Reforma agrária assistida de mercado: revisão de literatura e agenda de pesquisasResumo
A luta dos trabalhadores rurais pelo acesso à terra é antiga, mas a partir da década de 1990 este tema ganhou maior evidência no Brasil. Entre as soluções apresentadas pelos governos de alguns países, inclusive do Brasil, estava a chamada Reforma Agrária Assistida de Mercado (RAAM), apoiada pelo Banco Mundial, que consistia em aquisição de lotes mediante financiamento subsidiado, em que o novo agricultor pagaria em prestações pela terra adquirida. Este trabalho busca identificar o estado da arte, na academia, sobre a implantação dessa política em diversos países. A pesquisa foi realizada por meio de uma revisão sistemática de literatura, utilizando o Methodi Ordinatio. Os resultados apontam que a implantação do programa foi acompanhada de inúmeros problemas, tais como a forma de atuação dos agentes envolvidos, disputas com movimentos sociais, inadimplência nos contratos, entre outros, com resultados diversos nos diferentes países onde foi efetivado, além de não reparar as injustiças históricas na distribuição das terras.
Palavras-chave:
Reforma Agrária Assistida pelo Mercado; Banco Mundial; Crédito fundiário; Agricultores Sem Terra; Financiamento Bancário
Abstract
The struggle of rural workers for land access is longstanding, but starting in the 1990s, this issue gained greater prominence in Brazil. Among the solutions proposed by governments in some countries, including Brazil, was the so-called Market-Assisted Land Reform (MALR), supported by the World Bank, which involved the acquisition of plots through subsidized financing, with the new farmer making installment payments for the acquired land. This study aims to identify the state of the art in academia regarding the implementation of this policy in various countries. The research was conducted through a systematic literature review, using the Methodi Ordinatio. The results indicate that the implementation of the program was accompanied by numerous problems, such as the performance of the involved agents, conflicts with social movements, contract defaults, among others, with varied outcomes in different countries where it was implemented. Additionally, it failed to address the historical injustices in land distribution.
Keywords:
Market-led Agrarian Reform; World Bank; Land Credit; Landless Farmers; Bank Financing
Introdução
Um dos maiores problemas enfrentados pelos trabalhadores do campo é a dificuldade no acesso à terra, devido à má distribuição de terras no Brasil (HOFFMANN, 2019). A perversa distribuição de terras brasileira é uma herança histórica, desde o descobrimento do Brasil, com a distribuição inicial no regime da sesmaria, em que a doação de grandes lotes eram feitas pela coroa portuguesa visando a garantia da ocupação do imenso território brasileiro (BENATTI, 2009). Posteriormente, surgiu o sistema de posse, no qual quem tinha condições de manter o domínio se apossava de grandes áreas de terra. Desses recursos só se valiam os proprietários capitalizados, que, segundo interesses da coroa, teriam condições de manter e produzir nas propriedades (BENATTI, 2009).
Com a pressão pelo fim da escravidão, o acesso à terra em pequenas áreas ocorreu especialmente com imigrantes europeus, no final do século XIX e início do século XX, mas o reduzido tamanho do lote, aliado às precárias condições para o início da instalação das famílias, ocasionaram revoltas e conflitos (SEYFERTH, 2009).
Essa herança fundiária está refletida no último Censo Agropecuário (IBGE, 2017), que mostrou que a agricultura familiar3 atuava em 77% dos estabelecimentos rurais no país, porém ocupava apenas 23% do total das áreas agrícolas. Além da restrição à terra, entre as dificuldades enfrentadas pelos agricultores familiares estão a falta de capital de giro e de recursos para investimento, a dificuldade de acesso ao crédito rural, necessitando, dessa forma, de amplo leque de políticas de apoio, envolvendo desde a questão agrária, a produção agrícola, a saúde, até a educação (BUAINAIN; ROMEIRO; GUANZIROLI, 2003).
Para responder às pressões sociais dos que lutavam pelo acesso à terra nos anos de 1990, três ações foram postas em curso pelo Governo Federal: a reforma agrária pela desapropriação de terras, a concessão do título de propriedade para produtores que ainda não o detinham, e o financiamentos de imóveis para produtores rurais sem terra ou com pouca terra. A política de acesso à terra por meio do financiamento com juros subsidiados foi iniciada em 1996, com forte apoio do Banco Mundial (PEREIRA, 2012), que preconizava a Reforma Agrária Assistida pelo Mercado - RAAM.
Este artigo atualiza as experiências da RAAM em vários países nas últimas décadas, sistematizando os relatos dos alcances e das limitações dessa forma de intervenção pública na estrutura fundiária, por meio da revisão sistemática de literatura (RSL) para análise da produção internacional, indicando assim novos temas para agenda de pesquisa futura (SOUSA; BATISTA; HELAL, 2022).
O crédito fundiário no Brasil
Segundo Buainain, Silveira e Teófilo (2000) o programa de reforma agrária baseado na desapropriação, da forma como estava desenhado, já estaria saturado no final dos anos de 1980 e início de 1990. Para esses autores, a pesada burocracia deixava o processo de desapropriação moroso e caro, fazendo com que o custo final da terra, pago pelo governo, fosse até três vezes superior ao valor de mercado, além das aquisições de terras de baixa qualidade e inadequadas à produção, que tornariam os beneficiários dependentes do poder público indefinidamente (BUAINAIN; SILVEIRA; TEÓFILO, 2000).
Para superar essa dificuldade, a reforma agrária poderia ser complementada ou mesmo substituída pelo programa de crédito fundiário, que naquele momento contava com o apoio da vertente neoliberal do Banco Mundial (PEREIRA, 2006), argumentando como aspecto positivo a estrutura de governança do programa, devido à possibilidade de escolha dos imóveis, não estando necessariamente entre as terras improdutivas usadas na reforma agrária (BUAINAIN; SILVEIRA: TEÓFILO, 2000).
A política de acesso à terra mediante financiamento, com juros subsidiados, foi iniciada em 1996, com o programa Cédula da Terra, no governo de Fernando Henrique Cardoso, com forte apoio do Banco Mundial (PEREIRA, 2012). Em 2003, no governo do Presidente Luís Inácio Lula da Silva, o programa foi remodelado e o Cédula da Terra passou a se chamar Consolidação da Agricultura Familiar (CAF). No mesmo ano, o governo criou o Programa Nacional de Crédito Fundiário (PNCF)4, que ficou responsável pelos recursos do Fundo de Terras e da Reforma Agrária (SAUER, 2010).
A posição do Banco Mundial está em confluência com a vertente teórica das falhas de mercado, argumentando que existem algumas falhas no mercado de terras que impedem o acesso de trabalhadores sem-terra, como a falta de informação ou inexistência de crédito, cabendo ao Estado corrigir ou minimizar os efeitos negativos dessas falhas de mercado (STIGLITZ; WEISS, 1981). O crédito fundiário seria então um importante instrumento do Estado à disposição dos agricultores mais pobres para viabilizar o acesso à terra.
Entre 2003 e 2013 o crédito fundiário beneficiou 93.827 famílias. No mesmo período, a reforma agrária conduzida pelo INCRA havia beneficiado 689.423 famílias. Os números mostram que o crédito fundiário tem sido, até o momento, um programa complementar à reforma agrária no acesso à terra (GOMES et al., 2014).
Entre os aspectos positivos apontados na literatura nacional, o crédito fundiário pode se constituir numa alternativa viável, pois garante o acesso à terra, a geração de empregos e rendas para as famílias assentadas (MAIA; SANT’ANA; DA SILVA, 2018), propiciando o desenvolvimento das capacidades dessas famílias e alívio da pobreza (SILVA; BARDEN, 2018).
No Estado de Santa Catarina, que teve alta adesão ao financiamento por meio do PNCF, Gomes et al. (2014) apontaram que a política atendia à demanda de jovens, geralmente oriundos de minifúndios ou de famílias que vivem na condição de arrendatários, tendo tradição como agricultores. Para os autores, apesar das inúmeras controvérsias em torno do PNCF, o programa interveio positivamente, mesmo que de forma parcial, em dois desafios do meio rural: a sucessão das unidades agrícolas e o enfrentamento da pobreza rural. Ainda segundo esses autores, o programa também beneficia pequenas propriedades, que, sendo colocadas à venda, poderiam permanecer nas mãos da agricultura familiar, mediante o financiamento, uma vez que não seriam alvo da reforma agrária por não se enquadrarem nos requisitos de desapropriação. Por outro lado, o problema do endividamento desses agricultores familiares, derivado do financiamento da terra, acende um alerta em relação ao programa, de que algo precisa ser alterado, pois em se tornando inadimplentes, esses produtores já não acessam as demais linhas de crédito rural da agricultura familiar (GOMES et al., 2014).
Entretanto, a literatura nacional aponta muitas críticas e limitações para o programa de crédito fundiário: (i) inadequação dos projetos de investimento inicial e não acompanhamento da execução destes pela assistência técnica (MAIA; SANT’ANA; DA SILVA, 2018); (ii) ausência de infraestrutura - energia elétrica, água potável, escolas, creches, postos de saúde, ambulâncias, estradas e transporte público -, além de baixa capacidade financeira das famílias assentadas, que precisavam recorrer a empregos temporários em outras regiões para complementar a renda (MOURA, 2016); (iii) inexperiência dos assentados em coordenar projetos em grande escala (FERNANDES; MATOS FILHO, 2021), e (iv) resistência dos proprietários de terra (SILVA; BARDEN, 2018).
Pereira e Sauer (2011) também apontaram que as associações de beneficiários deveriam ter autonomia de escolha dos imóveis durante o processo, mas na prática tinham baixo grau de protagonismo, tanto na negociação dos imóveis quanto no processo organizativo. A implantação desses projetos também teria como objetivo, segundo os autores, esvaziar movimentos sociais de luta pela reforma agrária via desapropriação de áreas improdutivas, substituindo por mecanismos de mercado (PEREIRA; SAUER, 2011).
O assentamento em terras de baixa qualidade e em quantidade insuficiente também foi apontado como causa do inadimplemento dos contratos, levando a processos de renegociação de dívidas em que muitos não têm como pagar o financiamento (SAUER, 2010). Por fim, alguns autores apontam que o programa não afeta significativamente a distribuição de riqueza e, consequentemente, as relações de poder vigentes (REIS, 2019); portanto, não atende às necessidades dos trabalhadores sem-terra (PEREIRA, 2005).
Passados quase 20 anos de execução do programa de crédito fundiário, surge a indagação: o Governo brasileiro deve dar continuidade ao programa? Quais aspectos relevantes apontados na literatura internacional deveriam ser considerados para esta decisão? Para responder a essas perguntas, apresenta-se a seguir uma revisão de literatura, de forma a atualizar o conhecimento sobre a RAAM.
Procedimentos metodológicos
Realizou-se uma busca pela plataforma de periódicos da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES), sendo escolhida a base de dados Web of Science, pela sua abrangência internacional na implantação do programa em diversos países, bem como pelo volume de publicações encontradas no periódico Capes. Para a busca, utilizou-se como critério “todos os campos”, a partir das palavras-chaves que abrangessem todos os artigos associados à RAAM: “land credit”, “World Bank AND “land reform”, “market assisted land” e “market-led agrarian reform”. Para a seleção dos artigos mais relevantes, utilizou-se o Methodi Ordinatio, proposto por Pagani, Kovaleski e Resende (2015). Não foi aplicado nenhum recorte temporal, tendo em vista a busca de experiências internacionais em diferentes períodos.
O protocolo Methodi Ordinatio (M.O.) consiste em uma revisão sistemática de literatura em 9 etapas, passando pelo estabelecimento da intenção de pesquisa, combinação das palavras-chave por meio de operadores booleanos, filtragem, identificação do fator de impacto da revista e do número de citações de cada artigo. Por fim, os artigos são classificados de acordo com o índice InOrdinatio (PAGANI; KOVALESKI; RESENDE, 2015):
In Ordinatio =(FI/1000) + α* (10 - (ano da pesquisa - ano de publicação) + (Σ CI)
Onde FI: fator de impacto; Σ CI: número de citações; α: peso para atualidade dos artigos
O fator de impacto (FI) utilizado foi o da base Scientific Journal Rankings (SJR), e o número de citações foram extraídos pelo Google Acadêmico5. Utilizou-se o α = 10, visando priorizar os artigos mais recentes que abordam avaliações da RAAM. Nesta pesquisa foram encontrados um total de 124 artigos, e com a análise dos resumos dos artigos foram excluídos 62 artigos que não tinham relação com o tema pesquisado. Após a aplicação do método Ordinatio, foram selecionados 30 artigos (Quadro 1).
Embora a implementação da RAAM com apoio do Banco Mundial tenha se iniciado na década de 1990, infere-se pela lista de autores que o ano de 2007 seja um período de maior consolidação dos estudos sobre o programa nos diversos países analisados.
Reforma Agrária de Mercado e o Banco Mundial
Nos países mais pobres, a reforma agrária é uma política governamental que visa garantir o acesso à terra e segurança para produzir, e o Banco Mundial (BM) estaria empenhado, desde 1975, com a divulgação do documento de “Reforma Agrária” (WORLD BANK, 1975), visando mitigar a pobreza rural, utilizando instrumentos que garantissem esse acesso (COOMANS, 2006).
Análises como as de Deininger e Binswanger (1999) apontavam que o título formal de propriedade estimula maiores investimentos na propriedade, decorrente da possibilidade de acesso ao crédito, que por sua vez está fortemente associado ao título da terra (DEININGER; BINSWANGER, 1999).
As expectativas iniciais do Banco Mundial apontavam que a transferência de terra iria desencadear a produção e comercialização pelos recém-assentados agricultores familiares, reduzindo assim a pobreza. Entretanto, análises posteriores mostraram que se criou uma agricultura de subsistência e que esses produtores não estavam integrados ao mercado como imaginava o Banco Mundial (VARGA, 2020). Varga (2019) faz críticas semelhantes em estudos na Romênia e na Ucrânia, onde o Banco Mundial julgava que os agricultores eram resistentes a tornarem-se mais comerciais, enquanto o autor julga não se tratar de resistência, mas sim reação à grande fragmentação de terras, e que o BM estaria implantando projetos inadequados ao perfil desses produtores (VARGA, 2019).
Ao avaliar a implantação da RAAM no Brasil, Colômbia e África do Sul, Deininger (1999) concluiu que o modelo de reforma agrária de mercado seria uma alternativa menos onerosa que a reforma agrária tradicional. Mas, para o sucesso desse modelo de reforma, o autor cita algumas condicionantes, sendo elas: (i) um mercado de terras transparente e fluido; (ii) vir acompanhada de projetos produtivos; (iii) atuação descentralizada das entidades participantes do programa e (iv) participação do setor privado nas transações de compra e venda (DEININGER, 1999).
Na África do Sul, a RAAM foi aplicada após 1994, na redemocratização do país, para tentar reparar injustiças históricas com negros e pobres, por meio da divisão de terras. Lahiff (2007) observou que o país não seguiu as premissas determinadas pelo Banco, da individualidade da propriedade. Por razões culturais, não havia o estímulo para a divisão das grandes fazendas, onerando o processo de compra de uma grande área pelos trabalhadores sem terra ou adquirindo uma área maior que sua capacidade produtiva. Além disso, não havia autonomia entre vendedores e compradores, com forte participação do Estado nas negociações, que estipulava o preço dos imóveis. Esses motivos teriam levado ao fracasso do modelo na África do Sul (LAHIFF, 2007).
Kepe (2009) avaliou o relatório elaborado pelo BM em 2008, sobre a reforma agrária na África Subsaariana, com maior enfoque para a África do Sul, e julgou o relatório um pouco otimista demais, desconsiderando vários fatores da realidade agrícola do país. Para Kepe (2009), o governo deveria envidar esforços em uma reforma agrária voltada para a correção de injustiças do apartheid, e isso não seria possível através da RAAM. O relatório aponta a necessidade de uma reforma agrária, como forma de reduzir desigualdades, porém, a distribuição estaria ocorrendo de forma distorcida, em um movimento pró-mercado (KEPE, 2009).
O modelo de reforma agrária de mercado foi visto por Akram-Lodhi (2007a) como inadequado ao pequeno produtor, pois pressupõe uma troca justa e acordada entre comprador e vendedor, o que não ocorre, pois o elo mais fraco da cadeia (trabalhadores) pode não ter informações suficientes e assim concretizar uma negociação desvantajosa. Fortin (2005) reforça essa teoria ao analisar o processo em vários países africanos, pois não se pode deduzir que os indivíduos irão negociar no mercado com igualdade de informações. Coomans (2006, p. 26) chama de “processo desigual de compra”, que ocorre entre um “proprietário forte e um agricultor fraco”.
Gauster e Isakson (2007) analisaram a RAAM, na Guatemala, e Pereira (2021) analisou no Brasil, na Colômbia e na Guatemala, e ambos avaliaram que os projetos fracassaram por considerar a terra apenas como mercadoria. Segundo os autores, o programa não democratizou o acesso à terra nem reduziu a pobreza rural, especialmente devido à falta de informação, pois levou os agricultores a comprarem lotes improdutivos (PEREIRA; FAJARDO, 2015). Lahiff et al. (2007), estudando o Brasil, a Guatemala e a África do Sul, sugeriram que pouca terra “nova” está chegando ao mercado, pois as que estavam disponíveis no mercado geralmente eram as terras de qualidade inferior.
Na Guatemala, onde ocorriam lutas sociais pelo acesso à terra, cunhadas como “conflitos agrários” (Granovsky-Larsen, 2013), o apoio do Banco Mundial deu-se também para a regularização fundiária. Grandia (2013) faz uma análise dos efeitos do primeiro empréstimo concedido pelo BM para essas regularizações. A autora demonstra que nesse caso o BM também acreditava que a titulação dos imóveis promoveria o aumento dos investimentos produtivos e levaria à redução na expansão da fronteira agrícola. Porém, o observado foi um grande processo de venda de imóveis tão logo eram regularizados para as elites locais, pois os trabalhadores detinham pouca informação sobre o real valor e importância dos imóveis, tornando-os alvos fáceis da especulação imobiliária (GRANDIA, 2013). Os camponeses viam inicialmente o projeto de titulação com certa desconfiança, e para solucionar esse problema, o governo da Guatemala investiu fortemente em marketing, apoiado pelo trabalho de campo de técnicos que efetuavam o cadastramento dos agricultores (GOULD, 2014). A campanha para convencer os camponeses envolveu comercial em rádios, encontros com os produtores, eventos comunitários e pedido de apoio às igrejas. Ao informar os agricultores e acompanhar os processos, as igrejas acabaram gerando credibilidade e legitimidade ao processo de titulação no país (GOULD, 2014).
Nas Filipinas também ocorreu a implantação da RAAM e titulação de terras com apoio do Banco Mundial. Borras (2005), ao analisar o processo de implantação nesse país, argumenta que este modelo não promoveu uma reforma agrária distributiva, mas seguiu simplesmente as transações de mercado. A RAAM seria uma forma de enfraquecer a reforma agrária distributiva, atuando como uma ferramenta antipobreza (BORRAS; CARRANZA; FRANCO, 2007). Para Mendes Pereira (2017), como os proprietários recebem o valor da terra integralmente, a preços de mercado, a RAAM preserva a estrutura agrária vigente, não reparando as injustiças históricas.
Alguns autores argumentam que um dos motivos pelos quais a RAAM fracassou em diversos países foi porque os idealizadores desse modelo de reforma agrária viam a terra simplesmente como um objeto de transação imobiliária. Para Sauer (2009) esse modelo não poderia sequer ser chamado de reforma agrária, pois trata-se de compra e venda de terra entre particulares, ou seja, de uma simples transação de mercado. Apesar de haver um mercado onde os compradores pagariam pelo valor do imóvel, muitos proprietários não estavam dispostos a vender suas terras, pois para eles a terra significa poder, influência, prestígio (BORRAS, 2005; GAUSTER; ISAKSON, 2007). No Brasil, historicamente, as grandes propriedades, mesmo que improdutivas, foram sinônimos de riqueza e poder (DE MEDEIROS, 2007). Para o outro elo do processo, os agricultores pobres, Coomans (2006) aponta que a terra não é apenas um bem de mercado, mas uma instituição social, que expressa sua identidade cultural e confere dignidade às pessoas.
Wolford (2007) compara a reforma defendida pelo Banco Mundial com a reforma agrária distributiva apoiada por movimentos sociais, especialmente o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra (MST) no Brasil. A autora demonstra que, embora pareçam abordagens antagônicas, elas têm algo em comum: a teoria trabalhista da propriedade, que defende que a terra deve pertencer a quem dela extraia os frutos. Porém, sob a visão liberal, o mercado é o agente ideal para distribuir terra aos indivíduos produtivos, mediante transações de compra e venda, ou seja, uma expansão do mercado iria alcançar os trabalhadores rurais sem terra. Para os movimentos sociais, segundo a autora, a distribuição de terras cabe ao Estado, que promoverá a expropriação de imóveis não produtivos para que se cumpra sua função social, tendo em vista que o mercado seria incompleto e trabalha em prol dos interesses da classe dominante. As maneiras opostas de enxergar a forma de acesso à terra, apontada pela autora, também são reforçadas pela legislação brasileira, na qual a Constituição Federal de 1988 diz que a terra deve cumprir sua função social (embasamento utilizado pelo MST), mas o Código Civil protege o direito de propriedade em primeiro lugar, limitando sua função social (WOLFORD, 2007).
Analisando a década de 1990 no Brasil, Wolford (2005) faz também uma pesquisa junto aos fazendeiros e membros do MST. Os resultados da autora apontavam que a RAAM enfraquecia movimentos como o MST, além de o acesso à terra através do financiamento ter a visão de mercado dos fazendeiros, ignorando os fatos históricos que levaram à exclusão do acesso à terra pelos trabalhadores rurais (WOLFORD, 2005).
Para Pereira e Fajardo (2015), tanto no Brasil quanto na Colômbia, as organizações patronais rurais eram favoráveis à RAAM por razões políticas, enquanto a dos trabalhadores eram contrárias. Porém, os autores registraram que algumas organizações sindicais deram o aval à RAAM no Brasil (PEREIRA; FAJARDO, 2015). Sobre este ponto, Akram-Lodhi (2007b) alerta para o fato de o movimento campesino, embora sendo um movimento social mundial, não ser homogêneo e possuir interesses diversos.
No caso da RAAM implantada no Brasil, Deininger e Binswanger defenderam-na como positiva, por reduzir as situações de conflito no campo pela ocupação de terras, com a busca dos compradores por terras improdutivas (DEININGER; BINSWANGER, 1999). Sauer (2009), ao contrário, defende que o conflito é parte integrante de qualquer democracia e que, no caso brasileiro, nada mais natural que haver conflito entre camponeses e grandes proprietários de terra. Sauer (2009) ainda denunciou que, com o apoio da mídia, o governo federal criminalizou os atos que envolviam os movimentos sociais, especialmente as ocupações de terra. Pereira (2007) acrescentou que a busca por terras por meio desses financiamentos foi impulsionada em razão da falta de outras políticas públicas, de repressões aos movimentos e de propaganda massiva contra a reforma agrária mediante desapropriações de terras.
Os conflitos também foram registrados em Chiapas (México), onde Bobrow-Strain (2004) relatou que a RAAM foi implementada e, embora tenha ocorrido grande transferência de imóveis, os conflitos e as invasões permaneceram.
O crédito fundiário e a inadimplência
No Brasil, Helfand et al. (2019) mostram que o programa atingiu a primeira parte de seu objetivo - criando atividades produtivas - por observarem um aumento da produção agrícola entre os beneficiários do programa. Os resultados indicam que o programa começa a aumentar a produção agrícola após os primeiros três anos de propriedade da terra, embora não necessariamente em uma quantidade significativa. Entretanto, após quatro anos, há um grande e significativo aumento de produção. Considerando a necessidade de pagamento das parcelas, o saldo é negativo nos primeiros anos, e só se torna positivo (mas não significativo) após cinco a seis anos de trabalho na terra (HELFAND; SIELAWA; SINGHANIA, 2019).
Lahiff et al. (2007), contrariando a análise acima, cita que altas taxas de inadimplência nos empréstimos são relatadas em todos os países onde estes são concedidos sob a RAAM, e que seria um resultado direto da baixa produtividade em terras adquiridas, o que não apenas coloca projetos individuais em risco, mas também prejudica a sustentabilidade de programas como a RAAM (LAHIFF; BORRAS; KAY, 2007).
Além de análises que demonstram compra de lotes improdutivos e do tempo necessário para atingir um volume de produção significativo, muitos beneficiários demonstram desconhecer as regras do financiamento, e em muitos casos não sabiam que, caso não pagassem as prestações, poderiam ter o imóvel tomado (DE MEDEIROS, 2007; SAUER, 2009).
No Nordeste brasileiro, Fitz (2018) concluiu que os beneficiários do programa tiveram aumento da renda agrícola em comparação aos não beneficiários, inferindo que os beneficiários se tornaram menos dependentes de outras rendas. Porém, o autor ressalta que apenas o crédito para compra do imóvel não é suficiente para impulsionar a produção, e que essas famílias precisam de apoio continuado do Estado para investimentos em tecnologia e irrigação (FITZ, 2018).
Mendola e Simtowe (2015) mostraram que, em Malawi (África), a RAAM aumentou o volume de terras de cada beneficiário, e assim, também, sua produção agrícola e sua segurança alimentar. Os impactos mostraram-se maiores a curto prazo e tendiam a diminuir com o tempo, chegando a impacto negativo ou nulo a médio prazo, tendo relação direta com o pacote de apoio inicial oferecido às famílias. Os autores concluem que o programa pode ter efeito positivo na vida dos produtores, desde que venha acompanhado de outras políticas, como apoio para produção e inserção no mercado (MENDOLA; SIMTOWE, 2015). Também no Malawi, Sharp et al. (2019) analisaram um projeto de reassentamento envolvendo 15 mil famílias de baixa renda, e registraram que os agricultores não tiveram influência na escolha da propriedade e não sabiam ao certo qual era a sua situação em relação ao imóvel. Houve, nesse caso, também um elevado grau de abandono dos imóveis, por diferentes motivos, sendo as principais as condições financeiras, a falta de serviços sociais, as terras inférteis e os problemas familiares. Em ambos os estudos, o projeto recebia apenas apoio inicial, para instalação e início das atividades (SHARP; LE BILLON; ZERRIFFI, 2019).
Leeson et al. (2021) analisam a RAAM por um outro ângulo, explicando que o apoio financeiro internacional pode incentivar a má alocação de recursos por parte do governo local, o que ele chama de “síndrome de restrição orçamentária branda”, teoria desenvolvida por Janós Kornai. O autor, após um estudo no Quênia, observou que o apoio financeiro suavizava as restrições orçamentárias daquele país, fazendo com que o governo incentivasse a reforma agrária privada a qualquer custo, mesmo quando o valor social fosse negativo (LEESON; HARRIS; MYERS, 2021).
Resultados e limitações
Esta revisão de literatura buscou sistematizar os alcances e desafios da RAAM, programa implementado em vários países, atingindo resultados diversos, por serem aplicados em contextos sociais distintos.
Começando pelos resultados positivos, alguns autores, listados na Quadro 2, apontam que o programa cumpre o seu propósito, promovendo o acesso à terra e aos meios de produção. Esses autores concluíram que houve aumento na produção agrícola das famílias, aumento na segurança alimentar e bem-estar social, embora tenha havido redução no acesso a serviços públicos, em razão do deslocamento para regiões remotas. O aumento na produção agrícola seria suficiente para o pagamento das parcelas de financiamento, embora, considerando a necessidade de pagamento anual, ao final não houvesse aumento real de renda para as famílias.
Por outro lado, diversos autores apontaram adversidades enfrentadas pelos beneficiários para o pagamento das parcelas do financiamento (Quadro 3). Alguns apontam a inadimplência como consequência da compra de lotes improdutivos ou de má qualidade. Outros também apontam que os lotes são relativamente pequenos, sendo inviáveis economicamente. Há também apontamentos sobre desempenho produtivo ruim, mas nem todos relacionam esses problemas diretamente com a falta de pagamento das parcelas do financiamento.
Outros autores chamam a atenção para o fato de os beneficiários não terem informações sobre o contrato de crédito que assinaram, não conhecendo as taxas de juros praticadas, o valor das parcelas, ou mesmo sobre a possibilidade de perder a posse do imóvel em caso do não pagamento da dívida. Alguns produtores não sabiam nem mesmo como se dava a posse do imóvel. Nem todos os autores relacionam essas lacunas com a falta de pagamento, porém, deduz-se que, se o agricultor não sabe quais são os valores anuais que deve pagar, haverá consequências na adimplência dos contratos.
Na literatura analisada, também se registrou o abandono de lotes por diversos motivos, especialmente os relacionados à estrutura ou localização dos lotes adquiridos. Geralmente os imóveis ficam em regiões mais remotas, longe de escolas e da assistência médica, não possuindo acesso à rede de energia ou de água tratada. Relatos também apontam abandono dos lotes pela distância do seu núcleo social de origem (SHARP; LE BILLON; ZERRIFFI, 2019).
Outros autores ainda chamam a atenção para a necessidade de acoplamento à RAAM de outras políticas públicas, conforme Quadro 4, argumentando que apenas o financiamento do imóvel não é suficiente para que essas famílias consigam prosperar, e que elas necessitam do apoio para aquisição de insumos, orientação técnica, crédito para investimento e custeio, entre outras.
Considerações finais
Nas últimas décadas do século XX, o Banco Mundial passou a estimular a chamada Reforma Agrária Assistida de Mercado (RAAM). Alguns autores entendiam inicialmente que o programa poderia obter sucesso, pois incentivava os produtores a procurarem melhores imóveis e fazê-los prosperar, inclusive com a constatação do aumento nas produções, após alguns anos de assentamento das famílias, além de o programa ser mais célere no assentamento das famílias e, ainda, reduzir o ônus ao Estado, comparativamente à reforma agrária tradicional.
Após a implantação do programa em vários países, inúmeros autores apontaram acertos e falhas, ou foram até mesmo contrários ao programa. Os resultados e efeitos da RAAM nos diversos países foram variados, a depender do contexto social onde foi implantada. Alguns autores constataram efeitos positivos, como o aumento na produção de alimentos, nos ativos e na renda agrícola das famílias assentadas. Entretanto, vários estudos apontaram limitações que inviabilizavam as famílias assentadas, como terras com baixa fertilidade e distantes, tamanho reduzido dos lotes, desconhecimento do contrato de financiamento pelos assentados, falta de assistência técnica e de políticas públicas de saúde, educação e transporte. Muitos autores também apontaram que a RAAM, além de enfraquecer os movimentos sociais de luta pela terra, coloca a classe dominante novamente em posição de poder em relação aos trabalhadores pobres, que não detêm as mesmas informações para participarem de forma simétrica nas transações do mercado fundiário.
Entre erros e acertos, o programa segue vigente no Brasil e, após quase trinta anos de implantação, é considerado complementar à reforma agrária tradicional. Após este longo período, novas pesquisas precisam ser desenvolvidas para avaliar se o programa de crédito fundiário tem alcançado o objetivo ao qual se propõe, ou seja, fornecer não somente terra, mas condições para que os beneficiários produzam o suficiente para seu sustento, pagando as parcelas do crédito adquirido e progredindo socialmente.
Como agenda futura de pesquisa, considerando que os artigos se concentram mais no período anterior a 2010 e muitos deles logo após a implantação da RAAM, cabe revisitar e analisar como o programa tem evoluído nos últimos anos, verificando se proporciona aos seus beneficiários condições adequadas para liquidação financeira dos débitos após vários anos de assentamento, e se os beneficiários prosperam nas atividades agropecuárias com o imóvel adquirido.
Outra vertente interessante para pesquisas futuras é que poucas pesquisas analisaram o programa pelo impacto nas contas públicas. Sugere-se, assim, avaliar se os recursos públicos aplicados nessa política têm gerado os benefícios esperados.
Como limitação desta pesquisa, apontamos as buscas em artigos na base de dados Web os Science, excluindo desta forma, livros e artigos presentes em outras bases. Também não foram foco desta pesquisa outras formas de garantia de acesso à terra, como as políticas de titulação de imóveis e de reforma agrária.
Referências
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3
Definido pela Lei nº 11.326/2006 (BRASIL, 2006), agricultor familiar é aquele que não explore, a qualquer título, área superior a quatro módulos fiscais; que pelo menos metade da sua força de trabalho seja oriunda da família; que metade da renda familiar seja proveniente da atividade na propriedade e que seu estabelecimento tenha gestão familiar. O módulo fiscal é uma unidade de medida, em hectares, determinado pelo INCRA para cada município do Brasil. O conceito de módulo fiscal foi definido pela Lei nº 6.746/1979 (BRASIL, 1979).
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4
Entre 2019 a 2023 foi designado como: Terra Brasil - Programa Nacional de Crédito Fundiário.
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Pesquisa realizada em junho/2022.
