Estado capitalista e proteção social: uma trajetória histórica de acomodações e crises

Capitalist state and social protection: a historical trajectory of accommodations and crises

Resumo

O artigo investiga como a proteção estatal voltada a indivíduos em situação de vulnerabilidade social se desenvolveu como uma resposta às disfunções ou demandas decorrentes da evolução do modo de produção capitalista. A hipótese central sustenta que os modelos protetivos ocidentais, longe de serem produtos acidentais de escolhas políticas, refletem reações dos Estados-nacionais às transformações e necessidades de acomodação do sistema econômico. Através de revisão bibliográfica e abordagem histórico-comparativa, o estudo analisa quatro momentos decisivos: o sistema Speenhamland na Inglaterra do século XVIII, o seguro social bismarckiano na Alemanha do século XIX, o modelo de seguridade universal beveridgeano no pós-guerra, e, por fim, a crise contemporânea do Welfare State no contexto da flexibilização do capital. Com base nas contribuições de autores como Polanyi, Offe, Hobsbawm e Kerstenetzky, conclui-se que a trajetória da proteção social se encontra em um impasse na contemporaneirdade, demandando novas estratégias frente aos riscos sociais emergentes e às mudanças no perfil da classe trabalhadora.

Palavras-chave:
Proteção social; Estado capitalista; Welfare State; Seguridade social.

Abstract

This article investigates how state protection aimed at individuals in situations of social vulnerability has developed as a response to the dysfunctions or demands generated by the evolution of the capitalist mode of production. The central hypothesis holds that Western protective models, far from being accidental outcomes of political choices, reflect national states’ reactions to transformations and crises within the economic system. Through a bibliographic review and a historical-comparative approach, the study analyzes four key moments: the Speenhamland system in late 18th-century England, the Bismarckian social insurance model in 19th-century Germany, the universal Beveridgean welfare model in the post-war period, and finally, the contemporary crisis of the Welfare State in the context of capital flexibilization. Drawing on authors such as Polanyi, Offe, Hobsbawm, and Kerstenetzky, the article concludes that the trajectory of social protection faces a current impasse, demanding new strategies in response to emerging social risks and changes in the profile of the working class.

Keywords:
Social protection; Capitalist State; Welfare State; Social security.

1. Introdução

Este artigo pretende discutir uma forma específica de proteção estatal, comumente chamada de proteção social, que tem por destinatários os indivíduos inseridos em situações de vulnerabilidade social aptas a impedir sua subsistência por meio do trabalho. A pesquisa busca identificar como o desenvolvimento das principais formas protetivas ocidentais nos últimos séculos refletiu a necessidade de mudanças nos Estados modernos voltadas a corrigir disfunções oriundas da evolução do modo produtivo capitalista. O trabalho apresentará as formas protetivas vigentes em certos períodos como uma das expressões de suas condições econômicas, sendo a evolução desses modelos interpretada como reações dos Estados-nacionais a demandas surgidas do sistema econômico.

Ao defender tal hipótese, a pesquisa não pretende recair em um monolitismo causal, ou em armadilhas deterministas, uma vez que se compreende os processos sócio-históricos como multicausais. O que se busca desenvolver é uma argumentação em torno da função exercida pela proteção social em diferentes períodos, e como suas transformações estão associadas à necessidade de acomodação do Estados às mudanças ou problemas produzidos pelos sistemas de mercado. Tal exposição se inspira nas interpretações propostas por Offe acerca das causas de emergência dos Estados de Bem-Estar Social, contudo, a pesquisa expandirá o argumento para as formas de proteção mais remotas, não se restringindo àquelas consolidadas no pós-Segunda Guerra.

Serão investigadas as seguintes temáticas ao longo de quatro seções. Na primeira, se abordará a construção das chamadas protoformas de assistência social no contexto da Inglaterra do final do século XVIII. Optou-se por analisar esse país e momento histórico, pois foi lá, em 1795, que se constituiu o chamado sistema Speenhamland, ou sistema de abonos, considerado uma das primeiras formas de renda mínima baseada na comprovação de carência de recursos. Ainda nesse momento do estudo, a pesquisa se apoiará nas contribuições de Polanyi sobre o papel desempenhado pelo sistema de abonos para o desenvolvimento do Estado capitalista.

A segunda seção apontará os programas sociais que lançaram as bases do moderno sistema previdenciário e seu surgimento na Alemanha sob a direção de Otto Von Bismarck entre 1883 e 1889. Tal modelo, comumente chamado de bismarckiano, aproximou a proteção social da ideia de seguro, pois, além de se restringir a categorias específicas de trabalhadores, condicionava o acesso aos benefícios ao pagamento prévio de contribuição. Dando seguimento à argumentação proposta, a implantação do sistema birmackiano será relacionada às necessidades de respostas do Estado alemão às mobilizações operárias da época, por exemplo.

Na terceira seção, se discutirá a consolidação do modelo de seguridade social, desde sua primeira menção no Social Security Act americano de 1935, até a publicação do Social Insurance Allied Services em 1942, na Inglaterra, por William Beveridge. A partir do modelo beveridgeano, os princípios da universalidade e da solidariedade encontraram espaço no projeto de proteção social, que ainda incorporou a assistência e a saúde como políticas integrantes do sistema. Nesse ponto, a pesquisa fará uma exposição sobre a emergência e consolidação do Welfare State, especialmente no contexto dos trinta anos que sucederam a Segunda Guerra. Tal apresentação é relevante na medida em que apresenta um modelo estatal ainda tido como paradigmático.

Já a última seção tratará da crise do paradigma dos Estado-protetores e da reconfiguração das relações de trabalho em um contexto de acumulação flexível do capital. O marco teórico será as contribuições de Hobsbawm e Kerstenetzky acerca da natureza da crise dos Estados de Bem-Estar. Tais influxos trazem repercussões para a seguridade, especialmente com o advento de discursos sobre sua insustentabilidade financeira, os quais são impulsionados pelo ideário neoliberal que põe em xeque a manutenção do paradigma do Welfare State. Do ponto de vista metodológico, trata-se de pesquisa exploratória amparada na análise bibliográfica de obras nacionais e estrangeiras sobre o tema em estudo, especificamente livros e artigos científicos relativos aos campos da proteção social, do Estado de Bem-Estar e da relação entre as trajetórias desses fenômenos.

2. Formas primitivas de assistência social e o surgimento dos mercados autorreguláveis

Para compreender os modelos embrionários de proteção social da modernidade, propõe-se investigar a passagem das sociedades pré-capitalistas para aquelas dominadas pelo mecanismo de mercado. Tal proposta se ampara nas interpretações por Offe acerca das causas de emergência do Welfare State, mas seu argumento será expandido para as fases mais remotas da evolução das políticas sociais. Para Offe (1972, p. 482), o capitalismo, em sua evolução, destrói formas institucionais anteriores, gerando disfuncionalidades, as quais se expressam sob a forma de problemas sociais.

A pesquisa também se utiliza das contribuições de Polanyi, que em sua obra “A grande transformação: as origens da nossa época”, utiliza a técnica de comparação ao longo do tempo da relação entre a economia e o sistema social como um todo (VIGOUR, 2005, p. 11). Segundo o autor, uma das especificidades do século XIX foi a emergência de um mercado autorregulável, que produziu um bem-estar material sem precedentes (POLANYI, 2000, p. 17). Esse sistema econômico é tido como autorregulável pois é controlado, regulado e dirigido apenas pelos preços do mercado, ou seja, a ordem na produção e distribuição dos bens é confiada a esse mecanismo. Antes do século XIX, nenhuma economia foi controlada pela instituição do mercado, a qual, apesar de ser comum desde a Idade da Pedra (e, portanto, preceder o capitalismo), tinha apenas um papel incidental na vida econômica.

Polanyi (2000, p. 89) afirma que “até a nossa época, os mercados nada mais eram do que acessórios da vida econômica. Como regra, o sistema econômico era absorvido pelo sistema social e, qualquer que fosse o princípio de comportamento predominante na economia, a presença do padrão de mercado sempre era compatível com ele”. Fato é que, desde a expansão do mercantilismo no século XVI, esse mecanismo se desenvolvia, mas as regulamentações estatais acompanhavam tal desenvolvimento. Assim, a mudança de mercados regulamentados para autorreguláveis, na passagem do século XVIII para o século XIX, representou uma grande transformação na estrutura da sociedade.

Em um sentido semelhante, Hobsbawm (2012b, p. 20) afirma que “a grande revolução de 1789-1848 foi o triunfo não da ‘indústria’ como tal, mas da indústria capitalista; não da liberdade e da igualdade em geral, mas da classe média ou da sociedade ‘burguesa’ liberal; não da ‘economia moderna’ ou do ‘Estado moderno’, mas das economias e Estados em uma determinada região geográfica do mundo”.

Segundo Behring e Boschetti (2017, p. 63), não é possível indicar com precisão um período específico de surgimento das primeiras iniciativas reconhecíveis de políticas sociais, pois como processo social, elas se gestaram exatamente no encontro dos movimentos de ascensão do capitalismo, das lutas de classe e do desenvolvimento da intervenção estatal. Antes de os mercados autorreguláveis se tornarem hegemônicos, o que as sociedades faziam era assumir algumas responsabilidades sociais, não com o fim de garantir o bem comum, mas com o intuito de manter a ordem social e punir a “vagabundagem”.

As autoras afirmam que, ao lado da caridade privada e de ações filantrópicas, algumas iniciativas pontuais com características assistenciais são identificadas como “protoformas de políticas sociais” (BEHRING; BOSCHETTI, 2017, p. 63). No período que antecedeu a Revolução Industrial, ainda se faziam presentes elementos típicos do modo de produção feudal, como as corporações de ofício e uma legislação marcada pelo caráter punitivo aos indivíduos que não trabalhavam e destituída de qualquer aspecto protetor.

Exemplo frequentemente citado nessas fases mais remotas são as Leis dos Pobres elisabetanas (Poor Law), que se sucederam entre 1531 e 1601, sob as quais os pobres¹ eram forçados a trabalhar com qualquer salário que pudessem conseguir e somente aqueles que não logravam êxito nessa empreitada tinham direito àquelas protoformas de assistência social. De acordo com Polanyi (2000, p. 109), a Lei dos Pobres representava metade do código de trabalho da Inglaterra pré-capitalista, enquanto a outra metade era representada pelo Estatuto dos Artesãos (Statute of Artificers), de 1563. A primeira voltava-se aos desempregados e incapazes de conseguirem trabalho, além de idosos e crianças. Já o segundo dizia respeito aos indivíduos já empregados.

Van Parijs e Vanderborght (2017, p. 56), ao elaborarem um panorama da assistência pública e da seguridade social, afirmam que as Leis dos Pobres ofereciam uma forma de cobertura inédita, já que buscavam responder ao crescente influxo de mendigos nas cidades inglesas desde o século XVI. Através delas, as autoridades municipais eram forçadas a oferecer assistência em espécie aos necessitados e ao mesmo tempo exigiam que todo indivíduo fisicamente apto trabalhasse, se necessário, em uma casa de trabalho (workhouse) criada para essa finalidade. O financiamento provinha dos “impostos para os pobres”, um imposto que era cobrado de todos os paroquianos cuja riqueza ultrapassava certo limite e que surgiu do costume medieval de doações de caridade feitas por pressão religiosa e social (VAN PARIJS; VANDERBORGHT, 2018, p. 100).

Na leitura de Behring e Boschetti (2017, p. 65), essas legislações estabeleciam uma distinção entre pobres “merecedores”, representados por aqueles comprovadamente incapazes de trabalhar, e pobres “não merecedores”, os quais possuíam capacidade, ainda que mínima, para desenvolver qualquer tipo de atividade laborativa. Aos primeiros era assegurado algum tipo de assistência, minimalista e restritiva, sustentada em um pretenso dever moral e cristão de ajuda. De todo modo, nunca se concedeu qualquer assistência sob a forma de abono salarial ou suplemento financeiro aos pobres contemplados pelo sistema da Poor Law. Em relação às workhouses, Faleiros (2000, p. 13) afirma que, com sua criação e posterior aprofundamento na Inglaterra do século XIX, imperava o princípio da less elegibility, isto é, a pior situação. Entre trabalhar e não trabalhar era preferível a primeira opção.

À medida que o capitalismo se desenvolvia, caminhando para o estabelecimento de mercados autorreguláveis nos estados da Europa ocidental, surgiram movimentos que visavam resistir aos efeitos dessas transformações, especialmente a mercantilização da força de trabalho. Polanyi (2000, p. 99), examinando a série de mudanças ocorridas na virada do século XVIII para o XIX, afirma que estabelecer um mercado de trabalho na civilização rural da Inglaterra significava destruir por completo o tecido tradicional da sociedade². Foi assim que se instituiu um mecanismo que tinha por função manter a ordem de castas e impedir a livre circulação de trabalhadores: a Lei Speenhamland.

Criada em maio de 1795 pelos magistrados do distrito de Speenhamland, no sul da Inglaterra, a Speenhamland Law, ou sistema de abonos, exigia que as paróquias pagassem um benefício em dinheiro para complementar os ganhos dos trabalhadores pobres, de acordo com uma tabela que acompanhava o preço do pão. Assim, ficaria assegurado aos pobres, empregados ou desempregados, uma renda mínima se seus ganhos fossem inferiores à renda familiar estabelecida na tabela.

Introduziu-se uma prática na administração da Poor Law que significava o inverso do princípio do trabalho obrigatório. A Speenhamland garantia o direito de viver:

Os abonos salariais passaram a ser gerais; os abonos familiares foram aumentados e tudo isto fazia parte de uma assistência social externa, i.e., sem o compromisso do indivíduo de permanecer no asilo de indigentes. Embora a tabela de assistência social fosse exígua, ela era suficiente para a mera subsistência. (POLANYI, 2000, pp. 111-112)

Pode-se afirmar que o sistema Speenhamland foi um dos primeiros esquemas de renda mínima da história ocidental, pois se baseava em abonos pecuniários concedidos mediante comprovação de carência de recursos e se afastava da obrigatoriedade do trabalho, que marcava as leis elisabetanas. Tais práticas viriam a ser reintroduzidas mais de um século depois sob o manto da assistência social, alçada à condição de direito subjetivo.

Todavia, à época de sua aprovação, o sistema de abonos retardou o estabelecimento de um mercado de trabalho competitivo na Inglaterra, causando reações em diversos setores da sociedade, inspirados pelo ideário liberal e pelas mudanças oriundas da Revolução Industrial. Em 1832, estabeleceu-se uma Comissão Real para investigar as Leis do Pobres, cujo relatório final, publicado em 1834, concluiu que o efeito do sistema Speenhamland e de outras formas de assistência pública foi:

diminuir, poderíamos até dizer destruir, todas [...] as qualidades do trabalhador. Que motivos tem o homem que [...] sabe que sua renda aumentará somente se sua família aumentar e diminuirá somente se sua família diminuir; que ela não tem nenhuma relação com suas habilidades, sua honestidade ou sua diligência? Que motivos ele tem para adquirir ou preservar qualquer um desses méritos? Infelizmente, as evidências demonstram não apenas que essas virtudes estão se desgastando rapidamente, mas também que seu lugar está sendo ocupado por vícios opostos (ROYAL COMMISSION, 1834, p. 44, apudBOYER, 1990, p. 61).

A Lei Speenhamland foi revogada pela Poor Law Amendment Act de 1834, também conhecida como Nova Lei dos Pobres, consolidando-se o capitalismo industrial na Inglaterra através da liberação da mão-de-obra necessária à instituição da sociedade de mercado. Um dos efeitos desse processo foi um retorno àquelas protoformas de assistência social, típicas da antiga Lei dos Pobres, quando predominava uma verdadeira aversão às formas de auxílio externas aos albergues ou casas de trabalho.

Essa mudança no tratamento da questão social era compatível com o novo paradigma de Estado Liberal que se afigurava nos países europeus. Uma vez constituída uma sociedade baseada nos mercados autorreguláveis, vinha a reboque uma série de mecanismos, inclusive jurídicos, para viabilizar sua manutenção e reprodução. É, então, necessário investigar as características e determinações desse novo Estado Liberal, que servirá como cenário para o desenvolvimento de outras formas de proteção dos indivíduos em situação de necessidade.

3. O ambiente sociopolítico do liberalismo e a emergência do modelo bismarckiano

Com a abolição do sistema Speenhamland em 1834, se estabelece um mercado de trabalho competitivo na Inglaterra. A essa altura, países como Estados Unidos e França já haviam realizado revoluções guiadas por uma burguesia que buscava a derrubada das monarquias e do sistema de privilégios, elementos vistos como entraves ao desenvolvimento dos mercados autorreguláveis.

Segundo Rocha (2004, pp. 28-29), em sua análise sobre o desenvolvimento da proteção social, a ideologia liberal - incompatível com a visão de um poder soberano ilimitado e arbitrário, que atrelava em demasia a expansão econômica e cultural da sociedade - necessitava criar e aperfeiçoar instrumentos de controle dos excessos do poder. É diante dessas necessidades que são invocadas as correntes filosóficas do contratualismo, do individualismo e do iluminismo, consolidando a ideia de que a justificação do Estado reside na preservação dos direitos naturais.

Destaca-se que esses direitos, considerados naturais pela doutrina liberal, guardam íntima relação com os interesses econômicos da classe burguesa em ascensão, a qual demandava a proteção jurídica da propriedade privada e da liberdade contratual. Pode-se definir o período que vai de meados do século XIX até a terceira década do século XX como marcado pelo predomínio do liberalismo e de seu principal sustentáculo: o princípio do trabalho como mercadoria e sua regulação pelo livre mercado.

Consolida-se a relação capital-trabalho, baseada na suposta igualdade formal entre as partes contratantes e no princípio da não intervenção estatal nos salários, sob pena de abalar o preço do trabalho, que tem por definição os movimentos naturais e equilibrados da oferta e da procura. Pelos mesmos fundamentos, ocorre um esvaziamento das políticas sociais, pois é no mercado que o indivíduo deve satisfazer suas exigências de bens e serviços.

Portanto, se as legislações sociais pré-capitalistas eram punitivas, restritivas e agiam na intersecção da assistência social e do trabalho forçado, o abandono dessas tímidas e repressivas medidas de proteção no auge da Revolução Industrial lança os pobres à “servidão da liberdade sem proteção”, no contexto de plena subsunção do trabalho ao capital, provocando “o pauperismo como fenômeno mais agudo decorrente da questão social” (BENHRING; BOSCHETTI, 2017, p. 69).

Ocorre que, quase de forma concomitante ao estabelecimento do capitalismo como modo de produção dominante, surgem movimentos contestatórios aos efeitos que a industrialização vinha acarretando. Em 1848, a publicação do Manifesto Comunista e a Primavera dos Povos simbolizaram que a burguesia deixou de ser classe revolucionária, na medida em que irrompiam mobilizações pela redução da jornada de trabalho, participação política dos operários e o aumento dos salários.

A segunda metade do século XIX viria a ser marcada pelo que Polanyi (2000, p. 106) denomina de “autoproteção da sociedade”, com o surgimento de leis fabris e de uma legislação social que representavam o início de uma nova regulamentação estatal das relações de produção. A questão social já se reveste de contornos mais complexos, pois o Estado passa a reconhecer a necessidade de realizar concessões em nome da manutenção do capitalismo.

Como apontam Van Parijs e Vanderborght (2017, p. 65), a revolução industrial e a rápida desintegração dos tradicionais sistemas de solidariedade precipitaram a urgência de encontrar formas de proteção social que suplantassem o sistema restrito de assistência pública. É nesse contexto que surgem as primeiras experiências de seguro organizado pelo Estado, que tinham como objetivo principal conter os rumos de uma revolução inspirada nas ideias de Marx, Engels ou Proudhon.

O primeiro país a introduzir políticas sociais orientadas pela lógica do seguro social foi a Alemanha a partir de 1883. Essa “novidade” na intervenção estatal marcaria o reconhecimento público de que a incapacidade para trabalhar devia-se a contingências (idade avançada, enfermidades, desemprego) que deveriam ser protegidas (BEHRING; BOSCHETTI, 2017, p. 87). Desde meados do século XIX, os trabalhadores já se organizavam em caixas de poupança e previdência como estratégia de cotização para fomentar a organização operária e a manutenção de greves.

No entanto, essa forma de solidariedade de classe foi alterada na Alemanha, quando o governo de Otto Von Bismarck instituiu o primeiro seguro-saúde nacional obrigatório em 1883, no contexto de fortes mobilizações trabalhistas. Posteriormente, houve a criação dos seguros para cobertura de acidentes de trabalho (1884), invalidez e velhice (1889). Ibrahim (2011, p. 79) destaca que Bismarck, “apesar de ferrenho defensor da liberdade privada e da não-interferência estatal na economia, ressentia-se com a insatisfação dos trabalhadores, provocada pelas condições precárias do labor (...), ao mesmo tempo em que buscava uma forma de aplacar os movimentos socialistas”.

Esse modelo protetivo restringia-se aos trabalhadores assalariados, o acesso aos benefícios dependia do pagamento de contribuição prévia, a cargo dos empregados e das empresas, e o montante da prestação devida era proporcional à contribuição efetuada. Segundo Salvador (2008 p. 108), a filosofia fundante dos seguros bismarckianos foi o princípio contributivo pela qual empregadores e empregados cotizavam obrigatoriamente para os fundos de previsão amparados e garantidos pelo Estado, a fim de cobrir situações de riscos derivadas do mercado. Quanto à gestão, os seguros eram organizados em caixas estruturadas segundo as espécies de risco social, como caixas de aposentadorias e caixas de seguro-saúde, geridas pelos próprios contribuintes.

A partir das iniciativas de proteção social lideradas por Bismarck, o Estado avoca para si as funções de arrecadador de contribuições exigidas compulsoriamente dos participantes do sistema securitário, estabelecendo as duas principais características dos regimes previdenciários modernos: a contributividade e a compulsoriedade de filiação. Retomando o argumento a respeito da funcionalidade da criação dessas políticas, é possível observar nos seguros bismarckianos uma resposta do governo alemão aos problemas postos pelo desenvolvimento do capitalismo à época. Assim, através dos novos seguros sociais, o Estado, ao mesmo tempo, contém a radicalização dos movimentos trabalhistas e implementa medidas essenciais à sobrevivência do sistema capitalista, como a cobertura de acidentes de trabalho, invalidez e velhice.

4. Estado de Bem-estar e seguridade social: emergência e tipologias de Welfare State

A gestão da política social alemã por Bismarck se tornou um paradigma protetivo, mas, nas primeiras décadas do século XX, ainda vigoravam os elementos típicos do Estado liberal, que só veio a ser impactado com a crise de superprodução e subconsumo ocorrida em 1929. Alguns anos antes, já ocorreram mudanças em determinados ordenamentos jurídicos que sinalizavam para uma fase de transição de modelos, podendo citar-se como exemplo a promulgação das Constituições mexicana de 1917 e alemã de 1919.

Esses documentos se afastaram da matriz liberal e inauguraram um novo movimento conhecido como constitucionalismo social, que consagrava, ao lado dos tradicionais direitos individuais ou de liberdade, os chamados direitos sociais, ligados ao princípio da igualdade material, como saúde, educação e a própria proteção social, materializada em políticas previdenciárias e assistenciais.

Outro aspecto que contribuiu diretamente para a reformulação do Estado capitalista foram as medidas adotadas como solução para a crise econômica de 1929 nos Estado Unidos. À época, foi implementado o New Deal, programa governamental que objetivava a retomada do crescimento econômico por meio de uma maior intervenção estatal, e que tinha como inspiração as ideias do economista John Maynard Keynes. Conforme Behring e Boschetti (2017, p. 117), o Estado, na perspectiva keynesiana, passa a ter um papel ativo na administração macroeconômica, ou seja, na produção e regulação das relações econômicas e sociais.

Além disso, ao keynesianismo agregou-se o pacto fordista, marcado pela produção em massa para o consumo e pelos acordos coletivos com os trabalhadores do setor monopolista em torno dos ganhos de produtividade do trabalho. A união entre o keynesianismo e o fordismo forneceram as bases econômicas dos “anos de ouro” do capitalismo central, período que se estende de 1945 até aproximadamente 1975, cujos traços definidores foram a forte expansão da demanda efetiva, altas taxas de lucro e elevação do padrão de vida da população. Tais elementos levaram ao surgimento do termo “consenso fordista-keynesiano” para definir esse aspecto dos Estados de Bem-Estar gestados no pós-Segunda Guerra.

Nesse período, também emergiu um novo padrão de proteção que se convencionou chamar seguridade social. Citada pela primeira vez em 1935 nos EUA no Social Security Act, a seguridade social é parte essencial dos Estados de Bem-Estar, constituindo, muitas vezes, o elemento central na sua fundação e importante indicador sobre a abrangência da sua intervenção (SALVADOR, 2008, p. 56).

Mas o marco normativo da seguridade social veio com o relatório Social Insurance and Allied Services, elaborado pelo inglês William Beverdige, em 1942. Nesse documento, se buscou reunir as medidas protetivas existentes na Inglaterra da época, ampliar e consolidar os planos de seguro social, padronizar e incluir novos benefícios, como o seguro acidente de trabalho, abono familiar ou salário família, seguro-desemprego, dentre outros. Segundo Beveridge (1943, p. 189):

A expressão “segurança social” é aqui usada para designar a garantia de um rendimento que substitua os salários, quando se interromperem estes pelo desemprego, por doença ou acidente, que assegure a aposentadoria na velhice, que socorra os que perderam o sustento em virtude da morte de outrem e que atenda a certas despesas extraordinárias, tais como as decorrentes do nascimento, da morte e do casamento. Antes de tudo, segurança social significa segurança de um rendimento mínimo; mas esse rendimento deve vir associado a providências capazes de fazer cessar, tão cedo quanto possível, a interrupção dos salários.

Nessa nova conformação da proteção fornecida pelo Estado aos indivíduos, surgem princípios que não estavam presentes nos seguros sociais bismarckianos, como a universalidade e a solidariedade. No modelo beveridgeano, os direitos às prestações se estendem a todos os cidadãos, ocorrendo uma coexistência entre benefícios contributivos e não contributivos destinados aos indivíduos em condição de necessidade. Para isso, o plano Beveridge “rompeu com a lógica contributiva de seguro social baseada nos princípios bismarckianos, de forma que o financiamento foi ampliado para além da contribuição de empregados e empregadores” (SALVADOR, 2008. p. 61). Foi instituída, também, uma tributação progressiva sobre a renda e patrimônio das camadas mais ricas da população, fato este justificado no princípio do universalismo dos direitos sociais, mas que também implicou em um aumento do gasto público.

Em associação com essas mudanças, no pós-guerra, se altera a lógica de funcionamento dos Estados capitalistas, e estes passam a realizar atividades produtivas como forma de responder às novas demandas do modo de produção. “Portanto, a um novo estágio do desenvolvimento capitalista, no qual novos desafios são colocados à manutenção do processo de acumulação, corresponde uma nova forma de Estado - o Estado intervencionista” (ARRETCHE, 2019, p. 74). E nesse ponto, Offe e Lenhardt (1984, p. 22) vão afirmar que o modelo de Welfare State deixa de ter por função apenas reagir aos problemas das classes operárias, e passa a criar as condições para a constituição dessa classe: “a função mais importante da política social consiste em regulamentar o processo de proletarização”, o que se dá, em grande parte, através dos direitos sociais.

De modo a ilustrar como diferentes regimes protetivos determinam e são determinados pelas diferentes formas de funcionamento do Estado capitalista no ocidente, a pesquisa cita o estudo de Esping-Andersen “As três economias políticas do welfare state” (1991). Nele, o autor examina as contribuições da pesquisa comparativa sobre o desenvolvimento do Estado de Bem-Estar em países de capitalismo avançado, fazendo os seguintes questionamentos: “se os welfare states diferem entre si, quais são essas diferenças? E quando, na verdade, um Estado é um welfare state? Que critério usar para sabermos se - e quando - um Estado é um welfare state?” (ESPING-ANDERSEN, 1991, pp. 97-98).

Esping-Andersen aponta que essa forma de atuação estatal é marcada pela garantia de direitos sociais com base na cidadania. Tal perspectiva difere de uma garantia de direitos amparada no desempenho dos indivíduos frente ao mercado, que foi bastante comum à época da consolidação dos mercados autorreguláveis. As protoformas de assistência social vigentes no Estado Liberal e baseadas no estigma, na punição à vadiagem e no princípio da less elegibility eram, na verdade, mecanismos voltados à mercadorização dos sujeitos com vistas a integrá-los na crescente economia capitalista. Não havia qualquer referência a um dever do Estado de fornecer assistência com base em direitos legalmente (ou constitucionalmente) assegurados e, portanto, invioláveis.

A consolidação dos Welfare States traz uma possibilidade de desmercadorização do status dos indivíduos. No entanto, à medida em que são examinadas as variações internacionais dos direitos sociais, encontram-se combinações qualitativamente diferentes de Estado, mercado e família, levando Esping-Andersen a formular sua classificação dos Welfare States segundos os tipos de regime.

Em um primeiro grupo, estão situados os países que adotam um regime liberal, no qual há o predomínio da assistência aos comprovadamente pobres, reduzidas transferências universais e planos modestos de previdência social. Os benefícios atingem principalmente uma clientela de baixa renda, em geral da classe trabalhadora ou dependentes do Estado (ESPING-ANDERSEN, 1991, p. 108). Nesse modelo, há uma resistência ao progresso da reforma social pelas normas liberais da ética do trabalho, culminando em regras mais severas de habilitação aos benefícios e associadas ao estigma. O Estado, por sua vez, encoraja o mercado, tanto passiva - ao garantir apenas o mínimo - quanto ativamente, ao subsidiar esquemas privados de previdência. Como consequência, sob a égide dos regimes liberais, a desmercadorização dos indivíduos não se realiza de forma contundente e o domínio dos direitos sociais permanece subordinado à dinâmica do mercado. Os exemplos de países que adotam esse regime são os Estados Unidos, Canadá e Austrália.

Um segundo tipo de regime é denominado corporativista e agrupa nações como a Áustria, a França, a Alemanha e a Itália. Nelas, “a obsessão liberal com a mercadorização e a eficiência do mercado nunca foi marcante e, por isso, a concessão de direitos sociais não chegou a ser uma questão seriamente controvertida. O que predominava era a preservação das diferenças de status” (ESPING-ANDERSEN, 1991, pp. 108-109). Nos modelos corporativistas, o Estado desenvolveu a capacidade de substituir o mercado enquanto provedor de benefícios sociais, o que pode ser justificado pelo predomínio nesses países do seguro social bismarckiano, cuja matriz contributiva tende a fornecer maior disponibilidade financeira para custear o sistema. Consequentemente, dá-se menor ênfase à previdência privada e ao potencial redistributivo da malha protetiva.

Por fim, há um terceiro e menor grupo de países que adotam um regime classificado como social-democrata, cujos traços definidores são o predomínio do universalismo e da desmercadorização operada pelos direitos sociais. Nas palavras do autor:

Em vez de tolerar um dualismo entre Estado e mercado, entre a classe trabalhadora e a classe média, os social-democratas buscaram um welfare state que promovesse a igualdade com os melhores padrões de qualidade, e não uma igualdade das necessidades mínimas, como se procurou realizar em toda a parte. Isso implicava, em primeiro lugar, que os serviços e benefícios fossem elevados a níveis compatíveis até mesmo com o gasto mais refinado das novas classes médias; e, em segundo lugar, que a igualdade fosse concedida garantindo-se aos trabalhadores plena participação na qualidade dos direitos desfrutados pelos mais ricos (ESPING-ANDERSEN, 1991, p. 109).

As características mais notáveis do regime social-democrata são a fusão entre serviço social e trabalho e o primado dado às políticas de pleno emprego. Em outros termos, o direito ao trabalho digno possui a mesma importância dos direitos sociais que visam proteger a renda dos indivíduos em momentos de dificuldade. Isso se justifica, pois um dos grandes desafios a ser equacionado pelos regimes social-democratas é o custo de manutenção de um sistema de bem-estar baseado nos princípios da universalidade, solidariedade e desmercadorização. Assim, a melhor forma de mantê-lo é através da diminuição das situações deflagradoras de riscos sociais e do aumento da arrecadação através de elevados índices de empregabilidade.

A partir dessas considerações, especialmente as relacionadas ao regime social-democrata, Esping-Andersen fornece os caracteres de um modelo de proteção amplamente inspirado nas premissas beveridgeanas e que seria capaz de incluir as diferentes camadas da sociedade na malha protetiva por meio da fusão de políticas previdenciárias (ou de seguro social), assistenciais e geradoras de empregos. O princípio do pleno emprego, assim, ganha notoriedade e se torna uma importante condição para a subsistência de regimes com aspirações universalistas.

5. Crises e metamorfoses do Estado de Bem-estar: velhos e novos desafios para as políticas sociais

O Estado de Bem-Estar Social, que representou o modelo de intervenção estatal dos países desenvolvidos entre 1945 e 1975, começou a dar sinais de desgaste a partir da década de 1970, quando o mundo testemunhou uma nova fase de crises cíclicas do sistema capitalista. Os efeitos das “décadas de crise” geraram efeitos até a atualidade, sendo comum a contextualização desse período para fundamentar teorias sobre o fim ou a reconfiguração dos Estados de Bem-Estar.

Segundo Pierson (1998, pp. 138-140), é comum atribuir quatro significados distintos à ideia de crise: uma situação de perturbação ocasionada por um choque externo; a manifestação de uma contradição de longo prazo; momento dramático que precede a superação de uma situação; ou qualquer problema em larga escala e duradouro. Na leitura de Kerstenetzky (2019, p. 108), durante os anos 1970, a tese de um choque externo causado pela crise do petróleo teve alguma aceitação, porém, as teses mais difundidas, seja por autores ligados ao campo marxista, seja pela chamada nova direita, se vincularam ao significado de crise como uma manifestação de longo prazo.

Percebe-se esse entendimento em Hobsbawm (2012a, p. 19), que define a década de 1970 como uma “era de problemas de longo prazo, para os quais os países capitalistas buscaram soluções radicais, muitas vezes ouvindo teólogos seculares do livre mercado irrestrito, que rejeitavam as políticas que tão bem haviam servido à economia mundial durante a Era de Ouro”. Também no campo marxista vem à tona o conceito mandeliano de “longa onda de estagnação”, quando se considera esgotado o papel civilizatório do capital, que chegou ao desenvolvimento pleno de suas possibilidades, ocorrendo, então, o aprofundamento e a visibilidade de suas contradições mais fundamentais.

Para a compreensão das causas desse fenômeno, é necessário visualizar que o equilíbrio da era de ouro era por demais efêmero, pois dependia de uma coordenação entre o crescimento da produção e os ganhos que mantinham os lucros estáveis. Um afrouxamento na ascensão contínua de produtividade ou um aumento desproporcional nos salários resultaria em desestabilização, que foi o que ocorreu a partir das crises do petróleo nos anos 1970, resultando na reconfiguração do Estado capitalista e do consenso fordista-keynesiano.

A combinação de redução das taxas de lucro das empresas, esgotamento do padrão de acumulação mediado pelo Estado, aumento da esfera financeira em relação às esferas produtivas e crescente inflação geraram as condições ideais para a ascensão do neoliberalismo, que influenciou as práticas de governo de países da Europa e dos EUA. De acordo com Anderson (1995, pp. 10-11), o remédio neoliberal para contornar a crise seria manter um Estado forte em sua capacidade de romper o poder dos sindicatos e no controle do dinheiro, mas parco em todos os gastos sociais e nas intervenções econômicas. A raízes da crise eram identificadas no poder excessivo das entidades sindicais e do movimento operário, que havia corroído as bases da acumulação capitalista com suas pressões reivindicativas sobre os salários e para o aumento dos gastos sociais. A estabilidade monetária deveria ser a meta dos governos, e para atingi-la, seria necessária uma disciplina orçamentária, com a contenção dos gastos com bem-estar e a restauração da taxa natural de desemprego. Ademais, reformas fiscais eram essenciais para incentivar os agentes econômicos, o que implicava redução de impostos sobre os rendimentos mais altos e sobre as rendas.

Vem, então, à tona o dilema causado pela suposta “insustentabilidade” do Welfare State, que, em uma fase de exaurimento financeiro, deixa de ser capaz de fazer frente à diversidade de bens sociais com os quais se comprometeu. Tal cenário se agrava em um contexto de envelhecimento populacional e transição demográfica nos países de capitalismo avançado, onde o número de beneficiários inativos aumenta em proporção superior à quantidade de trabalhadores ativos. Honrar os benefícios sociais diante de uma receita pública decrescente significou déficits e aumento da dívida.

Kerstenetzky (2019, p. 112) refuta teses sobre o fim do Welfare State em virtude da conjugação desses fenômenos. A autora reconhece que os choques do petróleo da década de 1970 e uma série de transformações econômicas que lhes seguiram contribuíram para reduzir o nível de atividade econômica e mergulhar vários países em uma recessão importante e níveis de desemprego inéditos. Contudo, esses elementos situariam a crise mais na esfera econômica do que exatamente no esvaziamento político e social do Estado de Bem-Estar.

A fim de corroborar sua hipótese, Kerstenetzky cita estudos de Arts e Gelissen (2010, apudKERSTENETZKY, 2019, p 113), com base em dados da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), que indicam que nos 22 países integrantes da Organização, entre os anos 1980 e 2007, o gasto público social cresceu a um ritmo superior ao do crescimento médio do PIB. Assim, do ponto de vista do indicador “gasto social público como percentual do PIB”, não haveria fundamento para sustentar um fim iminente do Welfare State, entretanto, é necessário avaliar a composição do gasto social de modo a elucidar as mudanças trazidas pelas reformas neoliberais e ajustes financeiros.

Anderson (1995, p. 16) acrescenta que o peso do Estado de Bem-Estar não diminuiu muito, apesar de todas as medidas neoliberais para conter os gastos sociais, pois embora o crescimento da proporção do produto nacional bruto consumida pelo Estado tenha sido notavelmente desacelerado, a proporção absoluta não caiu durante os anos 1980. Duas razões explicam esse paradoxo, segundo o autor: o aumento dos gastos sociais com o desemprego e o aumento demográfico dos aposentados na população.

Contudo, se na perspectiva da magnitude dos gastos sociais não se pode falar de um desmantelamento do Estado de Bem-Estar, mudanças importantes ocorreram no âmbito das políticas sociais. Behring e Boschetti (2017, p. 184) sustentam que, na virada do milênio, estas sofreram uma reestruturação rumo à restrição, seletividade e focalização, rompendo com os compromissos do pós-guerra que permitiram a expansão do Welfare State. Já Kerstenetzky (2019, pp. 118 a 123) cita que as mudanças no âmbito das políticas sociais no fim do século XX se expressam em (i) adaptações funcionais a fatores contextuais; (ii) remercantilização, resultante de alteração na estrutura interna de programas sociais (e aqui, ocorre um enfraquecimento dos Estados de Bem-Estar identificados como social-democratas por Esping-Andersen); (iii) recuo na responsabilidade pública; e (iv) perda de efetividade, com piores resultados em termos de desigualdade e pobreza.

Nesse contexto, destaca-se a maior ênfase dada pelos governos nacionais a programas assistenciais baseados no pagamento de benefícios monetários, desde que os beneficiários comprovem o cumprimento de certas condições. Lavinas (2013, p. 1) aponta que, desde a década de 1990, a América Latina tem se apresentado como importante “laboratório” para a implantação desses programas, os quais tanto são focalizados em combater a extrema pobreza, como retiram do Estado os encargos políticos e fiscais pela provisão de serviços públicos mais universalistas. De fato, “ao direcionar os beneficiários sob a condição de que demonstrem ‘corresponsabilidade’ por seu próprio bem-estar, os programas reforçam a tendência de afastamento da provisão universal em direção a um modelo limitado e ‘residual’ de proteção social” (LAVINAS, 2013, p. 1).

Finalmente, vem à tona a mudança de perfil da classe trabalhadora, que se apresenta como mais um desafio a ser equacionado pelos novos regimes de welfare no século XXI. Segundo Hobsbawm (2012a, p. 237), já nas décadas de 1980 e 1990, é possível detectar sinais de uma grande contração da classe operária. Contudo, por mais que tenha se propagado a narrativa sobre o fim do operariado, não se concorda com as teses acerca de um fim da classe trabalhadora em decorrência do surgimento das novas tecnologias poupadoras de mão-de-obra.

Cita-se importante estudo de Antunes, cujo objetivo foi compreender a nova morfologia no trabalho no século XXI de modo a identificar quem é a classe trabalhadora na atualidade. O autor reafirma as profundas mudanças no mundo do capital apontadas acima, as quais sugerem que o proletariado industrial, herdeiro da era taylorista-fordista, vem se reduzindo em várias partes do mundo capitalista central. Contudo, é observado uma forte contratendência ditada pela “expansão de novos contingentes de trabalhadores e trabalhadoras, especialmente no setor de serviços (...), ainda que de modo diferenciado em vários países do Sul, de que são exemplos os casos da China, da Índia, da Coreia, do Brasil, do México, da África do Sul” (ANTUNES, 2020, p. 29).

Dessa forma, o sociólogo defende a tese de que, ao contrário da eliminação completa do trabalho pelo maquinário informacional-digital, se presencia o advento e expansão de um novo proletariado da era digital, cujos trabalhos, mais ou menos intermitentes, mais ou menos constantes, ganharam novo impulso com as tecnologias da informação e comunicação, que conectam, pelos celulares, as mais distintas modalidades de trabalho. As causalidades citadas para essas mudanças se relacionam com a reestruturação produtiva do capital imposta pela crise dos anos 1970, a expansão ocidental do toyotismo e das formas de horizontalização do capital produtivo e a flexibilização e desconcentração do espaço físico industrial.

Esse conjunto de elementos, aliados à ascensão das tecnologias informacionais, resultaram no surgimento de um novo contingente de trabalhadores amplamente conectado ao setor de serviços, dos quais se sobressaem os motoristas e entregadores de aplicativos. Concorda-se com o autor ser esse contingente parte integrantes do proletariado, em sua maioria composto por jovens e cujas relações de trabalho estão mais próximas da informalidade, do trabalho por tempo determinado e dos intermitentes. Cabe destacar, ainda, que essa parcela assume diferentes feições a depender do território: nos Estados localizados no centro do capitalismo, a condição de precariedade do proletário se destaca em razão da constituição de uma elite operária naqueles países, herdeiros dos frutos da era taylorista-fordista. Já nos países do Sul global, especificamente o Brasil, o proletariado já nasce eivado da condição de precariedade.

Segundo dados do módulo Teletrabalho e Trabalho por Meio de Plataformas Digitais da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) Contínua, ligada ao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), no 4º trimestre de 2022, estima-se que o Brasil contava com 2,1 milhões de pessoas trabalhando por meio de plataformas digitais de serviços ou obtendo clientes e efetuando vendas através de plataformas de comércio eletrônico (IGBE, 2023). Ainda segundo o estudo, apenas 35,7% dos plataformizados brasileiros contribuíam para a previdência.

Esses dados indicam como a reestruturação produtiva e as mudanças na organização do trabalho trazem desafios aos tradicionais sistemas de proteção, em especial àqueles baseados na lógica do seguro bismarckiano, pois com o incremento do desemprego de longa duração, da flexibilização de relações de trabalho e da oferta de empregos intermitentes, surgem obstáculos à garantia de proteção social por mecanismos contributivos. Por outro lado, os critérios de verificação de carência de recursos, próprios dos esquemas assistenciais, podem se mostrar ineficientes para cobrir determinadas populações, seja pela flutuação dos critérios de renda, seja pela imposição de condicionalidades rígidas à manutenção de benefícios.

6. Conclusões

O presente estudo partiu da hipótese de que os modelos de proteção social foram funcionais à constituição do moderno Estado capitalista na medida em que atenderam às demandas específicas deste modo de produção em cada estágio de sua evolução. Traçou-se, assim, um paralelo entre a trajetória do Estado moderno ocidental e das políticas adotadas por ele para conferir proteção aos indivíduos em situação de risco social.

Verificou-se que nos estágios anteriores à consolidação do Estado liberal burguês do século XIX, predominavam protoformas de assistência social baseadas na punição à “vadiagem”, com forte conteúdo moralizante e não centralizadas no aparato estatal. As antigas Leis dos Pobres da Inglaterra são representativas dessa primitiva formatação de política social, em que a distinção entre “pobres merecedores e não merecedores” marcava a adoção de medidas envolvendo trabalhos forçados.

No contexto da Revolução Industrial inglesa e da possibilidade de utilização da força de trabalho de grandes populações rurais, surge, através da Lei Speenhamland, uma das primeiras formas de assistência ancorada no pagamento de abonos às famílias em situação de vulnerabilidade. Tal iniciativa, contudo, foi rechaçada pela Nova Leis dos Pobres de 1832, que, em consonância com o projeto liberal de um Estado em industrialização, encarava esse sistema de abonos como um empecilho à livre venda da força de trabalho daqueles que poderiam ser beneficiados pelo esquema assistencial. A reação estatal a uma assistência alternativa às casas de trabalho e aos asilos para inválidos demonstra uma relação funcional entre sistema jurídico e sistema econômico.

Posteriormente, em virtude da eclosão dos movimentos contestatórios a esse sistema, especialmente de inspiração marxista e anarquista, emerge a necessidade de criar mecanismos de legitimação do Estado frente à classe trabalhadora e, também, de condições para a reprodução dessa classe. Esse é o fator explicativo indicado para o estabelecimento do modelo de seguro social bismarckiano na década de 1880, quando, de forma inovadora, o Estado prussiano instituiu a obrigatoriedade de filiação e de contribuição por empregados e empregadores para as respectivas caixas de benefícios. O seguro social bismarckiano serviu de inspiração para a criação de modelos análogos, tanto na Europa Ocidental como em países fora do circuito capitalista avançado, a exemplo do Brasil.

A crise do capitalismo iniciada em 1929 novamente lançou as bases para uma reformulação das funções estatais, com destaque para o aumento das funções distributiva e alocativa, que encontraram no Estado de Bem-Estar Social (Welfare State) do pós-guerra seu momento de apogeu. A sistematização de um conjunto de medidas de proteção social no que ficou conhecido como Relatório Beveridge marca o maior comprometimento do Estado capitalista em fornecer serviços de caráter universalizantes e prover benefícios em face de um maior número de riscos.

A descrição desses marcos históricos e legais auxiliam na comprovação da hipótese levantada a respeito da íntima ligação entre a trajetória dos modelos de proteção considerados paradigmáticos no Ocidente e a própria constituição do Estado capitalista. No entanto, a pesquisa conclui que essa evolução tem atingido um impasse desde a década de 1970, quando o padrão de acumulação fordista-keynesiano encontrou limites diante de crises econômicas, estagnação financeira e envelhecimento populacional.

Mas, ao invés de vaticinar o fim do modelo de Welfare State, ou de suas tipologias, a pesquisa aponta para a existência de um descompasso entre as medidas protetivas herdeiras daqueles modelos e os novos elementos que integram o Estado capitalista contemporâneo, seja nos países centrais ou periféricos. Sem desconsiderar as grandes diferenças existentes em cada experiência nacional, é essencial sinalizar o processo de gradual substituição do operariado tradicional por uma classe trabalhadora que vende sua força de trabalho através das tecnologias da comunicação e informação.

De que modo as políticas sociais dos Estado contemporâneos farão frente aos novos riscos e contingências derivados dessa realidade concreta? As ferramentas de combate à pobreza baseadas em benefícios monetários condicionais se apresentam como as melhores opções para enfrentar as lacunas da proteção social no século XXI? Deve-se continuar a buscar respostas a essas indagações teórica e empiricamente, tendo o presente trabalho objetivado, também, sistematizar parte da literatura acerca dos fundamentos deste debate.

• 1
  Importa mencionar o resgate que o Polanyi faz dos significados de "pobre" e "indigente" naquela época. “Na verdade, os cavalheiros da Inglaterra julgavam pobres todas as pessoas que não possuíam renda suficiente para mantê-las ociosas. Assim, ‘pobre’ era praticamente sinônimo de ‘povo comum’, e no povo comum estavam incluídos todos, menos as classes fundiárias” (POLANYI, 2000, p. 110).
• 2
  Cabe destacar que o mundo na década de 1790 era essencialmente rural, só tendo a população rural ultrapassado a urbana na Inglaterra em 1851 (HOBSBAWM, 2012, pp. 32-33).
• Informações sobre financiamento
  Esta pesquisa não foi realizada com financiamento.
• Declaração de Disponibilidade de Dados
  Os dados que sustentam as conclusões deste estudo estão disponíveis no próprio artigo.

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  Carolina Alves Vestena e Bruna Bataglia.

Disponibilidade de dados

Os dados que sustentam as conclusões deste estudo estão disponíveis no próprio artigo.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  07 Jul 2025
• Data do Fascículo
  2025

Histórico

• Recebido
  20 Nov 2024
• Aceito
  09 Maio 2025