“Jogos aninhados” e adaptação estratégica na política regulatória: o caso da rotulagem nutricional no Brasil ^{1 , 2}

“Nested Games” and strategic adaptation in regulatory policy: the case of nutritional labeling in Brazil

Resumo:

Este artigo analisa, em diálogo com a literatura sobre a interação entre grupos de interesses e agências reguladoras na produção de políticas públicas, o processo de elaboração do novo modelo de rotulagem de alimentos no Brasil. Argumentamos que a Anvisa usou seu poder de agenda no processo regulatório para escolher uma medida ao mesmo tempo aceitável pelos especialistas e entidades de defesa dos consumidores e capaz de evitar contestações do setor da indústria alimentícia que poderiam atuar, principalmente por meio dos poderes Legislativo e Judiciário, para impedir sua implementação. Esse argumento é explorado empiricamente a partir de evidências coletadas em relatórios e documentos produzidos, manifestações orais, ações judiciais e dados dos mecanismos de participação na Agência e na Câmara dos Deputados.

Palavras-chave:
política regulatória; processo decisório; análise institucional; rotulagem nutricional

Abstract:

This article analyzes the process of elaborating Brazil’s new nutritional labeling model, in dialogue with the specialized literature on the interaction between interest groups and regulatory agencies in the production of public policies. Anvisa used its agenda-setting power in the regulatory review process to choose the magnifying glass model as a regulatory alternative for food labeling. This choice was deemed acceptable by experts and consumer advocacy groups while also capable of avoiding conflicts with the food industry sector, which could have acted, especially through legislative and judicial powers, to prevent the implementation of the model. This argument is empirically explored through reports and documents, oral statements in Anvisa meetings and discussion spaces, legal actions, and data extracted from the participation mechanisms provided by the Agency and the Chamber of Deputies.

Keywords:
regulatory policy; decision-making process; institutional analysis; nutritional labeling

Introdução

Em 2014, iniciou-se um processo de revisão do modelo de rotulagem nutricional frontal (RNF) no Brasil, que culminou, em 2020, na publicação da Resolução da Diretoria Colegiada (RDC) n. 429 e da Instrução Normativa (IN) n. 75 pela Anvisa (ANVISA, 2020a, 2020c). Essas normas instituíram um modelo de RNF obrigatório em formato de uma lupa para informar o alto teor de açúcares adicionados, gorduras saturadas e sódio dos alimentos (Figura 1). Esse modelo, contudo, não foi amplamente discutido no processo e não contemplou as preferências primordiais dos seus participantes: por um lado, as entidades de defesa dos consumidores, associações de médicos e/ou nutrólogos e acadêmicos, que defenderam modelos de alerta e, por outro lado, grupos do setor da indústria alimentícia, que defenderam o modelo semáforo (Figura 2).

Figura 1.
Modelo lupa de rotulagem nutricional definido pela Anvisa

Figura 2.
Modelo semáforo e modelo alerta de rotulagem nutricional

Para justificar sua escolha, a Anvisa afirmou que havia analisado modelos adotados em mais de quarenta países, realizado uma revisão da literatura sobre a efetividade de diferentes rotulagens, além de ter fomentado, via CNPq, pesquisas para avaliar a compreensão de diferentes modelos de RNF pelos consumidores brasileiros. Segundo a agência, os modelos de alerta e o modelo lupa teriam efetividade semelhante, sendo que este último facilitaria a compreensão dos rótulos pelos consumidores, promovendo a realização de escolhas autônomas e conscientes por eles (ANVISA, 2020b).

A justificativa apresentada é controversa, tendo em vista que o modelo lupa foi menos estudado do que os demais, não havia sido implementado em nenhum outro país no momento da sua escolha e não estava entre as recomendações das organizações internacionais de saúde (Mais et al., 2023). Por que, após um longo processo de discussão, que envolveu a participação de representantes da sociedade civil, grupos da indústria alimentícia e de defesa dos consumidores, além de especialistas, e que incorporou em suas discussões resultados de diversos estudos, a escolha da Anvisa baseou-se em um modelo pouco discutido e usado? Se os resultados das análises mostravam uma efetividade semelhante entre os modelos, por que não escolher aquele que foi objeto de mais estudos e apoiado por grupos de defesa dos consumidores e especialistas em saúde? Por outro lado, por que a indústria alimentícia não foi capaz de vetar a escolha de um modelo que, como será visto, a desagradava?

Como toda medida regulatória, a definição de um modelo de RNF não é apenas o resultado de uma escolha técnica, mas tem uma dimensão política que envolve i) narrativas dos atores impactados a respeito das vantagens e desvantagens de diferentes alternativas (Mais et al., 2023; Majone, 1989; Mialon; Swinburn; Sacks, 2015; Parkhurst, 2017) e ii) ações estratégicas desses atores para fazer valer suas preferências, como, por exemplo, lobby, contestações legais, pressões políticas via acesso a órgãos estatais e financiamento político (Mialon; Swinburn; Sacks, 2015). Em contrapartida, uma literatura relevante sobre política regulatória argumenta que as agências reguladoras conseguem se contrapor às pressões e eventuais vetos dos atores impactados ao exercer seu poder de agenda no processo regulatório e ao “manipular”⁶ as regras dos procedimentos administrativos do processo e implementar medidas mais próximas de suas preferências (Potter, 2014, 2019).

Argumentamos que a Anvisa agiu estrategicamente e usou seu poder de agenda para escolher o modelo lupa como uma alternativa regulatória para a RNF por ele ser, ao mesmo tempo, passível de aceitação pelos especialistas e entidades de defesa dos consumidores e capaz de evitar fortes contestações do setor da indústria alimentícia. A exclusão dos modelos de alerta mais estudados pode ser explicada pelo fato do processo não ter ocorrido apenas nos espaços de participação proporcionados pela agência e nem se baseado somente em disputas técnicas de evidências científicas. Partindo da ideia de “jogos aninhados” elaborada por Tsebelis (1990), argumentamos, também, que havia a possibilidade de a indústria alimentícia mobilizar o Legislativo e o Judiciário e tentar ocupar espaços decisórios na Anvisa e em órgãos do Executivo para fazer valer suas preferências e vetar a implementação de modelos de alerta.

Ao incorporar essas perspectivas teóricas, este trabalho pretende, a partir do estudo de caso do processo de revisão do modelo de RNF no Brasil, contribuir com a literatura sobre regulação em geral e com os estudos sobre a regulação da RNF em particular e explicar a adoção de medidas aparentemente menos adequadas. A inclusão dos “jogos aninhados” na análise permite identificar variações nas ações estratégicas das agências reguladoras no processo de elaboração de normas regulatórias pouco exploradas na literatura. As agências reguladoras podem optar pela adoção de um processo mais demorado de discussão em espaços participativos que incluam os diferentes posicionamentos para poder propor medidas aceitáveis pelos diferentes atores, evitando eventuais vetos no processo de elaboração e nas fases posteriores de implementação da política regulatória.

O modelo teórico que orienta este trabalho será apresentado na próxima seção e explorado empiricamente nas seções seguintes. Baseamos nosso argumento em evidências sobre as preferências dos principais atores envolvidos no processo, suas estratégias discursivas e de ações, coletadas em relatórios e documentos oficiais produzidos no processo de revisão, manifestações orais em reuniões e espaços de discussão na Anvisa, ações judiciais, informações extraídas dos mecanismos de participação da Agência, proposições legislativas relacionadas à RNF na Câmara dos Deputados, matérias jornalísticas e informações disponibilizadas na bibliografia sobre o caso.

A segunda seção descreve as etapas do processo de revisão, seus principais atores e suas preferências a respeito do modelo de RNF. As divergências de preferências e percepções entre esses atores sobre o problema e sobre a solução regulatória considerada adequada caracterizaram um processo bastante “polarizado” no qual a Anvisa teve que atuar. Partindo da premissa de que a Agência tem uma preocupação reputacional em se afirmar como órgão técnico, o desafio que ela enfrentou foi definir uma medida regulatória tecnicamente justificável e, ao mesmo tempo, passível de aceitação pelos participantes do processo. A seção mostra como a Anvisa, usando seu poder de agenda (Tsebelis, 2002), elaborou um “enquadramento” discursivo para justificar a escolha pelo modelo lupa em detrimento dos modelos defendidos pelos demais atores. A terceira seção mostra que a possibilidade da escolha regulatória ser vetada por meio da mobilização do Executivo e, principalmente do Judiciário e do Legislativo, pelos participantes do processo, especialmente pela indústria alimentícia, era uma ameaça crível, considerada nos cálculos da Anvisa e permite explicar o resultado do processo.

A dinâmica política do processo regulatório: modelo analítico aplicado ao estudo de caso da RNF no Brasil

A RNF em embalagens de alimentos industrializados, medida regulatória importante para informar os consumidores sobre a qualidade de nutrientes e orientar suas escolhas, tem passado por redefinições em seus modelos gráficos e nas formas de sua adoção, se voluntária ou obrigatória, em diversos países (Ares et al., 2021; Diez-Canseco et al., 2023; Fialon; Nabec; Julia, 2022; Jawad et al., 2023; Julia; Hercberg, 2016; Mais et al., 2023; Mialon et al., 2021; Pettigrew et al., 2022). A importância da RNF para a saúde da população e os possíveis impactos econômicos da adoção de diferentes modelos geram embates intensos que colocam em oposição grupos de especialistas da área de saúde e organizações de defesa dos consumidores, de um lado, e grupos de interesses associados à indústria alimentícia, de outro (Mialon; Swinburn; Sacks, 2015).

Nesses embates, a indústria alimentícia mobiliza um conjunto de estratégias para pressionar os governos a adotar um modelo de RNF que a favoreça: i) ações “instrumentais”, como o lobby diretamente exercido no Legislativo ou pressões exercidas sobre os partidos políticos para influenciar a elaboração de legislações favoráveis; o litígio ou a ameaça de litígio contra medidas desfavoráveis; a criação de laços com organizações governamentais nacionais e internacionais que atuam na área de saúde; e ii) estratégias discursivas, como a elaboração de narrativas que enaltecem a importância econômica da indústria alimentícia na geração de riqueza e empregos e afirmam sua preocupação com a saúde da população; o financiamento e a divulgação de estudos que apresentem narrativas de que há evidências de que os modelos defendidos pela indústria alimentícia são eficazes e que o principal fator deletério à saúde é a falta de atividade física; e a elaboração de um discurso que enfatiza que os modelos defendidos pela indústria alimentícia proporcionam maior liberdade de escolha aos consumidores, valorizando sua autonomia.

Mais et al. (2023) partem dessas proposições para analisar a participação e a influência da indústria alimentícia brasileira no processo de revisão do modelo de RNF iniciado em 2014. Segundo o estudo, a indústria alimentícia criou uma coalizão para defender seus interesses, a Rede Rotulagem (Rede), formada por vinte e uma associações industriais e comerciais. A Rede adotou as estratégias mencionadas acima e criou uma página na internet, divulgou newsletters periodicamente e estabeleceu relações com setores jornalísticos e midiáticos para defender o modelo semáforo. Sua principal oponente foi a Aliança pela Alimentação Adequada e Saudável (Aliança), uma coalizão formada pela sociedade civil em 2016, composta principalmente por entidades ligadas à defesa dos consumidores e especialistas da academia da área de saúde, que defenderam modelos de alerta.

Esses atores tiveram a oportunidade de intervir na elaboração normativa diretamente em reuniões formais e informais com a Anvisa e na participação nos espaços institucionais de discussão proporcionados pela agência (Painel Técnico, Tomada Pública de Subsídios - TPS; Diálogos Setoriais - DS; e Consultas Públicas - CPs). De acordo com Mais et al. (2023), a indústria alimentícia brasileira foi um ator “pivotal” no processo de revisão e, mesmo não refletindo a proposta inicial da indústria, a adoção do modelo lupa pela Anvisa e o longo prazo para a implementação da medida refletiram, em grande medida, suas solicitações (Mais et al., 2023).

O modelo de análise de Mais et al. (2023) foca nas estratégias instrumentais e discursivas de setores industriais e comerciais, mas desconsidera as reações dos atores que atuam nas organizações estatais e que podem diminuir ou mesmo barrar as influências daqueles setores. Nessa linha, Potter (2014, 2019) argumenta que as agências podem se valer do seu poder de agenda no processo regulatório para definir, no seu início, o conteúdo da medida regulatória e formular uma política aceitável aos atores que teriam poder de vetá-la. A autora também sustenta que as agências podem usar seu maior conhecimento sobre o procedimento administrativo do processo regulatório e seu poder de agenda para “manipular” os mecanismos de participação (consultas e audiências) a fim de superar vetos às suas medidas. Essa manipulação, conceituada de politicking, consiste basicamente na adoção das seguintes estratégias: i) o controle do tempo do andamento do processo de elaboração normativa; ii) o aumento ou diminuição dos custos de participação dos interessados na elaboração da norma regulatória; e iii) o controle da acessibilidade ou inteligibilidade do texto normativo, por meio do vocabulário utilizado (linguagem simples e acessível ou técnica) e/ou pela extensão do texto. Segundo a autora, nos casos em que grupos de interesse são contrários às preferências das agências, estas tendem a acelerar o andamento do processo, aumentar os custos de participação e dificultar a inteligibilidade do texto normativo. Nos casos em que a agência conta com o apoio desses grupos, elas agem para usá-lo a seu favor; ou seja, prolongando o processo e diminuindo os custos de participação para mobilizar o apoio dos grupos de interesse contra eventuais ações de veto do Legislativo e dos órgãos de controle do Executivo.

O modelo analítico de Potter, no entanto, foca no espaço decisório do processo regulatório que ocorre apenas no âmbito das agências e não trata de forma aprofundada a possibilidade de acionamento de outras arenas decisórias. O Judiciário não é incorporado como um ator de veto em sua análise porque, como nos Estados Unidos as medidas normativas das agências só podem ser contestadas judicialmente se a proposta final for diferente da inicialmente apresentada no processo regulatório, as agências antecipam-se e investem muito tempo e recursos na elaboração de uma proposta inicial consistente tecnicamente e aceitável politicamente. As possíveis ações de veto dos órgãos de controle do Executivo e do poder Legislativo não são objeto de sua análise, nem a atuação de grupos de interesse junto a esses poderes.

Considerando as proposições da literatura a respeito da influência dos grupos de interesse, no entanto, o acionamento do Legislativo, do Judiciário e/ou de outros órgãos do Executivo não pode ser menosprezado. Como argumenta Tsebelis (1990), resultados políticos complexos, como políticas regulatórias elaboradas em contextos de intensos embates de preferências entre atores relevantes, não podem ser analisados apenas considerando as interações que ocorrem na principal arena de decisão (no caso, as agências). Ações estratégicas adotadas em outras arenas afetam os cálculos dos atores e os “prêmios” do “jogo” que ocorre na arena principal.

A partir de proposições teóricas expostas acima, o entendimento da escolha da Anvisa pelo modelo lupa precisa considerar as estratégias adotadas pelos grupos de interesse tanto na arena principal (a Anvisa), quanto nas arenas “aninhadas” (o Executivo, mas principalmente o Judiciário e o Legislativo), além de incorporar na análise as ações estratégicas da própria agência para superar eventuais ações de veto à sua proposta. Como será abordado nas próximas seções, diferentemente do que sugere a conclusão do trabalho de Mais et al. (2023), a adoção do modelo lupa pela Anvisa pode ser interpretada como o resultado do exercício do poder de agenda da agência durante o processo de revisão para resistir à pressão exercida pela indústria alimentícia. Argumentamos que a Anvisa procurou controlar o andamento e a participação social no processo de revisão, além de ter feito um enquadramento discursivo do modelo de RNF ao mesmo tempo técnico e aceitável aos participantes do processo. Mas, diferentemente da proposição de Potter (2019) a respeito da manipulação dos procedimentos do processo regulatório pelas agências diante de grupos opositores com poder de veto, a mobilização ou ameaça de mobilização do Executivo, Judiciário e Legislativo por parte da indústria alimentícia levou a Anvisa a prolongar o processo de revisão e criar diversas oportunidades para a participação de múltiplos atores interessados e impactados pela medida regulatória.

O processo de revisão da rotulagem nutricional (2014-2020): polarização, falta de consenso, incerteza e estratégias discursivas

Os espaços institucionais de participação social do processo de revisão do modelo de RNF iniciado em 2014 proporcionados pela Anvisa (Quadro 1) foram marcados por discussões a respeito da efetividade e adequação de diferentes modelos de rotulagem às características da população brasileira e pela apresentação de diversas estratégias narrativas pelos participantes a fim de defenderem seu modelo preferido. O processo foi dominado por um argumento comum de que a decisão regulatória deveria se basear em evidências científicas. As discussões em espaços como estes não são, contudo, puramente técnicas. Argumentos de natureza moral, legal e de consequências econômicas também são mobilizados, tornando os conflitos de preferências sobre a política debatida multidimensionais. Estudos científicos por si sós não são capazes de responder de forma unívoca e satisfatória a todas as controvérsias levantadas nesses contextos e é muito difícil chegar a propostas consensuais entre os atores envolvidos (Majone, 1989; Parkhurst, 2017). Nesse debate multidimensional, os diferentes atores usam estratégias discursivas nas quais dados específicos de estudos técnicos são selecionados e usados para deslegitimar certas escolhas, pôr em dúvida a efetividade de determinadas medidas ou sustentar preferências relacionadas a interesses políticos, econômicos ou de valores (Michaels, 2008, 2020; Oreskes; Conway, 2022).

O caso da RNF no Brasil não foi diferente. As disputas entre a Rede e a Aliança pelo modelo de RNF considerado mais adequado se deu nos espaços institucionais de participação definidos pela Anvisa e, também, fora deles, como em divulgações na imprensa de entrevistas e pesquisas realizadas ou financiadas pelas diferentes coalizões. Desde o início, ficou evidente a divergência da indústria alimentícia em relação às propostas baseadas em modelos de alerta defendidas por entidades de defesa dos consumidores e especialistas da área de saúde. A indústria alimentícia procurou elaborar uma narrativa para desviar o foco do problema regulatório e da solução regulatória para além do modelo gráfico da RNF. Mas, a Anvisa também adotou suas estratégias discursivas e “enquadrou” uma proposta na CP que resultou na definição do modelo lupa.

Quadro 1.
Espaços institucionais do processo de revisão da regulação de rotulagens de alimentos na Anvisa

Etapas do processo de revisão regulatória	Data	Ações
Grupo de Trabalho sobre Rotulagem Nutricional	04/06/2014	Portaria n.949 instituindo o GT.
	De 03/12/2014 a 7/04/2016	Funcionamento do Grupo de Trabalho sobre Rotulagem Nutricional (GT).
	10/2016	Inclusão do tema na agenda regulatória 2017-2020 (Despacho 108).
Início do processo regulatório	08/ 2017	Publicação do Relatório do GT.
	21/08/2017	Chamada CNPq/Anvisa n. 17/2017.
	09/11/2017	Painel Técnico sobre Rotulagem Nutricional Frontal.
		Debate do tema no Mercosul.
AIR	05/2018	Publicação do Relatório preliminar de AIR.
	25/05/2018	Início da TPS n.1.
	30/05/2018	Primeiro Diálogo Setorial.
	27/07/218	Consolidação da TPS n.1.
	31/07/2018	Segundo Diálogo Setorial.
	08/2018	Terceiro Diálogo Setorial.
	04/2019	Relatório da TPS n.1.
	12/09/2019	Publicação do Relatório Final da AIR.
	12/09/2019	Reunião da Diretoria.
Consultas Públicas	13/09/2019	CP 707 e 708.
Final: RDC e IN	2020	Revisão do Cronograma.
		Consolidação das CPs.

• Fonte: Elaborado a partir das informações em ANVISA (2019c).

As narrativas dos principais atores impactados

O primeiro espaço formal de participação no processo de revisão foi o Grupo de Trabalho (GT) criado em 2014, coordenado pela Gerência Geral de Alimentos da Anvisa (GGALI) e formado por diversos segmentos da sociedade, incluindo especialistas, entidades de defesa dos consumidores e representantes da indústria alimentícia. O grupo funcionou até 2016 e teve seis reuniões presenciais, nas quais foram identificados os problemas relacionados à transmissão de informações da rotulagem nutricional então vigente e elaboradas diretrizes para orientar medidas regulatórias mais efetivas. O GT também permitiu que a Anvisa se informasse sobre os perfis e opiniões dos seus participantes (ANVISA, 2017c).

A principal conclusão do Relatório do GT, publicado em 2017, foi a de que os consumidores teriam dificuldade em compreender as informações dos rótulos dos alimentos por causa, principalmente, da apresentação gráfica inadequada das embalagens (contradições entre as informações, valorização da propaganda em detrimento da informação nutricional e falta de informações nutricionais relevantes) (ANVISA, 2017c; Gabas, 2020). A solução do problema deveria se orientar, entre outras medidas, pela redefinição gráfica do modelo de RNF. A indústria alimentícia, no entanto, divergiu dos demais atores quanto ao principal problema regulatório, que, em sua opinião, seria o nível educacional da população brasileira. Com essa posição, procurou desvincular a solução do problema a mudanças mais intensas no modelo gráfico de RNF (Gabas, 2020).

Já nesse momento inicial, a Anvisa estava consciente da impossibilidade de se chegar a um consenso a respeito do problema regulatório e do modelo gráfico a ser adotado (ANVISA, 2017c). Em 2017, a agência ampliou a discussão sobre o tema para a sociedade por meio do Painel Técnico sobre Rotulagem Nutricional Frontal⁷ para debater subsídios técnicos e científicos sobre as propostas de RNF apresentadas à Agência (ANVISA, 2017a, 2017b). Naquele momento, a Anvisa reafirmou a dificuldade de se atingir um modelo consensual e ressaltou, diante da pressão exercida pelos especialistas e entidades de defesa dos consumidores para a adoção rápida do modelo alerta, que ainda não havia evidência da superioridade de um determinado modelo. Nesse período, a indústria alimentícia consolidou a coalizão Rede e as entidades de defesa dos consumidores e especialistas se organizaram em torno da Aliança para, respectivamente, defenderem suas preferências.

A Rede defendeu o modelo semáforo, enquanto todos os outros participantes defenderam algum tipo de modelo de alerta. Em sua apresentação no Painel, a Rede afirmou que resultados de uma pesquisa de opinião contratada ao Ibope apontavam para uma rejeição do modelo de alerta pelos consumidores, devido à sua associação à sensação de medo e aversão ao alimento - estratégia de deslegitimar ou contestar a efetividade do modelo de alerta defendido pela Aliança e em consonância com ações estratégicas de pressão exercidas pela indústria alimentícia mapeadas na literatura especializada. Em contrapartida, afirmou que o modelo semáforo, segundo a pesquisa, provocava empatia e identificação pelo consumidor, além de propiciar uma rápida identificação das informações, de forma intuitiva, sendo inclusive didático para crianças. O setor enfatizou que modelos de alerta menosprezam a capacidade do consumidor de tomar decisões de forma autônoma, o que não acontece com o modelo semáforo. Com isso, adotou o discurso de que o seu modelo de RNF garantia a liberdade de escolha dos consumidores (ANVISA, 2017a, 2017b).

O Idec apresentou os resultados da sua pesquisa enfatizando as diferenças em relação aos achados do estudo encomendado pela Rede. Segundo a entidade, sua pesquisa, que englobou fases qualitativa e quantitativa, não revelou medo dos consumidores diante de rotulagens baseadas em modelos de alerta. A pesquisa qualitativa mostrou que o modelo de alerta propicia uma rápida identificação das informações e a pesquisa quantitativa confirmou que os consumidores identificam um grau elevado de respostas corretas a respeito das informações nutricionais dos alimentos. Além disso, a pesquisa quantitativa concluiu que o modelo em formato de triângulo seria um pouco mais efetivo que o modelo de alerta em formato de octógono, sendo o mais adequado para a população brasileira (ANVISA, 2017a, 2017b).⁸

Em 21 de maio de 2018, foi aberta a TPS n. 1, ferramenta utilizada pela primeira vez pela Anvisa, e tiveram início as rodadas dos DS. Houve praticamente um consenso entre os diferentes participantes de que o modelo de RNF então vigente não permitia ao consumidor identificar o valor nutricional dos alimentos e que deveria ser modificado. Mas, a indústria alimentícia mais uma vez se posicionou em contraposição aos demais participantes quanto à suficiência dos dados apresentados e manteve a posição de que o problema regulatório se relacionava ao baixo nível educacional e escasso conhecimento nutricional da população brasileira e não com as características do modelo gráfico de RNF (ANVISA, 2019b). No relatório final da TPS, a Anvisa concluiu que modelos semi-interpretativos de rotulagem seriam mais efetivos, mas não definiu qual deveria ser o modelo específico (ANVISA, 2019b).

Toda essa fase revela a mobilização de pesquisas e evidências científicas pelos participantes do processo de revisão na defesa de suas propostas. A indústria alimentícia tentou minimizar os efeitos do modelo gráfico de RNF como solução regulatória ao priorizar o nível educacional da população brasileira como principal obstáculo a ser superado. Valorizou argumentos relacionados à liberdade de escolha do consumidor na defesa de seu modelo e vinculou os modelos de alerta ao medo e a impactos econômicos negativos. Uma análise das manifestações de setores e lideranças da indústria alimentícia em páginas da Internet entre 2017 e 2018 (páginas próprias, Facebook e Twitter) realizada por Mialon et al. (2021) mostra que o setor se preocupou em divulgar esses posicionamentos para a opinião pública. Além disso, a indústria alimentícia procurou deslegitimar a redefinição do modelo de RNF, ao questionar a isenção da Anvisa no processo e as evidências científicas que estariam embasando os modelos de alerta (Mialon et al., 2021; Mialon; Swinburn; Sacks, 2015). Nesse período, o Idec também defendeu seus interesses em seu site com informações sobre pesquisas afirmando a superioridade do modelo alerta e pesquisas contestando a estimativa da indústria alimentícia de que haveria perdas econômicas em decorrência da adoção de modelos de advertência (IDEC, 2017, 2018, 2020).

Estratégias discursivas da Anvisa e enquadramento das perguntas nas CPs 707 e 708

O processo de revisão culminou na escolha do modelo lupa pela Anvisa no Relatório Final da AIR, que foi apresentado na Reunião de Diretoria no dia 12 de setembro de 2019, e nos textos da RDC 429 e da IN 75 que foram submetidos às CPs 707 e 708 também em 2019 (ANVISA, 2019c, ANVISA, 2019d). O modelo lupa foi primeiramente apresentado como uma das opções de rotulagem no Relatório Parcial de Impacto Regulatório, como o “modelo do Canadá”, então em consulta naquele país (ANVISA, 2018b). O modelo não foi objeto de muitas manifestações ao ser analisado na TPS.⁹ Na verdade, quando mencionado na TPS, o modelo lupa era criticado pelas entidades ligadas à defesa dos consumidores justamente por não se constituir como um modelo de alerta (ANVISA, 2018a). Ou seja, não se pode afirmar que o modelo lupa submetido posteriormente às CPs tenha sido escolhido por ter superado as incertezas científicas sobre sua efetividade. Outros argumentos foram mobilizados pela Anvisa para justificar sua escolha em detrimento tanto do modelo semáforo como dos modelos de alerta.

O que houve foi uma mudança no enquadramento dos argumentos apresentados pela Anvisa para justificar sua escolha e que pode ser observada na comparação entre a linguagem usada para qualificar os modelos denominados de semi-interpretativos de RNF no Relatório Preliminar e no Relatório Final da AIR, que deixaram de ser nomeados de modelo de alerta e passaram a ser definidos como modelo de alto conteúdo. A revisão de evidências sobre a efetividade dos diferentes modelos no Relatório Preliminar havia indicado uma superioridade dos modelos de alerta em comparação ao modelo semáforo, embora tenha se admitido haver pouca diferença substantiva entre eles (ANVISA, 2018b). Mesmo assim, a recomendação expressa pela GGALI naquele momento foi pela adoção de modelos de RNF de alerta, informando o alto conteúdo dos nutrientes mais relevantes para a saúde pública, de forma complementar à tabela nutricional (ANVISA, 2018b). No Relatório Final da AIR, foi reforçada a conclusão sobre a superioridade dos modelos de alerta, mas eles passaram a ser denominados como de alto conteúdo - termo que já havia sido empregado discretamente no Relatório do GT em 2017. Assim, a qualificação de alerta dos modelos escolhidos no Relatório Parcial e que foram submetidos à apreciação na TPS começou a ser descaracterizada com o uso de uma terminologia menos “apelativa”.

Diante da semelhança nos resultados sobre a efetividade entre os modelos, a Anvisa acrescentou o argumento usado pelo setor da indústria alimentícia, mas até então não mencionado pela agência, relacionado a possíveis efeitos negativos da ideia de alerta ou advertência dos símbolos do octógono, do triângulo e do círculo que caracterizam os modelos de alerta (ANVISA, 2019c). Assim, sustentou que a lupa seria um modelo de alto conteúdo como os demais, mas com a vantagem de proporcionar informações ao consumidor sem gerar a sensação de medo provocado pelos símbolos de alerta. No entanto, os possíveis efeitos negativos relacionados à sensação de medo não foram objeto de testes nos estudos revisados.

Em síntese, o discurso da Anvisa a respeito do modelo de rotulagem a ser submetido às CPs alterou-se ao longo das etapas do processo regulatório, passando de uma postura mais neutra nos Painéis para uma defesa dos modelos de alerta no Relatório Parcial e depois para a defesa do modelo lupa, definido como de alto conteúdo. Se, por um lado, a Anvisa vetou os modelos defendidos pelas entidades de defesa dos consumidores e especialistas, por outro, houve também um veto à opção pelo modelo semáforo com base em dois argumentos: evidências sobre sua baixa efetividade em relação aos modelos de alto conteúdo e por ter uma implementação mais custosa do que o modelo lupa (ANVISA, 2019c). Além disso, a Anvisa se posicionou contrária aos modelos de alerta, a partir de justificativas semelhantes às expostas pela indústria alimentícia, como a liberdade de escolha do consumidor e a sensação de medo.

Entre 23 de setembro e 09 de dezembro de 2019, foram realizadas as CPs n.707 e n.708 para obter comentários da sociedade a respeito da RDC n.429 e da IN n.75. As CPs tiveram a participação de 23.453 indivíduos ou instituições, sendo 74% consumidores individuais, 19% profissionais de saúde, 3,3% profissionais de outras áreas, 2,7% pesquisadores e 0,3% do setor produtivo (ANVISA 2019a, 2020). As principais perguntas gerais comparavam a proposta do modelo lupa apenas ao status quo. Não houve uma consulta comparando os diversos modelos então denominados de alto conteúdo entre si.

As Consultas possibilitaram a apresentação de propostas de alteração, inclusão ou exclusão de redação em todos os artigos da RDC, além da ementa e seus anexos, seguido de um campo de apresentação de justificativas. Como esperado, o Idec manifestou-se contrário à proposta da lupa e voltou a defender o seu modelo de alerta e a Rede defendeu seu modelo semáforo, com base em pesquisa realizada pelo IBOPE (ANVISA, 2020b). A Anvisa não acatou nenhum pedido de alteração do modelo lupa. No Relatório de Análise das CPs n.707 e n.708, a Agência reforçou a conclusão do Relatório Final da AIR de que o modelo semáforo foi descartado por ter efetividade inferior em relação aos modelos semi-interpretativos de alto conteúdo, ser inconsistente e ter sobreposição com outras regras para uso de alegações nutricionais, além de seu elevado custo de implementação. Em comparação com outros modelos de alto conteúdo, o modelo lupa teria a vantagem de proporcionar a liberdade de escolha e autonomia do consumidor. Além disso, do ponto de vista regulatório e científico, o fato de não transmitir uma ideia de alerta não seria um problema. Por fim, afirmou que seu modelo estaria alinhado e respaldado pela Secretaria Nacional do Consumidor (SENACON) do Ministério da Justiça (MJ) (Brasil, 2019).

A escolha da Anvisa, portanto, equilibrou-se entre justificativas de um discurso de políticas baseadas em evidências e o veto aos modelos dos segmentos que protagonizaram a polarização de preferências no processo de revisão. A agência preocupou-se, também, em afirmar o respaldo jurídico dado pelo MJ. Com isso, a Anvisa atingiu provavelmente um ponto de equilíbrio entre as diferentes preferências vigentes e foi, ao mesmo tempo, tecnicamente justificada como uma medida adequada (Majone, 1989; Tsebelis, 2002).¹⁰

O contexto político da revisão regulatória: potenciais pontos de veto

Os embates entre a Rede e a Aliança e a tentativa de influenciar a medida regulatória não ocorreram apenas nas estratégias discursivas, mas também no uso ou ameaça de uso do Judiciário e/ou do Legislativo como arenas de contestação e, no caso da indústria de alimentos, também na mobilização de aliados no Executivo. Ou seja, a Anvisa adotou o modelo lupa em um contexto marcado por fortes pressões diretas e indiretas de atores com preferências divergentes e polarizadas que tinham, como recurso para exercer suas pressões, a possibilidade de atuação nas múltiplas arenas decisórias no Executivo, Legislativo e Judiciário. Vale lembrar que o processo de revisão iniciou-se no mandato de Dilma Rousseff, passou pela presidência de Michel Temer e foi concluído no governo de Jair Bolsonaro.

Em 2018, o ministro da saúde, Gilberto Occhi, nomeado por Temer, sinalizou publicamente sua preferência pelos modelos de rotulagem com escalas de cores, como o modelo semáforo, que já havia sido descartado pela Anvisa, e o modelo “nutri-score”, utilizado na França (Vargas, 2018). Após o fim do mandato de Jarbas Barbosa, que havia sido indicado por Dilma Rousseff como Diretor-Presidente da Anvisa e era defensor do modelo de alerta, em julho de 2018, Temer escolheu William Dib como seu sucessor, que tomou posse em setembro do mesmo ano. Segundo Mais et al. (2023), em 2018, a indústria alimentícia atuou diretamente em lobby junto ao presidente Temer por sua nomeação. Dib sinalizou, em diversos momentos, anteriores e posteriores à sua nomeação, um alinhamento com os interesses da indústria alimentícia, mostrando-se inclinado à adoção do modelo semáforo (Peres, 2018; Vargas, 2018). Segundo informações veiculadas na impressa, Dib defendeu o modelo de cores, declarando que “[n]ão queremos quebrar a indústria ou criar dificuldades. Queremos ter comparação” (Formenti, 2018). Ao falar do modelo alerta, que havia sido adotado no Chile, afirmou que “[a] embalagem deixou de ser chamativa. Não é esse o espírito” (Formenti, 2018). Em entrevista à Folha de São Paulo, Dib defendeu novamente a adoção do modelo semáforo (Cancian, 2018). Ao falar sobre a implementação do novo modelo de RNF, Dib afirmou que seria necessário aguardar “anos” para a norma entrar em vigor e declarou acreditar que as CPs deveriam demorar entre 60 e 90 dias. Em resposta às declarações de Dib, o Idec, com outras entidades da Aliança, publicou uma carta pública direcionada a ele pedindo esclarecimentos sobre o processo de revisão da rotulagem nutricional (ALIANÇA, 2018).

As afirmações de Dib na imprensa mostram seu alinhamento com os interesses da indústria alimentícia, não só pela predileção pelo modelo semáforo, mas também no que diz respeito à duração do processo de elaboração normativa e ao eventual prazo para implementação do novo modelo. De acordo com o Relatório da TPS, o setor produtivo realizou 304 contribuições no sentido de que a nova norma deveria ser implementada de forma gradual. Em contraposição, foram realizadas apenas 10 contribuições pelo setor produtivo sugerindo um prazo de implementação de apenas um ano (ANVISA, 2019b).

Em janeiro de 2019, sob a presidência de Bolsonaro, houve uma reestruturação do Ministério da Saúde e o Conselho Nacional de Segurança Alimentar, órgão defensor da alteração do modelo de rotulagem desde o GT, foi extinto. Nesse novo contexto, havia uma percepção de que o processo poderia ser enfraquecido (Gabas, 2020). Mas, ao final, nem as propostas das entidades de defesa dos consumidores que foram defendidas por Barbosa quando Diretor-Presidente, nem a proposta da indústria alimentícia, que estava alinhada com o discurso de Dib, foram aprovadas. O processo também não foi acelerado por nenhum dos Diretores-Presidentes. Ao contrário, o processo de revisão que originou a RDC n. 429 e a IN n. 75 foi criticado diversas vezes por organizações e especialistas por ser muito demorado. Uma explicação possível é que eles tenham sofrido resistências de outros membros da diretoria da Anvisa, principalmente da área técnica da GGALI, e pela avaliação de que o ambiente político vigente não era favorável para aprovação seja do modelo alerta, seja do modelo semáforo. A possibilidade de acionamento das arenas “aninhadas” do Legislativo e/ou do Judiciário para tentar contestar decisões da Anvisa estava no radar da agência e pode explicar por que ela usou seu poder de agenda para enquadrar o discurso que justificou a escolha do modelo lupa, assim como explicar o longo andamento do processo de revisão (Baird, 2012, 2016; Schwaitzer, 2022; Tsebelis, 1990).

O Judiciário e o Legislativo como possíveis arenas de veto

Além das pressões exercidas pela indústria alimentícia no Executivo, as possibilidades de ação na arena judicial pela Rede e pela Aliança eram um fator importante considerado pela Anvisa no processo regulatório. Tanto no Relatório do GT, quanto no Relatório Preliminar, a Anvisa enfatizou o contexto adverso para a adoção de uma nova RNF no Brasil, devido 1) à elevada fragmentação da legislação vigente, decorrente de incoerências e lacunas entre os diversos regulamentos editados; 2) ao ambiente regulatório caracterizado pela diversidade de interesses entre grupos impactados; 3) restrições de ordem externa, como a necessidade de negociações com o Mercosul e questionamentos comerciais em nível internacional; 4) à interface da regulação da rotulagem de alimentos com a legislação voltada para a defesa do consumidor e diretrizes da Política Nacional de Alimentação e Nutrição (PNAN); 5) à possibilidade de interferência do Legislativo e Judiciário (ANVISA, 2017c, 2018b). O último aspecto pode ter sido fundamental para escolha do modelo lupa como alternativa às propostas do setor alimentício e dos demais atores.

No Painel Técnico realizado em 2017, Thalita Lima, então gerente da GGALI, reconheceu que:

a gente tem notado a instabilidade desse ambiente regulatório. E aí eu destaco esses três atores, legislativo e judiciário [e imprensa], sabendo que existem diversos outros que têm tido um protagonismo nessa discussão de rotulagem. O legislativo todos aqui acompanham. A gente tem dezenas de projetos de lei que falam sobre rotulagem, muitos falam inclusive sobre modelos de RNF. A gente recebeu um pedido de parecer de um PL nessa semana que o texto original tinha um modelo; o substitutivo tinha outro modelo, tamanha é a instabilidade nesse modelo. Qual a manifestação da Anvisa? Pelo amor de Deus, deixa a gente regular isso. Não vamos colocar isso numa lei [...] Quanto ao Judiciário, a gente tem experiências muito recentes com alergênicos, com informação nutricional complementar, de ações judiciais sobre rotulagem; atrapalha muito a atuação da Anvisa. E a imprensa, também, nessa discussão de rotulagem nutricional, a gente vê um dia uma matéria fala de um modelo, a outra matéria outro dia fala do outro modelo, a minha fala cai de paraquedas [...] a Anvisa está apoiando determinado modelo. Não, a Anvisa não está apoiando nenhum modelo. Até o momento não existem evidências para a Anvisa que demonstrem que determinado modelo tem benefício em relação a outro (Lima, 2017, 48min, grifo nosso.)

Os trechos destacados nessa fala são importantes porque reproduzem uma avaliação recorrentemente feita pela Anvisa em seus documentos a respeito dos desafios para a implementação de uma nova orientação normativa da RNF: eventuais instabilidades geradas pela possibilidade de uso das arenas legislativa e judicial pelos atores interessados. Essa avaliação foi registrada no documento elaborado pela Anvisa, em 2017, que analisou a proposta de revisão dos requisitos da RFN para a Agenda Regulatória 2017-2020. Em seu voto, o então Relator Renato Alencar Porto chamou a atenção para a polarização do tema, as iniciativas no Congresso Nacional a respeito da rotulagem nutricional e o aumento da judicialização dos regulamentos de rotulagem como fatores dificultadores da atualização das normas sobre o tema.

Segundo o Relator,

nota-se que todo o ambiente regulatório em torno do tema é marcado pela crescente diversidade de iniciativas e pelo forte envolvimento de diferentes segmentos da sociedade, com a existência de posições polarizadas sobre o tema e dificuldades em se obter um consenso para auxiliar na tomada de decisões. Da mesma forma, o elevado número de projeto de lei sobre o tema no Congresso Nacional, o crescimento das iniciativas internacionais e a judicialização dos regulamentos de rotulagem criam um ambiente instável que dificultam a atualização das normas (PORTO, 2017, p. 3)

No Relatório do GT, a Anvisa já havia constatado que o sistema regulatório brasileiro é extremamente complexo, com potencial de judicialização de qualquer ato, e sujeito a um elevado número de projetos de lei sobre o tema no Congresso Nacional (ANVISA, 2017c). No Relatório, afirmou-se que “Judicialização da regulamentação vigente” é uma das “Características do ambiente regulatório da rotulagem nutricional” (ANVISA, 2017c, p. 18) e que “Internamente, é preciso acompanhar os projetos em discussão no Congresso Nacional, as iniciativas dos órgãos do Poder Executivo e as ações judiciais em curso sobre rotulagem de alimentos” (ANVISA, 2017c, p. 65). Posteriormente, no Relatório Preliminar da AIR, em 2018, a agência avaliou que

Em nível nacional, o elevado número de PL sobre o tema no Congresso Nacional e a judicialização frequente dos regulamentos de rotulagem de alimentos por parte do setor produtivo criam um ambiente bastante instável que coloca em risco os esforços da Agência para atualizar a legislação (ANVISA, 2018b, p. 224). ¹¹

A expectativa de que o Judiciário poderia ser acionado e frustrar a regulação da rotulagem de alimentos baseou-se na avaliação do contexto e, também, em precedentes de judicialização de RDCs da agência. O precedente relacionado à regulação da publicidade de alimentos pela Anvisa que teve início em 2005 e resultou na RDC n. 24 em 2010 é particularmente emblemático. Assim como no caso da rotulagem nutricional, a regulação da publicidade de alimentos foi marcada por diversos embates a respeito de provas científicas relacionadas ao tema e foi alvo de intenso lobby de setores organizados (indústria de alimentos e indústria de publicidade), que acionaram o Congresso Nacional, o Judiciário e o Executivo para defenderem seus interesses. Esse processo envolveu também disputas jurídicas relacionadas à competência da Anvisa para regular a publicidade de alimentos. Nesse caso, a agência acabou desistindo de regular o tema, além de sofrer uma reestruturação interna em que sua Gerência-Geral de Propaganda foi incorporada a uma área mais ampla denominada Gerência-Geral de Inspeção, Monitoramento da Qualidade, Controle e Fiscalização de Insumos, Medicamentos e Produtos, Propaganda e Publicidade (GGIMP) (Baird, 2012, 2016).

Um aspecto importante desse caso é que, como argumenta Baird (2012), durante cinco anos do processo regulatório, a Anvisa relutou em modificar sua proposta normativa diante das pressões exercidas pelo setor regulado. No final do processo, houve uma alteração repentina do texto original, tornando-o mais brando ao setor privado. Uma explicação possível para essa mudança, segundo o autor, é que isso se deu por conta da pressão do lobby exercido pelo setor regulado nas arenas legislativa e judicial, o que poderia prejudicar o resultado pretendido pela agência. Naquele contexto, teria havido

um aprendizado institucional da agência, que, tendo sua competência legal posta em dúvida, preferiu ir adiante com um texto legal mais enxuto e palatável tanto juridicamente como aos interesses da indústria, o que poderia reduzir os atritos com o setor (Baird, 2012, p. 212).

Nesse caso, no entanto, o abrandamento do texto não foi suficiente para torná-lo aceitável pelo setor regulado e, com isso, arrefecer seu posicionamento contrário à proposta da Anvisa. O setor regulado acabou contestando judicialmente a RDC n. 24 e obteve as vitórias judiciais que impediram a sua implementação.

A avaliação de que o acionamento do Judiciário poderia frustrar o resultado do processo regulatório da RNF pode ter decorrido de um aprendizado institucional da Anvisa proporcionado pelo caso acima e outros precedentes de judicialização de RDCs da agência. Já no guia “Boas Práticas Regulatórias” publicado em 2008, no decorrer do processo RDC n. 24, portanto, a Anvisa diagnosticou que a judicialização é uma das dimensões problemáticas da coordenação de sua produção normativa. Segundo o documento, cerca de 90% das ações judiciais contra a agência relacionavam-se com sua atividade fim, sendo que “especificamente sobre as Resoluções da Diretoria Colegiada (RDC) constatou-se que quase todas geram alguma insatisfação entre os entes regulados e são objetos de ações judiciais” (ANVISA, 2008, p. 2).¹²

Posteriormente, no documento de apresentação da Agenda Regulatória 2015-2016 da Anvisa - que previa a continuidade da regulação da rotulagem de alimentos do processo iniciado em 2014 - ações na justiça foram usadas para justificar revisão da RDC n. 24¹³ e também de outros dois temas: o questionamento judicial feito pelo setor de comércio varejista a respeito de boas práticas em farmácias e drogarias justificou a revisão da RDC n. 44/2009 (ANVISA, 2015) e a RDC n. 96/2008 sobre “propaganda, publicidade, informação e outras práticas para divulgação ou promoção comercial de medicamentos” entrou na Agenda 2015-2016 para revisão diante de “resistências amparadas por liminares judiciais, obtidas por associações do setor farmacêutico e de comunicação” (ANVISA, 2015, p. 350). Além desses casos, vale mencionar o questionamento na justiça da RDC n. 26/15 sobre alimentos alergênicos - caso mencionado no Painel Técnico como “uma experiência muito recente” pela técnica da Anvisa citado anteriormente.

Além desses casos anteriores de contestação judicial de suas resoluções, a Anvisa teve embates no Judiciário no próprio processo de revisão da RNF. Na TPS, a Rede solicitou à Anvisa uma prorrogação de quinze dias para o envio de subsídios. Isso porque o então Diretor-Presidente, Jarbas Barbosa, havia definido o prazo de 45 e não de 60 dias para a TPS. A partir de documentos da Anvisa disponibilizados pelo jornal “O Joio e o Trigo”, foi verificado que representantes de diferentes confederações e associações da indústria¹⁴ reuniram-se com Dib no dia 07 de junho de 2018, quando já havia se iniciado o período de contribuições da TPS. A ata da reunião apresentada na reportagem mostra que Dib, que ainda não era o Diretor-Presidente, teria concordado com a avaliação da Confederação Nacional da Indústria de que o prazo de 45 dias para a TPS era curto e, dessa forma, comprometer-se-ia a votar favoravelmente à extensão de prazo (Peres, 2018).¹⁵

A Associação Brasileira da Indústria de Alimentos (Abia) levou o pedido de extensão do prazo para 60 dias à Diretoria da Anvisa, que o negou. A Abia, então, ajuizou uma ação com pedido liminar, veiculando o pedido feito à Anvisa e argumentando que precisava de 15 dias adicionais para apresentar estudos a favor da adoção do modelo semáforo. A liminar foi deferida e, após a Anvisa recorrer da decisão liminar e perder, a TPS foi prorrogada por 15 dias. A ação judicial foi vista por representantes de consumidores como uma medida protelatória com objetivo de atrasar o processo de elaboração normativa. Naquele momento, o Idec, a ACT Promoção da saúde e Associação Brasileira para o Estudo da Obesidade manifestaram apoio à Anvisa e defenderam as boas práticas regulatórias adotadas até então (IDEC, 2018; Brasil, 2018).

Em 2020, foi a vez do Idec entrar com Mandado de Segurança para garantir a votação da rotulagem nutricional (Brasil, 2020). O risco de a decisão ser adiada deu-se porque, dos cinco diretores da Anvisa, três tinham encerrado seu mandato e não haviam sido substituídos, o que inviabilizaria a reunião. Com o Mandado, o Idec visava garantir que diretores substitutos fossem indicados pela Anvisa e designados pelo presidente Jair Bolsonaro.

Em resumo, experiências passadas com a judicialização de RDCs da Anvisa, incluindo a RDC n. 24, que foi vetada pelo setor regulado via contestação judicial, estavam nas preocupações da agência na construção de suas agendas regulatórias. Essas preocupações com a possibilidade de acionamento da arena judicial no caso da RNF podem ser apreendidas nas manifestações do corpo técnico da Anvisa durante o Painel Técnico e nas afirmações recorrentes nos documentos da agência durante todo o processo regulatório da RNF. Por fim, as próprias ameaças e ações judiciais do setor regulado e dos grupos de defesa dos consumidores durante as fases da elaboração normativa da RNF revelavam a importância do Judiciário como arena importante do “jogo” regulatório.

Além da judicialização, a Anvisa também se preocupava com a possibilidade do Legislativo regular a rotulagem nutricional. Para observar a possível atuação do Legislativo no tema, observamos em todas as proposições legislativas entre 1999 (ano de criação da Anvisa) e 2020 (publicação da RDC n. 429) disponibilizadas nos dados abertos da Câmara dos Deputados (548.119 observações) aquelas que trataram de rotulagem nutricional. Foram encontradas 21 proposições¹⁶ sobre rotulagem de alimentos, sendo que 17 dialogavam diretamente com o processo de revisão, entre Projetos de Lei (PLs) e Substitutivos (SBTs), Destaque de Votação em Separado (VTS), Indicações (INC), Requerimentos (REQ) e Requerimentos de informação (RIC). Os dados revelam que, de fato, o Legislativo era uma arena decisória a ser considerada no contexto mais amplo da escolha regulatória (Quadros 2 e 3).

A apresentação de proposições sobre o tema na Câmara coincide com sua entrada na agenda regulatória da Anvisa. Somente quatro proposições referiram-se à rotulagem nutricional antes do início do processo de revisão da RNF, sendo três PLs apresentados em 2000 (PL 3027, PL 3459, PL 3909) e uma INC de 2006, sugerindo que o Ministérios da Saúde promovesse a regulamentação sobre rótulos de alimentos (INC 9782). Em 2016, logo antes do início oficial do processo da revisão e na fase do GT, dois PLs mencionaram a intenção de regular a rotulagem nutricional e, a partir de 2017, outros seis PLs, três substitutivos e um destaque em votação em separado foram apresentados (Quadro 2). O quadro abaixo mostra que o modelo semáforo e o modelo de alerta foram de fato propostos em alguns PLs, assim como a especificação do teor de nutrientes discutidos no processo de revisão. O modelo semáforo foi apresentado no PL 5522 de autoria do Deputado Vanderlei Macris (PSDB) e no PL 6770 do deputado Tampinha (PSD), enquanto o modelo chileno de alerta no PL 7621 do Deputado Luiz Lauro Filho (PSB). Após a apresentação do PL 7621 e o apensamento dele e do PL 6770 ao PL 5522, houve uma espécie de defesa do modelo semáforo nos Substitutivos 1 e 4 de Vanderli Macris e Maria Helena (MDB) e no voto em separado do Deputado José Carlos Araújo (PSD), que defendeu a aprovação do PL 5522 e a rejeição do PL 7621. A partir de 2018, houve uma atuação mais intensa na defesa do modelo alerta de rotulagem pelos parlamentares: todos aqueles que manifestaram preferência em suas justificativas propuseram a adoção do modelo de alerta, sendo que o deputado Padre João (PT) fez menção direta ao posicionamento do Idec em seu texto.

Quadro 2.
Projetos de Lei (PL) sobre Rotulagem Nutricional a partir de 2016

PL/ Autoria	Ano	Teor da ementa	Modelo de RNF mencionado
PL 5522/ Vanderlei Macris - PSDB	2016	Torna obrigatória, na rotulagem de alimentos industrializados, a exposição clara e destacada da quantidade de carboidratos, sal, açúcar e gordura utilizados em sua formulação.	Apresenta o modelo semáforo
PL 6770 (apensado ao PL 5522)/ Tampinha - PSD	2016	Obriga a aposição de etiquetas coloridas que informem sobre a quantidade de sódio, açúcares, gorduras, conservantes e demais substâncias potencialmente prejudiciais à saúde nos rótulos de produtos alimentícios manufaturados e comercializados em território nacional.	Apresenta o modelo semáforo
PL 7621 (apensado ao PL 5522/ Luiz Lauro Filho - PSB	2017	Dispõe sobre a rotulagem frontal de alimentos que contenham quantidades elevadas de açúcar, de gordura saturada, de gordura trans e de sódio.	Disciplina quantidade de açúcar, gordura e sódio considerada elevada. Sem modelo especificado no PL, mas na justificativa apresenta o modelo chileno de rotulagem frontal.
SBT 1, ao PL5522 (Apensado o PL 7621) Vanderlei Macris - PSDB e Maria Helena - MDB	2017	Torna obrigatória, na rotulagem de alimentos industrializados, a exposição clara e destacada da quantidade de carboidratos, açúcar, gordura saturada, gordura trans e de sódio utilizados em sua formulação, e dá outras providências.	Crítica a disciplina de quantidade de açúcar, gordura e sódio do PL7621 e retoma o modelo semáforo.
SBT 4, ao PL5522 (Apensado o PL 7621) Vanderlei Macris - PSDB e Maria Helena - MDB	2017	Idem	Idem
VTS 1 José Carlos Araújo - PSD	2017	Idem.	Faz referência ao modelo semáforo e ao modelo de alerta e vota pela aprovação do PL 5522 que apresenta o modelo semáforo e rejeita o PL 7621
SBT-A 1 (substitutivo de Comissão) Rodrigo Martins - PSB	2017	Idem.	Sem modelo.
PL 10965/ Padre João - PT	2018	Altera o Decreto-Lei nº 986, de 21 de outubro de 1969, para acrescentar normas gerais sobre rotulagem de alimentos.	Sem modelo especificado no PL, mas em sua justificativa afirma ter simpatia pelo modelo de alerta defendido pelo IDEC
PL 10990/ Carlos Gaguim - MDB	2018	Dispõe sobre a rotulagem frontal de alimentos que contenham quantidades elevadas de açúcar, de gordura saturada, de gordura trans, conservantes e de sódio.	Sem modelo especificado no PL, mas em sua justificativa defende que o Brasil adote o modelo chileno de alerta.
PL 11055/ Sr. Rocha - PSDB	2018	Dispõe sobre a rotulagem nutricional nas embalagens de alimentos.	Sem modelo especificado no PL, mas em sua justificativa defende que o Brasil adote o modelo usado no Chile e no Uruguai.
PL 4643/ Bohn Gass - PT	2019	Altera o Decreto-Lei nº 986, de 21 de outubro de 1969, para determinar a adoção do modelo de rotulagem nutricional frontal para alimentos embalados, em complementação à tabela nutricional, que informe, de maneira simples, ostensiva e compreensível, o alto teor de açúcares adicionados, gorduras saturadas, calorias e sódio.	Sem modelo, especificado no PL, mas em sua justificativa defende que o Brasil adote o modelo usado no Chile.
PL 187/ Marreca Filho/Patriota	2020	Altera o Decreto-Lei nº 986, de 21 de outubro de 1969, para dispor sobre a rotulagem de alimentos com substâncias nocivas à saúde.	Sem modelo.

• Fonte: Elaboração própria a partir das proposições legislativas disponíveis em Brasil (s.d.)

Além dos PLs, dos substitutivos e do voto em separado tratando substantivamente da regulação de rotulagens nutricionais, houve uma espécie de “pressão” de parlamentares sobre o Ministério da Saúde ou sobre a Anvisa, como sugerem as 5 proposições apresentadas no quadro 3. Vale mencionar que a possibilidade de ameaça de veto às resoluções de agências reguladoras no Brasil via Projeto de Decreto Legislativo (PDCs) é um fato, embora, até o momento, somente uma resolução tenha sido realmente sustada (Jordão et al., 2023). Além disso, a agências reguladoras podem sofrer ameaças quanto a alterações de sua independência e controle via Projetos de Lei pelo Legislativo (Jordão et al., 2019). Os documentos listados abaixo mostram que, em 2019, momento importante para a definição do modelo de RNF pela Anvisa, parece ter havido uma pressão de parlamentares dos partidos de esquerda para garantir o andamento do processo regulatório. Tais parlamentares fizeram, também nesses tipos de proposições, uma defesa do modelo alerta de rotulagem. De modo geral, as defesas apresentadas nas propostas legislativas descritas nos Quadros 2 e 3 revelam que as preferências polarizadas dos principais atores interessados na RFN estavam sendo refletidas no legislativo, tal como avaliado pela Anvisa.

Quadro 3.
Requerimentos e indicações sobre tema “rotulagem nutricional”

Tipo de proposição	Ano	Ementa
REQ 715/ Raquel Muniz - PSD	2018	Requer a inclusão do Diretor da Associação Brasileira de Nutrologia (Abran), Dr. Carlos Alberto Nogueira no REQUERIMENTO 671/2018 das Senhoras Carmen Zanotto e Pollyana Gama que solicita audiência pública para debater sobre a rotulagem de alimentos.
RIC 460/ Ivan Valente - PSOL	2019	Requer ao Ministro da Saúde informações sobre o andamento dos trabalhos para a definição de modelos de rotulagem a cargo da Anvisa.
RIC 718 Ivan Valente - PSOL	2019	Reitera requerimento de informação nº 460/2019 ao Ministro da Saúde sobre o andamento dos trabalhos para a definição de modelos de rotulagem com alertas aos consumidores a cargo da Anvisa.
INC 1238/ Bohn Gass - PT	2019	Sugere que o Ministério da Saúde, por meio da Agência Nacional de Vigilância Sanitária, utilize como modelo para o processo de revisão da legislação referente à rotulagem nutricional de alimentos embalados o implantado no Chile.
REQ 331 Jorge Solla - PT e Erika Kokai - PT	2019	Requer seja enviada à ANVISA Moção de Apoio à rotulagem frontal das embalagens de alimentos.

• Fonte: Elaboração própria a partir das proposições legislativas disponíveis em Brasil (s.d.)

A atuação da Anvisa no contexto das arenas “aninhadas”

Os eventos descritos acima mostram que, desde o início do processo de revisão, o corpo técnico da Anvisa identificou a polarização de preferências entre os grupos afetados pela medida regulatória, concluindo pela impossibilidade de se chegar a um consenso. Além disso, a agência mapeou o contexto de sua atuação, que foi marcado por pressões da indústria alimentícia no Poder Executivo e pela possibilidade concreta de intervenções dos atores interessados no Judiciário e no Legislativo. No momento em que o Diretor-Presidente Jarbas Barbosa pareceu ter tentado acelerar o processo da TPS, a indústria alimentícia prontamente ingressou na justiça e obteve decisão favorável. O Idec também apelou ao Judiciário quando considerou que o processo poderia sofrer atrasos por não ocorrência da reunião de Diretoria. Diante da polarização de preferências entre indústria alimentícia e os atores que formaram a Aliança e pressões exercidas por esses atores para a adoção de seus respectivos modelos, a Anvisa elaborou um discurso classificando o modelo lupa como sendo de alto conteúdo, indicou que ele tinha efetividade semelhante aos demais modelos de alerta e incorporou em seu discurso eventuais argumentos defendidos pela indústria alimentícia. Esse enquadramento discursivo se deu nos diversos espaços de participação criados pela agência, incluindo o uso de uma TPS pela primeira vez. Uma vez definido, esse discursivo orientou as perguntas das CPs em que o modelo lupa não foi contraposto diretamente a outros modelos, mas ao status quo, preterido por todos os atores desde o início do processo. Com essas ações, a Anvisa conseguiu superar as ações diretas da indústria alimentícia pela adoção do modelo semáforo que, segundo documentos e reportagens, fez lobby frente ao poder Executivo pela indicação de um Diretor-Presidente favorável ao seu modelo, de uma maior participação em reuniões com a Diretoria da agência e, contando com aliados políticos a partir do governo Temer no MS, procurou influenciar a escolha da medida regulatória.

Conclusão

O caso da rotulagem de alimentos ilustra a complexidade do processo de elaboração de medidas regulatórias por agências reguladoras, marcado por tentativas dos grupos de interesses em influenciar o resultado final, a partir do uso de evidências científicas em discursos normativos mais abrangentes para concretizar suas preferências (Majone, 1989; Parkhurst, 2017); do alinhamento desses grupos com atores estratégicos, via ocupação de cargos decisórios e/ou encontros formais e informais com tais atores (Mais et al., 2023; Mialon; Swinburn; Sacks, 2015; Yackee, 2006, 2015); além do uso de múltiplas arenas decisórias como recursos de veto (Tsebelis, 1990).

Por outro lado, o caso mostra como as agências podem superar as pressões de grupos de interesses, ao exercer o poder de agenda conferido a elas pelos procedimentos administrativos, dentre os quais os mecanismos de participação, para mapear as diferentes preferências e suas intensidades, definir uma escolha regulatória viável e tecnicamente justificável e controlar o andamento do processo (Potter, 2014, 2019). As agências podem mobilizar os espaços de discussão para fomentar a participação dos diferentes interesses envolvidos não apenas para definir a escolha regulatória, mas, também, para dotar o processo decisório de uma legitimidade reconhecida entre os participantes (Parkhurst, 2017). Isso significa que o uso de estratégias bem-sucedidas pode assegurar uma autonomia relativa das agências em suas escolhas e evitar que grupos de interesse capturem a política regulatória ou a vetem em outras arenas decisórias, seja no momento da sua elaboração, seja posteriormente em sua implementação. Ao considerar que o “jogo” da escolha regulatória ocorre em um contexto de múltiplas arenas decisórias, é compreensível que as estratégias adotadas pelas agências reguladoras para superar vetos possa ser variável. Em vez de impor custos de participação, restringindo o espaço de discussão e o tempo do processo decisório, como sugere Potter (2019), pode ser preferível incorporar os atores relevantes e divergentes e alongar o tempo de trabalho para atingir um ponto de equilíbrio entre as preferências vigentes, como parece ter ocorrido no caso da RNF.

O caso da revisão RNF parece evidenciar que a Anvisa conseguiu implementar uma medida que, se não foi tida como totalmente satisfatória pelas entidades de defesa dos consumidores e especialistas, foi tecnicamente justificável e, embora não tenha agradado ao setor da indústria alimentícia, não sofreu vetos durante o processo e nem em sua implementação. O caso ilustra também como o caráter participativo do processo foi bem acolhido por todos os setores participantes. Mesmo que a escolha pelo modelo lupa não tenha sido consensual, houve, na 20^a reunião deliberativa da Diretoria, reiterados reconhecimentos da transparência e da valorização da participação por todos os participantes. Uma legitimidade pelo procedimento parece ter contribuído para o fortalecimento da decisão final da Agência e afastado possíveis ações contrárias pelos participantes insatisfeitos. Ou seja, a aceitação do resultado pelo procedimento parece ter sido importante nesse caso e é um tema que merece mais análises no processo de produção de políticas regulatórias (Parkhurst, 2017; Tyler, 2006).

As divergências entre as entidades de defesa dos consumidores e a indústria alimentícia persistem, com cada um defendendo seus respectivos modelos e ainda mobilizando pesquisas e evidências científicas para fortalecer seus argumentos. No entanto, as arenas do Judiciário e do Legislativo não foram ou estão sendo mobilizadas por esses atores, até o momento, para vetar a decisão da Anvisa. Embora a indústria alimentícia e o Idec tenham entrado com ações judiciais no decorrer do processo de revisão e o Legislativo tenha discutido a regulação de rotulagem, essas arenas não se tornaram palco de veto à RDC n. 429 e à IN n. 75. As ações de ambos os grupos não contestaram a escolha regulatória e os projetos de lei sobre o tema da rotulagem nutricional não avançaram na Câmara. Essa ausência de decisões judiciais e legislativas como recursos de veto parecem evidenciar que a antecipação estratégica por parte da Anvisa a essa possibilidade durante o processo de revisão, manifestada em suas preocupações com o contexto em que a regulação da rotulagem se inseria, propiciou a adoção do modelo lupa de rotulagem nutricional definido na RDC n. 429 e na IN n. 75.

Referências

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• YACKEE, S. W. Invisible (and visible) lobbying: the case of state regulatory policymaking. State Politics & Policy Quarterly, v. 15, n. 3, p. 322-344, 2015.

• ¹
  Para replicação dos dados: https://doi.org/10.7910/DVN/GVCC1U
• ²
  Gostaríamos de agradecer as contribuições e sugestões feitas pelos pareceristas. Agradecemos também a leitura e os comentários feitos por Bernardo Padula, Carolina Tostes, Diego Werneck Arguelhes, Natasha Salinas e Patricia Burlamaqui a uma versão inicial do artigo.
• ⁶
  O sentido de “manipulação” na literatura sobre comportamento estratégico das agências não tem necessariamente uma conotação negativa. Significa que as agências conseguem controlar o processo administrativo que orienta a elaboração de normas regulatórias e manusear as regras vigentes a seu favor. É nesse sentido que o termo é empregado neste artigo.
• ⁷
  Participaram representantes do Governo Federal, dos Estados e dos Municípios, do setor produtivo, de organizações e movimentos sociais, pesquisadores nacionais e internacionais e representantes de países membros do Mercosul.
• ⁸
  Houve também a apresentação de uma pesquisa qualitativa de grupo de especialistas, da área de nutrição da Universidade Federal de Santa Catarina, que concluiu ser o modelo chileno de alerta útil aos consumidores.
• ⁹
  Foi feita uma busca pela palavra “lupa” na base de dados da TPS n.1. A pesquisa revelou a ocorrência de apenas 13 menções relacionadas ao modelo lupa. Outras menções se referem ao uso da palavra “lupa” apenas para criticar o uso de letras pequenas nas embalagens dos alimentos (ANVISA, 2018a).
• ¹⁰
  Essa conclusão pode ser evidenciada em um artigo publicado na Folha de São Paulo respondendo à pergunta “O novo modelo de rotulagem nutricional de alimentos industrializados é adequado?”, em que a então gerente da GGALI, Thalita Lima, reafirmou o contexto polarizado de opiniões dos atores participantes do processo regulatório, no qual o consenso seria “uma tarefa quase impossível” e defendeu que “as conclusões apresentadas pela Anvisa consideraram essas ambiguidades [as posições antagônicas dos principais atores] e chegaram a um modelo isento, proporcional e eficiente para o alcance do objetivo regulatório.” No artigo, Lima afirma que a superação dos obstáculos enfrentados no processo foi possível pela forma como a Anvisa estaria conduzindo o processo, “baseada nas melhores evidências disponíveis, no estímulo à participação social e transparência e nos princípios da imparcialidade e da proporcionalidade e, ainda, adotando de forma pioneira um modelo regulatório que reflete as melhores práticas internacionais” (Lima, 2019).
• ¹¹
  Essa percepção de insegurança provocada pela judicialização foi mencionada também logo no início do Relatório, quando foi mencionada a “insegurança provocada pela judicialização e pela atuação do Poder Legislativo como umas dificuldades a serem enfrentadas pela Anvisa no processo de revisão. (ANVISA, 2018b, p. 19).
• ¹²
  Esse documento passou a orientar os processos regulatórios da Anvisa a partir de 2009, tendo as seguintes diretrizes: “a) o fortalecimento da capacidade institucional para gestão em regulação; b) a melhoria da coordenação, da qualidade e da efetividade da regulamentação; e c) o fortalecimento da transparência e do controle social no processo de regulamentação” (ANVISA, 2008, p. 3).
• ¹³
  “A inclusão da revisão da RDC n. 24 foi justificada pela Anvisa por causa das “resistências amparadas por liminares judiciais, obtidas por associações do setor alimentício e de comunicação” (ANVISA, 2015, p. 349).
• ¹⁴
  Compareceram à reunião representantes da Associação Brasileira da Indústria de Alimentos, Confederação Nacional da Indústria, Associação Brasileira das Indústrias de Refrigerantes e Bebidas não Alcóolicas, União da Indústria da Cana de Açúcar e Associação Brasileira da Indústria de Chocolates, Amendoim e Balas.
• ¹⁵
  Mais et al. (2023) registram que também em 2019 houve encontros entre a indústria alimentícia e líderes da Anvisa.
• ¹⁶
  Na base de proposições coletadas foi aplicado um “filtro” com os radicais “rotu” ou “Rotu” (de rotulagem) e “rótu” ou “Rótu” (de rótulo) na coluna referente às ementas, retornando 353 observações. As ementas dessas proposições foram lidas e aquelas que trataram de rotulagem em alimentos foram selecionadas para leitura do inteiro teor. Após essa leitura foram selecionados os 21 casos tratando de aspectos gráficos da rotulagem nutricional.

• Editoras
  Débora Rezende de Almeida
  Rebecca Neaera Abers

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  15 Set 2025
• Data do Fascículo
  2025

Histórico

• Recebido
  07 Mar 2024
• Aceito
  15 Abr 2025