A regulamentação das loterias e de outros jogos de azar no Brasil: uma análise exploratóriaResumo
Este artigo examina a regulamentação das loterias e de outros jogos de azar no Brasil a partir da análise de conteúdo de 107 projetos de lei (PLs) em tramitação na Câmara dos Deputados. Os principais resultados indicam que 8,4% dos PLs estão prontos para a pauta e 64,5% tramitam em conjunto. O tempo de tramitação médio das proposições legislativas que tratam da regulamentação das loterias e de outros jogos de azar é de aproximadamente 7,43 anos. Entre os projetos sobre loterias, 71,6% são neutros, ou seja, nem facilitam, nem dificultam o desenvolvimento de atividades dessa natureza. Por sua vez, 73,7% dos PLs que lidam com a regulamentação de outros jogos de azar são do tipo permissivos, isto é, favorecem a regulação de novas modalidades de apostas. No que diz respeito à ideologia, partidos de esquerda tendem a apresentar propostas mais permissivas do que legendas de centro e de direita, independentemente da matéria (loterias ou outros jogos de azar). Acreditamos que esses resultados sejam úteis para orientar a formulação de políticas públicas especialmente desenhadas para otimizar os benefícios advindos da exploração econômica das loterias e de outros jogos de azar no Brasil.
Palavras-chave
Loterias; jogos de azar; regulamentação; apostas; legislação
Abstract
This paper examines the regulation of lotteries and gambling in Brazil based on the content analysis of 107 bills currently being processed by the Chamber of Deputies. The main results indicate that 8.4% of the ongoing bills are ready for vote and 64.5% are being processed together. On average, projects dealing with the regulation of lotteries and gambling have been in process for about 7.43 years. Among the proposals about lotteries, 71.6% are neutral, that is, they neither facilitate nor hinder the development of activities of this nature. In turn, 73.7% of the current projects dealing with the regulation of gambling are permissive, that is, they favor the regulation of new betting types. Regarding ideology, left-wing parties tend to present more permissive proposals than center and right-wing parties, regardless of the subject (lotteries or gambling). We believe that these results can guide the formulation of policies designed to optimize the benefits coming from the economic exploitation of lotteries and gambling in Brazil.
Keywords
Lottery; gambling; regulation; betting; legislation
Resumen
Este artículo examina la regulación de las loterías y los juegos de azar en Brasil a través del análisis de contenido de 107 proyectos de ley actualmente en trámite en la Cámara de Diputados. Los principales resultados indican que el 8,4% de los PLs están listos para la agenda y el 64,5% se tramitan conjuntamente. El tiempo de tramitación promedio de las propuestas legislativas que tratan sobre la regulación de las loterías y los juegos de azar es de aproximadamente 7,43 años. Entre los proyectos sobre loterías, 71.6% son neutrales, es decir, ni facilitan ni dificultan el desarrollo de actividades de este tipo. El 73,7% de los PLs que tratan sobre la regulación de los juegos de azar son permisivos, es decir, favorecen la regulación de nuevas modalidades de apuestas. En cuanto a la ideología, los partidos de izquierda tienden a presentar propuestas más permisivas que los partidos de centro y de derecha, independientemente de la materia (loterías o juegos de azar). Creemos que estos resultados son útiles para orientar la formulación de políticas públicas especialmente diseñadas para optimizar los beneficios derivados de la explotación económica de las loterías y los juegos de azar en Brasil.
Palabras clave
Loterías; juegos de azar; regulación; apuestas; legislación
Introdução1
Os jogos de azar devem ser legalizados? Essa é uma pergunta que divide opiniões e, consequentemente, influencia o teor das proposições legislativas e a implementação de políticas regulatórias. Conceitualmente, jogos de azar são atividades nas quais os resultados são fortemente influenciados pelo acaso, com os participantes apostando dinheiro ou valores materiais na esperança de um ganho significativamente superior ao que foi investido (Mazar et al., 2020). Essas atividades abrangem diversas formas, como loterias, cassinos, bingos, caça-níqueis e apostas esportivas, e são caracterizadas pela incerteza do resultado e pela intenção de ganho monetário (Mazar et al., 2020).
Por um lado, os defensores da regulamentação dos jogos de azar enfatizam os benefícios econômicos advindos da exploração de atividades dessa natureza, especificamente a criação de empregos e o aumento na arrecadação (Eadington, 1999; Henriksson; Lipsey, 1999). Por outro lado, os opositores defendem que os custos sociais não justificam a sua legalização (Browne; Langham; Rockloff, 2017; Meyer; Hayer; Griffiths, 2009; Walker, 2007; Wenz, 2008). Em particular, a lista de efeitos adversos inclui jogo patológico, alcoolismo, uso de drogas, desestruturação familiar, prostituição, delinquência juvenil, lavagem de dinheiro, corrupção policial, falência, entre outros (Bilevicius et al., 2019; Collins, 2003; Langham et al., 2016; Weinstock et al., 2008).
Individualmente, a possibilidade do enriquecimento imediato é, de acordo com Duarte (2006), a principal motivação do apostador. Do ponto de vista institucional, no entanto, parte significativa dos recursos auferidos com os jogos é revertida para obras de interesse coletivo (Lippke, 1997). Por exemplo, o Keno, jogo aleatório similar ao bingo lançado durante a dinastia Hun (100 a.C.), ajudou a custear a edificação da Muralha da China. Na Alemanha, os recursos advindos da extração da primeira atividade de loteria foram empregados na edificação de uma penitenciária. Similarmente, a exploração de loterias facilitou a construção de diversas universidades nos Estados Unidos, entre elas, Harvard e Yale (Duarte, 2006).
No Brasil, a Constituição Federal de 1988 definiu como competência privativa da União a exploração dos sistemas de consórcios e sorteios (Brasil, 1988). Por sua vez, o Supremo Tribunal Federal entendeu que a expressão “sistema de sorteios” abrange os jogos de azar, as loterias e similares.2 No que diz respeito especificamente às loterias, o Decreto-Lei n. 204/1967 reafirma a exclusividade da União não suscetível de concessão (Brasil, 1967). Todavia, a legislação pátria ainda não acomodou outras formas de jogos, como bingos, caça-níqueis e jogo do bicho, de modo que estabelecer ou explorar jogo de azar continua sendo uma contravenção penal (Brasil, 1941a). Em 2022, a Câmara dos Deputados aprovou por 246 votos contra 202 o Projeto de Lei (PL) 442/1991,3 que legaliza os jogos de azar no Brasil, como cassinos, bingos, jogo do bicho e jogos on-line. Mais recentemente, a matéria seguiu para a Comissão de Constituição de Justiça do Senado Federal, e foi aprovada por 14 votos a 12.
Este artigo procura contribuir com esse debate a partir da análise da regulamentação das loterias e de outros jogos de azar no Brasil. O desenho de pesquisa adota uma abordagem multimétodo para explorar uma base de dados original elaborada a partir de informações secundárias extraídas do repositório eletrônico da Câmara dos Deputados. Em particular, classificamos o conteúdo de 107 PLs em tramitação até 2019 a partir dos seguintes indicadores: (1) situação legislativa (pronto para pauta, aguardando parecer, aguardando designação de relator, etc.), (2) tempo de tramitação (em anos), (3) orientação regulatória (restritiva, neutra ou permissiva) e (4) ideologia do partido proponente (esquerda, centro e direita). Além disso, desenvolvemos uma nova forma de mensurar o nível regulatório das proposições legislativas utilizando técnicas automatizadas de análise de sentimento (Devitt; Ahmad, 2013; Pang; Lee, 2008).
Esquematicamente, o restante do artigo está organizado da seguinte forma: na próxima seção, contextualizamos nosso objeto de estudo. A seguir, revisamos a literatura publicada no Brasil sobre a regulação do setor de loterias e apostas. Na terceira seção, é abordado como o debate sobre a regulamentação de loterias foi institucionalizado no país. A quarta e a quinta seção descrevem nossa abordagem metodológica e os resultados, respectivamente. A sexta seção discute os resultados e é seguida por uma conclusão.
1. Contextualização do problema
A origem dos jogos de azar confunde-se com a própria história da humanidade (Zheng; Wan, 2016). Por exemplo, estudos arqueológicos identificam registros de práticas de apostas que remontam ao período Paleolítico (Schwartz, 2013). Além disso, há registros confiáveis de organizações especificamente estruturadas para promover e administrar a atividade de jogos de azar na Grécia Antiga e no Império Romano (Duarte, 2006).
As estatísticas globais de jogos de azar indicam que cerca de 26% da população mundial participa de jogos de azar (Gambling Industry News, [s.d.]). No Reino Unido, estima-se que 17% da população aposta on-line, o que gera uma receita de £ 5,3 bilhões (Gambling Industry News, [s.d.]). Nos Estados Unidos, a receita bruta com jogos de azar alcançou US$ 66 bilhões de dólares em 2023, valor 10% maior que em 2022.4
Em pesquisa realizada em todos os estados americanos pelo National Council on Problem Gambling, 66% dos respondentes informaram ter comprado algum bilhete de loteria em 2018 e 3% afirmaram frequentar cassinos toda semana (National Council on Problem Gambling, 2021). Já de acordo com a Gambling Commission, que examina o comportamento dos adultos em jogos de azar na Grã-Bretanha, 46% dos respondentes participaram de algum jogo desse tipo nas quatro semanas anteriores à pesquisa (Gambling Commission, 2020).
No Brasil, a primeira extração lotérica foi realizada em 1785 com o objetivo de angariar recursos para a construção da “Casa de Câmara e Cadeia” em Vila Rica, Minas Gerais (Barbosa, 2017). Especialmente com a chegada da família real em terras tupiniquins (1808), as loterias começaram a ganhar espaço em todo território, sendo proibidas pela primeira vez em 1831, em razão do descontrole das concessões (Freitas, 2013). Essa proibição perdurou até 1837. Já em 1844, surgem as primeiras medidas de regulação das loterias, promulgadas por D. Pedro II (Duarte, 2006).
Historicamente, verifica-se que a regulamentação sobre o assunto é essencialmente restritiva. Por exemplo, o Decreto-Lei n. 3.688, de 1941, que ainda está em vigor, tipifica os jogos de azar como contravenção penal (Brasil, 1941b). Por sua vez, a exclusividade de exploração dos jogos lotéricos pela Caixa Econômica Federal também está vigente. Como apresentaremos mais adiante, existem diversas proposições legislativas em tramitação na Câmara dos Deputados que visam alterações no marco regulatório referente aos jogos lotéricos e de azar. Em 2011, por exemplo, o plenário rejeitou o PL 2.944/2004, que regulamentaria a exploração dos jogos de bingo no Brasil.
Um dos principais argumentos contrários à legalização dos jogos de azar enfatiza os custos sociais. Diversos estudos buscam verificar os impactos decorrentes da legalização dos jogos. De forma geral, a literatura aponta os seguintes efeitos perversos associados aos jogos de azar: (1) perda de renda devido à falta no trabalho; (2) queda na produtividade; (3) depressão e/ou problemas físicos relacionados ao estresse; (4) aumento na quantidade de suicídios tentados e consumados; (5) inadimplência; (6) divórcio; e (7) incremento nas taxas de criminalidade (Goodman, 1994).
Por sua vez, os argumentos a favor da legalização estão fundamentados principalmente em questões econômicas. As restrições governamentais, por exemplo, reduzem o excedente de consumidores e produtores desse mercado (Walker; Barnett, 1999). Os benefícios esperados da legalização são maiores do que os custos sociais, o que justificaria economicamente a opção pela regulamentação dessas atividades (Scalea, 2017). Apesar disso, problemas relacionados à definição do que de fato seriam “custos sociais” ainda não foram resolvidos (Latvala; Lintonen; Konu, 2019; Walker, 2007; Walker; Barnett, 1999).
2. Revisão de literatura nacional acerca do tema
No Brasil, o foco da literatura sobre a regulamentação de loterias e de outros jogos de azar é bastante distinto da produção internacional. Tavares (2014) destaca que a regulamentação dos jogos de azar no Brasil tem alternado entre períodos de legalização e proibição, refletindo profundas raízes culturais e históricas no país.
Enquanto a produção norte-americana enfatiza os efeitos da regulamentação sobre diferentes variáveis, como crime (Nichols; Tosun, 2017), arrecadação (Nichols; Tosun; Yang, 2015; Walker; Jackson, 2008) e taxa de desemprego (Wenz, 2008), a produção nacional pode ser dividida em dois principais segmentos: (1) epidemiológicos, ligados à área da Saúde, e (2) normativos, vinculados ao Direito.5 O primeiro eixo agrupa as pesquisas epidemiológicas que focalizam os efeitos do jogo patológico. O segundo reúne trabalhos normativo-prescritivos que discutem a legalização ou não dessas atividades e outros aspectos regulatórios considerados tecnicamente relevantes.
Na área da Saúde, os trabalhos estão geralmente relacionados ao jogo patológico. Conceitualmente, Brito (2011, p. 3) argumenta que o jogo patológico pode ser caracterizado “pela persistência do comportamento de jogar e realizar apostas, apesar dos prejuízos financeiros e sociais advindos ao indivíduo”. Por exemplo, Carvalho et al. (2005) analisam o jogo patológico entre pacientes que estão em tratamento contra abuso de substâncias. Moreira (2004), por sua vez, verifica a utilidade de diferentes medidas de personalidade entre jogadores patológicos e voluntários que não jogam. Já Oliveira, Silveira e Silva (2008) apresentam as principais consequências do jogo compulsivo para a saúde pública. Omais (2009) analisa os aspectos psicossociais decorrentes do jogo patológico, e Galetti et al. (2008) examinam o envolvimento de idosos em jogos de azar.
No que diz respeito à regulação, Barbosa (2017) analisa a viabilidade de apostas virtuais a partir do arcabouço jurídico vigente. Barbosa (2018), por sua vez, examina a regulamentação de loterias no Brasil e os aspectos relacionados à responsabilidade social das loterias. Durães (2018) verifica em que medida o apostador pode ser enquadrado nos termos do Código de Defesa do Consumidor (CDC). Nunes (2017) investiga a regulação nacional sobre loterias e as experiências estrangeiras na exploração da loteria instantânea. Já Oliveira (2017) apresenta os objetivos e as formas de regulação do setor lotérico. Paes (2018) propõe subsídios para uma possível regulação das apostas realizadas no meio virtual. Taufick (2018) analisa modelos de regulação que ampliam a concorrência intramarcas nos mercados de jogos.
Van der Laan (2018) estuda a regulação de loterias e a responsabilidade social no financiamento de entidades filantrópicas. Ragazzo e Ribeiro (2012) discutem a possível legalização dos jogos de azar no país a partir de uma abordagem racional sobre os objetos regulatórios a serem perseguidos. Para esses autores, a atual discussão sobre a regulação de jogos de azar no Brasil está “viciada” devido à presença de vários argumentos falaciosos. Para os autores, o foco deve ser em duas perguntas: se as pessoas devem ou não ter acesso aos jogos e se essa é uma prática que a sociedade deseja estimular ou não.
3. Institucionalização do debate no Brasil
A institucionalização do debate sobre a regulamentação das loterias e de outros jogos de azar no Brasil desempenha um papel crucial na compreensão da complexa dinâmica envolvida nesse processo. Esse debate não se limita apenas à esfera legislativa, mas também envolve uma série de atores e instituições que desempenham papéis distintos e muitas vezes conflitantes (Duarte, 2006).
Esse processo possui uma trajetória marcada por avanços e retrocessos legislativos. Nos anos 1920, por exemplo, a operação de cassinos era permitida e proliferou como uma forma de entretenimento e turismo. No entanto, em 1946, o então presidente Eurico Gaspar Dutra promulgou um decreto que proibiu os cassinos em todo o território nacional, citando preocupações morais e sociais. Essa decisão fechou uma era de ouro para os cassinos brasileiros e teve um impacto significativo na indústria do entretenimento (Chaves et al., 2022).
A partir da década de 1990, houve novas tentativas de regulamentação, especialmente com a reabertura de bingos e a introdução de máquinas caça-níqueis. No entanto, essas atividades também enfrentaram uma legislação volátil. Em 1993, a Lei Zico legalizou os bingos como parte de um esforço para angariar fundos para entidades esportivas, mas foi substituída pela Lei Pelé em 1998, que manteve a regulamentação (Batista; Partyka; Lana, 2021). Posteriormente, em 2004, uma medida provisória resultou na proibição dessas atividades novamente, citando problemas com lavagem de dinheiro e crime organizado.
Mais recentemente, a regulamentação das apostas esportivas, especialmente as de quotas fixas, ganhou destaque. Em 2018, a Lei n. 13.756 (Brasil, 2018) foi sancionada, autorizando as apostas esportivas de quotas fixas, que desde então têm se tornado cada vez mais populares e visíveis em propagandas nos meios de comunicação (Marques et al., 2021). Essa regulamentação ainda está em fase de implementação e ajustes, refletindo o contínuo debate e a evolução das políticas de jogos de azar no Brasil. Em dezembro de 2023, foi sancionada a Lei n. 14.790/2023 (Brasil, 2023), que alterou a Lei n. 13.756/2018, que regulamenta as apostas de quota fixa referente a eventos esportivos e jogos on-line por operadoras autorizadas pela Fazenda. A mudança normativa foi relacionada à proliferação das apostas tipo bet no país, até então sem regulamentação.
A questão da regulamentação de loterias e de outros jogos de azar tornou-se um tema recorrente na agenda política brasileira. Isso é evidenciado pelo grande número de PLs em tramitação na Câmara dos Deputados. A presença significativa desses PLs indica que o tema é objeto de atenção constante por parte dos legisladores e, portanto, está institucionalizado na pauta política. No âmbito legislativo, observa-se uma diversidade de perspectivas representadas por diferentes partidos políticos. Isso demonstra que o debate transcende a tradicional divisão ideológica e envolve uma série de interesses políticos e econômicos.
Além dos legisladores, outras instituições desempenham papéis relevantes nesse debate. A Caixa Econômica Federal, por exemplo, mantém o monopólio da exploração das loterias no Brasil, o que lhe confere uma posição de destaque na discussão. A instituição tem interesses financeiros significativos envolvidos na regulamentação dessas atividades e frequentemente se manifesta sobre propostas legislativas que podem afetar seus negócios (Freitas, 2013).
Em contrapartida, organizações da sociedade civil, grupos de defesa dos consumidores e instituições relativas à saúde pública também fazem parte do debate. Esses atores muitas vezes enfatizam os potenciais custos sociais associados aos jogos de azar, que incluem problemas como vício em jogos, impactos na saúde mental e financeira dos cidadãos, além de preocupações éticas (Nunes, 2017). Pesquisa do Instituto Datafolha realizada em dezembro de 20236 apontou que 55% dos respondentes eram contrários às apostas esportivas on-line, enquanto 30% eram favoráveis. Além disso, 84% dos brasileiros afirmaram nunca ter realizado apostas esportivas on-line, ante 15% que já experimentaram a modalidade, dos quais 8% apostam com frequência.
A mídia desempenha um papel importante na disseminação das informações e opiniões relacionadas à regulamentação de loterias e de outros jogos de azar. A cobertura midiática pode influenciar a opinião pública e, consequentemente, moldar a agenda política e as decisões dos legisladores (Ragazzo; Ribeiro, 2012).
A institucionalização desse debate também é evidente nas tentativas passadas de promulgar leis e regulamentos relacionados a jogos de azar no Brasil. A compreensão dessas dinâmicas institucionais é fundamental para formular políticas públicas informadas e equilibradas nessa área, levando em consideração não apenas os aspectos econômicos, mas também as preocupações sociais e de saúde pública.
4. Metodologia7
As informações a respeito das proposições legislativas foram extraídas a partir do sítio eletrônico da Câmara dos Deputados do Brasil.8 Restringimos a opção “Tipo de proposição” apenas aos PLs em tramitação e a busca foi realizada a partir de dois parâmetros de conteúdo: (1) “loteria” e (2) “jogos de azar”. Depois de examinar o conteúdo de cada documento, nossa amostra final foi formada por 88 PLs que tratam do tema loteria e 19 PLs que lidam com a regulamentação dos jogos de azar, totalizando 107 casos. Para cada PL, examinamos quatro indicadores, são eles: (1) a situação técnica de cada proposição (pronta para pauta, tramitando em conjunto, aguardando parecer, etc.); (2) o tempo de tramitação (em anos); (3) a orientação regulatória do projeto, se restritiva, neutra ou permissiva;9 e (4) a ideologia do partido proponente, que foi mensurada a partir das estimativas de Zucco e Power (2019). Todos os dados foram inicialmente armazenados no Microsoft Excel e posteriormente transferidos para o Statistical Package for Social Sciences (SPSS, versão 21). A análise automatizada de texto foi realizada com auxílio do R Statistical (versão 3.6.2).
Após coletarmos os dados dos PLs correspondentes à área temática de interesse, realizamos a análise textual do inteiro teor de cada projeto. Transformamos o texto dos PLs de cada categoria (loteria e jogos de azar) em dois corpus para poder realizar a análise da incidência dos termos.10 Após limparmos o texto (excluir espaços extras, transformar todas as palavras em minúsculas, remover acentos, numerais e stopwords), examinamos a frequência de palavras nos PLs de cada área temática.
Para a classificação dos PLs de acordo com a sua permissividade, elaboramos um índice aditivo utilizando técnicas de análise de sentimento (Devitt; Ahmad, 2013; Pang; Lee, 2008). Em particular, usamos os dicionários de sentimento disponíveis no pacote lexiconPT.11 Os dicionários atribuem um valor para cada palavra, sendo -1 caso a palavra faça menção a algo negativo, zero caso seja julgada neutra e 1 caso seja classificada como positiva.
Após a tokenização do texto,12 fizemos a junção dos bancos de dados dos dicionários com o banco de dados do texto das ementas “tokenizado”, o que permitiu atribuir um valor de polaridade a cada palavra nos respectivos PLs. Após esse estágio, criamos um índice aditivo somando o escore de polaridade das palavras em cada PL. A pontuação final gera um valor positivo, negativo ou zero para cada PL. Acreditamos que esse valor pode ser utilizado como proxy para mensurar a permissividade dos PLs, uma vez que, quanto mais palavras de polaridade positiva a ementa do projeto contiver (permissão, regulamentação, autorizar, etc.), maior será a probabilidade daquele projeto exibir níveis mais elevados de permissividade. A mesma coisa ocorre no caso contrário: quanto mais palavras associadas à polaridade negativa (restringe, proíbe, criminosa), maior a probabilidade de o projeto possuir um caráter restritivo.
5. Resultados
O Gráfico 1 ilustra a variação longitudinal da produção legislativa referente à regulamentação das loterias e de outros jogos de azar no Brasil entre 1991 e 2019.
Em 1991, três projetos sobre loterias foram apresentados na Câmara dos Deputados: PL 68, PL 1.101 e PL 1.212/1991. Em particular, a proposição 68, de autoria de Roberto Magalhães (PFL/PE), proíbe a loteria instantânea em todo o território nacional. Por sua vez, os projetos 1.101 (Jackson Pereira, PSDB/CE) e 1.212 (Paulo de Almeida, PTB/RJ) facilitam a criação da loteria de números e do jogo do bicho, respectivamente. Depois disso, verifica-se pouco esforço legislativo no sentido de regular essas matérias, especialmente os jogos de azar. Em 2015, no entanto, detectamos 28 propostas: 20 referentes às loterias e 8 relacionadas à regulamentação de jogos de azar. O Gráfico 2 sintetiza a situação técnica dos PLs em tramitação na Câmara dos Deputados.
A maior parte dos PLs sobre loterias e outros jogos de azar em apreciação na Câmara dos Deputados está tramitando em conjunto (64,5%). Encontramos 16 proposições aguardando parecer, o que representa 15% do total. Ainda, 8,4% dos PLs já estão prontos para a pauta, perfazendo nove ocorrências. Ao desagregar as observações por tema, verificamos que 73,7% dos PLs sobre jogos de azar tramitam em conjunto vis-à-vis 62,5% quando o assunto é loteria. A Tabela 1 apresenta a situação técnica dos PLs em tramitação por assunto.
Comparativamente, a maior parte dos PLs tramita em conjunto independentemente do assunto (loteria ou jogos de azar), o que significa que há semelhança no conteúdo das proposições. Também é muito parecido o percentual de projetos aguardando parecer: 14,8% para as loterias e 15,8% quando o tema são os jogos de azar. Por exemplo, o PL 514/2011, que aguarda parecer do relator na Comissão de Finanças e Tributação (CFT), estende os incentivos estabelecidos pela Lei n. 8.248, de 23 de outubro de 1991, a jogos eletrônicos de uso domiciliar. O art. 482 do Decreto-Lei n. 5.452, de 1o de maio de 1943, em sua alínea “l”, elenca a prática constante de jogos de azar como uma das hipóteses de justa causa para rescisão do contrato de trabalho pelo empregador (Brasil, 1943). Observamos ainda que 9,1% dos PLs sobre loterias estão prontos para a pauta. Para os jogos de azar, esse percentual é de 5,3%, o que representa uma única proposição legislativa (PL 2.944/2004).
Depois de descrever a situação legislativa dos PLs em tramitação sobre loterias e jogos de azar, o próximo passo é investigar o ritmo de andamento dessas proposições. O Gráfico 3 ilustra o tempo de tramitação, em anos, de 107 PLs que regulam as atividades de loterias e de outros jogos de azar no Brasil.
Graficamente, o histograma (figura da esquerda) ajuda-nos a melhor compreender a variação do tempo de tramitação dos PLs de interesse. Em particular, identificamos três proposições que tramitam há 29 anos. Esses projetos aparecem em destaque no Boxplot (figura da direita) em conjunto com o PL 2.517, que tramita desde 1996. A Tabela 2 sumariza o tempo de tramitação por assunto.
Considerando as informações disponíveis para 107 casos, o tempo médio de tramitação é de 7,43 anos, com desvio-padrão de 6,34. Como pode ser observado, a tramitação de PLs que tratam da regulamentação de loterias (7,70 anos) é ligeiramente mais lenta do que o andamento de proposições que lidam com os jogos de azar (6,16 anos). A diferença média de 1,55 anos entre os grupos não foi estatisticamente significativa (t = 0,965; p-valor = 0,337).
A maior parte dos PLs sobre loterias e outros jogos de azar em tramitação na Câmara dos Deputados exibe orientação regulatória neutra (59,8%), perfazendo 64 casos. Ou seja, são proposições que nem obstruem, nem facilitam a exploração dessas atividades. Identificamos, ainda, 30 proposições legislativas permissivas, ou seja, são PLs que, de alguma forma, ampliam o escopo de atividades dos jogos de azar no Brasil. Contrariamente, 13 PLs foram classificados como restritivos, o que representa 12,1% do total. A Tabela 3 sumariza a orientação regulatória dos projetos em tramitação por assunto.
A prevalência de PLs permissivos é significativamente maior em jogos de azar (73,7%) do que em loterias (18,2%). Por exemplo, o PL 2.944/2004, de autoria do então deputado federal Waldemar Costa Neto (PL/SP), encontra-se pronto para pauta e autoriza os jogos de bingo como atividade lúdica em todo o território nacional (art. 1o do PL 2.944/2004). Por sua vez, 26,3% dos PLs almejam restringir a exploração dos jogos de azar. É o caso da proposição legislativa 3.492/2004, de autoria do parlamentar Neucimar Fraga (PL/ES), que proíbe a exploração de todas as modalidades de jogos de bingo e jogos de máquinas caça-níqueis, inclusive os efetuados via internet e on-line (art. 1o do PL 3.492/2004). Apenas 9,1% dos PLs procuram restringir as atividades das loterias, perfazendo oito casos.
Depois de analisar a situação legislativa, o tempo de tramitação e a orientação regulatória, o próximo passo é avaliar a composição ideológica dos PLs de interesse. O Gráfico 4 ilustra a quantidade de PLs apresentados por partido.
Os partidos PMDB15 (13,1%) e PSDB (12,1%) exibem maior protagonismo na regulamentação de loterias e de outros jogos de azar com 14 e 13 PLs, respectivamente. Por exemplo, apensado ao PL 3.096/2015, a proposição legislativa 3.554 foi encaminhada por Carlos Henrique Gaguim (PMDB/TO) ao Congresso Nacional em 10 de novembro de 2015. Em termos substantivos, o principal objetivo é promover o desenvolvimento econômico e social de regiões mais vulneráveis a partir da exploração de cassino em hotéis-cassino e hotéis. Para melhor compreender a relação entre filiação partidária e produção legislativa, examinamos a orientação regulatória dos projetos em tramitação por ideologia (Gráfico 5).
Como pode ser observado, a orientação regulatória restritiva é mais prevalente em partidos de direita.17 As proposições legislativas oriundas de legendas de esquerda, por sua vez, tendem a ser mais permissivas.18
Depois de melhor compreender as características gerais dos PLs em tramitação, o próximo passo é investigar o conteúdo de cada proposição. Para isso, é possível examinar a variação da polaridade dos textos ao longo do tempo por tema (loteria e jogos de azar). O Gráfico 6 ilustra essas informações.
No que se refere à temática de loteria, não observamos um valor médio negativo no período que analisamos. Ou seja, na média, a produção legislativa no tocante à regulação de loterias no Brasil não foi restritiva em nenhum ano. Quando foi registrada produção legislativa sobre o tema, essa produção foi permissiva, e assumiu o maior valor no ano de 1996. A polaridade positiva de 0,14 foi registrada graças ao PL 2.517/1996. Já no que concerne à produção legislativa relacionada a jogos de azar, observamos um maior nível de restrição em 2004 com os PLs 2.944 e 3.492. O primeiro projeto foi caracterizado como neutro pela nossa análise, já o segundo registrou valor de -0,008. O ano mais favorável à regulação dos jogos de azar no país foi 2008, com a elaboração do PL 2.826, com um valor positivo de 0,009. O Gráfico 7 ilustra a variação da polaridade por projeto.
Comparativamente, os PLs 11.103/2018, 1.471/2015 e 708/2015 são os mais permissivos. Já os PLs 5.662/2013, 3.090/2015 e 5.319/2019 são os mais restritivos. Eles legislam sobre: a retirada de jogos de azar das categorias de atividades passíveis de gerar demissão por justa causa; a instituição do recolhimento do Cofins em decorrência de atividades de cassino e o estabelecimento de regras de funcionamento; e a restrição de atividades de cassino e jogos de azar somente em resorts e hotéis. O Gráfico 8 reproduz essa análise tendo como parâmetro os projetos que lidam com a regulamentação dos jogos de azar no Brasil.
Os projetos considerados mais permissivos são os PLs 7.684/2017, 9.840/2018 e 1.948/2011. Tais projetos abordam a regulamentação de obrigações quanto ao registro de atividades relacionadas a loterias e sorteios, à obrigatoriedade do registro do CPF do apostador de loterias realizadas pela Caixa Econômica Federal e à destinação de fundos de premiação não procurados pelos ganhadores ao Fundo Nacional de Saúde. Já os projetos classificados como mais restritivos são os PLs 5.782/2016, 4.056/2019 e 3.486/2019. Esses projetos abordam a impossibilidade de legalização e exploração de jogos de azar no Brasil, o direcionamento da arrecadação das loterias aos conselhos tutelares e a designação de parte do montante arrecadado pelas loterias para o desenvolvimento da arte circense no Brasil.
6. DISCUSSÃO
O levantamento da literatura nacional sobre o tema, que indica um conjunto de trabalhos normativos que analisam aspectos regulatórios sobre loterias e outros jogos de azar, está em consonância com o alto número de projetos apresentados na Câmara dos Deputados durante os 28 anos analisados (1991-2019). Conforme pontuado por Monteiro (2018), esse é um sinal de que o tema está institucionalizado na seara de discussões políticas e também na sociedade (Duarte, 2006). A aprovação recente de matérias que regulamentam essas modalidades de apostas na Câmara reforça a institucionalização da discussão. Para a análise das matérias, examinamos quatro indicadores: (1) em que fase do processo legislativo o projeto se encontra; (2) tempo de tramitação; (3) orientação regulatória do projeto; e (4) ideologia do partido proponente.
Desde 1991, 107 PLs foram apresentados, chegando ao maior número em 2015, quando 28 propostas foram apresentadas. Cabe ressaltar que nesse período o país estava imerso em uma forte crise econômica, quando existia uma busca por novas fontes de receita. Os jogos de azar sempre são lembrados nessas conjunturas, o que não necessariamente significa uma mudança no clima legislativo para aprovação dessas medidas.
Em relação ao primeiro indicador, grande parte dos projetos tramita em conjunto (64,5%), indicando que são proposições semelhantes, mas com matérias relacionadas às loterias com maior avanço nas etapas de tramitação legislativa (9,1% prontas para pauta em comparação a 5,3% dos jogos de azar). O segundo indicador mostra que o tempo médio de tramitação dos projetos é de 7,4 anos, sem diferenças estatisticamente significativas entre as médias de tempo de tramitação dos projetos relativos à loteria ou aos jogos de azar.
A ambivalência de posições acerca do tema, além de histórica, é refletida nos projetos apresentados pelos parlamentares. Quando olhamos para os aspectos regulatórios dos projetos, a maioria exibe orientação neutra (59,8%), seguida por projetos mais permissivos (28,2%) e restritivos (12%). A prevalência de PLs permissivos é maior em relação a jogos de azar (73,7%) do que a loterias (18,2%).
Ao analisarmos a ideologia dos partidos proponentes, os partidos mais à direita do espectro ideológico apresentam projetos mais restritivos do que os parlamentares em partidos de esquerda. O PMDB e o PSDB são os partidos com maior número de projetos apresentados sobre o tema. Esses achados abrem caminho para mais investigações acerca da relação entre ideologia e regulamentação de loterias e outros jogos de azar.
Conclusão
A regulamentação de loterias e de outros jogos de azar é um tema polêmico, que divide opiniões e influencia o conteúdo regulatório das proposições legislativas. No Brasil, a exploração dos sistemas de consórcios e sorteios é competência privativa da União. No entanto, a legislação nacional ainda não acomodou outras formas de jogos, como bingos, caça-níqueis e jogo do bicho, de modo que estabelecer ou explorar jogo de azar continua sendo uma contravenção penal.
Com o objetivo de contribuir com esse debate, este artigo analisou a regulamentação das loterias e de outros jogos de azar no Brasil. Os principais resultados indicam que a maior parte dos PLs tramita em conjunto independentemente do assunto (loteria ou jogos de azar), o que significa que há semelhança no conteúdo das proposições. Em média, as proposições legislativas que tratam da regulamentação das loterias e de outros jogos de azar estão tramitando há cerca de 7,43 anos. Comparativamente, a tramitação de PLs que tratam da regulamentação de loterias (7,70 anos) é ligeiramente mais lenta do que o andamento de proposições que lidam com os jogos de azar (6,16 anos). Em termos substantivos, 71,6% dos projetos sobre loterias são neutros, ou seja, nem facilitam, nem dificultam o desenvolvimento de atividades dessa natureza. Por sua vez, 73,7% dos PLs que lidam com a regulamentação dos jogos de azar são do tipo permissivos, ou seja, favorecem a regulação de novas modalidades de apostas.
No que diz respeito à ideologia, partidos de esquerda tendem a apresentar propostas mais permissivas do que legendas de centro e de direita, independentemente da matéria (loterias ou jogos de azar). O PMDB (13,1%) e o PSDB (12,1%) exibem maior protagonismo na regulamentação de loterias e de outros jogos de azar, com 14 e 13 PLs, respectivamente.
Por fim, o PL 11.103/2018, o PL 1.471/2015 e o PL 708/2015 apresentam o maior nível de permissividade em relação aos jogos de azar, enquanto o PL 7.684/2017, o PL 9.840/2018 e o PL 1.948/2011 são os mais permissivos na regulação das loterias. Considerando a dimensão longitudinal da produção legislativa sobre loterias, a orientação regulatória majoritária é permissiva, sendo o maior valor em 1996. Em relação à produção legislativa sobre jogos de azar, o maior nível de restrição ocorreu em 2004, com os PLs 2.944 e 3.492. O primeiro projeto foi caracterizado como neutro pela nossa análise, já o segundo registrou valor de -0,008. O ano mais favorável à regulação dos jogos de azar no país foi 2008, com a elaboração do PL 2.826, com um valor positivo de 0,009.
Acreditamos que esses resultados sejam úteis para fundamentar outros estudos sobre o assunto e para orientar a formulação de políticas públicas especialmente desenhadas para otimizar os eventuais benefícios econômicos advindos da exploração das loterias e de outros jogos de azar no Brasil.
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Restringimos a revisão de literatura a uma lista representativa, mas de nenhum modo exaustiva, dos trabalhos sobre o tema.
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6
Para mais informações, ver https://datafolha.folha.uol.com.br/opiniao-e-sociedade/2024/01/55-sao-contrarios-as-apostas-esportivas-online.shtml#:~:text=A%20maioria%20dos%20brasileiros%20(55,indiferentes%20e%206%25%20n%C3%A3o%20opinaram. Acesso em: jun. 2024.
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Dados originais disponíveis em https://osf.io/qbk9n/.
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Disponível em Câmara dos Deputados (2024).
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Essa variável foi construída a partir da análise do conteúdo de uma amostra aleatória dos PLs em tramitação na Câmara dos Deputados. O primeiro passo foi examinar as ementas das proposições e identificar o espírito da lei, se tendente a facilitar ou a restringir a exploração econômica de loterias e de outros jogos de azar. Depois disso, avaliamos o teor regulatório dos artigos de cada proposição em busca de detalhes específicos. Com o objetivo de aumentar a confiabilidade da mensuração, a codificação foi realizada de forma independente por dois diferentes autores e atingiu uma proporção de similaridade de 98%.
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Formato de objeto que contém uma coleção de textos em linguagem natural, utilizado para implementar análise quantitativa de texto.
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Disponível em Gonzaga (2017).
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Processo de divisão do texto das ementas por palavra, que atribui a frequência de determinada palavra por projeto de lei.
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Tecnicamente, os gráficos demonstram que a variável tempo de tramitação não é normal, o que, por sua vez, limita a confiabilidade de testes estatísticos que exigem a satisfação desse pressuposto. O teste de Kolmogorov-Smirnov foi de 0,201, com p-valor <0,001.
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A categoria “externos” agrupa dois projetos de iniciativa do Poder Executivo (PL 7.078/2002 e PL 6.722/2010) e uma proposição do Senado Federal (PL 472/2007). Nos dados disponíveis em https://doi.org/10.17605/OSF.IO/QBK9N, o leitor encontrará um gráfico que ilustra a variação do indicador de ideologia de Zucco e Power (2009) por partido.
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Atualmente, MDB. Para fins de análise estatística, PMDB e MDB foram considerados a mesma unidade de observação.
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Tecnicamente, a estimativa de ideologia fornecida por Zucco e Power (2019) é contínua. Quanto maior o valor, mais à direita é o posicionamento do partido. Contrariamente, valores negativos indicam posicionamento ideológico de esquerda. Não existem estimativas de ideologia disponíveis para os seguintes partidos: PPS, AVANTE, PTN, PR, PSL e MDB.
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Por exemplo, Neucimar Fraga (PL/ES) é autor do PL 3.492/2004, que proíbe a exploração de todas as modalidades de jogos de bingo e jogos em máquinas eletrônicas denominadas “caça-níqueis”, independentemente dos nomes de fantasia.
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É o caso do PL 5.319/2019, que propõe a alteração do Decreto-Lei n. 3.688, de 3 de outubro de 1941 - Lei das Contravenções Penais -, para autorizar a exploração de jogos de azar apenas em resorts de lazer e hotéis-cassino autorizados pelo Poder Executivo Federal. A autoria do projeto é do deputado Eduardo Bismarck (PDT/CE).
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Declaração de Disponibilidade de Dados
O conjunto de dados deste artigo está disponível no link: https://doi.org/10.17605/OSF.IO/QBK9N.
O conjunto de dados deste artigo está disponível no link: https://doi.org/10.17605/OSF.IO/QBK9N.
Fonte: Elaboração própria.
Fonte: Elaboração própria.
Fonte: Elaboração própria.
Fonte: Elaboração própria.
Fonte: Elaboração própria.
Fonte: Elaboração própria.
Fonte: Elaboração própria.
Fonte: Elaboração própria.