Governança Adaptativa em Unidades de Conservação no Estado de Rondônia

RESUMO

Objetivo:  este artigo objetiva descrever a governança adaptativa nas Unidades de Conservação (UCs) no estado de Rondônia, a partir das ações dos conselhos gestores e da percepção dos atores locais.

Marco teórico:  Para tal, foram utilizadas as abordagens teóricas sobre governança, governança adaptativa e recursos comuns.

Método:  foram analisadas três reservas extrativistas (Resexs) - Resex Rio Preto-Jacundá, Resex Maracatiara (Machadinho D’Oeste) e Resex Itaúba (Vale do Anari) -, selecionadas considerando o sistema de gestão e a dinâmica dos conselhos. A pesquisa qualitativa utilizou dados primários, documentos, legislações específicas e planos de manejo das reservas.

Resultados:  os resultados evidenciam que a gestão dos conselhos das UCs, por meio do cumprimento das exigências dos decretos de criação, avaliação e aprovação das prestações de contas das associações e deliberação sobre questões dos planos de manejo, corrobora os pressupostos da governança adaptativa. A descontinuidade na gestão do escritório local responsável pelos conselhos, superada pela atuação da secretaria geral, ressalta a capacidade de adaptação na governança.

Conclusão:  conclui-se que as dificuldades enfrentadas pelos comunitários e as contingências nas UCs da Amazônia demandam mudanças que favoreçam práticas alternativas de governança, adaptadas às condições locais, com a inserção de tecnologia para melhorar a qualidade de vida das famílias extrativistas e ampliar sua participação nas ações dos conselhos. Recomenda-se, como continuidade desta pesquisa, a ampliação do estudo para UCs sob diferentes esferas de gestão e em outros estados, permitindo a comparação e generalização dos resultados.

Palavras-chave:
governança adaptativa; Unidades de Conservação; recursos comuns; Amazônia; Rondônia

ABSTRACT

Objective:  this study aims to describe adaptive governance in Conservation Units (CUs) in Rondônia, based on the actions of management councils and local actors’ perceptions.

Theoretical approach:  the research draws on theoretical approaches to governance, adaptive governance, and common-pool resources.

Method:  three extractive reserves (Resexs) were selected based on their management systems and council dynamics: Resex Rio Preto-Jacundá, Resex Maracatiara (in Machadinho D’Oeste), and Resex Itaúba (in Vale do Anari). This is a qualitative research using primary data, document compilations, specific legislation, and management plans for the reserves.

Results:  the results demonstrate that the management of CU councils aligns with the premises of adaptive governance. The councils comply with the requirements set out in their creation decrees, exercise governance by evaluating and approving the accountability reports of associations based in CUs, and deliberate on issues that facilitate the implementation of management plans aimed at improving the quality of life of Resex residents. However, the discontinuity in the management of the local office responsible for the councils’ actions - compensated by the general secretariat’s intervention - highlights the adaptive capacity of governance.

Conclusion:  the study concludes that the challenges faced by community members, together with the specific contingencies of Amazonian CUs, necessitate changes to promote alternative governance models adapted to local conditions, including the integration of technology to enhance the quality of life of extractive families and, consequently, their participation in council actions. Future research should extend the analysis to CUs managed by other government spheres and in other states to allow for comparison and generalization.

Keywords:
adaptive governance; Conservation Units; common resources; Amazon; Rondônia

INTRODUÇÃO

A governança pode promover a adaptação coletiva, fortalecendo a capacidade de criar e modificar regras comuns, cuja institucionalização dentro de um grupo incentiva a cooperação e o compartilhamento. Os atores estabelecem interações entre si e geralmente utilizam a comunicação para definir regras, mecanismos de fiscalização, controle de seu cumprimento e sanções para os infratores. Ostrom (1990) demonstra, por meio da teoria dos jogos, que usuários de recursos coletivos podem firmar contratos entre si para assegurar o uso responsável dos recursos comuns (Ostrom & Walker, 2003; Partelow, 2018).

Esses pressupostos se coadunam com as definições de governança adaptativa na concepção de Sharma-Wallace et al. (2018), os quais consideram que esta surge da necessidade de implantar estruturas de governança resistentes o bastante para alcançar a sustentabilidade ecológica e fortalecer a capacidade das comunidades de atingir seus objetivos, mesmo sob condições de incerteza (Sharma-Wallace et al., 2018). Tais estruturas representam a evolução de regras e normas que possibilitam o alcance da flexibilidade, da resiliência e da capacidade de mudança no processo de planejamento e implementação.

A governança adaptativa busca a participação dos atores de forma colaborativa em interações de escala cruzada, prescindindo de arranjos colaborativos com capacidades de auto-organização que se estendem além do governo, como redes e parcerias, os quais são necessárias para que seja operacionalizada em grande escala e promova a coordenação entre as partes interessadas, a construção de capital social, o empoderamento e o engajamento de comunidades. Assim, colabora com o desenvolvimento de capacidades, a ligação do conhecimento e a tomada de decisão através de coleta e monitoramento de dados, da promoção da capacidade de liderança e da exploração ou criação de oportunidades de governança (Marques et al., 2019), o que leva a considerar sua pertinência no estudo de recursos comuns, associados à maneira como as pessoas estão ligadas à terra.

Inclui-se a forma como as pessoas pensam a respeito da terra e como as instituições constroem e organizam os processos relacionados à territorialização. As instituições e as regras associadas ao uso e à propriedade enfrentam dificuldades para encontrar soluções que melhorem o uso do solo, independentemente de sua finalidade (FAO/SEAD, 2017). Dessa forma, a fauna e a flora, os rios, os mares, as montanhas e a história das populações tradicionais - cada um desses elementos faz parte da natureza e da história e possui um papel a desempenhar.

A relevância de estudá-la em territórios de comuns dá-se pela necessidade de adaptação das comunidades extrativistas, em face das mudanças que as cercam, de modo que as regras e normas se modificam com o passar dos anos, a realidade dos extrativistas é modificada e a manutenção da tradicionalidade é ameaçada pela evolução nos processos de planejamento e implementação, a institucionalização dos sistemas e a necessidade de melhoria da qualidade de vida dessas comunidades.

O Governo Federal instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC) tendo como sua principal estratégia a preservação, a recuperação e a governança das áreas pertencentes ao conjunto de Unidades de Conservação (UCs), bem como a presença de comunidades tradicionais que contribuiriam com o Estado vigiando essas regiões, conforme Andrade (2008), para a manutenção do controle territorial.

Cada uma dessas áreas possui um conselho gestor, por meio do qual se torna possível estabelecer mecanismos de participação da comunidade local na sua gestão. A gestão das UCs, conforme preconizam as políticas públicas atuais, deve se basear em uma gestão participativa e compartilhada, envolvendo comunidades tradicionais, órgãos governamentais, sociedade civil e iniciativa privada. É muito importante, para garantir a conservação e a preservação do meio ambiente, uma legítima participação das diferentes instituições envolvidas, direta ou indiretamente, sendo sua gestão pautada na cooperação entre os órgãos públicos e toda a coletividade.

Por meio dos conselhos gestores das UCs, torna-se possível estabelecer mecanismos de participação da comunidade local na sua gestão. Esses conselhos podem ser de caráter consultivo para as unidades de uso integral ou deliberativo para as unidades de uso sustentável. O objetivo do conselho é possibilitar a transparência na gestão das unidades e interligar as comunidades com o setor privado, com instituições de pesquisa, ONGs e poderes públicos.

Esta pesquisa estudou os conselhos gestores das seguintes UCs: Reserva Extrativista (Resex) Rio Preto-Jacundá, Resex Maracatiara, no município de Machadinho D’Oeste, e Resex Itaúba, no município de Vale do Anari, com o objetivo de descrever a governança adaptativa em Unidades de Conservação no estado de Rondônia, a partir das ações dos conselhos gestores e da percepção dos atores locais.

Essas unidades foram escolhidas intencionalmente devido às suas características: a primeira, mais desenvolvida, com estrutura física diferenciada e uma associação ativa; a segunda, localizada em outro município e, por isso, mais distante que as demais, cuja associação de moradores tem trabalhado recentemente para atender às necessidades dos extrativistas, buscando amenizar os problemas existentes; e, por fim, a terceira Resex, escolhida por ser uma comunidade na qual a associação não é ativa e que possui moradores antigos que poderiam trazer informações para a pesquisa.

REFERENCIAL TEÓRICO

Governança e governança adaptativa

A governança pode ser entendida como um modo de coordenação social, o que difere do ato de governar, um esforço intencional para orientar, guiar, controlar e gerenciar setores da sociedade (Kooiman, 1993). Quando se trata de governança, refere-se ao modo de agir das pessoas, por meio de alguns tipos de interações, deliberação, negociação, autorregulação ou escolha autorizada, e até que momento os atores aderem às decisões coletivas. Está relacionada com o nível e o escopo da alocação política, a orientação dominante do Estado e outras instituições e suas interações. Kemp et al. (2005) expõem que a governança pode estruturar as negociações, diferenciar objetivos, exercer influência na motivação e nos padrões das pessoas, assim como nas atribuições dos colaboradores, no monitoramento e na aplicação de penalidades, bem como influenciar a resolução de conflitos e a rivalidade entre os atores.

As várias classificações de governança podem ser expressas em um continuum entre os extremos de governança hierárquica e cogovernança. Na governança hierárquica, o Estado é o ator mais importante, por ser quem decide e detém o poder, podendo ser caracterizado como: busca de metas pelo governo; relação vertical entre governo e atores sociais; questão da coordenação; direção, planejamento e controle; abordagem instrumental e política diretiva; processo político linear. Na cogovernança, vê-se que todos os atores - Estado, mercado e sociedade - compartilham poderes iguais e operam em pé de igualdade de maneira deliberada e aberta, como: busca de objetivos pelo governo e atores sociais; relação horizontal entre governo e atores sociais; questão da interdependência mútua; negociação, aprender fazendo, incerteza; abordagem deliberativa e política adaptativa; processo social em desenvolvimento.

Nessa perspectiva, a teoria dos bens comuns vem sendo aperfeiçoada e, ao longo do caminho, dividiu-se em duas vertentes: a primeira tem como ponto de partida uma perspectiva da preocupação com a governança em nível de comunidade de recursos comuns, para se concentrar em acordos de compartilhamento de poder entre comunidades e governos. Conforme a evolução dos estudos, a abordagem sobre cogestão foi incorporada ao campo da gestão adaptativa (Armitage et al., 2008; Folke et al., 2005), originando a governança adaptativa e seu complemento gerencial, o co-management adaptativo. A segunda baseou suas pesquisas nas tradições das ciências sociais como a antropologia, a sociologia e os estudos de desenvolvimento (Cleaver & Whaley, 2018).

Ostrom (1990), por meio dos princípios dos comuns, ressalta as condições institucionais dos sistemas de ação coletiva e auto-organizados direcionados para os recursos comuns. Esses princípios possuem grande relevância para o avanço da teoria dos commons e da governança, abrangendo diferentes atores e sistemas de recursos (Armitage et al., 2008).

A governança adaptativa significa identificar o crescimento de regras e normas que possuam o intuito de possibilitar a satisfação das necessidades e interesses humanos, seja no campo do contexto social, econômico ou ambiental (Chaffin et al., 2014). É caracterizada, sobretudo, por prover capacidades orientadas para a cogestão adaptativa, garantindo a ligação entre elementos biofísicos e geopolíticos em cenários de modificações inesperadas (Folke et al., 2005).

Dietz et al. (2003) propõem que, para estudar a governança adaptativa, sejam considerados os seguintes fatores: aporte de informações adequado à compreensão do tomador de decisão; gestão de conflitos e cumprimento de regras e normas legitimadas pelos atores envolvidos na gestão dos recursos, induzindo a conformidade com as regras; disponibilidade de infraestrutura física, social, institucional e tecnológica; flexibilidade institucional, associada à capacidade de aprender e repensar regras e normas de acordo com as mudanças ambientais.

O fator inerente ao aporte de informações adequado à compreensão do tomador de decisão considera que a governança depende de informações corretas e confiáveis a respeito de estoques, fluxos e processos dentro dos sistemas de recursos que estão sendo governados, assim como a respeito da interação entre o homem e o ambiente que perturba esse sistema. Essas informações devem coincidir proporcionalmente com os eventos e as decisões ambientais tomadas. Qualquer informação que seja adicionada pode interferir no resultado da identificação de futuros problemas e na elaboração das soluções (Dietz et al., 2003).

O uso dos recursos comuns e a perspectiva da ação coletiva

A teoria do common pool resource foi desenvolvida a partir de estudos de casos específicos, por meio de experiências empíricas de populações que alcançaram resultados na gestão de recursos comuns. Quando comparados os resultados desse novo modelo de gestão com o modelo proposto por Hardin, percebe-se que os resultados são mais eficientes nas comunidades estudadas, pois o comportamento dos usuários se distancia do egoísmo e do individualismo apresentados na abordagem do autor (Capelari et al., 2017; Ostrom et al., 1994; Pereira, 2013).

Os patrimônios coletivos, como florestas, recursos naturais, rios e regiões de plantio de alimentos, podem ser administrados de maneira eficiente pelos usuários das áreas, através da cooperação entre os atores e associações que controlam a propriedade comunitária. Essas associações criam sua própria forma de se organizar e tomar decisões, além de criarem suas próprias regras para mediar os conflitos, aderindo assim à realidade da comunidade (Ostrom, 1990).

O termo common pool resources (CPR) significa estudar os recursos naturais comuns aos indivíduos, sejam eles de forma individual ou em grupos - por exemplo, o direito de pesca, os cursos de água e o uso dos rios, podendo ser utilizados até sua exaustão em detrimento das necessidades individuais.

Nos estudos de Ostrom et al. (1992), encontram-se as formas de resistência das populações tradicionais, especialmente no que diz respeito à defesa de seus territórios ancestrais de morada e/ou trabalho.

Desse modo, a governança está correlacionada com os processos pelos quais as regras e as estratégias que guiam o comportamento das pessoas são adicionadas ao controle das interações, interferindo no modo como as ações são formadas, aplicadas, interpretadas e reformuladas (Baland & Platteau, 1996; Berkes et al., 1989; Feeny et al., 1990; Hanna & Bromley, 1993; Lansing, 1991; Sengupta, 1991).

Unidades de Conservação - Reservas Extrativistas

No ano 2000, foi instituído o Sistema de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC) através da Lei Federal n.º 9.985, legislação específica que “estabelece critérios e normas para a criação, implantação e gestão das unidades de conservação” (Lei n. 9.985, 2000), em regulamentação ao artigo 225, § 1º, incisos I, II, III e VII da Constituição Federal, parágrafo que assegura e dá efetividade ao direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e bem de uso comum do povo.

Conforme o SNUC, as Unidades de Conservação subdividem-se em dois grupos: Unidades de Proteção Integral e Unidades de Uso Sustentável. As UCs de uso sustentável têm como objetivo básico compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais. As reservas extrativistas (Resexs) fazem parte deste grupo, e a lei as define, no artigo 18, caput, como “uma área utilizada por populações extrativistas tradicionais, cuja subsistência baseia-se no extrativismo e, complementarmente, na agricultura de subsistência e na criação de animais de pequeno porte, e tem como objetivos básicos proteger os meios de vida e a cultura dessas populações, e assegurar o uso sustentável dos recursos naturais da unidade” (Lei n. 9.985, 2000).

As Resexs são geridas por um conselho deliberativo, um órgão colegiado presidido pelo órgão responsável por sua administração e constituído por representantes de órgãos públicos, de organizações da sociedade civil e das populações tradicionais residentes na área (Lei n. 9.985, 2000).

Os principais objetivos dos conselhos deliberativos das UCs são oferecer transparência para a gestão da UC por meio de controle social; contribuir para a elaboração e implantação do plano de manejo; e integrar a UC às comunidades, ao setor privado, às instituições de pesquisa, às ONGs, ao poder público, bem como às outras Áreas Protegidas situadas no entorno, além de aprovar o plano de manejo e a contratação de OSCIPs para gestão compartilhada.

O plano de manejo das UCs é elaborado por iniciativa do órgão gestor conforme as diretrizes da unidade estabelecidas pelo SNUC, devendo seguir determinados parâmetros e, periodicamente, ser atualizado.

Ministério do Meio Ambiente (2023), estabelece as normas, restrições para o uso, ações a serem desenvolvidas e manejo dos recursos naturais da UC, seu entorno e, quando for o caso, os corredores ecológicos a ela associados. Pode também incluir a implantação de estruturas físicas dentro da UC, garantir a manutenção dos processos ecológicos e prevenir a simplificação dos sistemas naturais.

O plano de manejo também inclui medidas para promover a integração da UC à vida econômica e social das comunidades vizinhas, o que é essencial para que a implementação da UC seja mais eficiente. É também nesse documento que as regras para visitação são elaboradas.

Dentro dos recursos comuns, compõem-se as Unidades de Conservação, as políticas de gestão e o common pool resource, significando estudar os recursos naturais comuns aos cidadãos individuais ou coletivos. Esses atores estão associados às estruturas de direitos dessas Unidades de Conservação e à forma como a gestão dessas áreas ocorre, seja por meio do uso partilhado entre os membros, seus direitos e responsabilidades sobre os bens comuns.

Síntese do quadro teórico

No esquema teórico da Figura 1, no centro encontra-se representada a inter-relação entre a governança, os recursos comuns e a ação coletiva, de modo que, juntos, esses agentes interferem positiva ou negativamente nos conselhos gestores das Unidades de Conservação estudadas.

Figura 1
Esquema teórico da governança adaptativa de conselhos gestores e moradores de unidades de Conservação (UCs)

A gestão adaptativa é tida como uma abordagem integrada e multidisciplinar para encarar as incertezas nas questões de recursos naturais. É adaptativa porque percebe que os recursos gerenciados serão modificados pelos resultados da interação humana, as surpresas são indispensáveis e as incertezas sempre existirão (Cysne, 2012).

Os estudos de resiliência e adaptabilidade evoluíram a partir de perspectivas voltadas ao comportamento dos sistemas socioecológicos em resposta a perturbações e fatores de estresse (Holling, 2001), ou no interesse pelos processos de mudança estrutural nos sistemas sociais, considerando as complexas interações entre os sistemas humano e ambiental (Turner et al., 2003), e o desenvolvimento de modelos conceituais que integram ambos os sistemas (Berkes & Folke, 1998).

A resiliência socioecológica é interpretada como: (1) a quantidade de perturbação que um sistema pode absorver e ainda permanecer dentro do mesmo estado ou domínio de atração; (2) o grau em que o sistema é capaz de auto-organização (versus falta de organização ou organização forçada por fatores externos); e (3) o grau em que o sistema pode construir e aumentar a capacidade de aprendizagem e adaptação.

METODOLOGIA

A pesquisa caracteriza-se pela abordagem qualitativa, com coleta de dados secundários e dados primários com realização de entrevistas semiestruturadas.

O objeto de estudo da presente pesquisa foi constituído por um conselho deliberativo de gestão de Unidades de Conservação inseridas no território de Rondônia, denominado Conselho Deliberativo das Reservas Extrativistas (CDREX) de Machadinho D’Oeste e Vale do Anari, atendido pela esfera estadual, tendo como órgão responsável a Secretaria de Estado de Desenvolvimento Ambiental de Rondônia. A coordenação responsável pela gestão dessas comunidades é a Coordenadoria de Unidades de Conservação (CUC). O CDREX é composto por 16 Reservas Extrativistas. Destas, foram estudadas três, a Resex Rio Preto-Jacundá, a Resex Itaúba e a Resex Maracatiara, que possuem seu conselho do tipo deliberativo, por serem Unidades de Conservação de Uso Sustentável.

Foram utilizadas múltiplas fontes de coleta de dados, como:

(a) Documentos: 5 planos de manejo, 5 estatutos, 3 atas das reuniões, 21 legislações específicas.

Após a organização da coleta de dados secundários, foi construído um roteiro de entrevista para os participantes das reuniões, além dos moradores e membros de associações e representantes do governo.

(b) Entrevistas: 3 com os líderes e 3 com moradores das comunidades, 2 com agentes governamentais, 9 com membros do conselho.

(c) Observação em campo: acompanhamento das atividades do chefe da Coordenadoria de Unidades de Conservação da SEDAM.

Posteriormente, foram analisados e estruturados os dados coletados, possuindo uma configuração de como os conselhos funcionam, considerando os construtos teóricos de Ostrom (1990).

Após a organização dos dados secundários nas atas das reuniões, legislação específica, entre outros documentos, estes foram analisados e possibilitaram a construção de um roteiro de entrevista aos participantes das reuniões, além dos moradores e membros de associações e representantes do governo, buscando, assim, compreender melhor o funcionamento do objeto de estudo (Creswell, 2014).

Na Figura 2, a seguir, encontram-se as ligações de forma individual entre os oito princípios da governança elencados por Ostrom (1990), expostos nas colunas de número um e três, e no meio, na coluna de número dois, encontram-se as variáveis estudadas da governança adaptativa descritas por Dietz et al. (2003).

Figura 2
Correspondência entre os princípios gerais da governança e os requisitos da governança adaptativa.

A ligação entre as variáveis e os princípios apresentados na Figura 2 ocorre por meio das relações entre os princípios gerais da governança e os elementos da governança adaptativa. O princípio dos limites claramente definidos está associado à capacidade de lidar com conflitos e garantir a conformidade com as regras. A congruência entre regras de apropriação e provisão, assim como as condições locais, relaciona-se tanto com o fornecimento de informações essenciais quanto com a indução à conformidade com as regras.

RESULTADOS E DISCUSSÃO

Características das Reservas Extrativistas

O conselho deliberativo estudado é composto por 16 Reservas Extrativistas, sendo que duas estão localizadas no município de Vale do Anari, as Resexs Itaúba e Aquariquara, e outras 14 estão localizadas no município de Machadinho D’Oeste: Rio Preto-Jacundá, Angelim, Ipê, Massaranduba, Maracatiara, Castanheira, Seringueira, Roxinho, Feijó, Piquiá, Jatobá, Mogno, Garrote e Sucupira. Todas essas Reservas Extrativistas são gerenciadas por um único conselho denominado CDREX, sendo estudadas as Resexs Itaúba, Rio Preto-Jacundá e Maracatiara.

A Resex Maracatiara, localizada a nordeste do município de Machadinho D’Oeste, possui 9.503,1284 hectares. O acesso terrestre, a partir da cidade de Porto Velho, é realizado a partir da rodovia federal BR-364 e as rodovias estaduais RO-455, RO-257 e RO-133, que se interligam diretamente à BR-364. A população é de 100 pessoas, constituindo 18 famílias, a maior parte habitando a Resex há mais de 20 anos, sendo que seis dessas possuem o CCDRU.

Já na Resex Itaúba, de acordo com o relatório de estudo socioeconômico, existem cinco colocações ocupadas, assim divididas: colocação Itamarati I, Itamarati II, Serra Queimada, Boa Esperança e Rio Piaú, as quais possuem o CCDRU. Esses dados estão registrados no cadastro socioeconômico realizado pela SEDAM no ano de 2019.

A Resex Rio Preto-Jacundá, também parcialmente localizada no município de Machadinho D’Oeste, tem como principal acesso terrestre a estrada que sai da área urbana da cidade de Machadinho D’Oeste, percorrendo 47 km através da estrada que dá acesso à comunidade de Tabajara, RO-133. Dados dos estudos de socioeconomia apontam uma população residente de 133 pessoas. A unidade possui uma área de aproximadamente 95.300 hectares de superfície, e ao contrário das demais Resexs, seu plano de manejo foi elaborado no ano de 2016, transmitindo uma verossimilhança com a realidade. Já nos estudos de socioeconomia realizados no ano de 2019, estão registradas 24 famílias residentes na unidade. No entanto, segundo a percepção do entrevistado ECM2, esses dados já estão desatualizados, conforme segue:

Temos cerca de 30 famílias. Recentemente nós tivemos a evasão de cinco famílias. No entanto, ainda não está comprovado de que eles não irão retornar antes do prazo estabelecido pelo plano de utilização da unidade se expire, porque eles possuem até um ano e um dia para voltarem para a origem. Caso eles não voltem, o próprio plano de utilização já tira deles esse direito. Então houve essa evasão, realmente essas famílias não estão lá, mas eles ainda têm essa possiblidade e oportunidade. Caso eles não voltem nesse prazo, eles ficarão impedidos de voltarem legalmente. Eles podem voltar, mas com uma outra proposta passar pelo crivo da assembleia novamente, reintegrar.

Essa evasão no passado acontecia com menor frequência porque essas áreas eram afastadas e o acesso era difícil. Não existia a facilidade de se locomover como existe nos dias de hoje.

Algumas mudanças na forma de gerir essas unidades estão sendo implementadas desde o ano de 2017, o que tem proporcionado uma melhoria na qualidade de vida dos extrativistas e até mesmo a permanência dessas famílias nessas áreas, que são de grande importância para o estado. Uma das mudanças realizadas é a forma como os recursos extraídos da floresta retornam para os moradores. Antigamente, os recursos extraídos da unidade eram direcionados para a conta da associação, e o presidente, juntamente com os membros, decidia o que seria feito com o dinheiro, trazendo prejuízos para a comunidade, conforme pode ser observado na fala do entrevistado EC7:

Era assim que funcionava. Essa forma trouxe bastante prejuízo para as Unidades, né, porque os vários presidentes das associações que passaram por lá desviaram os recursos, né. O estado não tinha controle desses recursos, então o Estado não sabia quanto é que estava entrando, quanto é que estava sendo aplicado na unidade, e se foi aplicado na unidade lá. Então nós tivemos aí uma história muito ruim, um passado em relação à divisão e ao controle e gestão desses recursos. Hoje não acontece mais isso, hoje.

Diante dessa realidade, foram elaboradas normas e instruções normativas para organizar a extração desses recursos provenientes dos bens existentes na floresta, passando a ser aplicadas de forma direta e não mais transferidas para as associações. Logo, a partir dessas mudanças, esses valores passaram a ser divididos: 15% é usado para manter a associação, 5% vai para o conselho gestor para que as ações necessárias sejam realizadas e 80% vai para a execução direta das necessidades dos extrativistas.

Muitas ações foram realizadas e adaptadas conforme os diagnósticos e sugestões apresentados nos planos de manejo das unidades, a exemplo da instalação e melhorias na infraestrutura, mas muitas situações relativas aos aspectos de saúde e educação permaneceram sem alterações significativas até o ano de 2021.

De acordo com o entrevistado EC9, muitas condições que permaneciam problemáticas eram fruto da má gestão dos presidentes das associações de produtores que faziam uso indiscriminado do dinheiro das comunidades e beneficiavam apenas as pessoas ao seu redor, mas que a mudança na gestão dos recursos mudou também a qualidade de vida dos moradores.

Descrição do sistema de gestão e dinâmica dos conselhos

As Resexs Maracatiara e Rio Preto-Jacundá possuem planos de manejo e estão em execução. Pode-se observar uma defasagem de dados, visto que o documento foi elaborado no ano de 2003, passados assim 17 anos. A Resex Rio Preto-Jacundá possui seu plano de manejo e de atividades atualizado. O estudo foi realizado no ano de 2016.

As implicações do plano de manejo na dinâmica da UC interferem de forma precisa nas atividades econômicas e na dinâmica da sociobiodiversidade. É considerando este aspecto que a participação do conselho é importante e atende a necessidades fundamentais.

Os conselheiros entrevistados apresentam ressalvas com relação à composição dos conselhos, pois, segundo eles, a presença de membros que não conhecem e não vivenciam a realidade das Resexs pode levá-los a não demonstrar interesse em participar, não colaborar de forma efetiva e não contribuir com a melhoria da qualidade de vida dos moradores, assim como não se preocupam com a manutenção da biodiversidade, dificultando a entrega dos objetivos propostos para a unidade pelo SNUC.

Na Figura 3, a seguir, encontra-se a estrutura hierárquica do conselho gestor deliberativo estudado, com a organização decisória de votação e substituição dos conselheiros, além da visão de que os moradores fazem parte desses momentos, apesar de não votantes, em busca de tornar o processo de decisão mais claro e verossímil com as realidades dos moradores dessas comunidades.

Figura 3
Estrutura e composição do conselho de gestão.

São, no mínimo, três reuniões ordinárias ao ano para que haja o debate e a votação para atender às necessidades das Unidades de Conservação. No entanto, existindo necessidade, são realizadas convocações para reuniões extraordinárias.

Percepção dos atores locais sobre a governança adaptativa do conselho gestor

O instrumento de pesquisa para conhecer a percepção dos atores locais sobre o conselho gestor teve como base os requisitos da governança adaptativa: fornecimento das informações, administração de conflitos, conformidade com as regras, fornecimento de infraestrutura física, técnica institucional e incentivo à adaptação e à mudança.

Inicialmente, alguns líderes dos extrativistas relataram dificuldades em gerir e repassar as informações aos demais moradores, atribuindo a situação à ausência ou à baixa escolarização das pessoas. No entanto, afirmam haver o esforço em repassar essas informações para os moradores que possuem interesse e que participam das ações do conselho. Na Tabela 2, são apresentadas as características da governança adaptativa de acordo com a percepção dos atores locais.

Tabela 2
Precificação de Relação de instituições e função dos entrevistados.

Nº	Instituição	Código do Entrevistado	Função dos Entrevistados
01	SEDAM - Secretaria de Estado de Desenvolvimento Ambiental	EC1	Servidor da SEDAM - unidade de Porto Velho.
02	EMATER - Entidade Autárquica de Assistência Técnica e Extensão Rural	EC2	Servidor da EMATER - unidade de Machadinho D’ Oeste
03	Sindicato MDO	EC3	Presidente do sindicato
04	ASEVA - Associação dos Extrativista do Vale do Anari	ECM1	Presidente Da Associação dos Extrativistas do Vale do Anari e moradora da Resex Itaúba
05	Câmara dos Vereadores do Vale do Anari	EC4	Funcionário da Câmara dos Vereadores do Vale do Anari
06	IDARON - Agência de Defesa Sanitária Agrosilvopastoril de Rondônia	EC5	Servidor da IDARON - unidade de Machadinho D’Oeste
07	SEDAM - Secretaria de Estado de Desenvolvimento Ambiental	EC6	Servidor da SEDAM - unidade de Porto Velho
08	SEDAM - Secretaria de Estado de Desenvolvimento Ambiental	EC7	Coordenador da Coordenadoria das Unidades de Conservação do Estado de Rondônia e Servidor da SEDAM - unidade de Porto Velho
09	Vice-presidente do Conselho e Morador	ECM2	Vice-presidente do Conselho e Morador da Resex Rio Preto-Jacundá
10	SEDAM - Secretaria de Estado de Desenvolvimento Ambiental	EC8	Servidor da SEDAM - unidade de Porto Velho
11	COOPERMAM - Cooperativa dos Produtores e Extrativistas da Reserva Extrativista Maracatiara e Machadinho D Oeste e Morador	ECM3	Presidente da Cooperativa dos Produtores e Extrativistas da Reserva Extrativista Maracatiara e Machadinho D’Oeste e morador da Resex

• Nota. Dados da pesquisa.

Tabela 2
Características da governança adaptativa conforme a percepção dos atores locais.

Requisitos da governança adaptativa	Resex Rio Preto-Jacundá	Resex Itaúba	Resex Maracatiara
Fornecer informações necessárias	As informações são repassadas para os membros da comunidade após as reuniões do colegiado.	As necessidades dos moradores são apresentadas pela presidente da associação ao conselho e as decisões das reuniões são repassadas.	As informações não são repassadas aos moradores pelo fato de o representante não residir na Resex e às vezes faltar às reuniões.
Lidar com conflitos	Os conflitos são resolvidos pelo presidente da associação ou pela SEDAM. Essa unidade possui um número reduzido de problemas em comparação com as demais.	Os conflitos existentes são oriundos de pessoas consideradas ‘invasoras de terras’, fazendo com que a tradicionalidade e o dia a dia dessas famílias sejam alterados.	Nessa reserva encontra-se um maior número de conflitos e dificuldades de transmissão das necessidades por parte dos representantes dos extrativistas.
Conformidade com as regras	No passado, houve muita dificuldade em manter as regras, mas não acontece com frequência. Os moradores passaram a respeitá-las, à medida que foram sendo punidos.	A maior defasagem dessa comunidade são os posseiros, que dificultam no processo de conformidade com as regras, fazendo com que os demais moradores passem a desrespeitar as regras.	As regras são seguidas à medida que os moradores tomam consciência da necessidade de preservar o ambiente, mas no passado isso não acontecia, existia muita dificuldade em seguir.
Fornecer infraestrutura física, técnica e institucional	Essa unidade é melhor contemplada, visto que esses moradores são atendidos com diversos programas com ONGs, e por esse motivo é uma reserva com maior infraestrutura.	Quanto à infraestrutura, esforços são realizados para que todos os moradores sejam atendidos de forma igualitária.	Dentre as unidades, é a que está em atraso quando comparada às demais. Nessa reserva ainda existem famílias que não possuem acesso à energia elétrica, por exemplo.
Incentivar a adaptação e a mudança	O incentivo à adaptação e a mudanças ocorre de forma coletiva e participativa, para que a SEDAM possa atender cada vez melhor as necessidades dos moradores.	Ocorre de forma coletiva e com a participação dos extrativistas para que a SEDAM possa atender cada vez melhor as necessidades dos moradores.	O incentivo à adaptação e a mudanças ocorre de forma coletiva com a participação dos extrativistas.

• Nota. Dados da pesquisa.

Quando questionado sobre as maiores dificuldades dos representantes em gerenciar as associações e transmitir as informações, o entrevistado EC6 ponderou que foi em relação à prestação de contas, pois para realizar o fechamento das contas e o envio para a apreciação do conselho, são necessários conhecimentos específicos que os extrativistas às vezes não possuem, de forma que essas contas precisam ir para votação por diversas vezes, impossibilitando a realização de novas ações.

Em concordância com Dietz et al. (2003), para que a governança aconteça, é necessário que as informações sejam corretas e confiáveis a respeito das decisões tomadas, nas reuniões do conselho, pois qualquer ação que seja repassada de modo incorreto afetará o resultado das ações realizadas nas comunidades. Quando os entrevistados são questionados, é possível averiguar que existe uma diferença entre as Resexs estudadas. Alguns presidentes são mais participativos e buscam solucionar os problemas, colhendo informações para compreender as necessidades dos liderados de forma a caracterizar a extensão do problema e buscando visualizar a opinião dos moradores de modo geral, chegando assim a uma melhor forma de solucionar o problema.

De acordo com os entrevistados ECM1, ECM2 e ECM3, alguns dos conflitos existentes surgem a partir do não cumprimento pelos moradores dos planos de utilização, seja praticando caça de forma ilegal, seja vendendo madeira sem autorização ou colhendo castanhas sem consentimento de todos os comunitários, assim como quando é identificada invasão de áreas protegidas por posseiros ou grileiros.

Quanto à infraestrutura existente nas Unidades de Conservação estudadas, observa-se, no decorrer das falas dos entrevistados ECM1, ECM2 e ECM3, uma discrepância entre as Resex, visto que, no passado, algumas receberam maiores incentivos econômicos do que outras. Esse cenário reflete um dos desafios apontados por Dietz et al. (2003), que destacam que a infraestrutura física e tecnológica é frequentemente negligenciada, algo constatado na realidade dos moradores. Entretanto, essa limitação vem sendo progressivamente superada com a expansão do acesso à internet, energia elétrica e estradas mais acessíveis, facilitando a conexão com cidades próximas e garantindo melhor acesso a serviços de saúde e educação.

Logo, as mudanças que estão sendo apresentadas pelo conselho vêm surtindo efeitos positivos na qualidade de vida dos comunitários. Nas Unidades de Conservação, muitas obras estão sendo realizadas. Por exemplo, 90% das reservas possuem energia elétrica, construção de casas, hora-máquina sendo paga para que os extrativistas possam aumentar sua plantação de mandioca para entregar na agroindústria e melhorar sua renda, instalação de caixas d’água, poços tubulares e distribuição de água. Porém, nem todas as Resexs receberam essas melhorias, como a Rio Preto-Jacundá. Com relação à solução de problemas, alguns existentes entre os moradores são resolvidos por meio do diálogo, por serem pessoas que se conhecem há muitos anos.

A heterogeneidade entre os moradores, de acordo com os entrevistados nas Resexs Itaúba e Rio Preto-Jacundá, é baixa, pois existem os líderes que são respeitados pelos moradores e buscam representar as necessidades dos extrativistas nas reuniões e junto à secretaria responsável pela gestão das unidades, conquistando projetos que proporcionem maior qualidade de vida, formação aos moradores e uma melhor gestão nas ações realizadas.

Já na Resex Maracatiara, pela fala do entrevistado, é possível verificar que a ausência de um líder prejudica a melhoria da qualidade de vida dos moradores, visto que é uma das Resexs em que existem moradores sem acesso à energia elétrica. A diversidade não é alta, o que, ao contrário, poderia ocasionar maiores conflitos, dificultando atender aos interesses e objetivos do grupo. Observa-se uma heterogeneidade baixa, pois, pelas entrevistas, não se verificou o surgimento de elevados subgrupos que busquem defender os seus interesses particulares. Pelo contrário, verifica-se a presença de lideranças que, em conjunto com os moradores, lidam com as dificuldades e buscam soluções para dilemas das comunidades.

A comunicação dos moradores é do tipo face a face; essa é uma particularidade, nas comunidades, e é imprescindível para que ocorram as negociações e as expectativas de realização dos acordos. Essa característica é observada nas entrevistas realizadas e é um atributo indispensável, por ser a partir dela que a confiança entre os membros do grupo se estabelece, visto que as informações são repassadas de geração para geração e esses grupos são pequenos.

Aplicação do quadro teórico proposto para governança adaptativa em UC

O quadro teórico foi dividido em três blocos, de modo a integrar todas as partes constituintes do conselho gestor em cruzamento com a teoria utilizada para a pesquisa. Sendo assim, tendo em vista responder ao objetivo geral da pesquisa, a Figura 4 tem em seu centro o motivador do estudo, que são as ações dos conselhos gestores e a percepção dos atores locais. Em resposta aos objetivos específicos, demonstram-se as convergências entre Unidades de Conservação, ação coletiva e governança adaptativa.

Figura 4
Aplicação do quadro teórico da governança adaptativa em Unidade de Conservação.

Nas Unidades de Conservação, existem três pontos que foram explorados: recursos comuns, política de gestão e áreas protegidas. No quesito recursos comuns, no decorrer da coleta de dados, foram encontrados três grupos de elementos que são compartilhados entre os membros da Resex, que são o conjunto de produtos extraídos da floresta, como copaíba, látex, castanha, cabaça, peixes, água e energia. O segundo elemento é a agricultura familiar com o plantio de mandioca, banana, milho, açaí, hortaliças e árvores frutíferas. Outro ponto é o compartilhamento de implementos e suprimentos agrícolas, auxiliando no cultivo das culturas. Outro recurso comum utilizado entre os moradores das Resexs é a recente inauguração da agroindústria de açaí e mandioca, proporcionando outra fonte de renda para as famílias.

O terceiro ponto encontrado dentro das Unidades de Conservação, exposto na Figura 4, são as áreas protegidas, e dentre elas, as de uso sustentável como as Resexs, que compatibilizam a conservação da natureza com o uso sustentável de parte de seus recursos naturais. Com isso, são permitidas nelas a presença de habitantes. Dessa forma, é assegurada a proteção das áreas e a possibilidade de que gerem economia sustentável para as populações que lá residem.

Na ação coletiva nos conselhos gestores e na percepção dos moradores da UC, foram categorizados os seguintes pontos: limites claramente definidos, congruência entre regras de apropriação e de provisão e condições locais, arranjos de escolha coletiva, monitoramento, sanções graduais, mecanismos de resolução de conflitos, reconhecimento mínimo de direitos, empresas conectadas. Quanto aos limites claramente definidos, nas três Resexs estudadas foi percebido que existe um consenso, visto que as demarcações foram descritas no decreto de criação da unidade e os moradores e latifundiários o conhecem com clareza. Na congruência entre regras de apropriação e de provisão e condições locais, observa-se uma defasagem entre as Resexs, visto que na Resex Rio Preto-Jacundá, as estruturas e condições dos moradores estão mais organizadas quando comparadas às demais Resexs.

Nos arranjos de escolha coletiva, observam-se diferenças entre as Resexs, visto que a Resex Rio Preto-Jacundá possui maior organização do que as demais. Porém, é possível verificar que alguns moradores das unidades não participam das ações de forma coletiva, mas sim de modo individual, distanciando-se das associações.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A partir dos resultados, pode-se compreender que ainda falta muito para que as reservas sejam vistas como unidades produtivas e não apenas como entraves limitantes ao crescimento econômico.

A capacitação de membros de uma Resex tem proporcionado o diferencial para que a governança adaptativa aconteça de forma mais natural e consciente, equilibrando a dinâmica entre o ecossistema e o desenvolvimento das práticas de gerenciamento por parte dos extrativistas.

Foi observado que há uma busca por melhoria na qualidade de vida, por meio da adaptabilidade dessas pessoas às ações realizadas pela SEDAM, e que essa percepção da necessidade de adaptação do modo de vida dos comunitários acontece sem perder a tradicionalidade.

Outro ponto importante é o surgimento e a concretização das agroindústrias de açaí e mandioca, o que trouxe nova fonte de renda para as famílias, proporcionando estrutura para que os moradores permaneçam salvaguardando essas regiões.

RECOMENDAÇÕES

Sugere-se dar continuidade à pesquisa, complementando os achados e adicionando a visita presencial nas Unidades de Conservação estudadas.

Outra sugestão é aumentar o número de Resexs estudadas, comparar as formas de gestão e os domínios da governança adaptativa e adicionar as Unidades de Conservação de competência federal para fazer um comparativo da gestão.

Também cabe observar a atualização dos planos conforme as dinâmicas socioambientais e a governança adaptativa.

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• Financiamento
  Os autores informaram que não houve suporte financeiro para a realização deste trabalho.
• Verificação de Plágio
  A RAC mantém a prática de submeter todos os documentos aprovados para publicação à verificação de plágio, mediante o emprego de ferramentas específicas, e.g.: iThenticate.
• Método de Revisão por Pares
  Este conteúdo foi avaliado utilizando o processo de revisão por pares duplo-cego (double-blind peer-review). A divulgação das informações dos pareceristas constantes na primeira página e do Relatório de Revisão por Pares (Peer Review Report) é feita somente após a conclusão do processo avaliativo, e com o consentimento voluntário dos respectivos pareceristas e autores.
• Disponibilidade dos Dados
  Os autores afirmam que todos os dados utilizados na pesquisa foram disponibilizados publicamente, e podem ser acessados por meio da plataforma Harvard Dataverse:
  

  
  
  Carolina Pante, Dércio Bernardes, Diego Cristovão Alves de Souza Paes, Alessandra Bastos, 2025, "Adaptive Governance in Conservation Units in the State of Rondônia - Brazil publicadp na RAC-Revista de Administração Contemporânea", Harvard Dataverse, V1.
  https://doi.org/10.7910/DVN/2YWLWG
  A RAC incentiva o compartilhamento de dados mas, por observância a ditames éticos, não demanda a divulgação de qualquer meio de identificação de sujeitos de pesquisa, preservando a privacidade dos sujeitos de pesquisa. A prática de open data é viabilizar a reproducibilidade de resultados, e assegurar a irrestrita transparência dos resultados da pesquisa publicada, sem que seja demandada a identidade de sujeitos de pesquisa.
• Como citar:
  Paes, D. C. A. S., Bernardes-de-Souza, D., Pante, C., & Bastos, A. M. (2024). Governança adaptativa em Unidades de Conservação no estado de Rondônia. Revista de Administração Contemporânea, 28(6), e240193. https://doi.org/10.1590/1982-7849rac2024240193.por
• Classificação JEL:
  H41, Q58
• Relatório de Revisão por Pares:
  A disponibilização do Relatório de Revisão por Pares não foi autorizada pelos revisores.
• 
  # de revisores convidados até a decisão:
  

  	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12
  1a rodada

Editado por

• Editora-chefe:
  Paula Chimenti (Universidade Federal do Rio de Janeiro, COPPEAD, Brasil) https://orcid.org/0000-0002-6492-4072

• Editores convidados:
  Mário Vasconcellos Sobrinho (Universidade Federal do Pará, Brasil) https://orcid.org/0000-0001-6489-219X
  Mariluce Paes-de-Souza (Universidade Federal de Rondônia, Brasil) https://orcid.org/0000-0002-4202-0769
  Ana Maria de Albuquerque Vasconcellos (Universidade da Amazônia, Brasil) https://orcid.org/0000-0002-7594-3578
  Irma Garcia-Serrano (Universidad Central Del Ecuador, Equador) https://orcid.org/0000-0002-3907-9540
  Emilio F. Moran (Michigan State University, Estados Unidos; Universidade de Campinas, Brasil) https://orcid.org/0000-0001-5153-545X

Disponibilidade de dados

Os autores afirmam que todos os dados utilizados na pesquisa foram disponibilizados publicamente, e podem ser acessados por meio da plataforma Harvard Dataverse:

Carolina Pante, Dércio Bernardes, Diego Cristovão Alves de Souza Paes, Alessandra Bastos, 2025, "Adaptive Governance in Conservation Units in the State of Rondônia - Brazil publicadp na RAC-Revista de Administração Contemporânea", Harvard Dataverse, V1.

https://doi.org/10.7910/DVN/2YWLWG

A RAC incentiva o compartilhamento de dados mas, por observância a ditames éticos, não demanda a divulgação de qualquer meio de identificação de sujeitos de pesquisa, preservando a privacidade dos sujeitos de pesquisa. A prática de open data é viabilizar a reproducibilidade de resultados, e assegurar a irrestrita transparência dos resultados da pesquisa publicada, sem que seja demandada a identidade de sujeitos de pesquisa.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  10 Mar 2025
• Data do Fascículo
  2024

Histórico

• Recebido
  15 Jul 2024
• Revisado
  29 Dez 2024
• Aceito
  22 Jan 2025
• Publicado
  18 Fev 2025