termos relativos, explorados suficientemente pelo governo federal. Portanto, se ao governo compete elevar sua receita tributária, um caminho indicado será mudar a composição das duas fontes principais de arrecadação no sentido de maior dependência do IRPF.
RECEITA TRIBUTÁRIA
A receita tributária mede, do lado da receita, grosso modo, a participação do governo na economia1. A participação do governo brasileiro (3 níveis) na economia é modesta, a julgar pela sua receita tributária, e não evoluiu nos últimos 15 anos.2 As Tabelas 1 e 2 documentam essa afirmação com auxílio das relações entre a Receita Tributária Bruta e Líquida e o Produto Interno Bruto. Estes índices mantiveram-se praticamente inalterados entre 1965 e 1980. O ligeiro crescimento da Receita Tributária até meados da década de 70 imputa-se às reformas estruturais pós-64 e o declínio a partir de então, à ênfase na política de subsídios no auge do “milagre”, e ao financiamento exagerado de despesas públicas com receitas não tributárias a partir de 1974 (endividamento via empresas públicas).
A Tabela 2 expõe a evolução da composição da receita tributária nesse período. Eleva-se, em termos porcentuais, a participação dos impostos diretos e das transferências. Os impostos diretos referem-se ao imposto de renda e às contribuições trabalhistas. As transferências representam pagamentos do governo a unidades familiares, sendo itens principais os pagamentos destinados aos assegurados da previdência social (80% do total dessa rubrica), e os juros da dívida pública intema3. Os subsídios (despesas do governo destinadas a cobrir déficits operacionais de empresas públicas e privadas) mantêm sua participação, e os impostos indiretos perdem participação porcentual no total de arrecadação nesse período.
A seguir, compara-se o esforço tributário do Brasil, como avaliado pela estrutura da sua receita tributária, com a de outros países; destacam-se aqui três grupos de países: a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico - OECD, uma amostra de países de renda per capita média compilada pelo FMI, e a Associação das Nações do Leste Asiático -ASEAN.
Observa-se, de início, que o nível da receita tributária brasileira como porcentagem do PIB é aproximadamente metade da correspondente relação média dos países da OECD, conforme Tabela 3. Nota-se que nesses países esse índice, ao contrário do Brasil, tanto em termos brutos como líquidos, vem crescendo ao longo dos anos.
Por outro lado, constata-se que países menos industrializados apresentam, como o Brasil, esforço tributário relativamente reduzido. Veja-se, por exemplo, o caso dos países da ASEAN, na Tabela 4, cujos dados contrastam com os do Brasil, em grandes números, apenas quanto ao fato de ser crescente a receita tributária líquida daqueles países.
Um ponto a destacar é a importância dada no Brasil aos impostos indiretos como fonte de recursos tributários, definidos estes como impostos gerais (ICM) e específicos sobre o consumo de bens ou serviços (IPI, impostos únicos, ISS etc.). Embora reduzindo-se no período a participação relativa desses impostos, eles ainda constituem quase 50% da receita total, como atesta a Tabela 5. A dependência de impostos indiretos para o total da arrecadação é substancialmente menor no exterior, a metade aproximadamente, tanto nos países da OECD quanto nos países da ASEAN, conforme demonstram as Tabelas 5 e 6. Em termos de esforço tributário, definido pela receita de impostos indiretos como porcentagem do PIB, o Brasil não se afasta da média dos países da OECD, conforme Tabela 5.
Os impostos diretos compõem-se tanto das contribuições previdenciárias como dos impostos de renda sobre as pessoas físicas e jurídicas. Na falta de dados explícitos, infere-se no Brasil a participação das contribuições previdenciárias no total dos impostos diretos por resíduo (impostos diretos menos imposto de renda). Deduzindo-se da receita dos impostos diretos (Tabela 2) a do imposto de renda (Tabela 7), obtêm-se as contribuições previdenciárias, como porcentagem da receita tributária bruta (RTB) e como porcentagem do PIB. Estas contribuições são elevadas no Brasil. A Tabela 5 aponta que o primeiro índice é muito superior à média dos países do OECD e o segundo é praticamente igual.
A irrelevância estatística do imposto de renda como fonte de recursos tributários no Brasil é difícil de disfarçar. As Tabelas 5 e 6 sugerem que a contribuição do imposto de renda para a receita tributária total do país é menos do que a terça parte da correspondente contribuição dos países da ASEAN e da OECD.
Ainda, conforme Tabela 5, o esforço tributário brasileiro exercido através do imposto de renda é somente a quarta parte do correspondente esforço exercido pela média dos países da OECD.
RECEITA TRIBUTÁRIA DA UNIÃO
O Imposto de Renda e o Imposto sobre Produtos Industrializados contribuem em partes iguais com aproximadamente dois terços da receita tributária da União (RTU) no Brasil. Na Tabela 7 observa-se que a contribuição do IPI declina gradual e sistematicamente ao longo dos últimos 15 anos, e a do Imposto de Renda declina primeiro até 19744 e eleva-se depois mais do que recuperando o terreno perdido5. A Tabela 8 apresenta a composição da receita tributária do governo central de 23 países de renda per capita média, inclusive o Brasil. Observa-se que, no Brasil, a participação do Imposto de Renda e das contribuições previdenciárias para a receita federal é a metade, e quase o dobro, respectivamente, da média desses países. Outrossim, a contribuição dos impostos indiretos para o tesouro federal, no Brasil, é um pouco superior à média internacional.
IMPOSTO DE RENDA
Mais da metade do imposto sobre a renda é arrecadada na fonte, sendo que grande parte desta arrecadação provém do rendimento do trabalho e, parcela menos importante, de lucros remetidos ao exterior e do rendimento de capital. O IRPJ complementa a arrecadação do Imposto de Renda com mais de um terço da sua arrecadação total. A parcela do Imposto de Renda arrecadado diretamente das pessoas físicas é insignificante. A Tabela 9 reproduz a estrutura da arrecadação do IR.
À medida que uma economia se desenvolve, notam-se mudanças na estrutura do seu Imposto de Renda. A arrecadação desse imposto passa a depender cada vez mais do IRPF e menos do IRPJ, dado que o primeiro, quando não é arrecadado exclusivamente na fonte, aplica-se à renda individual e, portanto, constitui um indicador mais adequado de capacidade de pagamento do contribuinte. Entretanto, o IRPF exige para seu aproveitamento como fonte de receita cuidados especiais do ponto de vista administrativo, além de uma atitude participativa de grande número de contribuintes, ingredientes naturalmente escassos em países menos desenvolvidos. Enquanto no Brasil e nos países de renda per capita média o IRPF e o IRPJ contribuem quase que igualmente para o total da arrecadação do Imposto de Renda, nos países da OECD a contribuição do IRPF para o total arrecadado é 5 vezes maior do que a do IRPJ, e nos países da ASEAN apenas a terça parte.
Em resumo, com base nesses dados conclui-se que no Brasil: a) a participação do governo (3 níveis) na economia, a julgar pela sua receita tributária, é modesta, e não evoluiu nos últimos 15 anos; b) embora reduzindo-se no tempo, é de se destacar ainda a importância atribuída aos impostos indiretos; c) as contribuições previdenciárias como porcentagem da receita tributária bruta, e do PIB, são equivalentes ou superiores aos correspondentes índices de países industrializados; d) o imposto de renda sobre as pessoas jurídicas como fonte de recursos tributários é explorada suficientemente; e) a carga do Imposto de Renda sobre as pessoas físicas é insuficiente e mal distribuída, porque incide basicamente sobre o rendimento do trabalho.
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1
Outras fontes de recursos incluem endividamento, imposto inflacionário (emissão) e as receitas operacionais das empresas públicas.
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2
Entretanto, a presença do Estado na economia elevou-se substancialmente com recursos não tributários nesse período, conforme ilustram trabalhos publicados. Ver CASTRO, P. R. (ed.) A Crise do Bom Patrão. Co-edição CEDES/APEC, Rio de Janeiro, 1982.
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3
Consignados no orçamento. Após Lei Complementar n. 12 (nov. 1971), o custo da dívida passou para a responsabilidade das autoridades monetárias.
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4
Provavelmente como resultado do uso exagerado de incentivos fiscais para investimentos com recursos do Imposto de Renda, concedidos após reforma tributária de 1967. Ver Lezan E. e Varsano, R. O Sistema Tributário Brasileiro. Ministério da Fazenda, Secretaria da Receita Federal, processado.
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5
A recuperação deve-se, talvez, mais ao peso fiscal (fiscal drag) devido ao surto inflacionário do que a um esforço consciente para elevar a receita.
