Autonomia e parceria na P&D pública agropecuária: fatores de transformação setorial na América Latina

Resumo

Resumo  A criação dos centros públicos de Pesquisa & Desenvolvimento (P&D) agropecuário emergiu a partir da década de 1960, como uma das estratégias das políticas de desenvolvimento na América Latina com o objetivo de elevar a produtividade do setor e ampliar sua inserção competitiva nos mercados internacionais. Essa região deixou de enfrentar dificuldades para produzir seus alimentos na década de 1960 e passou a responder na atualidade pelo 22% das exportações agropecuárias globais. Quais condições relacionadas aos centros de P&D podem explicar essa mudança? Para respondê-la, adota-se o framework de Peter Evans (2004) - a Autonomia Inserida -, que argumenta que burocracias capazes de combinar sua eficiência e eficácia (autonomia) podem construir sinergias (parcerias) com atores econômicos e gerar transformações econômicas. Com base em indicadores selecionados de autonomia e parceria, analisou-se quais funcionam como condições necessárias e quais como suficientes para incrementar as exportações agropecuárias. Conforme a Análise Configuracional Comparada (QCA) feita, identifica-se que a união de salários de pesquisadores (autonomia) e crédito privado (parceria) constitui uma configuração necessária. No entanto, é a interseção entre gasto do governo, antiguidade dos centros, despesas em P&D agropecuário e salários (autonomia) junto com o crédito (parceria) que criam a configuração suficiente às altas exportações.

Palavras-chave:
autonomia enraizada; P&D agropecuário; América Latina; QCA

Abstract

Abstract  The establishment of public agricultural research and development (R&D) centers emerged in the 1960s as a key component of development policies in Latin America, with the aim of increasing the sector’s productivity and expanding its competitive presence in international markets. This region no longer faces difficulties in producing its own food, a situation that ended in the 1960s, and it now accounts for 22% of global agricultural exports. What conditions related to R&D centers can explain this transformation? To answer this, we adopt Peter Evans’ (2004) Embedded Autonomy framework, which argues that bureaucracies capable of combining efficiency and effectiveness (autonomy) can build synergies (partnerships) with economic actors and generate transformations in economic sectors. Based on selected indicators of autonomy and partnership, we analyzed which indicators function as necessary conditions and which as sufficient conditions for increasing agricultural exports. The Qualitative Comparative Analysis (QCA) shows that the combination of researcher salaries (autonomy) and private credit (partnership) constitutes a necessary configuration, but it is the intersection of government spending, the age of the research centers, agricultural R&D expenditures, and salaries (autonomy) combined with credit (partnership) that creates the sufficient configuration favorable to high exports.

Keywords:
autonomy embeddedness; agricultural R&D; Latin America; QCA

1 Introdução

No contexto da América Latina, após a Segunda Guerra Mundial, os governos da região consideraram necessária a criação de organizações públicas voltadas a propiciar o crescimento das economias nacionais. Entre essas organizações, destacaram-se os centros públicos de Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) agropecuários, concebidos para executar pesquisas sobre lavouras, pecuária, silvicultura, pesca, recursos naturais e atividades de pós-colheita com vistas ao aumento da produtividade (Stads et al., 2016). A P&D refere-se a atividades coordenadas destinadas à geração de conhecimentos, à sua aplicação e à resolução de problemas, sendo que a pesquisa se concentra na produção de conhecimento, enquanto o desenvolvimento se orienta para a transferência e adaptação desse conhecimento. A partir de dados, Stads et al. (2016) verificaram que, em pelo menos 22 países latino-americanos, existe um centro público de P&D agropecuário. O setor governamental emprega 46% dos pesquisadores ativos nesses países.

Nin-Pratt et al. (2023) partem do volume de investimento para classificar o tamanho dos sistemas de P&D. Os sistemas de pequeno porte são aqueles que investem cerca de US$ 30 milhões por ano (média em preços de paridade de poder aquisitivo (PPA), de 2011). Os sistemas intermediários realizam gastos entre US$ 50 milhões e US$ 300 milhões anuais, enquanto os maiores apresentam investimentos superiores a esse patamar. Os dispêndios em P&D são classificados em três tipos de capital: i) humano, que inclui os salários dos pesquisadores; ii) físico, correspondente a equipamentos e materiais; e iii) operacional, referente a insumos e serviços (Nin-Pratt et al., 2023; Stads et al., 2016). Na América Latina, os salários constituem a principal parcela dos investimentos, refletindo a importância de manter pessoal-chave para a geração de resultados.

Desde a década de 1960, observa-se um crescimento das exportações agropecuárias na região, embora esse avanço tenha sido marcado por flutuações cíclicas decorrentes de fatores externos, como crises econômicas, pandemias e conflitos políticos. A partir da década de 1990, verifica-se maior constância desse comportamento. Atualmente, a América Latina responde por 22% das exportações agrícolas mundiais (CEPAL, 2023). Seguindo a classificação de Nin-Pratt et al. (2023), os países da região que possuem sistemas públicos de P&D de grande e médio porte coincidem com os grandes exportadores entre 1980 e 2023: Brasil, México, Argentina, Colômbia, Chile e Peru.

A posição de destaque alcançada pelo setor agropecuário não pode ser explicada apenas pela dotação de fatores naturais ou pela expansão da fronteira agrícola. Fatores políticos e institucionais desempenharam papel crucial na construção de infraestrutura (estradas, energia, irrigação), em programas de fomento (extensão rural e crédito), no P&D e na formação de mercados. Estudos feitos por Stads et al. (2016) e Ribeiro Vieira Filho et al. (2020) apontam especial relevância da P&D pública agropecuária na América Latina e Brasil. Stads et al. (2016) argumentam que a pesquisa agrícola tem sido um dos principais fatores responsáveis pelo aumento da produtividade agrícola na região. Em países como o Brasil, Ribeiro Vieira Filho et al. (2020) afirmam que a tecnologia foi responsável por mais de 60% do crescimento do setor entre as décadas de 1970 e 2020. Além dessa descoberta, o interesse era conhecer o mix de condições relativas aos centros de P&D que criam as condições favoráveis para o sucesso nas exportações.

Tendo em conta as diferenças existentes entre os países da região, coloca-se como primeira questão: quais são as condições necessárias e suficientes (ou combinações delas) nos centros públicos de P&D agropecuário, para propiciar o crescimento das exportações agropecuárias? Responder a essa pergunta requer, em primeiro lugar, um modelo analítico que possibilite a análise comparativa entre países que apresentam diferenças relevantes em suas condições econômicas; e, em segundo lugar, identificar quais são os indicadores disponíveis que permitem sustentar empiricamente a atuação pública referida ao P&D agropecuário. Na busca por quadros teóricos, foi identificado o framework desenvolvido por Peter Evans, denominado “Autonomia Inserida” (Evans, 2004), que enfatiza a relevância de uma abordagem comparativa e empiricamente orientada. Esse modelo teórico mostrou-se particularmente sugestivo ao propor que burocracias que atuam de forma eficiente e sem interferências políticas persistentes criam a autonomia necessária para desenvolver parcerias, isto é, sinergias com atores estratégicos, sem serem cooptadas, promovendo condições favoráveis à transformação de um setor econômico.

Após a realização de uma revisão sistemática da literatura dos trabalhos acadêmicos produzidos nas últimas duas décadas (2000–2024), constatou-se uma escassez de estudos sociológicos que examinam os centros de P&D agropecuário a partir do framework de Evans. Entre os 23 trabalhos finalmente selecionados, o papel dos centros de P&D agropecuário é abordado de forma tangencial em apenas sete deles¹ . Apesar de sugestivos, muitos desses trabalhos são essencialmente de tipo históricos e não operacionalizaram claramente os indicadores por meio de dados empíricos.

Cumpre mencionar que um estudo, inicialmente considerado para esta revisão por sua tentativa de operacionalização (Andrade Bastos et al., 2022), acabou sendo excluído devido à fragilidade interpretativa de seus resultados. Os referidos autores, utilizando dados do Banco Mundial e da Heritage Foundation, modelam uma regressão tendo o PIB per capita como variável dependente. Com base nos resultados, afirmam que, quanto maior a autonomia estatal medida em termos de direitos de propriedade, maior tende a ser o nível do PIB. Do lado da parceria, maior eficiência das instituições financeiras e liberdade para o setor privado criam condições favoráveis ao crescimento econômico, sugerindo que a visão do Estado em Evans vai “em prol da eliminação de privações de liberdade que limitam as escolhas e as oportunidades dos indivíduos” (Andrade Bastos et al., 2022, p. 125). No entanto, Evans defende o oposto: o Estado atua como construtor de perspectivas de longo prazo, solucionador de problemas de ação coletiva e provedor de investimentos — “sem o Estado, o mercado […] não funciona” (Evans, 2004, p. 28), afirmação que se afasta do Estado mínimo do liberalismo econômico manchesteriano.

Diversas pesquisas sobre a relevância do gasto público na inovação e P&D agropecuária e seus efeitos na produtividade têm sido matéria de publicações da Revista de Economia e Sociologia Rural (RESR). Análises feitas desde meados da década de 1980 por Ambrosi & Rodrigues da Cruz (1986) evidenciaram altas taxas de retorno dos investimentos em P&D agropecuária entre os produtores no período de 1974-90. Quirino & Coqueiro (1985) propuseram um método para medir a qualidade da pesquisa da EMBRAPA, partindo da concepção de status social, tendo como referencial a organização da empresa. Já na década de 2000, Batalha et al. (2009) fizeram uma qualificação dos gastos públicos em Ciência, Tecnologia e Inovação agropecuária no Brasil, apontando o papel de centros de P&D como a EMBRAPA na transformação do setor. Mais recentemente. Ribeiro Barbosa & Brisola (2024) estudaram as inovações agropecuárias sustentáveis, desenvolvidas pela EMBRAPA, à luz conceitual da inovação e o papel do Estado empreendedor. Todos os trabalhos fornecem evidencia da relevância de P&D pública, mas não empregaram indicadores para analisar a capacidade das burocracias e suas sinergias.

Desta forma, a constatação de poucos trabalhos evidenciou uma lacuna nos estudos sociológicos sobre esse tipo de centro sob a perspectiva teórica de Evans. Os resultados deste artigo caminham no sentido de responder a esta gap e de responder à questão norteadora do artigo: quais condições de autonomia e de parceria se apresentam como condições necessárias e suficientes nos centros públicos de P&D, para propiciar o crescimento das exportações agropecuárias? O objetivo deste trabalho é identificar os fatores que estão na base dos centros públicos de P&D agropecuário, bem como evidências que possam ser consideradas condições necessárias e suficientes para a transformação do setor agropecuário latino-americano.²

O presente trabalho está constituído por quatro partes. Além desta introdução, apresenta-se a fundamentação teórica sobre o conceito de autonomia inserida de Peter Evans; em seguida, explica-se a metodologia empregada, destacando os passos da Análise Configuracional Comparada (QCA, sigla em inglês); posteriormente, apresentam-se os resultados obtidos; e, por fim, as principais descobertas identificadas. O propósito desta pesquisa dialoga com os pressupostos da sociologia institucionalista, que enfatiza o papel das instituições sociais, expressas em regras, normas e práticas, e das organizações que incidem nas relações sociais e nas transformações sociais. Ao mesmo tempo, o estudo se articula com o campo do crescimento econômico e da produtividade agregada, no que diz respeito à relação entre instituições e crescimento econômico, com ênfase na alocação de recursos públicos pelos governos e em seus efeitos sobre as melhorias tecnológicas.

2 Fundamentação Teórica

O sociólogo estadunidense Peter Evans é um dos pesquisadores que, ao final do século XX, revisitaram o papel do Estado no processo de desenvolvimento. Ele sustenta que a ação estatal vai além do controle territorial, envolvendo também o direcionamento da atividade econômica com o objetivo de gerar riqueza, interessado no “papel do Estado (...) e como os Estados contribuem para o desenvolvimento.” (Evans, 2004, pp. 28-29).

Ao analisar o desenvolvimento do setor industrial e das tecnologias da informação (TI) na Índia, na Coreia e no Brasil, Evans identificou a relevância das agências estatais criadas para impulsionar esses setores. Ele identificou que, apesar de partirem de condições iniciais semelhantes, os resultados econômicos alcançados pela Coreia foram superiores. Ele sustentou que os resultados não dependem apenas do volume de investimento realizado. A questão central não é “quanto” investe o Estado, mas sim sobre “o tipo” do envolvimento estatal” (Evans, 2004, p. 36) e quais ações são necessárias para promover a transformação econômica. Para responder a essa questão, o autor argumenta pela necessidade de “adotar uma abordagem comparativa institucional” (Evans, 2004, p. 44), capaz de explicar a estrutura e os papéis assumidos pelo Estado no fomento ao desenvolvimento.

Evans afirma que os Estados não são homogêneos, “variam drasticamente nas suas estruturas internas e relações com a sociedade” (Evans, 2004, p. 37), adotando, assim, distintas estruturas, no que diz respeito à sua organização interna, e múltiplos papéis, no que se refere às suas funções, o que resulta em desempenhos diferenciados. Retomando a análise de Max Weber (2001 [1921]), Evans argumenta que a burocracia constitui um grupo central para a existência do Estado; contudo, ela não se encontra completamente isolada, como supunha Weber. Os atores políticos orientam as burocracias na formulação de ações consensuadas com determinados setores, mas cabe às burocracias saber como desenvolvê-las. Esse processo é definido por Evans como autonomia inserida, o que significa a articulação de duas capacidades essenciais: a habilidade de atuar com eficiência, propondo “objetivos coletivos em vez de permitir que os dirigentes públicos busquem seus interesses individuais” (Evans, 2004, p. 78) e a competência de estabelecer “conexões que ligam o Estado (...) a grupos sociais particulares” (2004, pp. 93) para construir sinergias com atores estratégicos, ou seja, parceria à transformação econômica.

Evans identifica pelo menos três condições relevantes para o alcance de resultados bem sucedidos: a identificação de setores-chave da economia, “nichos setoriais mais dinâmicos e lucrativos” (Evans, 2004, p. 33) capazes de gerar efeitos em cadeia; a criação de uma “organização burocrática interna bem desenvolvida” (Evans, 2004, p. 107), organizações públicas eficientes para a condução dessas operações; e “relações públicas privadas densas” (2004, p. 107), isto é construção de acordos entre atores públicos e econômicos para a definição de papéis e funções. Isso indica a importância da abordagem de casos específicos: não a ação do Estado em geral, mas a atuação de agências públicas específicas em determinados setores. Um alto grau de autonomia permite que as burocracias se protejam de interferências indevidas e estabeleçam parcerias com setores econômicos sem se deixar cooptar. As burocracias podem assumir diferentes papéis, que vão desde o de “custódio” (regulador dos setores), passando pelo de “demiurgo” (produtor direto de bens e serviços) e pelo de “parteiro” (facilitador do surgimento de empresas privadas em determinados setores), até o de “pastor” (criador das condições para o desenvolvimento de certos setores). Na prática, esses papéis podem se alterar ao longo do tempo ou se sobrepor, embora um deles tenda a se tornar preponderante.

Como feito pelo próprio Evans, pesquisadores têm aplicado esse framework para estudar a ação das organizações públicas nos setores industriais e de tecnologia de alguns países de América Latina (Lavarello & Sarabia, 2015). Mas aplicar o enfoque da autonomia inserida no estudo de centros públicos de P&D agropecuário tornou-se um desafio, dado que a geração e a adoção de tecnologia nesse setor são complexas em razão de fatores ambientais, políticos, econômicos, nacionais e estrangeiros, que, por sua vez, incidem nos resultados agropecuários. Outro desafio adicional foi identificar os indicadores para avaliar as capacidades de autonomia e parceria nos centros de P&D agropecuário. O framework de Evans apresenta uma ideia geral de como operacionalizá-los, mas era necessária maior especificidade para nosso trabalho. Na pesquisa sistemática realizada em 2024, ampliou-se a análise para estudos voltados à teoria do Estado que testaram indicadores para avaliar a autonomia e a parceria em organizações públicas.

Gomide et al. (2022) afirmam que a eficiência de uma burocracia pode ser mensurada a partir da disponibilidade de recursos humanos, orçamentários e tecnológicos. Para os autores, sistemas de recrutamento baseados em habilidades constituem uma condição-chave para o fortalecimento da autonomia; a competência técnica na nomeação para cargos determina a capacidade de resolução de problemas; promoções baseadas no mérito incentivam a permanência de pessoal qualificado; e a existência de espaços para a inovação favorece o uso eficiente das habilidades burocráticas. Anchorena (2017) destaca, como indicadores relevantes, as capacidades técnicas das burocracias e as capacidades econômicas das agências. Bersch et al. (2017) enfatizam a presença de agências dotadas de burocracias com conhecimento tecnocrático, a permanência e o salário médio dos funcionários públicos no interior da agência e a proporção de servidores em carreiras especializadas. Lattuada & Nogueira (2022) propõem mensurar a existência de capacidades administrativas das burocracias. Por fim, Souza & Fontanelli (2020) apontam como critérios a seleção competitiva da burocracia, a estabilidade laboral e a presença de servidores de nível superior orientados para o cumprimento dos objetivos centrais das agências.

Quanto ao conceito de parceria, Bersch et al. (2017) destacam a importância da comunicação e da supervisão interinstitucional. Anchorena (2017) enfatiza a existência de canais e espaços de comunicação institucionalizados. Centeno et al. (2017) apontam a relevância de alianças comerciais estáveis e pró-crescimento envolvendo o Estado, bem como a consistência das políticas públicas e a presença de mecanismos capazes de lidar com forças contraditórias. Gomide et al. (2022) propõem abordar a frequência de interação das organizações públicas com outras organizações, sejam elas públicas, privadas ou sociais. Grisa et al. (2019) ressaltam que a pesquisa, a extensão e o crédito são elementos centrais na transformação do setor agropecuário. Tanto a extensão rural quanto o crédito merecem uma explicação nesta abordagem, dado que não são ferramentas nem produtos particulares da P&D.

No que se refere aos serviços públicos de extensão rural, em seus estágios iniciais, na década de 1950, eles foram impulsionados pelo Estado e apresentavam forte articulação para promover a adoção de P&D agropecuária. A desregulação do mercado na década de 1990 promoveu mudanças, resultando em um quadro de heterogeneidade institucional, no qual esses serviços de extensão passaram a ser ofertados em diferentes níveis: desde unidades dos ministérios da Agricultura, alianças público-privadas, até entidades estaduais e municipais (Peixoto, 2022). Por conceito, os gastos de extensão rural são classificados como parte das funções governamentais no setor agropecuário.

No que diz respeito ao crédito agropecuário, em seus primórdios, ele foi concebido como um instrumento de política pública voltado a facilitar a capitalização dos produtores, tanto para a aquisição de equipamentos e ferramentas quanto para o acesso a variedades e insumos destinados ao incremento da produtividade. Conforme destacado por Trivelli & Venero (2007), os resultados pouco animadores, os elevados custos e a insustentabilidade de taxas de juros preferenciais conduziram a mudanças nas modalidades de crédito a partir de 1980. Esse processo levou o Estado a estabelecer um marco regulatório que possibilitou a criação de entidades e modalidades financeiras privadas. Hoje em dia, os governos estabelecem acordos para que os recursos concedidos por organismos internacionais e nacionais possam ser operacionalizados por entidades privadas (bancos, cooperativas e entidades locais) para o crédito agrícola (Trivelli & Venero, 2007). Em síntese, por um lado, ainda que os serviços de Assistência Técnica e Extensão Rural (ATER) e de crédito não constituam instrumentos diretos dos centros de P&D, eles desempenham papel relevante na geração e adoção de tecnologia a partir da relação entre pesquisadores e produtores. Por outro lado, tanto as linhas de crédito quanto a extensão são programas resultantes de acordos estabelecidos para a melhoria da produtividade, expressando uma dinâmica de sinergia entre Estado e sociedade.

3 Metodologia

Para responder à pergunta central do artigo, foi empregada a técnica analítica e o pacote para o Análise Configuracional Comparada (QCA) (Duşa, 2019) para R³ , que permite realizar comparações sistemáticas com o objetivo de avaliar configurações causais e explicar sob quais combinações de condições ocorre determinado resultado, em vez de focar no impacto líquido de variáveis individuais ou, como são chamadas no léxico da ferramenta, “condições”. Rihoux & Ragin (2009) explicam que uma configuração é uma combinação específica de fatores que produz determinados resultados em um contexto específico, rejeitando qualquer forma de causalidade permanente, sendo particularmente relevante em desenhos de pesquisa com amostras pequenas ou intermediárias. A ferramenta permite identificar quais condições, ou configurações, são “necessárias” ou “suficientes”, ou possivelmente ambas, para produzir o resultado.

Uma condição (X) é considerada necessária quando o resultado (Y) não pode ocorrer na sua ausência (Rihoux & Ragin, 2009). Assim, uma condição é necessária quando está presente sempre que o resultado ocorre, embora, por si só, não seja capaz de garanti-lo. Na análise de necessidade da QCA, o parâmetro de consistência, ou inclusão, é central, pois mede em que medida o conjunto de casos que apresentam o resultado (Y) está contido no conjunto definido pela condição analisada (X).

Uma condição é considerada suficiente quando o resultado (Y) ocorre sempre que a condição, ou uma determinada configuração de condições (X), está presente (Rihoux & Ragin, 2009). Em outras palavras, uma condição é suficiente quando sua presença assegura a ocorrência do resultado, ainda que possam existir outras combinações causais capazes de produzir o mesmo efeito. Na análise de suficiência, estima-se o grau em que uma configuração (X) está contida no conjunto de casos que apresentam o resultado (Y).

Assim, a QCA foi empregada como ferramenta na análise devido à sua utilidade para: i) definir as combinações que podem produzir o resultado de interesse, visto o caráter configuracional da pergunta de pesquisa; ii) avaliar parâmetros para definir quais combinações podem ser consideradas necessárias e quais suficientes.

3.1 Condições e dados

Para a seleção dos indicadores, foram estabelecidos dois critérios: i) as informações deveriam ser fornecidas por fontes governamentais ou por agências oficiais reconhecidas pelos países latino-americanos; e ii) deveriam ter caráter público, de modo que qualquer pessoa pudesse ter acesso a elas. Nesse processo, foram identificadas bases de dados que continham indicadores relevantes; contudo, a maioria deles estava associada à dimensão de autonomia e poucos à de parceria, o que constitui um desafio que deve ser mencionado. Como pode ser verificado, foram tomados todos os dados à disposição, tendo em conta a teoria empregada, a data e a reputação das entidades consultadas. Diante disso, foram selecionados os seguintes indicadores para a análise da autonomia.

1. O gasto governamental como porcentagem do Produto Interno Bruto (PIB), utilizado como proxy da capacidade do Estado de investir em suas burocracias. As informações são provenientes do Índice de Capacidade de Estado, com dados do Fundo Monetário Internacional (FMI) (University of Oxford, 2024).

2. Os gastos em pesquisa agropecuária, excluindo o setor privado, como porcentagem do PIB agropecuário, empregados como proxy do investimento público em P&D no setor de interesse. Os dados são provenientes do Agricultural Science and Technology Indicators (ASTI-CGIAR).

3. Os gastos com salários na P&D agropecuária pública, em dólares norte-americanos por ano, utilizados como proxy do investimento em pesquisadores. As informações são obtidas nos dados do ASTI-CGIAR (2024).

4. O tempo dos centros públicos de P&D, em anos, com base em informações disponíveis nos sites dos centros e em estudos de Stads et al. (2016).

No que se refere ao componente de parceria, foram selecionados dois indicadores:

1. Os gastos em extensão rural. Diante da ausência de dados específicos, utilizou-se o gasto na função agricultura, conforme a Classificação das Funções do Governo (COFOG ou CFG), como proxy, uma vez que, conceitualmente, engloba os serviços de extensão rural. A Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL, 2024) disponibiliza dados da CFG.

2. O crédito destinado ao setor agropecuário, para o qual se dispõe de informações fornecidas pela Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura (FAO), referentes ao crédito privado (FAO, 2024). No caso da Colômbia, a base de dados da FAO não apresenta informações para o país, motivo pelo qual os dados foram obtidos junto ao Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (FINAGRO, 2024).

Para o resultado de interesse (Y), adotou-se como indicador o valor das exportações agropecuárias, em milhões de dólares norte-americanos de 2015, utilizado para mensurar a relevância dos países no mercado agropecuário internacional. Os dados foram obtidos junto à Organização Mundial do Comércio (OMC) (WTO Stats portal, 2024). O Quadro 1 apresenta, de forma sintética, a proposta analítica do estudo e Quadro 2 descreve, de maneira resumida, as variáveis empregadas na análise.

Quadro 1
Modelo analítico

X (Uma ou várias condições da...)		Y
Autonomia (burocracia eficiente)	Parceria (sinergia com o setor privado)	Propiciam a posição do setor nas:
Gasto governamental em geral.	Crédito para o setor da agricultura, como expressão de acordos financeiros estabelecidos para apoio ao setor.	Exportações agropecuárias como indicador do sucesso no mercado internacional.
Gastos no P&D agropecuária como expressão do foco nas soluções tecnológicas.
Gasto no salário de pesquisadores, como investimento na burocracia especializada.
	Gasto público na função agropecuária que inclui serviços de assistência técnica e extensão.
O tempo dos centros públicos de P&D, como manutenção da burocracia.

• Fonte: elaborado pelos autores (2026).

Quadro 2
Descrição das variáveis

Condição	Descrição
Gasto governamental como parte do PIB.	Utilizado como proxy da capacidade de investimento público, especificamente em burocracias. Abrange gastos em diversos setores, incluindo proteção social, saúde, educação e defesa. Extraído do State Capabilities Index, que retoma dados do FMI.
Despesas em P&D agropecuário como parte do PIB agropecuário.	Usado como indicador de investimento em P&D agrícola. Extraído do banco de dados ASTI-CGIAR.
Gasto no salário de pesquisadores em U$D.	Reflete o investimento em especialistas qualificados, assumindo que estes estão centrados em áreas/produtos específicos. Extraído do banco de dados ASTI-CGIAR.
O tempo dos centros públicos de P&D, agropecuários (anos).	Elaboração própria com base em Stads et al. (2016).
Gasto nas funções agropecuárias de governo.	Em milhões de USD, classifica os gastos do governo por função, o que, com base na experiência acumulada, demonstrou ser útil para estudar a eficácia dos programas do governo. Utilizado como proxy dos serviços de extensão.
Crédito privado à agricultura.	Em milhões de USD, fornece informações sobre o montante de empréstimos concedidos pelo setor bancário privado a produtores agrícolas, florestais e pesqueiros.
Exportações de produtos agrícolas e gêneros alimentícios.	Proveniente da Organização Mundial do Comércio. Utilizado como expressão dos países no mercado internacional agropecuário.

• Fonte: elaborado pelos autores (2026).

Já a Tabela 1 apresenta as medidas de centralidade.

Tabela 1
Medidas de centralidade

Condições	Média	Desvio Padrão	Mediana	Min.	Max.
Gasto governamental como % do PIB.	22,71	6,38	22,59	12,57	43
Despesas em P&D agrop. como % do PIB agrop.	0,73	0,47	0,73	0,1	2
Gasto em salários P&D agrop. (Milhões USD).	116,8	311,77	13,42	0,88	2.378
Tempo dos centros P&D (Anos)	33,68	15,81	33,50	3	72
Gasto na função pública agropecuária (Milhões USD).	773,95	1.894,84	127,35	5,56	9.164
Crédito privado agropecuário (Milhões USD).	1.687,55	2.214.29	871,32	83,13	10.564
Exportações agrícolas (Milhões USD).	14.591,52	26.325,21	5.870	312	172.719

• Fonte: elaborado pelos autores (2026). Nota: Número de observações: 130. Os dados referem-se ao período de 2004 a 2020 e abrangem 11 países: Argentina (2004-2013), Belize (2012-2020), Brasil (2012-2013), Colômbia (2004-2013), Costa Rica (2004-2020), Guatemala (2004-2020), Honduras (2010-2020), México (2004-2013), Panamá (2004-2020), República Dominicana (2004-2020) e Uruguai (2004-2013).

3.2 Calibração

A calibração é uma etapa crucial em QCA, pois garante que os dados utilizados estejam em conformidade com os conceitos teóricos da pesquisa, transformando, assim, “variáveis” em “condições”. Ela traduz os critérios teóricos de pertencimento a conjuntos em medidas empíricas, assegurando coerência e validade e evitando interpretações arbitrárias. O processo envolve transformar dados primários ou secundários em condições calibradas, o que requer tanto domínio conceitual quanto conhecimento dos casos. A calibração bem feita permite análises consistentes, preserva nuances e identifica transformações qualitativas reais nos dados (Albala et al., 2026).

O QCA pode operar sob duas modalidades: o QCA crispy, que opera com conjuntos onde os casos podem pertencer a uma determinada condição (1) ou não (0). Por exemplo, um grande investimento no sistema de pesquisa poderia adotar o valor 1, enquanto a ausência de investimento seria representada pelo valor 0. No QCA fuzzy, é permitido que os casos apresentem diferentes graus de pertencimento dentro dos conjuntos, em uma escala de 0 até 1. Por este motivo, adotamos esta última modalidade.

Em fuzzy sets, estabelecem-se três âncoras de pertencimento para cada variável, transformando-as em condições que variam em uma escala de 0 a 1. Contudo, em análises quando há pouco conhecimento para estabelecer âncoras qualitativas manualmente, é possível lançar mão da calibração automática, na qual se utilizam cálculos matemáticos para definir os limiares com base na distribuição dos dados, e não no aporte teórico do pesquisador. A calibração foi realizada por meio de um método de clusterização hierárquica, que agrupa os dados de forma progressiva, começando com cada caso isolado para, em seguida, uni-los com base na semelhança de seus valores. A medida utilizada para avaliar essa semelhança foi a distância euclidiana, que calcula a diferença entre os casos da mesma forma que se mede a distância entre dois pontos em um plano cartesiano; quanto mais parecidos os valores, menor a distância entre eles, o que facilita a definição de “pontos de corte” ou âncoras para estabelecer os três limiares centrais de uma análise fuzzy em QCA. São eles: exclusão (0), cruzamento (0,5) e inclusão (1).

Embora essa abordagem orientada por dados seja menos qualitativa, com pouca intervenção do pesquisador e sem pressupostos teóricos prévios, ela permite que os limiares reflitam a estrutura empírica dos dados, sendo especialmente útil em contextos com alta heterogeneidade entre casos. O resultado é uma condição fuzzy que representa, para cada caso, o grau de pertencimento ao conjunto analisado (Tabela 2).

Tabela 2
Limiares de cruzamento

Condições	Ausência (0)	Cruzamento (0.5)	Inclusão (1)
Gasto governamental como % do PIB.	19	25	32
Despesas em P&D agrop. como % do PIB agrop.	0,43	0,98	1,39
Gasto em salários P&D agrop. (Milhões USD).	213	390	1.401
Tempo dos centros P&D (Anos).	18	34	60
Gasto na função pública agropecuária (Milhões USD).	2.921	5.489	7.899
Crédito privado agropecuário (Milhões USD).	1.922	4.500	6.779
Exportações agrícolas (Milhões USD).	17.036	62.705	126.957

• Fonte: elaborado pelos autores (2026). Nota: Distribuição dos valores calibrados em apêndice. Tabela A1.

4 Resultados e Discussão

4.1 Análise de necessidade

Na análise de necessidade, o parâmetro central é a consistência, que mede até que ponto o resultado (Y) está incluído na condição analisada (X). Ela varia de 0 a 1, e valores acima de 0,9 são considerados indicativos de uma relação forte e confiável. Contudo, a consistência sozinha não basta: é importante analisar a cobertura, que indica com que frequência o resultado ocorre quando a condição está presente, e a relevância, que permite avaliar se a condição é, de fato, útil ou muito comum. Mesmo que uma condição apresente alta consistência, se ela aparece em quase todos os casos, inclusive naqueles em que o resultado não ocorre, sua presença deixa de ser informativa. Por isso, a interpretação exige equilíbrio entre rigor numérico e coerência teórica (Albala et al., 2026).

O gasto do governo como % do PIB satisfaz o critério convencional de consistência (0,94) e apresenta relevância razoável (0,69), mas cobre apenas um quinto dos casos positivos (0,22); isso significa que verbas públicas quase nunca faltam quando há altas exportações, embora não sejam o traço predominante do resultado de interesse. As despesas em P&D agropecuário como proporção do PIB são mais robustas: consistência de 0,96, maior relevância (0,71), mas também com cobertura baixa (0,23). A Tabela 3 apresenta os resultados das condições necessárias⁴ .

Tabela 3
Condições necessárias

Condição ou disjunção de condições	Consistência	Relevância	Cobertura
Gasto do governo como % do PIB.	0,94	0,69	0,22
Despesas em P&D agropecuário como parte do PIB.	0,96	0,71	0,23
Gasto em salários P&D agrop. + crédito privado.	0,91	0,93	0,55
Crédito privado + Gasto das funções agrop. de governo.	0,91	0,92	0,51

• Fonte: elaborado pelos autores (2026).

Mais expressivos são as disjunções⁵ salários + crédito, de um lado, e crédito + gasto nas funções agrícolas do governo, de outro, ambas com alta consistência, cobrindo mais da metade das ocorrências de Y e com excelente relevância. Nessas combinações, o crédito pode ser substituído, na primeira configuração, por salários elevados dos pesquisadores e, na segunda, por gasto público na função agropecuária. O padrão de necessidade que emerge é compensatório: se o crédito falta, tanto os gastos nas funções agropecuárias quanto os salários assumem um papel relevante. A Figura 1 ilustra a relação de necessidade entre exportações e a disjunção entre gastos com salário ou crédito.

Figura 1
Representação geométrica de gastos com salários de P&D agropecuário ou crédito privado como condição necessária para exportações, com áreas proporcionais às cardinalidades fuzzy.

Possuir gastos com salários ou crédito (18 casos) cobre 55% dos valores fuzzy (distribuídos ao longo de 7 casos)⁶ das observações que apresentam o resultado de interesse. Contudo, tal configuração não é suficiente, pois, sozinha, não leva à exportação. O cálculo da cobertura é influenciado pelos valores fuzzy que compõem os dados. Caso os valores fossem crispy (0 ou 1), a cobertura seria de 38%.

4.2 Análise de Suficiência

Na análise de suficiência, a consistência indica o quanto uma determinada configuração causal (X) está contida no conjunto de casos que apresentam o resultado (Y). Quanto mais próximo de 1, mais confiável é a interpretação de que X é suficiente para Y. No entanto, especialmente em conjuntos fuzzy, essa relação pode ser distorcida por casos que também pertencem ao conjunto da negação do resultado (~Y). Por isso, utiliza-se o parâmetro PRI (redução proporcional da inconsistência), que indica se a configuração está mais associada à presença do resultado do que à sua ausência. Além disso, a suficiência também é acompanhada por uma medida de cobertura, que indica o alcance explicativo combinado de todas as configurações presentes na solução (Albala et al., 2026). Esses parâmetros são apresentados para cada um dos Implicantes Primários (PIs) analisados. Segundo a literatura especializada, uma configuração pode ser considerada suficiente a partir de uma consistência de 0,8.

Três soluções foram produzidas: a conservadora, a intermediária e a parcimoniosa (Tabela 4). As soluções conservadora e intermediária compartilham o mesmo caminho explicativo, composto pela conjunção de idade dos centros, gasto público, investimento estatal em P&D, salários e crédito privado, com excelente consistência (0,96) e cobertura mediana (0,57). A solução parcimoniosa elimina condições redundantes, mantendo apenas salários e crédito, com cobertura ligeiramente maior (0,63). Ainda que Brasil e Argentina sejam os países mais expressivos nas exportações agropecuárias do conjunto analisado, esse fato não desvirtua a configuração intermediária de suficiência.

Tabela 4
Suficiência

Solução	PIs	Consistência	PRI	Cobertura	Casos
Conservadora & Intermediária	Anos do centro P&D *	0,96	0,90	0,57	Argentina 2011 Argentina 2012 Argentina 2013 Brasil 2012 Brasil 2013
	Gasto do governo % do PIB*
	Despesas P&D como parte do PIB *
	Gasto em salários P&D agropecuária *
	Crédito privado
Parcimoniosa	Salários *	0,96	0,96	0,63
	Crédito privado

• Fonte: elaborado pelos autores (2026). Nota: Argentina nos anos 2011 a 2013 e Brasil nos anos 2012-2013 apresentam esta configuração acima de 0,8 em: Anos do centro P&D e Gasto do governo como % do PIB e Despesas P&D como parte do PIB e Gasto em salários P&D agropecuário e Crédito privado. Brasil e Argentina são dois dos três países analisados com sistemas de P&D agropecuário de maior porte.
• Nota: o símbolo “*” significa “e” (conjunção).

Tendo em conta nosso interesse em analisar a validade do framework de Evans e as polêmicas que envolvem a adoção da solução parcimoniosa⁷ , tomamos a configuração intermediária como o principal caminho explicativo. A Figura 2⁸ ilustra, dentro da lógica configuracional, os dados analisados.

Figura 2
Configurações observadas.

4.3 Testes de robustez

A fim de avaliar a robustez dos resultados, passo essencial em QCA (Marisguia, 2026), o modelo foi submetido a diversos testes. O primeiro deles tensiona o processo de calibração, a fim de garantir que o resultado não seja sensível aos pontos de corte obtidos pelo processo hierárquico. Dentro dos limiares estabelecidos⁹ , em média, todas as âncoras apresentam uma tolerância de 5,7%, para cima ou para baixo. Embora não haja um valor ótimo na literatura, consideramos essa faixa aceitável, dada a natureza dos dados.

O segundo teste, concernente à consistência, investiga se há mudanças no resultado caso ocorram perturbações no ponto de corte estabelecido para que uma configuração seja aceita como suficiente. No presente caso, o ponto de corte referente aos testes realizados foi estabelecido em 0,9. Ao incrementar esse valor, de decimal em decimal, a solução permanece inalterada até um piso de 0,79 e um teto de 0,95; ou seja, esses são os limiares de segurança antes que a solução se altere. Sendo 0,8 o limite aceito para o parâmetro de suficiência, podemos descartar com segurança a possibilidade de resultados diferentes entre esse valor e o corte estabelecido de 0,9. Já o teto identificado de 0,95 merece investigação: afinal, ao aumentarmos o rigor para um corte acima desse valor, teremos uma solução diferente, mas não necessariamente melhor do ponto de vista heurístico.

O teste com um limiar de 0,96 gera um resultado semelhante ao apresentado acima, com a adição de uma condição: o gasto na função pública agropecuária passa a fazer parte da configuração suficiente, com consistência 1. Contudo, a cobertura cai para 0,23, abrangendo apenas os casos do Brasil em 2012 e 2013. Dada a pequena diferença entre as consistências da solução oferecida e a proveniente deste teste, diante da grande distância entre as respectivas coberturas, opta-se por manter, na análise, o corte de 0,9.

É possível também testar o número de casos necessários para que uma configuração não seja considerada remanescente lógico, isto é, o critério de frequência. Quantos casos devem pertencer a uma configuração para que ela seja considerada “observada empiricamente”. Foi utilizado o padrão de um caso. O teste revela que até dois casos podem ser adotados como corte de frequência, indicando que, abaixo de três, os resultados estão protegidos contra alterações. Ao selecionarmos três casos, a solução se mantém a mesma, mas sem a presença do Brasil, restando, assim, apenas os três anos da Argentina.

4.4 Discussão

Stricto sensu, três dos seis indicadores selecionados destacam-se entre as configurações necessárias e suficientes: tempo dos centros de P&D, gasto em P&D agropecuário e salários em P&D, todos da variável autonomia, entendida como eficiência e eficácia da burocracia. Outros indicadores relevantes nas configurações são o gasto do governo em geral, o gasto público na função agropecuária e o crédito. Isso evidencia o papel relevante da ação dos centros de P&D, expressa na antiguidade institucional, no investimento público em P&D e nos salários dos pesquisadores do setor público.

Os resultados estão em harmonia com os pressupostos do framework de Evans em quanto: i) a configuração de necessidade sustenta a núcleo da abordagem teórica de Evans: é necessário ter bons pesquisadores — e, para obtê-los, são necessários salários competitivos — para gerar as soluções tecnológicas; e são necessários programas de financiamento acordados com os produtores— expressos em crédito — para que eles possam adquirir as soluções; ii) a configuração de suficiência indica a relevância de todo um “ambiente” criado pela ação de organizações públicas, e não apenas pela ação “maximizadora” de atores de mercado, que atuam para a ocorrência do resultado. Esta última é uma configuração “rica”, envolvendo, uma vez mais, salários e crédito, em interseção com o tempo de existência dos centros, o investimento em P&D e o gasto governamental. Esses resultados suscitam pelo menos duas perguntas: por que a condição de suficiência apresenta uma configuração mais “rica”? E por que o crédito e os salários dos pesquisadores participam tanto da configuração necessária quanto da suficiente?

Comecemos pela última. Altos salários para os pesquisadores facilitam sua permanência nos centros de pesquisa, sendo, de fato, um dos principais gastos dessas instituições e um elemento central na geração de soluções tecnológicas, após pesquisas de longo prazo, fator necessário para a melhoria da produtividade. O produtor, uma vez que tenha certeza dos benefícios de uma solução tecnológica, seja porque gera menor custo, maior produtividade ou porque permite novos aproveitamentos, conta com a disponibilidade de crédito para obter o ativo tecnológico. No entanto, para que essa adoção de tecnologias seja constante, é necessário um ambiente suficiente, que inclua a disponibilidade de estradas, portos e segurança pública, entre outros relacionados ao gasto do governo.

No que se refere à primeira pergunta, relacionada à configuração “rica” de fatores de suficiência, é pertinente expor dois argumentos: um de natureza metodológica e outro de caráter teórico. Na análise de suficiência, as configurações podem ser amplas sem serem triviais, desde que não levem à ausência do resultado de interesse (~Y), parâmetro indicado pelo PRI. O PRI da solução intermediária é de 0,897, indicando que a configuração (X) está fortemente associada à presença de altas exportações (Y). Do ponto de vista teórico, fatores conhecidos, como quedas cíclicas nos preços, efeitos ambientais ou decisões políticas, afetam o setor agropecuário. Diante desses ciclos, como já anotado pelo sociólogo estado-unidense Robert Bates (1989), no setor agropecuário diversas burocracias em entidades públicas, juntamente com atores econômicos e políticos, têm desenvolvido um conjunto de políticas para salvaguardar seus interesses e a existência de determinados produtos e mercados, o que pode explicar, portanto, a presença de uma configuração complexa na suficiência.

Contudo, essas combinações resultantes indicam que: i) as condições de autonomia e parceria podem se apresentar tanto nas condições necessárias quanto nas suficientes, o que poderia ser interpretado como uma complexificação do framework de Evans; e ii) os indicadores de autonomia e parceria identificados não explicam, por si sós, os papéis que as entidades governamentais têm adotado no desenvolvimento de um setor, o que coloca uma limitação explicativa na análise. Sobre o primeiro ponto, ainda que, a partir do modelo de Evans, se possa sugerir que a autonomia é a condição necessária e a parceria a suficiente para a transformação de um setor econômico, o autor não afirma que uma deva ser considerada exclusivamente como necessária e a outra como suficiente. Os resultados indicam que as duas capacidades podem atuar em ambas as condições, evidenciando a complexidade existente na formação de setores econômicos nos países.

Com relação ao segundo ponto, a abordagem adotada por Evans e, por consequência, o modelo adotado neste estudo baseiam-se na sociologia institucionalista. Parte-se da premissa de que as organizações públicas importam: para gerar a transformação de um setor, são necessárias a planificação e a ação estratégica das organizações públicas. Os indicadores aqui analisados não permitem explicar, por si sós, o contexto histórico que levou à configuração de determinados papéis dos centros públicos de P&D e à atuação de certos atores privados ou gremiais. A título de exemplo, no caso colombiano, além da existência de centros públicos, desenvolveu-se um modelo no qual o Estado delegou parte relevante da ação de P&D através da gestão dos Centros Nacionales de Investigación (CENIs) nas mãos de alguns setores exportadores (café, flores, cana de açúcar, banana, palma de óleo) por meio de benefícios parafiscais (Beintema et al., 2000). No entanto, outras cadeias como a do cacau, das frutas e da pecuária - que também contribuem nas exportações agrícolas -, são alvo do trabalho do centro público de P&D. Esse processo tem sido resultado de negociações entre o setor agrário e o Estado.

No que diz respeito aos indicadores, um desafio nesta análise regional foi a dificuldade de encontrar mais indicadores de parceria. Na pesquisa sistemática, identificou-se que, dentre os três trabalhos que operacionalizaram essa teoria com maior cuidado, todos reconhecem as dificuldades inerentes à sua operacionalização. Gomide et al. (2022), a partir de um enfoque baseado na administração pública e na economia, propuseram responder como se dá a variação de capacidades nas organizações da administração pública federal brasileira, ressaltando que autonomia não significa que os burocratas estejam isolados. Eles necessitam do feedback da sociedade, dos políticos, e do setor privado. Para isso, mediram a capacidade das burocracias e suas relações com setores não públicos por meio de um survey aplicado a funcionários das agências federais.

No campo das relações internacionais, Centeno et al. (2017) partem da premissa de que, ainda que se aceite o papel do Estado para que as sociedades atinjam determinados propósitos, não se compreende adequadamente o conteúdo conceitual da capacidade estatal nem sua relação causal, dado que essa relação não é automática. É necessário analisar o papel dos atores envolvidos, políticos e econômicos, a definição de objetivos das agências e a mobilização de forças sociais para apoiá-las. Bersch et al. (2017), a partir de uma análise de política pública, consideram necessário afastar-se de concepções unitárias de capacidade estatal, questionando em quais contextos essa capacidade é relevante. A autonomia da burocracia não significa ausência de relações com grupos de interesse, como ocorreu durante o regime militar brasileiro, que privilegiou determinadas soluções tecnocráticas. Com base em dados do Portal da Transparência do Governo Federal do Brasil, eles analisaram a autonomia a partir de indicadores como salários, promoção interna, recrutamento e estabilidade de carreira. Em relação à parceria, o desafio consistiu em medir as interações entre burocratas e sociedade por meio da proporção de nomeações nas entidades preenchidas por partidos políticos.

Finalmente, deve-se lembrar que as combinações de suficiência e necessidade não são mecânicas nem estáticas ao longo do tempo. Como os teóricos da técnica da QCA explicam, podem surgir outras condições capazes de explicar o resultado. Em termos de acesso de dados, reconhece-se que, por um lado, nem todos os países latino-americanos possuem portais de transparência atualizados ou disponíveis e, por outro, os bancos de dados concentram-se em determinados tipos de informação. Assim, não foi possível analisar, no âmbito da variável autonomia, a forma como as burocracias são recrutadas, os mecanismos de promoção, o tempo de permanência e o espaço para implementar ações.

No que se refere à parceria, é necessário verificar a existência de canais de comunicação e suas modalidades entre atores públicos e privados, a participação desses atores na definição das linhas de pesquisa e a quantidade de tecnologias produzidas pelos centros e utilizadas pelos produtores. A resposta precisa aprofundar numa investigação por meio de estudos de caso, a fim de analisar a atuação desses centros.

5 Conclusões

Como já indicado, esta pesquisa pretendeu, por um lado, preencher um espaço pouco estudado dentro da sociologia institucionalista, referente à ação da P&D na transformação do setor agropecuário; e, por outro, aprofundar os resultados indicados por estudos que apontam a importância da tecnologia na transformação do setor agropecuário (Stads et al., 2016; Ribeiro Vieira Filho et al., 2020), procurando responder quais são as condições relacionadas ao desempenho dos centros de P&D que propiciam um alto desempenho das exportações agropecuárias. Os resultados obtidos evidenciam que tanto a construção de autonomia nas burocracias quanto a edificação de parcerias são capazes de explicar transformações no setor econômico, conforme predito pela teoria de Evans. Foi com o emprego da QCA que se tornou possível identificar diferentes “caminhos”, isto é, configurações que envolvem a antiguidade dos centros, os investimentos em salários das burocracias especializadas, os pesquisadores, o gasto nas funções agropecuárias do governo e a disponibilidade de crédito, os quais geram como resultado um elevado desempenho nas exportações agropecuárias. A QCA apresentou-se como uma ferramenta útil, que confere rigor aos testes empregados para sustentar uma análise qualitativa.

Na análise de necessidade, identifica-se que a união de salários de pesquisadores com crédito privado constitui uma configuração necessária e favorável para o alto volume agroexportador. Na análise das condições de suficiência, a interseção das condições de autonomia, isto é, o gasto do governo, a antiguidade dos centros, as despesas em P&D agropecuário e os salários, com o crédito privado, considerado um dos indicadores de parceria, constitui a configuração que cria a “receita” para gerar condições suficientes para que os produtores atinjam altas exportações. Como pode ser visto na Figura 3, a configuração de necessidade (salário + crédito) está contida na configuração de suficiência para atingir resultados, o que é esperado em uma análise QCA desse tipo.

Figura 3
Ilustração conceitual da relação de suficiência.

Estas configurações mostram que determinadas condições de autonomia, como altos salários, e de parceria, como o crédito, são fundamentais para alcançar resultados positivos nas exportações agropecuárias. Contudo, a configuração de suficiência evidencia a complexidade do conjunto de políticas públicas envolvidas na criação de condições suficientes para gerar um ambiente favorável para promover altas exportações.

Dois comentários adicionais e relevantes neste ponto. A análise QCA aqui desenvolvida, diferentemente da análise probabilística, não determina se a presença ou a ausência desses fatores explicam o incremento ou a diminuição das exportações agropecuárias ou determina uma causalidade mecânica. O que ela demonstra é que, ao se realizar uma comparação com os dados disponíveis de um conjunto de onze países da América Latina, com diferentes sistemas de P&D, foram identificadas configurações, ou condições, comuns associadas à presença de altas exportações agropecuárias, nas quais a ação dos centros públicos de P&D se apresenta como elemento central. As configurações identificadas têm suporte analítico e empírico suficiente para sustentar sua relevância na geração de altas exportações agropecuárias. Do ponto de vista teórico, o resultado evidencia, mais uma vez, que investir na qualidade das agências públicas gera efeitos para a sociedade em geral. Em contraste com as difundidas ideias neoclássicas de intervenção mínima do Estado e de curto prazo, observa-se que a antiguidade institucional e o investimento na manutenção de burocracias de qualidade, por meio de salários elevados, não apenas funcionam, mas também atuam como impulsionadores econômicos em países que apresentam condições distintas.

Ao fim, os resultados aqui sustentados também servem de insumo para dois grandes debates; i) o papel ativo do Estado no desenvolvimento; ii) os elementos caraterísticos dos processos de modernização. Sobre o primeiro ponto, os dados aqui apresentados evidenciam, uma vez mais, que o Estado é um agente-chave para o desenvolvimento econômico, não adotando simplesmente o papel de “regulador”, mas atuando como impulsionador estratégico: identificando setores-chave, construindo acordos entre atores públicos e econômicos e criando organizações públicas para promover mudanças. Os resultados representam um passo importante na definição das combinações capazes de provocar efeitos na transformação do setor agropecuário, mas não explicam como foram construídas as capacidades dos centros públicos de P&D nem que tipo de papéis foram adotados e por quê. Isso requer uma reconstrução histórica detalhada, identificando atores e fatos que levaram à adoção de determinados papéis desde a criação até o presente.

Sobre o segundo ponto, esta pesquisa destaca alguns traços característicos da modernização conservadora. Sem pretender exaustividade, convém mencionar pesquisadores que analisaram esse processo desde a década de 1970, entre eles o sociólogo francês Nicos Poulantzas (1969). O autor destacou a atuação das burocracias estatais no desenvolvimento de certa autonomia relativa das classes dominantes, com o propósito de realizar concessões às classes dominadas, garantindo assim a estabilidade do sistema. Nesse processo, os terratenentes estabeleceram alianças com a nova burguesia para a condução compartilhada das políticas econômicas. O sociólogo colombiano Orlando Fals Borda (1975), em uma análise histórica, evidencia como o Estado de seu país privilegiou a via junker ¹⁰ , apoiando aos grandes latifundiários e limitando a reforma agrária, gerando uma modernização que aprofundou a desigualdade. No caso brasileiro, o pesquisador Alberto Passos Guimarães (1977) considera o termo “modernização conservadora” o mais apropriado para explicar a transformação econômica do país. Isso porque o objetivo central residiu no crescimento da produção agropecuária por meio da renovação tecnológica, e não na democratização de recursos como a terra.

O próximo passo será comparar o percurso de dois países com sistemas de P&D de grande e médio porte: EMBRAPA (Brasil) e AGROSAVIA (Colômbia). O primeiro apresenta forte presença e atuação do Estado; o segundo apresenta menor presença estatal e concede amplos espaços aos grêmios privados na gestão da P&D agropecuária. Deve-se salientar que, à diferencia do Brasil, onde a EMBRAPA emerge como o grande ator público na P&D agropecuária, na Colômbia - e como já mencionado acima - a tarefa da P&D é compartilhada com algumas associações agroexportadoras. Este passo permitirá responder como foram construídas as condições de autonomia e parceria, analisando: i) que papel adotaram os centros de P&D, custódio, regulador; demiurgo, produtor direto de tecnologia; parteiro, facilitador do surgimento de empresas; ou “pastor”, criador de condições para fortalecer o setor; ii) se adotaram vários papéis, qual deles foi o mais preponderante; iii) que fatos explicam a adoção desses papéis.

Disponibilidade de dados:

Os dados da pesquisa estão disponíveis sob consulta.

Agradecimentos

Agradecimentos à FAPEMIG pela bolsa concedida, fator fundamental para a execução dos resultados da presente pesquisa e ao CNPq, pelo apoio facilitado para a publicação do presente artigo.

¹

Estes trabalho são: i) A construção de um regime de qualidade no mercado brasileiro de produtos orgânicos (Eudes dos Santos & Higgins, 2016); ii) Populism and the Dismantling of Brazil's Deforestation Oversight Policy (Pereira et al., 2024); iii) Agropecuária e indústria no Centro-Oeste brasileiro entre as décadas de 1960 e 1980 (Vazquez Soares, 2018); iv) Políticas alimentares e referenciais setoriais na trajetória brasileira (Grisa & Porto, 2023); v) Uma discussão sobre a possibilidade da criação institucional e sinergia entre Estado e sociedade (Andrade & Cordeiro Neto, 2016); vi) Elites empresariais, Estado e mercado na América Latina (Cimini et al., 2018); vii) Brechas de capacidad y ¿autonomia enraizada?: la experiencia del Programa Federal de Apoyo al Desarrollo Rural (García, 2017).

²

Uma primeira versão deste artigo foi apresentada no Comitê de Pesquisa de Sociologia Econômica, durante o 22º Congresso Brasileiro de Sociologia de 2025. Nesta versão, ampliamos as análises a partir dos debates realizados no referido congresso.

³

O R é uma linguagem e um ambiente para computação estatística e gráficos.

⁴

Em álgebra Booleana, “+” significa “ou” (disjunção); já o símbolo “*” significa “e” (conjunção). A disjunção (ou união) reúne todos os elementos de dois conjuntos, incluindo os que pertencem a apenas um ou a ambos. Na lógica proposicional, ela resulta em uma proposição verdadeira se, pelo menos, uma das proposições envolvidas for verdadeira. Já a conjunção (ou interseção) afirma que, dados dois conjuntos, a interseção entre eles corresponde exclusivamente aos elementos que possuem em comum. Caso um dado elemento não seja comum aos dois conjuntos, a proposição é falsa.

⁵

A disjunção inclusiva (ou união) reúne todos os elementos de dois conjuntos (A e B), incluindo os que pertencem a apenas um ou a ambos. Na lógica proposicional, ela resulta em uma proposição verdadeira se, pelo menos, uma das proposições envolvidas for verdadeira.

⁶

Os sete casos são Brasil nos anos 2012 e 2013; e Argentina nos anos 2008, 2010, 2011, 2012 e 2013,

⁷

Na literatura de QCA, existem pontos de vista contrários quanto à adoção da solução parcimoniosa. A solução intermediária, embora não seja perfeita do ponto de vista do suporte à inferência causal, é superior à solução complexa ao incorporar remanescentes lógicos, isto é, configurações da tabela da verdade sem observações, que fazem sentido teórico e empírico; assume como contrafactuais as condições teoricamente relevantes. Na solução parcimoniosa, a única a produzir resultados suficientes não tautológicos, todos os remanescentes lógicos que podem contribuir para a remoção de redundâncias são utilizados no processo de minimização booleana, façam eles sentido teórico ou não, levando à solução mais enxuta.

⁸

Na distribuição dos casos exposta na Figura 2, as pequenas barras laterais à esquerda, apresentadas na horizontal, ilustram o número de casos que apresentam cada uma das condições. Por exemplo, a condição “Tempo” aparece em pouco mais de 60 casos (mesmo que esses casos também apresentem outras condições para além do “Tempo”). Já os pontos ilustram todas as possíveis configurações entre as condições.

⁹

Testes de robustez para a configuração intermediária. 30 passos (steps), para cima e para baixo. Unidades: Gasto governamental: 0,1. Despesas em P&D: 0,01. Salários: 5. Tempo: 0,1. Gasto na função pública: 10. Crédito: 20. Exportações: 40.

¹⁰

Termo cunhado por Lenin (1971) para explicar o processo de transformação pelo qual os latifundiários converteram suas propriedades em empresas agrícolas capitalistas, mantendo quotas de poder e o controle da propriedade. A outra via é definida por ele como a “via farmer”, que implica uma transformação na lógica econômica e de propriedade, voltada para o desenvolvimento da pequena empresa agrícola.

Como citar:

Durán, R. F. M., Marisguia, B. A. H., & Higgins, S. S. S. (2026). Autonomia e Parceria na P&D pública agropecuária: Fatores de Transformação Setorial na América Latina. Revista de Economia e Sociologia Rural, 64, e306076. https://doi.org/10.1590/1806-9479.2026.306076pt

Suporte financeiro:

O artigo é parte do conteúdo da tesse de doutorado do estuante Regis Francisco Mairena Durán, bolsista da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de Minas Gerais (FAPEMIG). A publicação do artigo teve o apoio do CNPq.

Aprovação do conselho de ética:

Não se aplica.

Classificação JEL: O4 / O43.

Apêndice

Tabela A1 Medidas de centralidade, dados calibrados

Condições	Média	Desvio Padrão	Mediana	Min	Max
Gasto governamental como % do PIB.	0,362	0,35	0,205	0	1
Despesas em P&D agrop. como % do PIB agrop.	0,347	0,35	0,205	0,01	1
Gasto em salários P&D agrop.	0,082	0,2	0	0	1
Tempo dos centros P&D (Anos).	0,439	0,33	0,455	0	0,99
Gasto na função pública agropecuária.	0,064	0,21	0	0	0,99
Crédito privado agropecuário.	0,111	0,26	0,02	0,01	1
Exportações agrícolas.	0,084	0,18	0,025	0,02	0,99

Fonte: elaborado pelos autores (2026).

6 Referências

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Conflitos de interesses:

Nada a declarar.

Correspondência

Autor correspondente: Regis Francisco Mairena Durán. [e-mail] Breno André Horta Marisguia. [e-mail] Silvio Segundo Salej Higgins. [e-mail]

Editor associado:

Sandra Mara de Alencar Schiavi

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  12 Out 2026
• Data do Fascículo
  2026

Histórico

• Recebido
  03 Mar 2026
• Aceito
  19 Ago 2026