Regulação da gestão do trabalho em saúde na pandemia de covid-19: Brasil, Canadá e PortugalResumo
Ao considerar os desafios para implementação de medidas emergenciais relativas à gestão da força de trabalho na pandemia da covid-19, este estudo documental e qualitativo reuniu documentos oficiais produzidos pelos governos do Brasil, do Canadá e de Portugal para enfrentamento dessa doença relacionados à regulamentação da gestão do trabalho em saúde de 2020 a 2022 e descreveu as intervenções propostas. A pesquisa contemplou 31 normativas, cuja análise foi guiada pelo documento Health workforce policy and management in the context of the Covid-19 pandemic response e revelou mudanças na organização estrutural dos ambientes, alocação e realocação de profissionais, uso de tecnologias de informação e comunicação em saúde para adequar decisões organizacionais e orientar o trabalho. Como similaridades, destacam-se recomendações para se reorganizarem ambiente e condições de trabalho e minimizar a exposição a riscos de contaminação pelo Sars-CoV-2. Distinguiram-se no Canadá reforços na atenção primária à saúde e financiamento excepcional do trabalho remoto. Portugal optou por adequações nas relações trabalhistas, flexibilização da contratação de profissionais estrangeiros e voluntários aposentados. O Brasil recomendou recrutamento de residentes e estudantes da área da saúde. Os achados comuns sugerem evidências de caminhos para o fortalecimento de políticas de gestão do trabalho em saúde no cenário pós-pandemia.
Palavras-chave:
gestão de recursos humanos em saúde; condições de trabalho; covid-19
Abstract
Considering the challenges in implementing emergency measures related to workforce management during the COVID-19 pandemic, this documentary and qualitative study gathered official documents produced by the governments of Brazil, Canada, and Portugal to address this disease, focusing on the regulation of health workforce management from 2020 to 2022, and described the proposed interventions. The research included 31 regulations, whose analysis was guided by the document “Health workforce policy and management in the context of the COVID-19 pandemic response,” revealing changes in the structural organization of environments, allocation and reallocation of professionals, and the use of information and communication technologies in health to adapt organizational decisions and guide work. Similarities include recommendations to reorganize work environments and conditions to minimize exposure to SARS-CoV-2 contamination risks. Distinctive measures in Canada included strengthening primary health care and exceptional funding for remote work. Portugal opted for adjustments in labor relations, flexibility in hiring foreign professionals and retired volunteers. Brazil recommended recruiting residents and health students. Common findings suggest evidence of pathways to strengthen health workforce management policies in the post-pandemic scenario.
Keywords:
human resource management in health; working conditions; COVID-19
Resumen
Considerando los desafíos para la implementación de medidas de emergencia relacionadas con la gestión de la fuerza laboral durante la pandemia de Covid-19, este estudio documental y cualitativo reunió documentos oficiales producidos por los gobiernos de Brasil, Canadá y Portugal para enfrentar esta enfermedad, relacionados con la regulación de la gestión del trabajo en salud de 2020 a 2022, y describió las intervenciones propuestas. La investigación incluyó 31 normativas, cuyo análisis fue guiado por el documento “Política y gestión de la fuerza laboral en salud en el contexto de la respuesta a la pandemia de Covid-19”, revelando cambios en la organización estructural de los entornos, la asignación y reasignación de profesionales, y el uso de tecnologías de información y comunicación en salud para adaptar las decisiones organizacionales y guiar el trabajo. Entre las similitudes se incluyen recomendaciones para reorganizar los entornos y las condiciones de trabajo y minimizar la exposición a los riesgos de contaminación por SARS-CoV-2. Las medidas distintivas en Canadá incluyeron el fortalecimiento de la atención primaria de salud y la financiación excepcional del trabajo remoto. Portugal optó por ajustes en las relaciones laborales, flexibilidad en la contratación de profesionales extranjeros y voluntarios jubilados. Brasil recomendó el reclutamiento de residentes y estudiantes de salud. Los hallazgos comunes sugieren evidencia de caminos para fortalecer las políticas de gestión de la fuerza laboral en salud en el escenario post-pandemia.
Palabras clave:
gestión de recursos humanos en salud; condiciones de trabajo; Covid-19
Introdução
A pandemia da covid-19 evidenciou desafios legais e organizacionais relacionados aos modelos de planejamento e gestão da força de trabalho para responder à emergência global de saúde pública (Yusefi et al., 2022; Horton, 2021). Ainda que no curso da pandemia a Organização Mundial da Saúde (World Health Organization, 2020a) tenha priorizado a síntese de objetivos do Plano Estratégico de Prontidão e de Resposta à Covid-19, evidenciaram-se respostas variadas dos países (World Health Organization, 2020b; Badr et al., 2024; Hamouche, 2021; Coates et al., 2021) quanto à capacidade e à sustentabilidade da força de trabalho, fundamental para uma resposta eficaz à pandemia, em especial durante as primeiras ondas pandêmicas (Zhong et al., 2021) e no que se refere à mobilização de profissionais para assegurar a prestação dos serviços essenciais (Czabanowska e Kuhlmann, 2021; Dong, Du e Gardner, 2020; Keeley et al., 2020; World Health Organization, 2022d).
Os estudos localizados até 2022 (Köppen, Hartl e Maier, 2021), que também analisaram respostas de distintos países, apresentaram resultados específicos e experiências focais; não integraram diferentes variáveis analíticas vinculadas às respostas internacionais acerca das capacidades adaptativas e transformações normativas para regulação da força de trabalho em saúde e como elas diferiram entre os sistemas de saúde (Köppen, Hartl e Maier, 2021; Denis et al., 2021). Ainda são incipientes as evidências documentais atinentes ao planejamento governamental da força de trabalho, inclusive durante surtos de doenças infecciosas (Williams et al., 2021; Bourgeault et al., 2020), o que dificultou inicialmente a adequação de políticas e a implementação de respostas rápidas pelos sistemas de saúde em situações de crises de proporções mundiais.
Ante a excepcionalidade e a complexidade do contexto, esta revisão objetivou identificar os documentos oficiais produzidos pelos governos do Brasil, do Canadá e de Portugal para o enfrentamento da covid-19 relacionados à regulamentação da gestão do trabalho em saúde no contexto pandêmico (entre 2020 e 2022) e descrever as intervenções propostas como pilares da resposta a situações emergenciais.
O conhecimento das experiências pode contribuir para o debate sobre intervenções mais promissoras referentes à força de trabalho em contextos de surtos sanitários.
Método
Trata-se de um estudo descritivo, de caráter qualitativo, com técnica de análise documental de normativas para a regulação da gestão do trabalho em saúde no Brasil, no Canadá e em Portugal.
A produção dos dados ocorreu por meio de pesquisa documental em documentos que não sofreram tratamento analítico com objetivo de compreensão do seu conteúdo, atendo-se às questões de interesse (Gagnon e Perron 2020; Kripka; Scheller; Bonotto, 2015).
Os países foram selecionados pela conveniência em razão de parcerias existentes entre os pesquisadores e por terem a atenção primária como ordenadora do sistema de saúde. Tais países têm contextos diferentes no que se refere à governança dos sistemas de saúde, entretanto, conforme sugerido por Yin (2015) para seleção de casos, a identificação de aspectos semelhantes acerca da regulação da gestão da força de trabalho no contexto pandêmico de três países com situações contrastantes poderia conter maior validade analítica.
A primeira etapa do estudo compreendeu a identificação e a seleção dos documentos nos sites dos governos federais e das organizações direta ou indiretamente envolvidas na gestão da crise sanitária nos três países. Na sequência, entre 10 e 21 de janeiro de 2022, realizou-se a busca dos documentos publicados no período compreendido entre janeiro de 2020 e dezembro de 2022 referentes às regulamentações orientadas ao fortalecimento da capacidade da força de trabalho, garantia de recursos humanos suficientes para a continuidade da prestação de cuidados de saúde e ações de prevenção da transmissão da covid-19, mediante a capacitação dos profissionais de saúde.
Foram identificados e reunidos documentos basilares como os planos de preparação para enfrentamento de pandemias, políticas e outras medidas específicas para a gestão da força de trabalho, documentos legais (leis, estatutos, decretos) e outras medidas políticas mencionadas nos níveis federais e regionais, se diretamente relacionadas à força de trabalho em saúde e ao contexto da covid-19, totalizando 31 documentos dos três países (Quadro 1).
Os critérios de inclusão foram publicações que continham informações sobre a regulação da força de trabalho em saúde publicadas no período pandêmico e disponibilizadas diretamente nos sites governamentais ou por meio de hiperlinks. Excluíram-se as informações fornecidas em vídeo, áudio ou exclusivamente nas redes sociais.
Cada documento foi salvo em pdf e sistematizado em uma matriz de processamento mediante leitura criteriosa, interpretação, descrição e codificação dos excertos, de forma independente, por duas pesquisadoras. As etapas analíticas constituíram a análise de conteúdo para identificação da temática força de trabalho, capacidade da força de trabalho ou combinação de habilidades no trabalho em saúde. Nos planos de preparação para o enfrentamento da pandemia, extraiu-se o conteúdo relacionado à covid-19 que abordava a necessidade de expansão da capacidade da força de trabalho, mix de habilidades e competências ou transferência de atividades entre profissionais de saúde.
A metodologia de análise de conteúdo das normativas se deu conforme categorias predefinidas e temas elencados pelo documento Health workforce policy and management in the context of the Covid-19 pandemic response (World Health Organization, 2020c), com o intuito de evidenciar aspectos referentes ao planejamento e à gestão que possibilitassem a regulação (formação, distribuição, vinculação, proteção ocupacional e qualificação) em face de necessidades de adequação às modificações do trabalho em saúde no curso pandêmico. Os documentos foram apresentados e codificados com a letra D, seguida da numeração sequencial (Quadro 2).
Todos os documentos analisados estavam disponíveis para acesso público e livre no sítio eletrônico da agência nacional de saúde de cada país, sendo dispensada a apreciação por um comitê de ética.
Resultados
Os três países estudados emitiram um plano nacional de preparação e resposta à doença por novo coronavírus (covid-19) (Quadro 1 - D1, D8, D19). Entretanto, o conteúdo relacionado à regulação da gestão do trabalho variou consideravelmente. Em conjunto, dez normas foram publicadas por esses três países para responder às demandas dos profissionais (Quadro 1). No Brasil, publicaram-se quatro normas com esse tipo de conteúdo (Quadro 1 - D2, D4, D7 e D9), quatro normas no Canadá (Quadro 1 - D12, D13, D17 e D18) e três em Portugal (Quadro 1 - D1, D20 e D25).
A descrição no Quadro 3 sintetiza as intervenções em nível individual e aquelas direcionadas à organização da resposta e adequação de ambientes e relações de trabalho diante da pandemia em cada país.
Intervenções em âmbito individual para apoiar os profissionais de saúde
Brasil
No Brasil, a análise documental não identificou política federal única para todo o território brasileiro orientada à governança da força de trabalho em saúde para o enfrentamento da pandemia da covid-19. O plano nacional de contingenciamento da pandemia (Quadro 3 - D1), no que tange ao delineamento de estratégias de prevenção e controle de infecções que levam à covid-19, não aborda mecanismos de triagem, detecção precoce e controle de fontes de infecção nos espaços de atuação das equipes, nem mesmo por níveis de complexidade da atenção à saúde. Também não aborda medidas relacionadas à notificação prioritária de profissionais contaminados, registro ou investigação de todos os casos ou estratégias para a substituição dos profissionais contaminados (Quadro 1 - D1).
As lacunas do plano nacional brasileiro foram supridas com a elaboração, pelo governo federal, de protocolos e recomendações para medidas de proteção individual (Quadro 1 - D2, D3), relacionadas ao manejo da pandemia (Quadro 1 - D7) ou correlacionadas a diretrizes técnicas para a adaptação estrutural de alguns serviços, particularmente da atenção primária à saúde (Quadro 1 - D5), dos serviços hospitalares e odontológicos e manutenção da dispensação de medicamentos para usuários com necessidade de uso ininterrupto (Quadro 1 - D6). A disponibilidade de protocolos com diretrizes operacionais para a gestão do trabalho das equipes e profissionais não foi evidenciada.
Similarmente, no período analisado, observou-se ausência de normas, notas técnicas ou diretrizes da Secretaria de Gestão do Trabalho e Educação em Saúde do Ministério da Saúde (MS), secretaria destinada a coordenar as ações de gestão, formação e qualificação dos trabalhadores e da regulação profissional na área da saúde no Brasil (Quadro 1 - D3).
Por meio de busca e análise, identificou-se a ação estratégica ‘O Brasil conta comigo’ (Quadro 1 - D4) para convocação de residentes dos Programas de Residência Médica e Residência em Área Profissional da Saúde, cadastramento e capacitação dos profissionais da área de saúde nos protocolos de manejo clínico do coronavírus (covid-19).
No que concerne à saúde mental dos profissionais, o documento Recomendações de proteção aos trabalhadores dos serviços de saúde no atendimento de covid-19 e outras síndromes gripais (Quadro 1 - D7) descreveu orientações direcionadas ao autocuidado. Estas restringiam-se à disponibilidade de ações de primeiros cuidados psicológicos aos profissionais de saúde, em serviços de suportes psicológicos presenciais ou on-line ofertados por secretarias municipais e estaduais de saúde, com o apoio de universidades públicas federais ou estaduais e centros de pesquisa.
Canadá
O plano de resposta do Health Canada da Public Health Agency of Canada (Quadro 1 - D8) destinou-se às autoridades de saúde pública federais, provinciais e territoriais e demais parceiros do sistema de saúde. As recomendações contemplaram o gerenciamento de uma resposta contínua à covid-19 que não fosse apenas flexível e adaptável, mas também sustentável.
Apesar de as decisões abrangentes serem conduzidas pela Agência de Saúde Pública do Canadá (PHAC) e pelo Departamento de Segurança Pública e Preparação para Emergências (PSEPC), sob a condução do governo federal e seguindo o Regulamento Sanitário Internacional da Organização Mundial da Saúde (OMS), as províncias e os territórios, conforme características de governança do país, têm a responsabilidade primária de organizar, financiar e fornecer serviços de saúde, o que inclui as medidas de saúde pública no contexto da pandemia da covid-19. Identificaram-se estratégias comuns no que diz respeito às recomendações sobre segurança ocupacional abrangendo a utilização de equipamentos de proteção individual (Quadro 1 - D16).
Outra preocupação central referiu-se às medidas de higiene e assepsia das mãos; instruções sobre o momento para adequada substituição de equipamentos de proteção individual (EPIs); procedimentos imediatos em casos de suspeita de contato ou infecção por Sars-CoV-2 (Quadro 1 - D11). As normativas incluíram recomendações para grupos específicos de trabalhadores e cuidadores que prestavam assistência domiciliar, em âmbito ambulatorial e hospitalar e em laboratórios de diagnóstico, e informações direcionadas a trabalhadores de outros serviços essenciais. Disponibilizou-se, em âmbito federal, um aplicativo gratuito, CCOHS Safe Work Application, com orientações, vídeos e infográficos para apoiar os locais de trabalho quanto a cuidados gerais e ações preventivas (Quadro 1 - D12).
Um conjunto de medidas que merece destaque referia-se ao monitoramento da saúde mental dos profissionais nas diferentes fases da pandemia (contenção, mitigação e supressão), durante e após os picos de aumento de casos no país. Para tratar dos efeitos das restrições sociais na saúde mental, o governo do Canadá lançou o portal on-line Wellness Together Canada, com destaque para Québec, que implementou uma linha direta psicológica covid-19 e apoios específicos para profissionais da saúde. Compensação financeira ou bônus adicionais foram outras medidas para apoiar a força de trabalho e superar a escassez de pessoal (Quadro 1 - D17 e D18).
Para facilitar o intercâmbio de conhecimentos entre trabalhadores e gestores, The Canadian Centre for Occupational Health and Safety (Quadro 1 - D13) disponibilizou uma página na internet, com orientações acerca da regulamentação de financiamento para remuneração excepcional do trabalho remoto (Quadro 1 - D14) mediado por tecnologias de informação e comunicação em saúde (TICs) ou do trabalho híbrido (Quadro 1 - D15). Do mesmo modo, foram disponibilizados materiais instrucionais e informacionais - folhetos e brochuras, materiais de hipermídia, como vídeos, workshops e cursos on-line (Quadro 1 - D16) - com especificações para a padronização de temáticas para a capacitação dos profissionais e dos processos de trabalho das equipes que atuavam na assistência direta a pacientes com covid-19.
Portugal
Embora o plano nacional de resposta português (Quadro 1 - D19) apenas mencione a necessidade de avaliação de risco ocupacional dos profissionais, a capacidade operacional preexistente permitiu a organização de planos de contingência específicos, que no caso da gestão do trabalho descrevia a articulação entre serviços de segurança e saúde no trabalho (SSTs) e as direções de recursos humanos (RHs), com o intuito de apoiar a operacionalização das ações que necessitassem de adaptações, conforme cada realidade institucional. As recomendações abrangeram também orientações quanto ao transporte sanitário dos trabalhadores durante os períodos de maior restrição de mobilidade (Quadro 1 - D21), a fim de garantir a segurança e evitar exposições a risco de contaminações.
Dentre as medidas relacionadas à prevenção, destaca-se a norma n. 013/2020 (Quadro 1 - D22), publicada no início da pandemia, com detalhamento de orientações sobre o uso de equipamentos de proteção individual e automonitorização de sintomas sugestivos da covid-19. Para ampliar a capacitação dos profissionais, a direção-geral da saúde vinculou ao plano de intervenção a proposta de disseminação de diretrizes e compartilhamento regular de atualizações técnicas, por meio de cursos disponibilizados em plataforma própria para o treinamento contínuo, sistematizados no documento intitulado Literacia em saúde e a covid-19 - Plano, Prática e Desafios (Quadro 1 - D23).
No que concerne à normatização de mudanças nas relações de trabalho, o governo português apresentou um diferencial em relação aos demais países analisados, ao disponibilizar um conjunto de decretos-leis e despachos federais referentes a: regime excecional de constituição de relações jurídicas (decreto-lei n. 89/2020) (Quadro 1 - D26), como o ajuste de horas de trabalho (por exemplo, meio período para período integral); marcação dos períodos de férias já vencidas de dirigentes e trabalhadores de entidades do Ministério da Saúde (Despacho n. 4.362/2021) (Quadro 1 - D27) e regime excepcional e transitório de reorganização do trabalho, inclusa a flexibilização de contratação de profissionais pelo sistema de saúde público e remanejamento entre serviços e setores de saúde, como mobilidades entre vínculos de trabalho no sistemas nacionais de saúde (SNSs) de especialidades médicas hospitalares e saúde pública (decreto-lei n. 79-A/2020) (Quadro 1 - D28).
O arcabouço legal incluiu ainda orientações direcionadas à saúde mental dos profissionais (norma DGS 011/2020) (Quadro 1 - D29) com a proposição de ações operacionais articuladas aos fluxos de atenção dos serviços de cuidados de saúde primários e serviços locais de saúde mental. Este descrevia a associação entre a Escola de Medicina da Universidade do Minho, a Ordem dos Médicos, a Sociedade Portuguesa de Psiquiatria e Saúde Mental (SPPSM) e a Associação Portuguesa de Internos de Psiquiatria (APIP) para a criação de um serviço de consultas gratuitas por chamadas de vídeo denominado ‘Cuidar de quem cuida’, destinado aos profissionais da linha de frente.
Intervenções direcionadas à organização da resposta e à adequação de ambientes e relações de trabalho diante da pandemia
Brasil
No Brasil, as recomendações de proteção aos trabalhadores vinculados a serviços de saúde com atendimento de casos da doença e outras síndromes gripais elencaram ações direcionadas a estratégias de minimização da exposição a patógenos respiratórios (Quadro 1 - D2). Os documentos (Quadro 1 - D2-D7) descreviam as medidas de controle da covid-19 em serviços da linha de frente e a organização dos processos de trabalho para minimizar ou eliminar os fatores e situações de risco aos quais os trabalhadores poderiam estar expostos durante as atividades laborais.
No que se refere à reorganização do trabalho, constatou-se a ausência de normativas acerca da necessidade de separação de equipes que exerciam o cuidado direto aos usuários, para reduzir o risco de transmissão entre os demais profissionais.
Canadá
No Canadá, o Canadian Centre for Occupational Health and Safety (CCOHS) (Quadro 1 - D11-16) emitiu a maioria das normativas e orientações relacionadas às medidas de segurança nos ambientes de trabalho, destinadas à alternância de profissionais em escalas de trabalho remoto e presencial, assim como em dias alternados da semana. Quanto ao teletrabalho, novos códigos de abonos e remuneração para atendimento virtual foram concedidos imediatamente para ampliar a prática profissional (Quadro 1 - D14, D15).
Outra medida adotada (Quadro 1 - D10) foi a convocação para o retorno temporário de profissionais aposentados ou outros previamente cadastrados, para fortalecer a resposta à pandemia. Essas iniciativas foram apoiadas pela criação de registros e simplificação dos procedimentos de recadastramento dos profissionais.
Portugal
Em Portugal, os documentos analisados descreveram medidas para a reorganização do processo de trabalho direcionadas à segurança laboral. Com este objetivo, destacaram-se, no período analisado, a construção de protocolo para o monitoramento das condições de saúde dos trabalhadores que desenvolviam atividades de trabalho essencialmente presenciais e para os demais com indicação de modalidade de teletrabalho, todos incluídos nos grupos de pessoas com maior risco de exposição à contaminação.
De acordo com os documentos, a Secretaria de Inspeção do Trabalho (Quadro 1 - D20) adotou diversas medidas práticas de boa higiene e conduta para as organizações: criação e divulgação de protocolos para identificação e encaminhamento de trabalhadores com suspeita de contaminação; orientação abrangente a todos os trabalhadores sobre medidas para prevenção de contágio pelo Sars-CoV-2; instituição de mecanismos para notificação dos casos sintomáticos; adoção de procedimentos contínuos para a higienização das mãos; adoção de medidas para garantir a distância segura entre os trabalhadores (em especial no ano de 2020); priorização de medidas para distribuição da força de trabalho ao longo do dia, a fim de evitar a concentração de um número elevado de trabalhadores no mesmo local e no mesmo turno de trabalho; reforço para a limpeza de superfícies de grande contato, como corrimões, banheiros, maçanetas etc.; priorização da ventilação natural nos locais de trabalho; promoção do teletrabalho ou trabalho remoto - e das reuniões remotas - com uso de recurso de áudio ou videoconferência, nas situações possíveis.
Discussão
A análise documental demonstrou que todos os países publicaram medidas de proteção e condições laborais dos profissionais da linha de frente no combate à covid-19. Em geral, compreendiam intervenções direcionadas em âmbito individual, para prevenção e controle de infecções desses profissionais, incluídas orientações sobre afastamento em casos de contaminação, segurança ocupacional, atenção à saúde mental e estímulo às novas competências necessárias para o desenvolvimento de ações específicas em resposta à pandemia.
Dentre as similaridades entre os países, pode-se destacar medidas em âmbito individual, como o afastamento de trabalhadores de grupos de risco ou que se contaminaram e a organização, a alocação e a realocação de profissionais em diferentes setores ou entre instituições de saúde. As estruturais incluíram o uso de tecnologias de informação e comunicação em saúde, seja com o intuito de aprimorar o planejamento, a capacidade política e organizacional, de modo a fundamentar adequadamente decisões organizacionais, seja para orientar ou adequar o trabalho em saúde.
Inicialmente, os documentos analisados trataram da escassez de profissionais qualificados e em quantidade suficiente, associada ao absenteísmo devido à exposição à contaminação ou ao esgotamento dos profissionais. Esse contexto suscitou análises rápidas quanto à incapacidade governamental ou institucional para fornecer cuidados de alta qualidade, reforçando a incerteza e o desconhecido com especial impacto no local de trabalho (Gudi e Tiwari, 2020).
A proteção e o apoio aos profissionais são desafios indicados na maioria dos documentos governamentais emergenciais. Nesse contexto, os desdobramentos da pandemia da covid-19 reforçaram a importância de que os países estruturem políticas destinadas à gestão do trabalho e de recursos humanos em saúde (RHS) (Xiong e Peng, 2020). As lacunas referentes à capacidade dos governos de se prepararem para responder efetivamente ao impacto de riscos prováveis, iminentes ou atuais decorrentes de eventos ou condições de saúde passam a integrar as agendas das autoridades sanitárias (United Nations, 2020).
No Canadá, o sistema público de saúde é descentralizado e as responsabilidades primárias são assumidas nos âmbitos provincial e territorial, o que ocorreu em relação às intervenções de saúde pública adotadas durante a resposta inicial à pandemia de covid-19. Apenas algumas províncias adotaram medidas adicionais com impacto indireto na força de trabalho da saúde, como Ontário e Québec, que emitiram diretrizes para a transferência de enfermeiros e especialistas de unidades cirúrgicas para unidades médicas (Williams et al., 2020).
Embora o Plano de Resposta de Saúde Pública Federal/Provincial/Territorial para Eventos Biológicos (Quadro 1 - D28) descreva, como objetivo principal, melhorar o envolvimento efetivo entre as autoridades de saúde pública, prestação de cuidados de saúde e gestão de emergências de saúde, segundo análises empreendidas por Cyr, Mondal e Hansen (2021), não logrou uma resposta nacional coordenada e consistente. Cabe mencionar que, nos últimos anos, as políticas de gestão de recursos humanos em saúde canadenses têm sido avaliadas e estudadas extensivamente, e as províncias estão avaliando reformas significativas para adaptar seus sistemas de saúde às necessidades e questões emergentes (Canadian Medical Association, 2019).
Portugal implementou uma série de estratégias diferentes para expandir sua força de trabalho em saúde durante a pandemia da covid-19 (Ferrinho et al., 2020). A tomada de decisões centralizada no governo federal pode ter permitido a confluência da percepção do problema e do ambiente político propício a essa resolução, suscitando uma coordenação mais eficaz dos recursos de saúde em todo o país, reforçada por uma política de disponibilização de dados transparente e integrada (Correia, 2020).
No Brasil, a estrutura de governança em saúde tripartite prevista pelo arcabouço constitucional permite a integração, o compartilhamento e a tomada de decisão conjunta entre os níveis federal, estadual e municipal, fator determinante para o enfrentamento da crise sanitária e resposta à pandemia da covid-19 (Possa et al., 2020). No entanto, o país apresentou fragilidade diretiva por parte do governo federal. A resposta federal horizontal, tardia e descoordenada e contrária às medidas de distanciamento social reforçou os desafios atinentes à contenção da transmissão do coronavírus (Padilla, 2020) e à organização do trabalho dos profissionais de saúde (Possa et al., 2020; Padilla, 2020). Nesse contexto, as ações de enfrentamento tiveram que ser capitaneadas em âmbito local, estadual ou regional (Nicolelis et al., 2020). Cabe destacar que as ações durante os momentos mais críticos da pandemia variaram consideravelmente entre os estados; algumas foram implementadas ad hoc ou com planejamento limitado (Machado, 2021).
Análises da situação da força de trabalho em saúde no Brasil apontam problemas preexistentes relacionados à disponibilidade e distribuição das diversas categorias profissionais para atender às necessidades de funcionamento adequado dos serviços, nos vários níveis de atenção, assim como desafios persistentes para contratação, qualificação e valorização da força de trabalho em quantidade e capacidade técnica necessária (Machado e Ximenes Neto, 2018; Padilla, Pinto e Nunes, 2018).
Propostas para expansão do quantitativo e da capacidade técnica e operacional dos profissionais (Richmond, Tochkin e Hertelendy, 2021) vinham sendo debatidas mundialmente, mesmo antes da pandemia (Teixeira et al., 2020; Côté et al., 2020), sinalizando a necessidade de políticas de regulação abrangentes e sustentáveis. Questões que se alinham à nova agenda de competências da União Europeia (UE) (World Health Organization, 2020a) incluem o tipo de regulamentação, dado que pode influenciar o dimensionamento de profissionais de saúde e as propostas de qualificações e definir as normas comuns para a prática.
A existência de normas é fator importante para a regulação do trabalho, mas não suficiente, tampouco responsável, isoladamente, por respostas mais exitosas dos sistemas de saúde, sobretudo quando estes não estão organizados para identificar, acolher e apoiar o imprevisível, como as crises sanitárias (Schwartz, 2016). As demandas em razão da pandemia de covid-19, associadas a contextos de privatização da educação, e o surgimento de novas categorias de profissionais de saúde levaram à urgência para inovação e reforma nas diretrizes para regulamentação da força de trabalho (Greer et al., 2020; Figueroa et al., 2019) - em especial quanto à necessidade de gestão das atividades profissionais, em uma perspectiva que garanta qualificação, alinhamento dos investimentos com as necessidades atuais e futuras da força de trabalho em saúde, novos modos e prestação de serviços transfronteiriços (por exemplo, utilização de tecnologia digital) e aceleração da mobilidade internacional dos profissionais de saúde.
Por fim, as análises empreendidas suscitam reflexões acerca das lacunas existentes e a importância de sistemas regulatórios fortes e dinâmicos relacionados à força de trabalho da saúde, haja vista que o papel da regulamentação no contexto da força de trabalho em saúde é frequentemente sub-representado na política de saúde e no diálogo de planejamento, em comparação com aspectos relativos à educação e à gestão (Burdick e Dhillon, 2020).
Considerações gerais
Os países analisados desenvolveram, ainda que em diferentes níveis e com diferentes escopos, diretrizes públicas direcionadas à regulação da gestão do trabalho em saúde, com ênfase nas orientações acerca da proteção e segurança individual dos profissionais em suas práticas, assim como na reorganização de locais e relações de trabalho para o enfrentamento da pandemia da covid-19.
Cabe considerar que este estudo apresenta possíveis limitações, como a não identificação de todas as informações relevantes, por não estarem disponibilizadas nos sites oficiais estudados ou formalizadas em documentos legais ou técnicos - assim como a não abrangência de particularidades dos estados e províncias, como é o caso de Brasil e Canadá, com governança descentralizada, ante a escassez de evidências científicas sobre a temática no período analisado.
Todavia, a análise das respostas adotadas pelos três países pode contribuir para ampliar o compartilhamento de experiências, e os achados comuns sugerem evidências de caminhos para o fortalecimento de políticas de gestão do trabalho em saúde no cenário pós-pandemia, úteis no enfrentamento de outras crises sanitárias. Pesquisas futuras podem abranger modelos de sistemas regulatórios para fornecer padrões mínimos claros para a segurança do paciente e da população, assim como informar o planejamento da força de trabalho para melhor se alinhar às prioridades dos diferentes sistemas de saúde.
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Como citar:
GUIMARÃES, Quézia E. S. et al. Regulação da gestão do trabalho em saúde na pandemia de covid-19: Brasil, Canadá e Portugal. Trabalho, Educação e Saúde, Rio de Janeiro, v. 23, 2025, e03127294. https://doi.org/10.1590/1981-7746-ojs3127
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Financiamento
Não houve financiamento.
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Aspectos éticos
Por se tratar da utilização de dados secundários e de acesso livre, não foi necessária a aprovação do estudo em Comitê de Ética em Pesquisa.
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Apresentação prévia
Esse artigo é resultante de projeto de iniciação científica (Projeto Permanecer) da Universidade Federal da Bahia, aprovado em edital PROAE 03/2021, projeto n. 20634, número plano: 39925, coordenado pela professora Nília Prado.
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Material e/ou dados de pesquisa em repositório
Não se aplica.
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Preprint e versão final
Este artigo não foi disponibilizado como preprint.
