Para “extirpar a corrupção da administração pública”: a autopercepção institucional do MPF no combate à corrupção e o caso da Operação Lava JatoResumo
O presente artigo aborda a evolução institucional do Ministério Público (MP), com especial atenção para o Ministério Público Federal (MPF), desde o período da democratização até a sua ascensão como ator central no combate à corrupção. Seu objeto é, mais precisamente, descrever a autopercepção dos procuradores do MPF sobre essa trajetória, com foco na Operação Lava Jato, devido à sua relevância na pauta. O artigo resulta de uma pesquisa qualitativa apoiada em material documental, decisões judiciais e em entrevistas semiestruturadas aprofundadas feitas com 50 procuradores da República com atuação em operações de combate à corrupção, incluindo a Lava Jato em Brasília, no Tribunal da 1a Região e na Procuradoria-Geral da República (PGR). A pesquisa explora, ainda, as principais determinantes que possibilitaram a Lava Jato, suas condicionantes internas e externas, mais uma vez na percepção dos agentes. Ao final, o artigo apresenta o argumento de que os problemas verificados na Lava Jato e o backlash sofrido pela operação não resultaram na formulação de uma autocrítica institucional. Ao contrário, os problemas foram novamente enquadrados em uma autocompreensão institucional fundada na ideia do MP como órgão vocacionado para o combate à corrupção.
Palavras-chave
Ministério Público Federal; combate à corrupção; Lava Jato; autoimagem institucional; evolução institucional
Abstract
This article looks at the institutional evolution of the Public Prosecutor’s Office, with special attention to the Federal Public Prosecutor’s Office (MPF), from the period of democratization to its rise as a central player in the fight against corruption. Its object is more precisely the self-image of MPF prosecutors about this trajectory as well as about Car Wash Operation and its consequences. The article is the result of a qualitative study based on documentation, court rulings and in-depth semi-structured interviews with 50 prosecutors working on anti-corruption operations, including Lava Jato in Brasília, at the Court of the 1st Region and at the Attorney General’s Office. The findings of the research focus on the main determinants that made Lava Jato possible, in other words, its internal and external constraints on the MPF. The article concludes by arguing that the problems encountered in Lava Jato and the backlash suffered by the operation do not result in the formulation of a self-criticism within the institution. Instead, the problems were once again framed in an institutional self-understanding based on the idea of the MP as a body dedicated to fighting corruption.
Keywords
Federal Public Prosecutor’s Office; fight against corruption; Lava Jato; institutional self-image; institutional evolution
Resumen
El presente artículo aborda la evolución institucional del Ministerio Público, con especial atención al Ministerio Público Federal (MPF), desde el período de la democratización hasta su ascenso como actor central en la lucha contra la corrupción. Su objeto es más precisamente la autoimagen de los fiscales del MPF sobre esa trayectoria y sobre la Operación Lava Jato y sus consecuencias. El artículo resulta de una investigación cualitativa apoyada en material documental, decisiones judiciales y en entrevistas semiestructuradas en profundidad realizadas con 50 fiscales de la república con actuación en operaciones de combate a la corrupción, incluida la Lava Jato en Brasilia, en el Tribunal de la 1a Región y en la PGR. Los hallazgos de la investigación se concentran en los principales determinantes que hicieron posible la Lava Jato, es decir, en sus condicionantes internas y externas al MPF. El artículo presenta al final el argumento de que los problemas verificados en la Lava Jato y el backlash sufrido por la operación no resultaron en la formulación de una autocrítica institucional. En lugar de eso, los problemas fueron nuevamente enmarcados en una autocomprensión institucional fundada en la idea del MP como órgano destinado a la lucha contra la corrupción.
Palabras clave
Ministerio Público Federal; lucha contra la corrupción; Lava Jato; autoimagen institucional; evolución institucional
Introdução
O Ministério Público (MP) ocupa uma posição particular no sistema político brasileiro, sem semelhança na experiência internacional (Kerche, 2009). Além de exercer a função de titular da ação penal, a instituição assumiu, ao longo do processo de redemocratização e depois dele, uma série de competências na área cível, tornando-se gradualmente uma espécie de guardião da democracia brasileira.
Essa posição de destaque não foi acompanhada, no entanto, por mecanismos suficientes de accountability (Kerche, 2014; Lemgruber et al., 2016). Nem mesmo a criação do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), em 2004, alterou esse cenário, uma vez que o órgão exerceu apenas um controle tímido sobre a atuação dos membros da instituição. Como apontado, apenas 2% das denúncias encaminhadas ao CNMP acarretam algum tipo de punição (Kerche; Oliveira; Couto, 2020, p. 1345-1346).
Nas últimas décadas, em parte graças à reputação acumulada na defesa de direitos fundamentais e em parte pela ampliação de suas competências e prerrogativas na área cível para a área criminal, o MP expandiu o escopo de sua atuação discricionária como um substituto processual da sociedade civil, priorizando cada vez mais o combate à corrupção como o centro de sua atuação. Ao adotar essa causa como o centro do que viria a ser uma verdadeira política criminal - a qual passaria a definir a sua própria identidade institucional (Engelmann; Menuzi, 2020; Kerche; Viegas, 2023; Lamenha; Lima, 2020) -, o MP ocupou, progressivamente, o centro dos acontecimentos políticos nacionais. Essa trajetória teve seu ápice, crise e declínio associados, invariavelmente, à Operação Lava Jato (Almeida, 2018; Kerche, 2018; Sá e Silva, 2022).
O presente artigo pretende contribuir para a literatura sobre o desenvolvimento institucional do MP, especialmente diante das transformações que o fizeram assumir um papel de protagonismo no combate à corrupção. As conclusões confirmam os principais achados desta literatura, ao passo que oferece um aporte original ao acrescentar a autopercepção dos procuradores do Ministério Público Federal (MPF) sobre o tema, especialmente no que concerne às condições institucionais que possibilitaram a Operação Lava Jato, bem como seus principais desdobramentos e consequências.
A Lava Jato estendeu-se por sete anos, contou com 124 fases e resultou na apresentação de 235 denúncias ao Poder Judiciário, que, por sua vez, instaurou 255 ações penais. Essas ações levaram à celebração de 366 acordos de colaboração premiada e à condenação de 219 investigados. Entre os condenados estavam servidores públicos de alto escalão, empresários, políticos e importantes líderes partidários (Rodrigues, 2019, 2020). Com seu inegável impacto e seus números expressivos, a operação deveria ter sido a consagração do MPF como guardião do interesse público e protagonista no combate à corrupção.
Contudo, sobretudo depois da chamada “Vaza Jato”, em 2019 (Duarte, 2020), o que se observou foi um acelerado processo de erosão legitimatória tanto da operação quanto das instituições envolvidas, que culminou em seu melancólico encerramento em 2021.
Desde então, pode-se observar uma dura reação dos atores políticos aos métodos e às decisões adotados no âmbito da Lava Jato, sobretudo por parte do Executivo e do Congresso - movimento que passou a contar também com o respaldo do Supremo Tribunal Federal (STF), anteriormente visto como aliado da operação. Retrospectivamente, pode-se afirmar que as lideranças envolvidas na Lava Jato sofreram sucessivas derrotas políticas e jurídicas entre 2019 e 2024. Os backlashes institucionais alcançaram não só o MPF, mas também a Receita Federal e a Polícia Federal, e levaram, em alguns casos, até mesmo a condenações administrativas e demissões de seus mais importantes personagens.
Muito embora o legado da operação permaneça em disputa, com divergências em torno das suas consequências e potencialidades não realizadas, mesmo entre aqueles que sustentam interpretações mais positivas em relação à sua atuação,1 há um consenso crítico mínimo acerca dos backlashes institucionais que se seguiram às abordagens pouco ortodoxas adotadas por seus principais operadores. Apesar de inicialmente ter sido percebida como uma inovação positiva - ao revelar esquemas de corrupção e responsabilizar figuras centrais da elite política e econômica nacionais -, em certo sentido, a operação acabou sendo vítima de seu próprio sucesso, mas, sobretudo, de seus erros (Da Ros; Taylor, 2022).
O objetivo deste artigo, com base na revisão da literatura sobre a operação e em entrevistas semiestruturadas com procuradores e procuradoras do MPF, é contrastar as hipóteses explicativas desenvolvidas nos últimos anos com a autopercepção dos operadores diretamente envolvidos nesses eventos.
Na próxima seção, trataremos da ascensão e consolidação da agenda anticorrupção no MPF, interpretada como resultado de uma ação parcialmente intencional de seus operadores. A retomada desse tema é importante por revelar a convergência entre as explicações mais aceitas na literatura e as percepções dos agentes internos ao MPF.
Na segunda seção, seguiremos o procedimento de exame das condicionantes institucionais internas e externas, mas com ênfase naquelas específicas aos usos da Lava Jato como esforço institucional do MPF.
A terceira seção apresenta breves considerações metodológicas, seguidas da demonstração de como o diagnóstico da literatura especializada acerca das condições que possibilitaram a Lava Jato se alinha à percepção institucional dos agentes - ainda que tal diagnóstico não seja acompanhado por uma autocrítica quanto a possíveis problemas relacionados à atuação do órgão.
Por fim, na última seção, tentaremos fazer um balanço dos nossos achados acerca do processo que levou à Lava Jato e às suas consequências.
1. De defensor de direitos fundamentais a órgão anticorrupção: mudança institucional no Ministério Público Federal
O MP brasileiro iniciou seu processo de autonomização institucional ainda durante a ditadura militar, mais especificamente a partir da ampliação da autorização legal para que a instituição atuasse na esfera cível, garantida pelo Código de Processo Civil (CPC) de 1973. Essa alteração pode ser associada à estratégia da ditadura de tentar construir legitimidade por meio da legalidade (Arantes, 2002), ainda que de modo autoritário. Nesse sentido, vale citar o Ato Institucional n. 2, que, ao recriar a Justiça Federal, atraiu a competência do MPF para os casos que lá tramitavam, bem como a Emenda Constitucional n. 16/1965, que inaugurou o sistema de controle concentrado de constitucionalidade no Brasil e garantiu exclusividade ao Procurador-Geral da República (PGR) para iniciar os processos de inconstitucionalidade.
Em 1981, foi editada a Lei Complementar n. 40, na prática a primeira lei orgânica do MP, que serviu de base para o que viria a ser feito na Constituinte. Dessa forma, o período da ditadura militar gestou um modelo institucional que seria mantido e expandido na Constituinte e no qual, no seu rastro, ampliou-se o escopo de atuação do MP para além da esfera criminal, consolidando-se como verdadeiro representante judicial da sociedade e do interesse público (Arantes, 2002, 2007, 2015). Como bem aponta Arantes (2002, p. 76):
Antes mesmo da eleição para o Congresso Constituinte, em 1986, e com menos de um ano de retorno ao governo civil, com José Sarney, os principais elementos desse novo Ministério Público já estavam dados: fiscal da constitucionalidade e atos administrativos dos poderes políticos desde o começo do regime militar, guardião do interesse público ampliado desde 1973, instituição definida como permanente e essencial à prestação jurisdicional desde 1981 e, finalmente, agente principal da defesa dos interesses difusos e coletivos pela Lei da ação civil pública de 1985.
A Constituição foi um corolário desse processo de ascensão institucional, ao estabelecer mecanismos de autogoverno e independência, desvinculando a instituição do Poder Executivo, além de trazer praticamente uma equiparação de suas prerrogativas e impedimentos àqueles típicos da magistratura.
Durante a década de 1990, especialmente por meio dos instrumentos oferecidos pela Lei da Ação Civil Pública de 1985 - tanto a própria ação quanto os seus instrumentos pré-processuais, como os termos de ajustamento de conduta e os inquéritos civis -, promotores estaduais passaram a confrontar políticos eleitos e agentes públicos (Kerche; Viegas, 2023, p. 5). Essa atuação foi gradualmente ampliada por uma série de novos diplomas legais. O MP passou a exercer um relevante papel na defesa dos interesses e direitos difusos da criança e do adolescente (Lei n. 8.069/1990) e dos consumidores, por meio do Código de Defesa do Consumidor (Lei n. 8.078/1990). Recebeu, ainda, uma nova e ampla gama de atribuições por meio da Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992), que também fortaleceu sua legitimidade institucional como um importante ator de controle das autoridades políticas e do poder público.
Essa ampliação do escopo de atuação foi aproveitada pelo órgão, que, por meio da nova Lei Orgânica do Ministério Público (Lei n. 8.625/1993) e do Estatuto do Ministério Público da União (Lei Complementar n. 75/1993), constituiu uma estrutura interna robusta, com câmaras cíveis responsáveis por organizar e acompanhar a atuação de promotores e procuradores nessas áreas específicas.
Com isso, o MP passou a interferir de maneira cada vez mais ativa no funcionamento da administração pública e em questões sensíveis da vida social. Esse movimento ajudou a difundir uma imagem positiva da instituição entre atores da sociedade civil, movimentos sociais e imprensa, proporcionando um considerável incremento de sua legitimidade institucional. A combinação entre autonomia, prerrogativas e legitimidade elevou os promotores a atores sociais relevantes, de tal forma que, nos anos seguintes, o MP passou a ser visto como peça central em um processo de inclusão social que poderia ser alcançado pela judicialização de direitos (Marona; Barbosa, 2018).
Essa trajetória alcança um interessante ponto de inflexão no início dos anos 2000, quando o MP passou a incorporar o combate à corrupção como uma de suas atividades prioritárias (Marona; Kerche, 2021). Essa mudança não era, em si, contraditória, pois significava, no fundo, uma associação da ideia de defesa do interesse público à proteção do patrimônio público - considerado um direito difuso -, com o escopo de sua atuação como titular da ação penal pública em crimes contra a administração pública. Como consequência, o MP avançou sobre competências investigativas anteriormente entendidas como privativas da polícia judiciária e como parte essencial do modelo acusatório de processo penal fundado no princípio do equilíbrio de armas entre as partes (Kerche, 2014, p. 117-119). A mitigação desse modelo acusatório, principalmente em casos de corrupção, passou a ser uma constante que se mostraria de modo mais emblemático no caso da Lava Jato.
Essa transformação foi acompanhada por mudanças legais importantes, que, de fato, alteraram o status jurídico do MP, como no caso da Lei das Organizações Criminosas (Lei n. 12.850/2013), que introduziu mecanismos negociais na persecução penal antes desconhecidos do sistema processual brasileiro - embora já existentes na esfera cível, como no caso do Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) (Marona; Kerche, 2021) ou no caso da Lei de Lavagem de Dinheiro (Lei n. 12.683/2012). O MP teve também confirmada a sua competência para realizar investigações criminais (Recurso Extraordinário [RE] n. 593.727/MG). E um conjunto de mecanismos terminou por ampliar a sua discricionariedade da esfera cível para a penal, uma alteração profunda no seu desenho institucional original.
Nesse contexto, destaca-se a experiência do Ministério Público do Estado de São Paulo (MPSP) nos anos 1990, quando a instituição assumiu protagonismo no combate à corrupção política e à improbidade administrativa, adotando uma abordagem estratégica centrada no uso do direito penal. Foi nesse contexto que se criou, em parceria com outras instituições, o Grupo de Atuação Especial de Repressão ao Crime Organizado (Gaeco-SP), espécie de protótipo das futuras “forças-tarefas” (Arantes, 2002).
A partir do modelo paulista, o MPF também passou a conduzir investigações criminais de grande porte, envolvendo agentes públicos da esfera federal. Esse momento é apontado por alguns dos entrevistados, como vemos a seguir:
O caso do MPSP, certamente, serviu muito para que nós nos espelhássemos e copiássemos um modelo que àquela altura tinha servido muito bem ao seu propósito. Foi assim que pensamos os casos que vieram em seguida. Bom... Pelo menos na minha cabeça foi assim que pensamos, e falo como alguém que atuou no Banestado e na Lava Jato. Os modelos são muito semelhantes (Entrevista 1, MPF, 2020, grifo nosso).
O caso Banestado, ocorrido na década de 1990 e citado pelo entrevistado, foi a primeira grande investigação de corrupção protagonizada pelo MPF, que apurou o envio ilícito de bilhões de dólares ao exterior por doleiros a pedido de agentes públicos e privados. Posteriormente, a instituição também ganharia destaque no caso do Mensalão (2005), que investigou o pagamento de mesadas a parlamentares em troca de apoio político durante o primeiro Governo Lula (2003-2006). Esses dois episódios marcaram uma virada significativa na atuação do MPF, que passou a consolidar sua identidade como órgão de combate à corrupção.
Nos anos seguintes, antes da Lava Jato, ocorreram outras operações de menor impacto midiático e orçamentário, mas igualmente importantes para o aperfeiçoamento dos processos internos e da atuação dos procuradores da República (Kerche; Marona, 2018).
A centralidade da agenda anticorrupção foi favorecida pelo destaque que a pauta assumiu como um problema transnacional a partir dos anos 2000. Diversos documentos internacionais foram elaborados nesse período, como a Convenção sobre o Combate à Corrupção de Funcionários Públicos Estrangeiros em Transações Comerciais Internacionais, da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) - firmada em 1997 e ratificada pelo Brasil em 2000 -, a Convenção Interamericana contra a Corrupção - firmada em 1996 e ratificada pelo Brasil em 2002 - e a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção - firmada em 2002 e ratificada pelo Brasil em 2006. Esses instrumentos impulsionaram e forneceram uma moldura comum para o combate à corrupção em escala global e fomentaram as políticas locais de combate à corrupção no país, impulsionando a criação da Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (ENCCLA), em 2003, por proposta do Ministério da Justiça no primeiro Governo Lula.
A atuação da ENCCLA consistia na “capacitação, estruturação dos órgãos, implementação de sistemas, normatização e produção de conhecimento” no campo do combate à corrupção (Kerche; Marona, 2022). Os mecanismos instituídos nesse contexto desempenharam um papel fundamental no avanço da agenda anticorrupção no país, tanto no MP quanto em outros órgãos governamentais, contribuindo para modificar substancialmente suas formas de atuação (Garcia, 2008).
Paralelamente, o MPF investiu de modo autônomo em estratégias internacionais de inserção na luta contra a corrupção, por meio da circulação de seus agentes nos principais fóruns de formulação dessas políticas - muitas vezes sem passar pelos canais tradicionais de mediação dessas relações, como o Ministério de Relações Exteriores (Engelmann; Menuzzi, 2020).
A priorização do tema no interior do MPF é evidenciada pelo seu Planejamento Estratégico Institucional (PEI-MPF) para o período 2011-2020 (Brasil, 2011), que foi mencionado em diversas entrevistas sob a alcunha de “Mapa Estratégico” do órgão. Esse instrumento, que, em tese, deveria ter caráter meramente administrativo - considerando que os membros do MP não deveriam ter discricionariedade para definir políticas públicas em matéria criminal -, consolidou a mudança na autocompreensão institucional do órgão ao redor do tema da corrupção. Em linha com a trajetória do MP como defensor da sociedade civil e dos direitos difusos, o plano definia como a missão do MPF (“seu propósito, sua razão de ser”): “promover a realização da justiça, a bem da sociedade e em defesa do Estado Democrático de Direito” (Brasil, 2011). Ao mesmo tempo, ele estabelecia, de maneira inusitada, a “visão” do MPF - “a situação almejada para o MPF em um determinado horizonte temporal” - de, “até 2020, ser reconhecido, nacional e internacionalmente pela excelência na promoção da justiça, da cidadania e no combate ao crime e à corrupção” (Brasil, 2011, grifo nosso). Dessa forma, restava claro que a corrupção deixava de ser apenas mais uma das atividades criminosas que deveriam ser processadas pelo MPF como tantas outras, passando a ocupar uma posição de destaque na sua atuação institucional. O “Mapa Estratégico” do MPF configurava, de fato, um verdadeiro programa de política criminal para o órgão.
A maioria dos entrevistados confirma esse diagnóstico, creditando o sucesso das operações de combate à corrupção à coordenação de esforços em torno da ENCCLA e do próprio PEI-MPF. Essa fala reflete a menção a essas dimensões em diversas entrevistas:
A criação da ENCCLA foi um grande primeiro passo, a nível federal, no combate à corrupção. Ali, nós pudemos ver que havia vontade governamental de fazer cessar a corrupção, de inserir na estrutura estatal uma forma de criar políticas que, de fato, funcionassem. Inclusive, diversas leis que utilizamos hoje, surgiram das discussões da ENCCLA, e muitas delas capitaneadas pelo MP. O Mapa Estratégico apenas reforçou ainda mais um desejo que se tornou institucional. Estávamos todos muito devotados a essa causa, devotados ao Estado brasileiro, entende?! (Entrevista 3, MPF, 2020, grifo nosso).
O trecho evidencia o protagonismo do MP nas inovações legislativas atualmente utilizadas na agenda anticorrupção. A escolha repetida do adjetivo “devotado”, com função enfática, parece confirmar o diagnóstico de Almeida (2018, p. 85), segundo o qual esses operadores se viam como empreendedores morais em uma cruzada pela moralização da política (Almeida, 2018).2
A combinação de independência funcional e prerrogativas amplas de atuação, com um crescimento paulatino do grau de discricionariedade no exercício das atribuições para a persecução penal, foi aproveitada pelo MPF para fortalecer seu protagonismo como “órgão de combate à corrupção” - característica que se revelava inclusive nos documentos que deveriam servir para orientar a tomada de decisão interna sobre o funcionamento do órgão e a alocação de recursos. Se o “novo MP” dos anos 1980, que culminara no desenho institucional oferecido pela Constituição (arts. 127, 128 e 129), era um ator cuja legitimação emergia de sua missão de substituto processual da sociedade civil na concretização dos direitos sociais e coletivos recém-constitucionalizados (Kerche; Viegas, 2023, p. 4), o “novo” MP dos anos 2010 passou a centralizar sua missão institucional no combate à corrupção.
É relevante ressaltar que, internamente, os membros do MPF já percebiam o combate à corrupção como uma prioridade da sua atuação em 1996. Em um survey aplicado entre membros do órgão desse ano, ficava claro que o combate à corrupção era visto como a mais importante prioridade do órgão para 67% dos pesquisados (Castilho; Sadek, 2010). Em novo survey realizado em 2016, dessa vez abrangendo todos os ramos do MP (estaduais e federal), o combate à corrupção era visto como a prioridade do órgão para 62% de seus membros (Lemgruber et al., 2016). A despeito, portanto, da vontade do constituinte originário - que entendia o MP como um órgão de controle com foco na promoção dos direitos difusos e coletivos -, a instituição teria se valido de sua autonomia para reinterpretar sua missão com base em sua autopercepção institucional. Como afirmam Kerche e Viegas (2024, p. 16), “no lugar de um órgão de defesa de direitos sociais e coletivos, assistimos à mudança paulatina do MPF em uma agência de accountability”.
Essa percepção foi compartilhada por oito em cada dez dos entrevistados, reforçando nossa percepção de que o combate à corrupção passou a ter um papel definidor na missão institucional do MPF. Além disso, os participantes da nossa pesquisa avaliavam, de forma unânime, a trajetória institucional do órgão nesse campo como bem-sucedida - mesmo após a revelação das ilegalidades cometidas e os revezes impostos à agenda anticorrupção com os escândalos revelados pela Vaza Jato.
2. A Lava Jato no MPF: condicionantes externas e internas para sua emergência
Observando a trajetória institucional do MPF, os achados das nossas entrevistas e a literatura produzida nos últimos anos sobre a Operação Lava Jato, propomos uma análise esquemática das condicionantes internas e externas à estrutura do MPF que possibilitaram a emergência e a resiliência da Lava Jato entre os anos 2014 e 2019.
A primeira condicionante externa que destacamos é a já discutida transnacionalização do combate à corrupção, que ganhou dimensões internacionais a partir da década de 1990, tendo como marco inicial o Foreign Corrupt Practices Act (FCPA), de 1977 (Engelmann; Menuzzi, 2020). Essa lei estadunidense instituiu um conjunto de “boas práticas” anticorrupção com efeitos além das fronteiras dos Estados Unidos da América (EUA). Entre outras disposições, o FCPA passou a criminalizar indivíduos que, agindo em nome de empresas estadunidenses, oferecessem, prometessem ou pagassem subornos a funcionários públicos estrangeiros. Sua importância foi apontada em diversas entrevistas, como no excerto a seguir:
O Foreign Corrupt Practices Act foi o grande propulsor do combate internacional à corrupção, e foi um grande avanço porque, necessariamente, o crime organizado vai além das fronteiras geográficas, e interfere diretamente sobre a economia das nações e sobre o Estado Democrático de Direito (Entrevista 11, MPF, 2020).
Inicialmente controverso no âmbito da OCDE, o FCPA influenciaria a Convenção Anticorrupção da organização, de 1997, conhecida como Convenção de Paris, que estabeleceu uma série de compromissos entre os países-membros referentes ao combate à corrupção. O Brasil, embora não fosse membro da OCDE, foi signatário da Convenção de Paris, posteriormente promulgada por meio do Decreto n. 3.678, de 30 de novembro de 2000. O país também passou a integrar o Grupo de Ação Financeira contra a Lavagem de Dinheiro e o Financiamento do Terrorismo (Gafi), instituição intergovernamental criada em 1989 e responsável por fiscalizar o cumprimento das metas estabelecidas pelos Estados-membros no combate à corrupção e à lavagem de dinheiro. No Brasil, o Gafi exerce sua influência e autoridade pela ENCCLA (Arantes, 2002), o que demonstra a influência internacional na adoção de práticas de trabalho pelo sistema de justiça nacional.
A segunda condicionante externa refere-se à emergência de um ambiente e de um momento político favoráveis às pautas da operação. Desde 2013, o país passou a enfrentar uma crise político-institucional que afetou o sistema político e, especialmente, a coalizão que governava o país desde 2003. O segundo mandato da presidenta Dilma Rousseff (2015) começou com impopulares medidas econômicas, que resultaram em queda de popularidade e em uma intensificação de tensões com a base aliada no Congresso. Em meio a esse cenário, o presidente da Câmara dos Deputados, mesmo sendo investigado na Lava Jato, aceitou um pedido de impeachment contra a presidenta ainda em 2015. A Operação Lava Jato soube aproveitar a oportunidade criada por essa conjuntura, associando-se à oposição e angariando ainda mais apoio da opinião pública.
Além disso, a divulgação seletiva de diligências, assim como o vazamento de conversas gravadas entre Dilma e Lula, a poucos dias da votação do impeachment na Câmara dos Deputados, foram cruciais para impedir a nomeação do ex-presidente à Casa Civil e influenciaram o desfecho do processo. A impopularidade do governo, a indignação popular diante da suposta “corrupção generalizada” e a atuação coordenada do MPF em Curitiba, Brasília e Rio de Janeiro catapultaram a Lava Jato e os procuradores nela envolvidos ao centro da política nacional, conferindo-lhes níveis altíssimos de popularidade e apoio da imprensa institucional.
A terceira condicionante externa, que claramente emerge das entrevistas realizadas nesta pesquisa com os procuradores, foi a institucionalização de uma regra informal, criada ainda no primeiro Governo Lula, segundo a qual o presidente da República passou a indicar ao Senado Federal, para o cargo de PGR, o primeiro colocado da lista tríplice encaminhada pela Associação Nacional de Procuradores da República (ANPR).
A rigor, a ANPR é uma pessoa jurídica de direito privado com caráter de entidade de classe, composta exclusivamente de membros do MPF. Tradicionalmente, a ANPR passou a promover um processo interno de eleição - de caráter absolutamente informal, pois não previsto em nenhum diploma legal - no qual subprocuradores-gerais “disputam” o voto dos demais membros do MPF para o cargo de chefe do Ministério Público da União (MPU) e representante do MP brasileiro. Vale destacar que, embora o chefe nacional do MP seja a chefia direta de todos os órgãos ligados ao MPU, o processo eleitoral informal realizado pela ANPR tem a participação apenas dos membros do MPF, excluindo os membros dos MPs estaduais e, também, os membros do Ministério Público do Trabalho (MPT), do Ministério Público Militar (MPM) e do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios (MPDFT), todos esses parte do MPU.
Para além das controvérsias referentes à própria possibilidade legal de que membros de um órgão estatal possam escolher seu próprio chefe em um processo eleitoral informal promovido por uma entidade de classe privada, que nem sequer inclui a totalidade das carreiras presentes no MPU, a prática estabelecida por Lula inaugurou um novo equilíbrio institucional entre os interesses internos ao MPF que teve amplas consequências dentro do MP, mas também para todo o sistema político. Se, anteriormente, o “candidato” à PGR necessitava olhar para fora da instituição em um processo em que o eleitorado eram a presidência da República, sua coalizão governamental e o Senado Federal - que nunca rejeitou nenhuma indicação para o cargo feita pelo presidente -, agora, dado o compromisso da presidência da República em nomear o primeiro da lista da eleição informal da PGR, o candidato precisava ser responsivo a um outro eleitorado: os próprios membros do MPF. Uma transformação que acontecia no contexto de um órgão que passava por um processo de redefinição de sua autoimagem e que se via cada vez mais como um ator central no combate à corrupção.
Como ficou evidente no processo de elaboração do Planejamento Estratégico do MPF ainda em 2010, o combate à corrupção já era amplamente compreendido pelos membros da instituição como uma prioridade fundamental do órgão. O novo processo de escolha do PGR tornava, portanto, possível a escolha de chefes do MP que fossem alinhados a essa “visão” estratégica.
A quarta e igualmente decisiva condicionante externa foi o apoio do Poder Judiciário, notadamente de suas instâncias superiores, mais altas e próximas da política. A confirmação dos feitos das operações e a exposição midiática dos juízes - como no caso da Lava Jato - tornaram-se frequentes. No caso específico da Lava Jato, o alto preço político de se posicionar contra as investigações limitou a disposição do STF de enfrentar a opinião pública e decidir de maneira divergente dos interesses da força-tarefa (Arantes; Kerche, 1999; Hirschl, 2008; Kapiszewski, 2010).
Esses incentivos externos indicam a existência de um ambiente institucional propício à atuação de operações como a Lava Jato. Em retrospectiva, seria impossível compreender o cenário que permitiu que as controversas práticas judiciais adotadas pela operação fossem quase completamente normalizadas, sem considerar o conjunto de fatores que influenciaram a existência de um novo equilíbrio externo entre os interesses do MPF e seu ambiente institucional.
Do ponto de vista interno, o MPF passava por uma transformação havia duas décadas. Essa transformação é visível, por exemplo, na elaboração do seu Planejamento Estratégico (2011-2020), quando o combate à corrupção foi colocado no centro da sua atuação institucional. Contudo, esse processo encontrou sua conjuntura crítica mais relevante no processo de recondução de Rodrigo Janot ao cargo de PGR, em 2015. Esse episódio pode ser visto como paradigmático do conjunto das condicionantes internas para que a Lava Jato tivesse a forma que teve. E esse ponto foi enfatizado de maneira praticamente unânime no conjunto de entrevistas que realizamos.
Com efeito, diversos entrevistados recordaram que Janot, inicialmente, posicionava-se contra a forma de atuação dos procuradores da força-tarefa de Curitiba/PR que atuavam na Lava Jato. Relataram momentos de tensão, irritação e enfrentamentos entre os membros da operação e o PGR, que discordava de sua conduta jurídica e temia as repercussões políticas de suas iniciativas. No entanto, como já apontamos anteriormente, essa circunstância mudou assim que a presidência da República confirmou que manteria a regra de indicar o primeiro colocado na lista da ANPR. Essa transição pode ser notada nos excertos a seguir, extraídos das entrevistas:
Era claro que o Procurador-Geral não estava satisfeito com aquele espetáculo que se tornou a Lava Jato. Havia uma espécie de vergonha “institucional” pela exposição do processo penal naquele nível. Nós estávamos expostos! Mas, rapidamente a Lava Jato passou a ser ferrenhamente defendida por grande parte do MPF (Entrevista 17, MPF, 2020).
[...] há uma responsividade do PGR em relação aos colegas, porque ele sabe que, dependendo das medidas adotadas, ele pode não ser reconduzido na eleição da ANPR. Isso é o que me faz ser tão contra essa forma de escolha do PGR. No começo, no Governo Lula, nós pensávamos que isso seria ótimo, que o presidente da República respeitar a lista seria um grande avanço, mas o que vimos na Lava Jato não foi isso. Vimos em um primeiro momento um PGR não muito satisfeito com o que via, mas sem tomar grandes medidas para se coibir algumas coisas; depois, vimos um PGR coagido pelos colegas e, por fim, vimos um PGR conivente com tudo o que aconteceu” (Entrevista 6, MPF, 2020).
Com a aproximação das eleições realizadas pela associação para a definição da lista, os incentivos internos para o reposicionamento de Janot também mudaram. Àquela altura, o apoio interno à Lava Jato, sobretudo na base da carreira do MPF, era amplo e praticamente incontroverso. Esse movimento ganhou força depois das manifestações de 2013, dado que o apelo do tema na opinião pública havia se tornado ainda mais representativo.
Com efeito, a insatisfação inicial de Rodrigo Janot com a forma de condução da operação precisaria ser revertida, caso tivesse interesse em sua recondução. Suas críticas à Lava Jato resultavam em perda de apoio entre procuradores, especialmente aqueles lotados nos estados e na base do MPF. Entendendo que sua postura crítica poderia comprometer sua colocação na lista tríplice - e, consequentemente, a recondução ao cargo -, Janot alterou sua posição e passou a defender abertamente a operação, inclusive no plenário do STF.
Condicionado pelo novo equilíbrio interno provocado pela regra informal estabelecida pela presidência da República entre 2003 e 2015, o MPF tornou o apoio praticamente incondicional ao combate à corrupção e à Lava Jato em uma condição para a assunção ao cargo de PGR.
E a produção desse novo equilíbrio não era sem consequências, pois ele não consistia apenas na mudança do posicionamento da PGR nos processos que corriam em tribunais superiores. Talvez tão importante quanto isso, essa mudança institucional abriu uma possibilidade sem precedentes de mobilização de recursos para a força-tarefa da Lava Jato, tanto em Curitiba quanto em seus desdobramentos no Rio de Janeiro, em São Paulo e em Brasília. Entendemos essa capacidade ampliada de mobilização de recursos humanos, financeiros, políticos e técnicos como outra condicionante interna relevante.
Com efeito, não foram triviais o grau de sofisticação e a capacidade de mobilização de recursos que se tornaram possíveis, em parte, também em razão do apoio praticamente irrestrito da PGR e do Conselho Superior do MPF à Operação Lava Jato. Aqui, é importante mencionar desde a infraestrutura básica - transportes, recursos tecnológicos, infraestrutura predial, meios de comunicação e divulgação - até o engajamento de profissionais qualificados e diversos, como jornalistas e assessores de comunicação, investigadores, peritos, policiais, auditores, além de um grande número de procuradores.
Não menos importante foi a mobilização de capital político na forma de capacidade de articulação com a imprensa, organizações não governamentais (como a Transparência Internacional), entidades empresariais (como a Federação das Indústrias do Estado de São Paulo [Fiesp], Federação Israelita do Estado do Rio de Janeiro [Fierj], Confederação da Agricultura e Pecuária do Brasil [CNA], etc.), além de tribunais superiores, partidos políticos e demais atores estratégicos do sistema político.
3. A Lava Jato para os procuradores do MPF: percepção interna e autocompreensão institucional
Antes de iniciarmos a análise da (auto)percepção institucional, é necessário apresentar algumas notas quanto ao método utilizado. Como explicitado na introdução, este artigo baseia-se em uma ampla pesquisa documental e em entrevistas semiestruturadas. Foram entrevistados 50 membros do MPF entre 2020 e 2021, todos com atuação em operações de combate à corrupção realizadas entre os anos 2000 e 2020, inclusive na Operação Lava Jato, em Brasília, Curitiba, Rio de Janeiro e São Paulo, bem como nos respectivos Tribunais Regionais Federais (TRFs) e na PGR.
A seleção dos entrevistados foi realizada pelo método snowball sampling (Biernacki; Waldorf, 1981), iniciada e favorecida pela presença privilegiada de um dos autores no campo de pesquisa. Nesse método, um entrevistado indica outros possíveis entrevistados, até que se atinja o ponto de saturação, isto é, quando as respostas começam a ficar semelhantes, indicando uma percepção coletiva sobre determinado elemento e um equilíbrio nas informações coletadas.
As entrevistas foram transcritas, tabuladas e tratadas de acordo com o método de análise de conteúdo (Bardin, 2015). Para a compreensão das condicionantes da Lava Jato e para a formulação das hipóteses interpretativas, recorremos a estratégias metodológicas típicas do process-tracing (Derek; Pedersen, 2013; Faletti, 2016). A fim de resguardar o anonimato dos entrevistados, não foram revelados seus cargos específicos, apenas a carreira - todos são procuradores da República.
Ainda que a amostra não seja representativa do total de integrantes do MPF, é importante destacar as posições de poder que os entrevistados ocupavam na carreira à época das entrevistas, assim como as implicações que podem ser retiradas desse fato. Com efeito, os entrevistados estavam lotados nos principais espaços de poder da instituição, diretamente envolvidos nas tomadas de decisão de suas mais importantes operações, de tal forma que os capitais adquiridos e acumulados por esses agentes, que os permitiram alcançar e permanecer nas referidas posições de poder, são um forte indicador aproximativo entre seus valores e opiniões e aqueles que constituem o senso comum da instituição considerada enquanto corpo. O quadro autoriza a realização de generalizações razoáveis a partir dos dados coletados.
A força-tarefa da Lava Jato esteve no centro de todas as entrevistas conduzidas, o que se justifica não apenas pelo envolvimento direto dos entrevistados com a operação, mas também por ela ter representado um momento crítico no processo de identificação institucional do MPF com a bandeira do combate à corrupção, especialmente entre 2014 e 2019. Nesse sentido, a operação impôs-se como um episódio central para a compreensão do processo de transformação do MPF, tendo sido crucial para a construção de uma autopercepção institucional fundamentalmente associada ao combate à corrupção.
Ao revisitar as entrevistas à luz dos acontecimentos ocorridos desde 2020, esta pesquisa busca lançar luz sobre os processos internos que possibilitaram a consolidação da Lava Jato dentro do MPF. A análise dos dados levantados reforça a hipótese já apontada por outros pesquisadores (Avritzer; Kerche; Marona, 2020): além das transformações institucionais amplamente documentadas pela literatura nos últimos anos, uma das principais condições de possibilidade da Lava Jato, conforme percebida pelos próprios procuradores, foi a regra informal de nomeação do primeiro colocado da lista tríplice elaborada pela ANPR para o cargo de PGR.
Para além das avaliações internas sobre as condições que permitiram o surgimento das megaoperações de combate à corrupção nas décadas de 2000 e 2010, as entrevistas também revelam os juízos de valor dos procuradores acerca dos métodos e procedimentos empregados na Lava Jato.
Nesta seção, examinamos especificamente o conteúdo dessas entrevistas. Retomamos as perguntas do instrumento de pesquisa relacionadas diretamente à agenda anticorrupção, seja em seu enunciado, seja nos casos em que o tema surgiu de forma recorrente nas respostas. A amostra utilizada não pode servir como evidência acerca da opinião geral do conjunto da carreira do MPF - o que exigiria um survey com uma amostra mais representativa e aleatória. Todavia, um survey tampouco seria capaz de capturar de modo adequado as percepções e os discursos internos mobilizados pelos membros da instituição, na sua compreensão e justificação da atuação do órgão durante a Lava Jato. Entrevistas podem ser um meio excepcional para capturar aquilo que surveys não são capazes de fazer: apreender as gramáticas justificatórias, os discursos, os argumentos e as percepções dos atores em sua profundidade e complexidade argumentativa. Nesse sentido, consideramos que o conjunto de 50 entrevistas com membros da elite dessa instituição certamente pode nos indicar de maneira bastante razoável quais são as percepções existentes no órgão e os discursos difundidos sobre sua atuação no caso estudado.
No processo de codificação, identificamos duas posições bem demarcadas: uma majoritária - que reúne entre 80% e 90% dos entrevistados, a depender do enunciado da pergunta - de apoio integral à centralidade do combate à corrupção e dos métodos adotados pelo MPF; e uma posição minoritária, de crítica moderada aos procedimentos do MPF nas operações de combate à corrupção, influenciada pela percepção de que a legitimidade da instituição deve se fundar na defesa de direitos. Em algumas perguntas, as respostas foram unânimes quanto ao diagnóstico dos fatos, embora divergentes quanto às implicações serem positivas ou negativas.
Para fins de exposição e de garantia adicional do anonimato dos entrevistados, selecionamos intencionalmente respostas paradigmáticas de cada posição, com ênfase na posição majoritária.
Logo no início das entrevistas, ao serem indagados sobre o papel do MP no Brasil, 86% dos entrevistados afirmaram que a instituição exerce uma função relevante nas democracias, especialmente perceptível no combate à corrupção e a crimes de colarinho branco. A resposta a seguir é paradigmática dessa posição:
Como em qualquer democracia, o Ministério Público no Brasil tem um papel muito relevante, do ponto de vista da própria proteção da democracia. E nós fazemos ou pelo menos tentamos fazer isso no dia a dia, em todas as searas de atuação, mas acho que isso fica mais perceptível quando se trata de combate à corrupção e à atuação criminal, principalmente, a do colarinho branco (Entrevista 17, MPF, 2020, grifo nosso).
Ao serem perguntados sobre o papel específico do MP no combate à corrupção, 84% dos respondentes apresentaram discursos genéricos com forte apelo moral, repercutindo um enquadramento dos membros do MPF como “cruzados morais” incumbidos de “extirpar a corrupção da administração pública brasileira”. Essa posição sugere uma autocompreensão do MP como um órgão capaz de alterar sistematicamente o funcionamento das instituições públicas por meio da persecução penal da corrupção. Fica evidente, também, que a agenda anticorrupção se tornou o grande objetivo do MPF, sendo o Mapa Estratégico frequentemente mencionado como referência legitimadora da atuação do órgão:
O papel do Ministério Público no combate à corrupção é extirpar do campo da administração pública, do Estado, todos aqueles que se utilizam de seus cargos ou de seu poder aquisitivo para atuarem como se estivessem acima da lei. O combate à corrupção se tornou o grande objetivo do MPF desde 2010, na gestão do Dr. Gurgel, depois do Mensalão e da formulação do Mapa Estratégico interno (Entrevista 22, MPF, 2020, grifo nosso).
Apenas dois entrevistados argumentaram que não caberia ao MP combater “nada”, pois, como burocracia do Estado responsável pela ação penal, caber-lhe-ia apenas promover as ações judiciais baseadas nas investigações que lhe são encaminhadas. Esses entrevistados ressaltaram a ausência de mecanismos de controle da atuação da instituição como um fator de risco à estabilidade do Estado. Essa compreensão, teoricamente mais alinhada ao desenho delineado pelos constituintes de 1988 para o MP (Kerche, 2007, 2014), foi largamente minoritária entre os entrevistados.
Quando questionados sobre quais estruturas internas teriam sido importantes para o combate à corrupção e para o surgimento da Lava Jato, a totalidade dos respondentes apontou para a centralidade da figura do PGR, que preside todas as estruturas internas, como o Conselho Superior, além de distribuir o orçamento da instituição. A afirmação corrobora o exposto por Viegas (2022) acerca do poder de agenda das lideranças do MPF. Na visão dos entrevistados, sem o apoio do PGR, a Lava Jato e operações semelhantes não teriam sido possíveis. Essa posição é evidenciada no seguinte excerto de entrevista:
Olha, certamente, os órgãos internos mais importantes para essa pauta são a 5a Câmara, que faz a interlocução entre os procuradores e a PGR, assim como dissemina entendimentos; o Conselho Superior, que tem poder institucional para impor limites e autorizar até que ponto é permitido que esses trabalhos avancem; e o próprio PGR, que preside todas as estruturas da instituição, tem poder de distribuir sozinho o orçamento interno e de estruturar o que enxergar como necessário. Juntas, essas três estruturas permitiram que a Lava Jato existisse como vemos (Entrevista 33, MPF, 2020, grifo nosso).
Vários entrevistados foram ainda mais específicos, indicando que o PGR Rodrigo Janot e seu entorno foram cruciais para que a Lava Jato assumisse a forma que assumiu. Para eles, o desejo de ser eleito pelos seus pares para figurar no topo da lista tríplice da ANPR e, então, ser reconduzido ao cargo teria motivado a mudança de postura de Janot com relação à operação:
Certamente foram o PGR Janot, seu gabinete, os membros do Conselho Superior e da 5a Câmara. Sem essa rede de proteção que foi criada ao redor da operação, muita coisa ali não teria ocorrido, não se teria gasto tanto dinheiro e não teria havido a cessão de tantas pessoas para atuarem de forma exclusiva. Mas, eu conferiria um peso especial ao apoio do PGR que, inicialmente, não apoiava a operação, mas logo depois, apoiou, com medo de perder a eleição da ANPR e não ser reconduzido ao cargo (Entrevista 6, MPF, 2020, grifo nosso).
Segundo diversos procuradores entrevistados, pressões transnacionais foram cruciais para influenciar as estratégias nacionais de combate à corrupção, tendo um papel fundamental nos processos internos que levaram à Lava Jato. Esse processo teria sido primordial, por exemplo, para a criação da ENCCLA, a qual foi mencionada por 88% dos entrevistados como decisiva para a consolidação da agenda anticorrupção como uma prioridade das instituições brasileiras. Vários procuradores receberam treinamentos sobre combate à lavagem de dinheiro em instituições estrangeiras, algo que foi possibilitado pela própria ENCCLA. O trecho a seguir aponta alguns desses elementos transnacionais:
A ENCCLA foi extremamente importante para que consolidássemos o combate à corrupção não apenas como uma pauta do Brasil ou do MPF, mas do mundo e de todo o aparato estatal brasileiro. Ampliou-se a influência do MP sobre outros órgãos e nós passamos a ter um maior protagonismo nesse tema, o que pode ter nos trazido a esse ambiente do combate à corrupção como uma grande pauta (Entrevista 22, MPF, 2020, grifo nosso).
Ainda sobre a ENCCLA, quando instados a responder quais os impactos da estratégia nas articulações em torno do combate à corrupção, todos os entrevistados, sem exceção, destacaram o poder de influência do MPF sobre as outras instituições do sistema de justiça e a capacidade de exercer lobby sobre o Congresso Nacional pela aprovação de reformas legislativas. Nesse sentido, a ENCCLA parece ter sido utilizada pelos procuradores do MPF como uma arena de atuação em que buscavam influenciar e articular outros atores estatais em favor de sua estratégia.
A ENCCLA tem uma importância muito grande no combate à corrupção no que tange a dois elementos específicos: o primeiro, é a possibilidade de o MP poder influenciar tantas instituições importantes na persecução penal de uma única vez, agindo para pacificar debates e entendimentos sobre questões nessa temática; o segundo, está na expansão da influência política, do alcance do lobby realizado pelo MP junto ao Congresso Nacional e, a partir daí, sobre a própria sociedade civil. É importante registrar que vários Projetos de Lei ou alteração de procedimentos públicos [...] muitas coisas que saíram de lá, ou viraram PLs, ou ajudaram no debate, ou mudaram a forma de atuação desses órgãos por decisão institucional ou por alteração legislativa (Entrevista 31, MPF, 2020, grifo nosso).
Os entrevistados também foram convidados a avaliar a atuação do MPF no combate à corrupção, com especial referência à Operação Lava Jato, inclusive à luz dos fatos divulgados no contexto da Vaza Jato, que revelaram uma série de ilegalidades cometidas pelos principais responsáveis pela operação. Ainda assim, 84% dos entrevistados foram categóricos ao afirmar que é inegável que a atuação do MPF na Lava Jato foi bem-sucedida, ainda que a atuação de alguns colegas possa ser percebida como pontualmente problemática. Invariavelmente, esses entrevistados não reconheciam a existência de ilegalidades cometidas por membros do MPF, ao menos no momento em que essas entrevistas foram realizadas (entre 2020 e 2021). Eles demonstravam reservas e reconheciam apenas que as ações de alguns colegas podiam ser percebidas como ilegais por algumas pessoas. Isso fica evidente no seguinte excerto:
Acho que tem sido bem-sucedida, sim! Temos demonstrado de forma muito clara à sociedade o que temos feito, a forma que temos feito, e os números estão todos a nosso favor. A Lava Jato conseguiu repatriar a devolver aos cofres públicos bilhões de reais. Então, é inegável que tem sido bem-sucedida. Mas, alguns excessos na atuação de alguns colegas têm sido percebidos também (Entrevista 17, MPF, 2020, grifo nosso).
Entre os 50 entrevistados, apenas oito expressaram críticas à Lava Jato, utilizando termos como “vergonha” e “crime” para descrevê-la, de forma a separá-la das “operações sérias”, que cumpriram bem o seu papel.
Quando indagados sobre a Vaza Jato e suas consequências para o combate à corrupção, os procuradores também opinaram acerca da recente promulgação da Lei n. 13.869/2019, chamada Lei de Abuso de Autoridade, que representou um primeiro backlash significativo para o MPF derivado da operação. Dos 50 entrevistados, 42 foram extremamente críticos à importância que se dava à Vaza Jato, apontando ser um absurdo que conversas privadas ganhassem tanta atenção na imprensa. Eles apontaram, ainda, que a nova legislação teria sido patrocinada por parlamentares investigados pela Lava Jato, em uma tentativa de vingança “dos corruptos contra o MPF”. Para esses 42 entrevistados, no entanto, essa reação não deveria alterar o curso de ação do MPF. Este trecho expressa de maneira paradigmática esse argumento:
Eu acho um absurdo! Pessoas públicas tiveram suas conversas privadas vazadas por criminosos, e a mídia está explorando isso como se estivesse tudo bem. A Lei de Abuso de Autoridade, se você perceber bem, foi extremamente defendida pelos parlamentares que são investigados na Lava Jato. Então, não acho que isso vá mudar a nossa forma de atuar e nem interferir sobre a nossa autonomia funcional individual. Não seremos calados por ameaças (Entrevista 22, MPF, 2020, grifo nosso).
Por fim, constatou-se que, no curso do processo de balanço acerca das consequências práticas da Lava Jato, muito pouco parecia ter mudado em relação à autocompreensão do MPF como uma instituição vocacionada para “erradicar a corrupção”. Os contratempos, resistências e backlashes que haveriam se seguido continuavam a ser vistos como uma retaliação do sistema corrupto que parecia muito mais confirmar as premissas dos membros do MPF sobre o processo político e a configuração corrupta das instituições públicas brasileiras.
Conclusões
Nas últimas décadas, o MPF forjou para si, por meio do uso estratégico das prerrogativas constitucionais que lhe foram garantidas, uma nova identidade institucional em torno do combate à corrupção, distanciando-se do desenho constitucional que lhe assegurou tais prerrogativas e autonomia, mas associadas à promoção e à concretização de direitos fundamentais, coletivos e difusos.
Esse processo de transformação institucional encontrou seu ápice na emergência da Operação Lava Jato, quando o MPF, mediante seus procuradores, assumiu o protagonismo no combate à corrupção, com especial atenção para as elites políticas nacionais. As consequências da Lava Jato foram profundas: resultou em mais de 290 condenações de pelo menos 155 pessoas - entre políticos, empresários e agentes públicos (Freire, 2019); originou dezenas de ações de improbidade administrativa; e levou à recuperação de aproximadamente 25 bilhões de reais desviados dos cofres públicos (Marques, 2022).
A Lava Jato também teve impactos políticos profundos, contribuindo para a desestabilização de duas coalizões presidenciais - Dilma Rousseff (2014-2016) e Michel Temer (2016-2018) -, além de colaborar para a derrocada de alguns dos mais importantes partidos brasileiros, como o Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB) e o Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB). Teve, ainda, papel relevante no processo de impeachment de Dilma Rousseff, em 2016, e nas eleições de 2018, que culminaram na vitória de Jair Bolsonaro (Avritzer, 2018; Kerche; Marona, 2022).
Nos últimos anos, ficaram evidentes diversas ilegalidades cometidas pelos procuradores que lideraram a Lava Jato, incluindo violações de direitos individuais processuais e, possivelmente, desvios de recursos públicos. Aqui vale mencionar, por exemplo, a acusação de tentar se apropriar indiretamente de recursos originados de acordos de leniência firmados com a Petrobras, que seriam destinados a uma fundação privada dedicada ao combate à corrupção, vinculada a procuradores de Curitiba. Durante o ano de 2019, essas e outras irregularidades foram reveladas pela Vaza Jato. Como consequência, diversas condenações foram revertidas e anuladas, alguns procuradores passaram a responder a processos disciplinares - com demissões em certos casos -, enquanto outros deixaram a carreira para ingressar na política, sobretudo no campo emergente da extrema-direita (Duarte, 2020).
Também assistimos a uma reação do sistema político, com a aprovação de leis como a que passou a regular o abuso de autoridade e as mudanças na Lei de Improbidade Administrativa, que limitaram significativamente o escopo de atuação do MP. Em 2020, o então presidente Jair Bolsonaro decidiu não levar em conta a eleição da ANPR, e, em 2021, o procurador-geral indicado por ele, Augusto Aras, determinou o fim da força-tarefa no interior do MPF. Desde 2018, alguns autores apontavam que a experiência da Lava Jato poderia levar ao enfraquecimento dos mecanismos institucionais de combate à corrupção no país (Avritzer, 2018), percepção que apenas se fortaleceu nos últimos anos (Kerche; Marona, 2022; Lima; Linhares, 2021; Rodrigues, 2020, p. 259-268).
A partir da análise das entrevistas com procuradores, à luz da literatura disponível, com o cotejo de documentos, reportagens da época e decisões judiciais, chegamos às conclusões expostas na terceira seção e algumas consequências delas.
A emergência da Lava Jato foi viabilizada por um conjunto de condicionantes externos, como a pressão transnacional e internacional para o avanço de uma agenda anticorrupção no contexto institucional nacional, um ambiente político favorável, o estabelecimento informal da escolha do primeiro colocado da lista tríplice da ANPR para chefiar a PGR pelo presidente da República e o apoio do Poder Judiciário. Além disso, também foram importantes certas condicionantes internas ao próprio MPF, como a definição do combate à corrupção como um objetivo político-institucional do MPF, o apoio do PGR à operação e o considerável aporte de recursos para manter uma operação tão dispendiosa.
Esse conjunto de elementos reforçou uma preocupação já antiga da literatura especializada sobre o MP brasileiro: os riscos decorrentes da associação entre uma ampla discricionariedade - proveniente do papel institucional de defesa de direitos fundamentais - e prerrogativas que garantem ampla autonomia e independência, corolários do desenho institucional que fez do MP o titular da ação penal com plena independência de órgãos políticos. O maior risco dessa combinação era o de que, ao exercer crescente discricionariedade na sua atuação penal, faltava ao MP qualquer forma de accountability (Arantes, 2002, 2003, 2007; Kerche, 2007, 2010, 2014).
A Lava Jato foi, em todos os sentidos, um marco na trajetória institucional do MPF. Por um lado, ela se tornou o maior exemplo do que o MPF podia empreender em termos de sua atuação institucional no combate à corrupção. Por outro lado, e paradoxalmente, foi também um ponto de virada na credibilidade da instituição, em razão de seus métodos. A transgressão dos limites institucionais por parte dos operadores jurídicos responsáveis pelos processos de accountability possibilitou que se formulassem críticas de que se buscava combater abusos por meio de novas formas de abuso (Da Ros; Taylor, 2022, p. 255). Especificamente, foi talvez o primeiro momento no qual o MP, e nesse sentido especialmente o MPF, viu sua trajetória de ascensão institucional ser ameaçada pelo mesmo sistema político que historicamente lhe havia sido tão favorável desde a década de 1970. Os retrocessos nos mecanismos de combate à corrupção parecem ter se tornado uma realidade, também devido à reação política que se seguiu à Lava Jato.
Contudo, tais acontecimentos não resultaram em um processo de autocrítica institucional. Ao contrário, serviram em grande medida para fortalecer a autopercepção institucional dos membros como “combatentes anticorrupção”. Em outras palavras, os erros e as consequências da Lava Jato parecem ter sido incorporados ao mesmo enquadramento anterior que via o MPF como um ator institucional capaz de extirpar a corrupção da administração pública. Trata-se de uma visão que, como hoje sabemos, parece ter encontrado limite nos fatos que vêm sendo revelados desde 2019.
Essa circunstância aponta uma problemática falta de capacidade de aprendizado institucional. Em outras palavras, os processos internos de reflexão e a cultura organizacional parecem estar tão estruturados em torno dessa autopercepção institucional fundada na missão de combater a corrupção que dificuldades práticas colocadas pelo ambiente político e social não são incorporadas como elemento de reflexão, mas são integradas na mesma moldura que deu lugar a uma operação como a Lava Jato.
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Nesse campo, destacamos a obra coletiva Corruption and the Lava Jato Scandal in Latin America, que em sua introdução destaca a necessidade de se gestar e preservar uma narrativa esperançosa e construtiva sobre a operação (Lagunes; Svejnar, 2020, p. 11). De acordo com o capítulo dessa obra, a narrativa deveria ser elaborada em torno do melhor do “espírito da Lava Jato”, compreendido como “a crença que a corrupção sistêmica não é inevitável e não deve ser tolerada” (Bullock; Stephenson, 2020, p. 213).
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O diagnóstico vai ao encontro da discussão sobre a circulação internacional desses agentes em meio à internacionalização da agenda anticorrupção, discutida anteriormente. Para Almeida (2018, p. 85), “o empreendedorismo jurídico permitirá que os agentes judiciais responsáveis pela cruzada moral do combate criminal à corrupção sejam considerados também inovadores e importadores de práticas, doutrinas e instituições jurídicas que, difundidas na ordem global pós-Guerra Fria, são interiorizadas no campo jurídico brasileiro pelo trabalho desses empreendedores”.
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Como citar este artigo
COSTA, Igor Rodrigues; HOLMES, Pablo; CASTRO, Felipe Araújo. Para “extirpar a corrupção da administração pública”: a autopercepção institucional do MPF no combate à corrupção e o caso da Operação Lava Jato. Revista Direito GV, São Paulo, v. 21, e2522, 2025. https://doi.org/10.1590/2317-6172202522
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Declaração de Disponibilidade de Dados
O conjunto de dados deste artigo está disponível no SciELO Dataverse da Revista Direito GV, no link: https://doi.org/10.48331/scielodata.MJYEB2.
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