Além do toolkit: o processo de compras públicas de inovação em revisão sistemáticaResumo
Este estudo teve como objetivo propor um framework teórico de orientação do processo de compras públicas de inovação, fundamentado em uma revisão sistemática da literatura, de modo a contribuir para o aprimoramento das perspectivas presentes em toolkits. Foram analisados 189 artigos provenientes das bases Scopus, Web of Science e Portal de Periódicos da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes), dos quais 27 atenderam aos critérios de inclusão. Os resultados apresentam uma síntese crítica e integrativa das abordagens da literatura, o que possibilitou a construção de um framework que articula duas dimensões complementares: uma horizontal, relacionada ao contexto político e institucional, e outra vertical, referente às etapas específicas do processo de aquisição. Propõe-se uma leitura analítica que integra aspectos antes tratados de forma fragmentada, reconhecendo a natureza interativa, não linear e sujeita a reconfigurações das compras públicas de inovação. Ao abordar as limitações das abordagens normativas, o framework fortalece a consolidação de uma base conceitual mais robusta, capaz de orientar políticas públicas e fomentar pesquisas futuras.
Palavras-chave:
compras governamentais de inovação; compras públicas de inovação; política de inovação; inovação pela demanda.
Abstract
This study proposes a theoretical framework to guide public procurement of innovation (PPI) processes, based on a systematic literature review aimed at advancing the perspectives presented in toolkits. A total of 189 articles from Scopus, Web of Science, and the CAPES Journals Portal databases were analyzed, of which 27 met the inclusion criteria. The results present a critical and integrative synthesis of the literature, which enabled the construction of a framework encompassing two complementary dimensions: a horizontal one, related to the political and institutional context, and a vertical one, referring to the specific stages of the procurement process. The framework offers an analytical perspective that integrates aspects previously treated in a fragmented manner, recognizing the interactive, non-linear, and reconfigurable nature of PPI. By addressing the limitations of normative approaches, the framework contributes to the consolidation of a more robust conceptual basis, capable of guiding public policies and fostering future research.
Keywords:
government purchase of innovation; public procurement of innovation; innovation policy; demand-pull innovation.
Resumen
Este estudio tuvo como objetivo proponer un marco teórico de orientación del proceso de compras públicas de innovación, fundamentado en una revisión sistemática de la literatura, con el fin de contribuir al perfeccionamiento de las perspectivas presentes en los toolkits. Se analizaron 189 artículos procedentes de las bases Scopus, Web of Science y el Portal de periódicos de Capes, de los cuales 27 cumplieron con los criterios de inclusión. Los resultados presentan una síntesis crítica e integradora de los enfoques de la literatura, lo que permitió la construcción de un marco que articula dos dimensiones complementarias: una horizontal, relacionada con el contexto político e institucional, y otra vertical, referente a las etapas específicas del proceso de adquisición. El marco propone una lectura analítica que integra aspectos previamente tratados de manera fragmentada, reconociendo el carácter interactivo, no lineal y sujeto a reconfiguraciones de las compras públicas de innovación. Al abordar las limitaciones de los enfoques normativos, el marco refuerza la consolidación de una base conceptual más sólida, capaz de orientar políticas públicas y fomentar investigaciones futuras.
Palabras clave:
compras gubernamentales de innovación; compras públicas de innovación; política de innovación; demanda inducida.
1. INTRODUÇÃO
As políticas de ciência, tecnologia e inovação têm despertado crescente interesse por parte de governantes e pesquisadores, em razão de seu potencial impacto no crescimento econômico de um país. Nesse contexto, os governos vêm adotando um mix de políticas industriais e de ciência e tecnologia com o objetivo de fomentar a inovação, por meio da utilização de instrumentos específicos. Tais instrumentos podem ser agrupados em duas abordagens principais: push (oferta) e pull (demanda), conforme categorização proposta por Edquist e Hommen (2000).
As políticas de inovação orientadas pela oferta não exigem necessariamente um direcionamento direto do Estado, como é o caso da concessão de bolsas de pesquisa (Edler & Georghiou, 2007). Já as políticas orientadas pela demanda envolvem a condução do Estado na geração de inovação, como premiações de pesquisas voltadas a temas específicos de interesse público (Edler & Georghiou, 2007). A diferença fundamental entre esses dois tipos de política está na posição do Estado: ora ampliando as condições gerais para a inovação, sem direcionamento específico (como no caso de bolsas de pesquisa, típicas das políticas de oferta); ora conduzindo o processo inovativo para áreas de maior interesse público (como no caso das políticas de demanda, em que se incluem, por exemplo, premiações temáticas ou encomendas tecnológicas). As Compras Públicas de Inovação (PPIs) integram esse segundo grupo, atuando como um instrumento estratégico que transforma o poder de compra estatal em vetor de desenvolvimento, ao induzir a criação de soluções inovadoras voltadas para problemas concretos.
Em sua definição mais comum, PPI refere-se à aquisição de bens ou serviços ainda inexistentes no mercado, mas passíveis de desenvolvimento em determinado prazo (Edquist & Zabala-Iturriagagoitia, 2012; Rolfstam, 2012b). Trata-se da utilização da capacidade estatal para induzir inovações a partir do poder de compra do setor público. Essa capacidade pode ser entendida como a habilidade do Estado de penetrar na sociedade e implementar decisões políticas, articulando instrumentos e instituições para estabelecer objetivos, transformá-los em políticas e executá-las (Souza, 2017). No contexto da PPI, isso abrange desde a identificação qualificada de demandas públicas até a gestão de contratos complexos e a articulação com atores privados e científicos. Por meio da PPI o Estado pode fomentar tecnologias, ampliar mercados e transformar estruturas produtivas (Knutsson & Thomasson, 2013), desde que disponha da capacidade de coordenar o processo de forma inovadora (Li et al., 2020).
Diversos guias e toolkits têm sido elaborados para orientar gestores nesse processo, como o guia da Comissão Europeia (2021) e o Toolkit CT&I da Procuradoria-Geral do Estado de São Paulo (2023). Esse tipo de documento, cada vez mais comum, pode ser entendido como um conjunto articulado de múltiplas ferramentas que podem ser selecionadas ou combinadas para enfrentar problemas complexos. Os toolkits reúnem instrumentos regulatórios, econômicos e administrativos (Howlett et al., 2015). No entanto, por vezes carecem de fundamentação teórica robusta, adotando abordagens prescritivas ou normativas que ignoram dinâmicas institucionais e contextuais. Como consequência, acabam negligenciando as práticas que moldam o campo das compras públicas de inovação, o que compromete sua adaptabilidade a diferentes realidades administrativas e culturais.
Essas lacunas dialogam com obstáculos institucionais observados no contexto brasileiro, como aponta o relatório Jornada das Compras Públicas de Inovação, do Tribunal de Contas da União (TCU): a baixa utilização das compras públicas de inovação decorre, entre outros fatores, da aversão a riscos por parte dos gestores, da falta de conhecimento e familiaridade, bem como da ausência de consenso entre diferentes atores sobre como conduzir tais processos (TCU & Instituto Serzedello Corrêa [ISC], 2022). Esses elementos reforçam a necessidade de aprofundar a compreensão teórica sobre o processo de PPI.
Apesar do avanço do uso de compras públicas de inovação como instrumento de política pública, ainda há lacunas entre diretrizes práticas e os desafios enfrentados na implementação, sobretudo fora da América do Norte e Europa (Li et al., 2020). Além disso, observa-se uma escassez de arcabouço teórico que permita compreender etapas específicas do processo de compras públicas e seus desafios. Diante desse cenário, o problema de pesquisa que orienta este artigo é: como o processo de compras públicas de inovação tem sido abordado na literatura acadêmica e de que forma esse conjunto de estudos pode contribuir para melhoria das perspectivas adotadas em toolkits? O objetivo do artigo é propor um framework teórico de orientação do processo de compras públicas de inovação, fundamentado em uma revisão sistemática da literatura, de modo a contribuir para o aprimoramento das perspectivas presentes em toolkits. Busca-se oferecer uma visão integrativa e crítica do processo com base nas experiências documentadas em estudos relevantes. Ao reunir e problematizar os achados existentes, o estudo busca preencher lacunas teóricas e contribuir para orientar tanto a prática quanto futuras pesquisas sobre o tema (Elsbach & van Knippenberg, 2020).
2. ENQUADRAMENTO TEÓRICO
O processo de inovação é dinâmico e multifacetado, emergindo de avanços científicos e tecnológicos, demandas de mercado ou fatores organizacionais e políticos, como resultado de interações complexas (Chidamber & Kon, 1994). Em políticas de inovação essa dinâmica ocorre por ações estatais orientadas pela oferta e pela demanda (Edquist & Hommen, 2000). Instrumentos voltados à oferta incluem subsídios, incentivos fiscais, bolsas e apoio a instituições de ciência e tecnologia. Já as medidas orientadas pela demanda abrangem a criação de clusters, premiações, encomendas tecnológicas e compras públicas de inovação (Edler & Georghiou, 2007).
As políticas de oferta visam criar condições para que empresas e instituições inovem de forma relativamente autônoma. Nessa perspectiva, o papel do Estado limita-se à mitigação de barreiras estruturais, como a escassez de financiamento, infraestrutura ou capacidade técnica, mediante incentivos a pesquisa e desenvolvimento.
Por outro lado, as políticas orientadas pela demanda adotam uma postura mais ativa e direcionada, onde o Estado identifica necessidades públicas concretas e orienta a inovação para solucioná-las. As compras públicas de inovação destacam-se, nesse contexto, como instrumento estratégico para direcionar mercados na busca por soluções de problemas coletivos (Uyarra et al., 2020). Essa “puxada” da inovação sinaliza uma mudança na concepção do papel estatal: de mero mitigador de falhas de mercado ou regulador, o Estado passa a atuar como um agente proativo na transformação econômica e social.
2.1 Compras públicas de inovação como forma de materialização do Estado empreendedor
Nessa função ampliada o Estado assume a capacidade de moldar mercados, direcionar recursos e assumir riscos, aproximando-se da concepção de Estado empreendedor proposta por Mazzucato (2014). Para a autora, o Estado empreendedor é aquele “capaz de assumir riscos e criar um sistema altamente articulado que aproveita o melhor do setor privado para o bem nacional em um horizonte de médio e longo prazo” (Mazzucato, 2014, p. 41). Essa definição se alinha ao processo de PPI, descrito por Georghiou et al. (2014), que começa com a identificação de uma demanda ou um problema público não resolvido pelo mercado, exigindo a assunção de riscos inerentes à produção inovadora. A partir daí, selecionam-se fornecedores e implementam-se soluções, em uma atuação articulada durante o desenvolvimento da inovação.
Ao inovar por meio das PPIs, o Estado não atua de forma isolada, mas em rede, mobilizando empresas, universidades e organizações sociais para a cocriação de soluções (Georghiou et al., 2014; Kattel & Mazzucato, 2018). Esse processo envolve distintas formas de interação com fornecedores e diferentes níveis de maturidade tecnológica (Hommen & Rolfstam, 2008), pressupondo que os atores envolvidos compartilhem conhecimentos, aprendam conjuntamente e colaborem ao longo das etapas de desenvolvimento de produtos ou serviços (Edquist & Zabala-Iturriagagoitia, 2012).
É nesse ponto que as compras públicas de inovação ganham centralidade: elas evidenciam a atuação estratégica do Estado empreendedor na indução de processos inovadores, indo além do simples financiamento para definir problemas, criar ecossistemas e articular atores em torno de objetivos estratégicos.
2.2 Modalidades e etapas das compras públicas de inovação
As compras públicas de inovação não constituem um instrumento homogêneo, variando conforme o grau de maturidade da solução inovadora e o estágio de desenvolvimento tecnológico necessário. Tradicionalmente, as PPIs envolvem a aquisição de produtos, processos ou serviços ainda indisponíveis no mercado, mas com tecnologia em estágio avançado e viável para implementação (Edler & Georghiou, 2007; Georghiou et al., 2014). Nesses casos, o Estado atua como comprador final e cliente direto da inovação.
Quando a solução para o problema público exige pesquisa, testes e validação antes de se tornar comercializável, a PPI torna-se uma Compra Pública Pré-Comercial (PCP), em que o Estado não adquire o produto final, mas contrata seu desenvolvimento (Edler & Georghiou, 2007; Rauen, 2015). No Brasil essa modalidade de PPI é também chamada de encomenda tecnológica. A PCP busca reduzir incertezas tecnológicas e viabilizar a transição da ideia à prova de conceito, incentivando a colaboração entre os setores público, privado e científico. Em ambos os casos a natureza dinâmica da inovação exige que editais e contratos sejam parte de um ciclo contínuo, com regras compatíveis à flexibilidade do processo (Georghiou et al., 2014).
A literatura, embora não apresente um conjunto padrão de etapas para as PPIs, converge quanto à existência de fases recorrentes que refletem a natureza interativa e estratégica do instrumento. O Quadro 1 sintetiza as principais contribuições identificadas no campo, organizando os autores que descrevem etapas comuns ao processo.
Observa-se, portanto, que apesar da diversidade conceitual há uma relativa convergência em torno de três fases centrais (pré-contratual, contratual e pós-contratual), que representam as contribuições mais consistentes da literatura especializada para a compreensão do processo de PPI. Apesar dos avanços observados na literatura, os estudos sobre compras públicas de inovação ainda se apresentam de forma relativamente dispersa, com predominância de abordagens normativas ou centradas em casos específicos, sinalizando a ausência de análises que integrem essas evidências sob uma perspectiva mais robusta.
3. METODOLOGIA
Para o ordenamento desta Revisão Sistemática da Literatura (RSL) foi utilizado o aplicativo Parsifal. O Quadro 2 apresenta os protocolos utilizados.
Foram analisados artigos científicos revisados por pares, publicados entre 2019 e 2023. O recorte temporal foi definido com base no crescimento expressivo das publicações sobre compras públicas de inovação no período, concentrando debates mais recentes e relevantes para compreender os desafios contemporâneos do tema. Foram utilizadas como palavras-chave “compras públicas de inovação” e “Estado empreendedor”, em português e inglês. A inclusão do termo “Estado empreendedor” amplia a abordagem interdisciplinar ao explorar o papel do Estado como agente inovador. Essa perspectiva, pouco abordada em revisões sobre PPIs, traz diferencial a esta pesquisa.
Há uma variedade de termos para PPI, que variam entre países e autores, o que dificultou a amplitude e seleção dos artigos (Edquist & Zabala-Iturriagagoitia, 2020; Radicic, 2019). Ao todo foram encontrados 189 artigos que tratam sobre o tema indicado, mas 72 estavam duplicados, isto é, apareceram como resultado em mais de uma base de dados. Aplicados os critérios de seleção e exclusão expostos no Quadro 2, 78 artigos foram excluídos por estarem fora do escopo. Isso se deve ao fato de que muitos dos artigos selecionados inicialmente tratam, na verdade, sobre o tema inovação nas compras públicas, mas não de compras públicas de inovação, algo já salientado por Suhonen et al. (2019).
Para a sistematização da revisão, foi utilizado o protocolo Preferred Reporting Items for Systematic Reviews and Meta-Analyses (PRISMA 2020), que oferece diretrizes reconhecidas internacionalmente para assegurar a transparência dos processos de identificação, triagem, elegibilidade e inclusão de estudos em revisões sistemáticas (Haddaway et al., 2022). A Figura 1 apresenta a relação entre os artigos incluídos e excluídos desta revisão.
Conforme ilustrado na Figura 1, os artigos filtrados foram avaliados quanto à qualidade, considerando critérios como menção a “Compras públicas de inovação”, perspectiva de Estado empreendedor, desafios de contratações públicas, lacunas de pesquisa e número de citações. Cada resposta recebeu pontuação de 1 (sim), 0,5 (parcialmente) ou 0 (não), com corte em 2,5, resultando na exclusão de 12 artigos. Por fim, foram analisados 27 artigos, com informações organizadas em uma tabela detalhada. Os resultados desta análise serão discutidos a seguir.
4. RESULTADOS
Dentro de uma amostra inicial de 189 artigos identificados por meio de uma busca abrangente em 3 bases de dados, apenas 27 atenderam aos critérios desta revisão. Os artigos foram analisados em termos de suas contribuições teóricas e práticas, destacando os principais achados. A análise desses estudos evidencia tendências metodológicas, temáticas dominantes e contribuições relevantes para o campo de pesquisa em compras públicas de inovação.
Os estudos sobre PPIs selecionados por esta pesquisa concentraram-se majoritariamente em abordagens qualitativas, representando uma tentativa de mapear e compreender esse campo em expansão. Essa predominância indica que o fenômeno ainda está em fase de exploração, à medida que novos cenários e novas práticas são identificadas. No entanto, ao observarmos a diversidade metodológica aplicada e o foco geográfico das pesquisas, percebemos tendências que refletem tanto a maturidade quanto as lacunas do campo.
O Quadro 3 reúne os métodos utilizados nos estudos, assim como seus respectivos objetos de análise, objetivos e suas contribuições.
Estudos qualitativos focam em casos e documentos, enquanto os quantitativos usam métodos variados. Há lacunas em abordagens mistas e na análise da percepção de governantes, sociedade e mídia, o que limita a compreensão dos impactos das PPIs.
O Quadro 3 corrobora para a seguinte análise: embora alguns dos estudos analisados nesta pesquisa sejam ensaios teóricos e, portanto, não apresentem um objeto empírico delimitado, observa-se que a maioria dos estudos empíricos têm como foco contextos situados na Europa ou na própria União Europeia. Isso significa que os objetos de pesquisa, como políticas, programas, iniciativas locais ou mecanismos de contratação pública, estão majoritariamente localizados em países europeus (Archibugi et al., 2019; Babiča & Sceulovs, 2019; Crespi & Guarascio, 2019; Delina et al., 2021; Demircioglu & Vivona, 2021; Lymer et al., 2023; Pihlajamaa & Merisalo, 2021; Radicic, 2019; Sánchez-Carreira et al., 2019a; Sánchez-Carreira et al., 2019b; Schönfeld & Ferreira, 2021; Suhonen et al., 2019; Tammi et al., 2020; Uyarra et al., 2020; Winden & Carvalho, 2019). Essa concentração geográfica aponta para uma predominância regional na produção acadêmica sobre o tema, sugerindo a necessidade de ampliar os contextos investigados em estudos futuros a fim de evitar a reprodução de uma hegemonia no conhecimento, permitindo uma maior versatilidade nas políticas a partir de diferentes circunstâncias.
Ao observar a frequência com que certos macrotemas emergem como motivadores para a elaboração dos estudos é possível identificar as perspectivas que têm sido exploradas nos artigos revisados. A partir de um procedimento interpretativo, conforme Ramos (2013), foram identificadas três categorias comuns, destacadas no Quadro 4, por meio do aprimoramento e da geração de conhecimento. A primeira categoria diz respeito à efetividade e ao impacto das PPIs. Esses estudos analisam os efeitos do instrumento no estímulo à inovação, bem como seu desempenho em relação a outras políticas voltadas ao lado da oferta.
A segunda categoria concentra-se na elaboração de contratos. Os artigos agrupados aqui abordam aspectos normativos e estratégicos dos processos de contratação de inovação, propondo formatos mais flexíveis e compatíveis com a incerteza dos projetos inovadores. Por fim, a terceira categoria diz respeito ao desempenho empresarial. As pesquisas desse grupo focalizam a perspectiva das empresas, os seus desafios no relacionamento com o setor público e fatores que influenciam sua participação e sucesso em processos de compras públicas de inovação.
Essas três categorias refletem uma visão integrada da PPI como política pública, abordando tanto o eixo público quanto o eixo privado do processo. Mais de 80% dos estudos analisam a efetividade e a elaboração dos contratos, revelando uma trajetória acadêmica que evolui da valorização do instrumento para a busca de formas mais eficazes de sua implementação.
Destaques de estudos sobre a efetividade e o impacto das PPIs sugerem que, em geral, essas compras geram resultados mais positivos do que outras medidas voltadas para o lado da oferta - por exemplo, instrumentos de políticas públicas que subsidiam ou apoiam a inovação do lado do fornecedor, sem necessariamente criar uma demanda garantida. Os impactos positivos se revelam, especialmente, em termos de estímulo ao esforço inovador das empresas, capacitação de fornecedores, e promoção do desenvolvimento local. Embora regulamentações, capacidades locais e abertura a fornecedores estrangeiros sejam desafios. Já a elaboração de contratos requer flexibilidade e planejamento, já que o modelo tradicional não favorece a inovação. Para o bom desempenho empresarial, destacam-se a cocriação, a colaboração em P&D e a construção de relações de confiança entre os envolvidos. O panorama das categorias de pesquisa reforça a complexidade das compras públicas de inovação e a necessidade de uma abordagem integrada, que articule aspectos amplos e específicos.
5. DISCUSSÃO
Compras públicas de inovação ocorrem por meio de um processo composto por múltiplas etapas, que exigem articulação entre capacidades institucionais, definição de objetivos públicos e gestão da incerteza. Com base na literatura revisada, propomos um framework teórico que busca complementar os modelos tradicionais de toolkit ao incorporar as particularidades, variações e os desafios apontados nos estudos empíricos e conceituais sobre o tema (Edler & Georghiou, 2007; Edquist & Zabala-Iturriagagoitia, 2012; Georghiou et al., 2014; Lember et al., 2015; Rolfstam, 2012).
A Figura 2 oferece uma representação integrada dos processos envolvidos nas PPIs, organizando-os em duas dimensões complementares. A primeira é a horizontal, de caráter macro, que abrange o contexto político-institucional mais amplo em que o instrumento se insere, considerando diretrizes estratégicas, capacidades organizacionais e a articulação com políticas industriais e de inovação. A segunda é a vertical, que sistematiza etapas específicas do processo de aquisição, desde a identificação da demanda até a implementação e avaliação da solução adquirida. Esse modelo resulta da articulação entre os elementos recorrentes identificados na literatura, mas eventualmente dispersos. O framework incorpora fases que antecedem a contratação em si, como a análise interna do órgão demandante, bem como as fases pós-contratuais, que envolvem cocriação, monitoramento, avaliação e disseminação do conhecimento gerado.
Conforme apontado por Georghiou et al. (2014), a contratação de soluções inovadoras exige que os desenhos dos editais, critérios de avaliação e das formas de aquisição sejam compatíveis com os riscos e as incertezas tecnológicas envolvidas. Nesse sentido, embora o processo aqui apresentado seja visualizado de forma sequencial, admite-se que sua execução não necessariamente segue uma ordem linear. Mudanças na política institucional, restrições técnicas ou avanços inesperados podem demandar reconfigurações ao longo do percurso.
Assim, o framework proposto na Figura 2 contribui para o campo ao reunir, em uma estrutura analítica integrada, os principais elementos do processo de compras públicas de inovação identificados na literatura. Sua proposta não é descrever um roteiro prescritivo, nem substituir os toolkits normativos, mas oferecer uma leitura sistêmica que articule as dimensões estratégicas e operacionais do instrumento, permitindo compreender como governos podem estruturar a demanda pública como motor de inovação em contextos diversos.
Ao adotar a PPI como política pública, recomenda-se que o órgão realize uma análise estratégica do contexto institucional e socioeconômico, considerando capacidades internas e diretrizes nacionais. Essa análise, não comumente reconhecida nos processos de PPI, é especialmente relevante em países em desenvolvimento, em que limitações de recursos e capacitação podem comprometer a efetividade (Li et al., 2020). Estratégias adotadas devem ser adaptadas às condições locais, respeitando suas especificidades (Daneshkohan et al., 2022).
A identificação da demanda é uma das etapas mais críticas da PPI, pois envolve compreender o problema público a ser enfrentado, reconhecendo que, em contextos de inovação, a solução ainda não está completamente definida. É fundamental adotar a formulação funcional da demanda, que vai além de identificar o problema (Edquist & Zabala-Iturriagagoitia, 2020). Isso envolve definir critérios e parâmetros que guiarão a busca por soluções, alinhando o desafio à missão pública (Demircioglu & Vivona, 2021; Uyarra et al., 2020).
Após a definição da demanda é necessário identificar soluções de inovação viáveis, o que requer ações de prospecção e aproximação com potenciais fornecedores ou parceiros tecnológicos. A pesquisa de mercado desempenha papel central nessa etapa, pois permite verificar se já existem soluções próximas ao que se busca. Quando não há resposta pronta disponível, confirma-se o caráter inovador da demanda. Ferramentas como hackathons (Pihlajamaa & Merisalo, 2021), sandboxes regulatórios ou consultas públicas podem ser utilizadas para explorar alternativas e ampliar o engajamento de atores externos, como startups, pesquisadores e empresas inovadoras. Um exemplo é o programa Startup-in-Residence (SiR), em Amsterdam, no qual startups foram desafiadas a desenvolver soluções para problemas urbanos e, ao final de cinco meses de colaboração, podiam firmar contratos com a administração pública (Winden & Carvalho, 2019).
A seleção do tipo de contratação é outro momento decisivo. A literatura distingue duas modalidades principais: a compra pública de solução inovadora e a compra pública pré-comercial (Delina et al., 2021; Veneziani & Vaz, 2023). A escolha entre essas modalidades deve considerar o grau de maturidade tecnológica da solução, os objetivos estratégicos da contratação e os riscos envolvidos no processo (Lymer et al., 2023).
A escolha do fornecedor e dos critérios de avaliação também demanda atenção. Ao contrário das compras públicas tradicionais, nas quais o menor preço costuma ser determinante, em PPIs os critérios precisam considerar funcionalidades, impactos socioeconômicos, sustentabilidade, entre outros aspectos (Babiča & Sceulovs, 2019). Ainda assim, o critério financeiro não deve ser ignorado. Processos de negociação bem conduzidos podem gerar economias, mesmo quando o foco não está exclusivamente no preço (Delina et al., 2021). Etapas de negociação e contratação devem ser estruturadas de modo a equilibrar os interesses públicos com a viabilidade da solução proposta. Isso inclui o cuidado com parâmetros técnicos, prazos, responsabilidades contratuais e mecanismos de flexibilidade. Uma vez formalizada a contratação, inicia-se a fase de cocriação e monitoramento, que pressupõe trocas constantes entre comprador e fornecedor, reuniões de alinhamento, desenvolvimento conjunto de protótipos e testes em ambientes controlados. Essa fase é relevante para lidar com a imprevisibilidade do processo e possibilitar ajustes contínuos.
Por fim, o ciclo se encerra com a avaliação e implementação da solução, que deve incluir a medição dos impactos econômicos, sociais e inovativos, bem como a sistematização dos aprendizados institucionais. A documentação e divulgação dos resultados, além de ampliar a transparência, contribuem para o fortalecimento de capacidades internas e para a disseminação de boas práticas entre órgãos públicos.
As etapas aqui descritas não operam de forma isolada, mas estão interligadas por meio da formulação da demanda, que influencia diretamente a forma de contratação, a seleção de fornecedores e os critérios de avaliação. Ainda assim, essa interdependência não garante, por si só, o sucesso do processo. A efetividade das PPIs depende da capacidade do órgão público de manter uma postura crítica e adaptativa ao longo do percurso, revisando decisões à medida que surgem novos desafios e novas oportunidades.
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este estudo teve como objetivo propor um framework teórico de orientação do processo de compras públicas de inovação, fundamentado em uma revisão sistemática da literatura, de modo a contribuir para o aprimoramento das perspectivas presentes em toolkits. Foi revisada a literatura publicada entre 2019 e 2023. A pesquisa analisou 189 artigos, dos quais 27 atenderam integralmente aos critérios de inclusão. A revisão permitiu refletir sobre as compras públicas de inovação como uma das materializações da teoria do Estado empreendedor. Como contribuição teórica, essa aproximação amplia as bases conceituais para compreender a PPI não apenas como instrumento voltado à eficiência contratual, por sua capacidade de melhorar a qualidade dos bens e serviços adquiridos e de adequar as soluções às necessidades públicas, mas também como mecanismo de transformação institucional, capaz de alterar a própria lógica de atuação do setor público. Ao tornar visível o papel ativo do Estado na assunção de riscos e na indução de soluções inovadoras, reposiciona-o como mais que mero regulador: agora é protagonista do processo de inovação. Ainda que não esgotem a abrangência da teoria do Estado empreendedor, as compras públicas de inovação configuram-se como um de seus instrumentos mais evidentes, pois traduzem, na prática, a capacidade estatal de coordenar atores, assumir riscos e gerar valor público por meio da inovação.
A segunda contribuição relevante desta pesquisa foi a construção de um framework que considera o processo de PPI de forma integrada, articulando duas dimensões complementares. A dimensão horizontal refere-se ao contexto estratégico do uso do instrumento, incluindo fatores políticos, institucionais e as capacidades estatais necessárias à sua implementação. A dimensão vertical corresponde às etapas específicas do processo de aquisição, tal como identificadas na literatura. A maior parte dos toolkits e guias operacionais, assim como parte da abordagem clássica sobre PPI, organiza o processo apenas de maneira linear, descrevendo sequências pré-contratual, contratual e pós-contratual.
O framework aqui proposto mostra que tais etapas só podem ser plenamente compreendidas quando analisadas em diálogo com a dimensão horizontal, evidenciando a natureza interativa, não linear e sujeita a reconfigurações do processo. Dessa forma, a proposta não busca criar uma nova taxonomia de etapas, mas sim oferecer uma leitura analítica que integra elementos antes tratados de forma fragmentada, conectando-os à atuação estratégica do Estado e contribuindo para um entendimento conceitualmente mais abrangente da PPI. Como contribuição teórico-analítica, o framework se apresenta como um instrumento útil para compreender a complexidade da PPI e orientar futuras investigações sobre o tema. Espera-se que este modelo possa também servir como referência para gestores públicos na formulação de estratégias mais robustas e sensíveis às dinâmicas envolvidas na indução da inovação pelo Estado.
6.1 Limitações da pesquisa
Esta pesquisa apresenta limitações relacionadas à escolha dos repositórios, à ausência de uma nomenclatura comum para PPI e aos critérios de seleção. A combinação de bases com coberturas distintas e o uso de termos específicos podem ter restringido a amostra. Além disso, há as limitações comuns a revisões sistemáticas, como a definição subjetiva de critérios de seleção dos estudos e sintetização de dados robustos.
6.2 Estudos futuros
Recomenda-se que estudos futuros testem empiricamente as oito dinâmicas do framework em diferentes setores e regiões. Há lacunas a serem exploradas, como os efeitos da PPI em economias emergentes; seu impacto em inovações disruptivas ou incrementais; suas interseções com conceitos como inovação aberta e Estado empreendedor; além de aspectos ético-legais e da percepção de atores públicos, sociedade e mídia sobre essas iniciativas.
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Relatório de revisão por pares:
Pareceristas:Denis Renato de Oliveira (Universidade Federal de Lavras, Lavras / MG - Brasil) https://orcid.org/0000-0001-9723-7650Ciro Campos Christo Fernandes (Escola Nacional de Administração Pública, Brasília / DF - Brasil) https://orcid.org/0000-0002-6344-9169O relatório de revisão por pares está disponível neste link Publons
AGRADECIMENTOS
Este artigo tem origem em pesquisa desenvolvida no âmbito do Programa de Pós-Graduação em Administração da Universidade Federal Fluminense (PPGAd/UFF). O trabalho não recebeu apoio financeiro de agências de fomento públicas, comerciais ou sem fins lucrativos.
DISPONIBILIDADE DE DADOS
Todo o conjunto de dados que dá suporte aos resultados deste estudo foi publicado no próprio artigo.
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Editora-chefe:
Alketa Peci (Fundação Getulio Vargas, Rio de Janeiro / RJ - Brasil) https://orcid.org/0000-0002-0488-1744
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Editora adjunta:
Gabriela Spanghero Lotta (Fundação Getulio Vargas, São Paulo / SP - Brasil) https://orcid.org/0000-0003-2801-1628
Fonte: Elaborada pelos autores com base em 
Fonte: Elaborada pelos autores.