Análise crítica do Programa de Regionalização do Turismo nos planos nacionais de Turismo do BrasilResumo
O turismo tem sido um impulsionador crucial para o desenvolvimento regional sustentável no Brasil, destacando a importância de uma análise crítica do Programa de Regionalização do Turismo (PRT), elemento chave da Política Nacional de Turismo. Este estudo objetiva analisar de que maneira o PRT tem sido incorporado e articulado nos Planos Nacionais de Turismo do Brasil ao longo do tempo. De natureza aplicada, exploratória e descritiva, a pesquisa utiliza uma abordagem qualitativa e baseia-se em dados secundários, com análise de conteúdo. O período analisado vai de 2003 a 2024, abrangendo os Planos Nacionais de Turismo de 2003-2007, 2007-2010, 2013-2016, 2018-2022 e 2024-2027. Os resultados indicam que o PRT sofreu mudanças significativas ao longo do tempo, ajustando-se às demandas nacionais e do mercado turístico. No Plano Nacional de Turismo 2024-2027, o PRT é reafirmado como a base da política turística federal. Fundado nos princípios de descentralização e regionalização, busca promover um desenvolvimento regional mais equilibrado e sustentável. No entanto, permanecem desafios como a necessidade de maior integração entre governos e atores sociais, melhorias na infraestrutura turística e a implementação de políticas mais inclusivas e acessíveis.
Palavras-chave
Turismo; Plano Nacional de Turismo; Programa de Regionalização do Turismo; Brasil
Abstract
Tourism has been a driver for sustainable regional development in Brazil, highlighting the importance of a critical analysis of the Tourism Regionalization Program (PRT), a key element of the National Tourism Policy. This study aims to analyze how the Regional Tourism Plans (PRT) have been incorporated and articulated in the National Tourism Plans of Brazil over time. Applied, exploratory, and descriptive in nature, the research uses a qualitative approach and is based on secondary data, with content analysis. The period analyzed spans from 2003 to 2024, covering the National Tourism Plans of 2003-2007, 2007-2010, 2013-2016, 2018-2022, and 2024-2027. The results indicate that the PRT has undergone significant changes over time, adapting to national demands and the tourism market. In the 2024-2027 National Tourism Plan, the PRT is reaffirmed as the foundation of federal tourism policy. Based on the principles of decentralization and regionalization, it seeks to promote more balanced and sustainable regional development. However, challenges remain, such as the need for greater integration between governments and social actors, urgent improvements in tourism infrastructure, and the implementation of more inclusive and accessible policies.
Keywords
Tourism; National Tourism Plan; Tourism Regionalization Program; Brazil
Resumen
El turismo ha sido un impulsor crucial para el desarrollo regional sostenible en Brasil, destacando la importancia de un análisis crítico del Programa de Regionalización del Turismo (PRT), elemento clave de la Política Nacional de Turismo. Este estudio tiene como objetivo analizar de qué manera los Planes Regionales de Turismo (PRT) han sido incorporados y articulados en los Planes Nacionales de Turismo de Brasil a lo largo del tiempo. De naturaleza aplicada, exploratoria y descriptiva, la investigación utiliza un enfoque cualitativo y se basa en datos secundarios, con análisis de contenido. El período analizado abarca desde 2003 hasta 2024, incluyendo los Planes Nacionales de Turismo de 2003-2007, 2007-2010, 2013-2016, 2018-2022 y 2024-2027. Los resultados indican que el PRT ha experimentado cambios significativos a lo largo del tiempo, adaptándose a las demandas nacionales y del mercado turístico. En el Plan Nacional de Turismo 2024-2027, el PRT se reafirma como la base de la política turística federal. Fundado en los principios de descentralización y regionalización, busca promover un desarrollo regional más equilibrado y sostenible. Sin embargo, persisten desafíos como la necesidad de una mayor integración entre los gobiernos y los actores sociales, mejoras en la infraestructura turística y la implementación de políticas más inclusivas y accesibles.
Palabras clave
Turismo; Plan Nacional de Turismo; Programa de Regionalización del Turismo; Brasil
1 INTRODUÇÃO
A interseção entre turismo e políticas públicas é crucial, pois as decisões governamentais desempenham um papel essencial na criação de um ambiente propício ao desenvolvimento turístico, impactando diretamente a economia, a inclusão social, e a conservação ambiental (Coutinho, 2015). No Brasil, o turismo tem uma importância significativa para a economia, contribuindo para a geração de empregos, o crescimento do PIB e o desenvolvimento regional (Nascimento et al., 2016). Portanto, é imperativo que as políticas públicas nesse setor sejam eficazes, sustentáveis e inclusivas.
As políticas públicas não só influenciam a atratividade dos destinos, mas também moldam o modo como as comunidades locais participam e se beneficiam desse setor (Viana & Fratucci, 2023). Nesse contexto, a análise crítica do Programa de Regionalização do Turismo (PRT, Ministério do Turismo [MTUR], 2004a) não se limita a uma abordagem isolada, mas representa reflexão sobre a atuação governamental na promoção de um turismo economicamente viável, socialmente inclusivo e ambientalmente responsável.
A eficácia das políticas públicas de turismo está intrinsecamente ligada à capacidade de envolver e qualificar as comunidades locais (Pinheiro et al., 2020). A integração dessas comunidades no processo de tomada de decisões e na implementação de estratégias é vital para assegurar que os benefícios do turismo sejam distribuídos de maneira justa e sustentável (Maracajá & Pinheiro, 2020; Viana, & Fratucci, 2023). Políticas que promovem a participação ativa das comunidades, levando em consideração suas necessidades e aspirações, são essenciais para o sucesso a longo prazo do desenvolvimento turístico regional (Barrios & Reis, 2023).
Além disso, é necessário examinar como as políticas públicas respondem aos desafios contemporâneos, como as mudanças climáticas e a conservação ambiental. A sustentabilidade no turismo não é apenas uma preferência, mas uma necessidade urgente (Hanai, 2012). A se pensar consoante a Barreto e Silva (2023), políticas que incentivam práticas sustentáveis, preservando recursos naturais e respeitando as culturas locais, são componentes fundamentais para a construção de um turismo responsável e duradouro.
Ao analisar as políticas públicas, é fundamental considerar a flexibilidade e a capacidade de adaptação a diferentes realidades regionais (Pêgo et al., 2023), já que o Brasil é um país de grande diversidade. As estratégias adotadas devem, portanto, levar em conta as peculiaridades de cada região (Prado, 2024). Assim, a análise crítica do PRT não se limita a questionar suas diretrizes, mas também busca entender como ele responde às nuances e demandas específicas de cada localidade (Pereira, 2023). O programa foi proposto como uma estratégia para promover o desenvolvimento turístico em diferentes regiões do Brasil.
A problemática desta pesquisa é: de que maneira o Programa de Regionalização do Turismo (PRT) tem sido incorporado e articulado nos Planos Nacionais de Turismo do Brasil ao longo do tempo? O objetivo, portanto, é analisar de que maneira o PRT tem sido incorporado e articulado nos Planos Nacionais de Turismo do Brasil ao longo do tempo. Com isto, evidenciando limitações e oportunidades, bem como compreendendo como o programa pode ser fortalecido para impulsionar o turismo de forma sustentável e benéfica para as comunidades locais. Em última instância, esta pesquisa aspira contribuir para o aprimoramento das políticas públicas de turismo, promovendo um setor mais robusto, inclusivo e capaz de preservar e valorizar a riqueza cultural e ambiental do Brasil.
A justificativa desta pesquisa reside na necessidade de compreender a trajetória do PRT no âmbito das políticas públicas propostas pelo Governo Federal, materializadas nas cinco versões dos PNT. Ressalta-se, tanto os PNT (Chaves & Secchi, 2022; Sansolo & Cruz, 2006; Trentin & Fratucci, 2011) quanto o PRT (Figueiredo & Nóbrega, 2015; Souza et al., 2024) têm sido objeto de estudo de forma separada, mas esta pesquisa articula ambos ao analisar o PRT nos PNT, esforço similar anteriormente realizado, porém sob outra perspectiva (Chaves & Secchi, 2022; Souza et al., 2024; Trentin & Fratucci, 2011;). Ao preencher essa lacuna de conhecimento, pretende-se contribuir para a formulação de políticas públicas mais eficazes.
A pesquisa ora relatada é caracterizada como aplicada, exploratória, descritiva, bibliográfica e documental, com abordagem qualitativa. Os dados foram coletados em fontes secundárias (versões na íntegra do PRT e dos PNT, relatórios oficiais e publicações acadêmicas nacionais e internacionais). Os resultados foram analisados por meio da técnica de análise de conteúdo.
2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
A concepção de desenvolvimento sustentável, originada no relatório "Nosso Futuro Comum", estabelece princípios que buscam integrar o crescimento econômico, a conservação ambiental, a equidade social e a consideração de longo prazo (Japiassú & Guerra, 2017). Essa abordagem holística é essencial para garantir que as necessidades presentes sejam atendidas sem comprometer a capacidade das futuras gerações (Brundtland & Comum, 1987; Maracajá & Oliveira, 2020).
No âmbito do turismo sustentável, essa visão se traduz na necessidade de equilibrar o desenvolvimento do setor turístico com a conservação dos recursos naturais e culturais (Pinheiro, Maracajá, & Chim-Miki, 2020; Santana, 2021). Segundo a Organização Mundial do Turismo (OMT) e o autor Butler (2015), desempenham papéis cruciais ao destacar o turismo sustentável como uma força positiva para o desenvolvimento, desde que gerido de maneira responsável.
A interseção entre desenvolvimento sustentável e turismo sustentável evidencia a necessidade de uma abordagem integrada, que harmonize o crescimento econômico, a conservação ambiental e o bem-estar social nas regiões turísticas (Almeida & Emmendoerfer, 2023). Esses preceitos embasam, segundo Anjos e Andrade (2021), a análise crítica do papel do PRT e do Mapa do Turismo no desenvolvimento sustentável no Brasil.
A regionalização do turismo, ao promover o desenvolvimento equilibrado das atividades turísticas, potencializa aspectos positivos e minimiza impactos negativos (Cantalice, 2016). De acordo com Honda (2016), apoiada por teorias de planejamento regional e descentralização, a abordagem regional diversifica as experiências turísticas, evitando a concentração excessiva de visitantes em destinos específicos.
Trentin (2016) argumenta que o PRT, como iniciativa governamental, busca descentralizar o turismo no Brasil, promovendo a diversidade de destinos e estimulando o desenvolvimento regional de maneira sustentável. Segundo Santos e Moreira (2022) a análise crítica da implementação do programa deve considerar tanto seus sucessos, como o estímulo ao desenvolvimento econômico local, quanto seus desafios, como a necessidade de infraestrutura adequada e o equilíbrio entre promoção turística e conservação ambiental.
A trajetória do Programa de Regionalização do Turismo tem sido refletida ao longo dos diversos Planos Nacionais de Turismo (PNT), nos quais os conceitos de sustentabilidade e regionalização foram incorporados gradualmente (Silva, 2020). A teoria do desenvolvimento sustentável, assim como as abordagens de turismo sustentável e regionalização, fornece a base para as estratégias discutidas em cada PNT, visando o desenvolvimento equilibrado e a conservação dos recursos naturais e culturais em todo o Brasil (Carvalho, 2012).
Nesse contexto, a interconexão entre os fundamentos teóricos do desenvolvimento sustentável, turismo sustentável e regionalização do turismo torna-se evidente (Batista et al., 2021). A abordagem holística proposta pelo desenvolvimento sustentável permeia as estratégias do turismo sustentável, onde a ênfase na equidade social, conservação cultural e integração das dimensões ambientais é decisiva para o sucesso das práticas turísticas (Silva & Maracajá, 2021). A se pensar conforme Santana e Maracajá (2019), a regionalização do turismo aplica esses princípios em escalas locais e regionais, potencializando os benefícios econômicos e minimizando os impactos adversos.
O diálogo entre as teorias de planejamento regional e descentralização ganha relevância ao se considerar a necessidade de uma abordagem contextualizada para o desenvolvimento turístico (Maracajá & Pinheiro, 2019). O planejamento regional, ao incorporar as características distintas de cada localidade, promove um desenvolvimento integrado e sustentável, alinhado aos princípios do desenvolvimento sustentável (Nogueira, 2022). A descentralização, por sua vez, desempenha um papel crucial ao distribuir de maneira equitativa o fluxo turístico, reduzindo a pressão sobre destinos específicos e fomentando o crescimento em áreas menos exploradas (Ribeiro, 2017).
A implementação do PRT, ao descentralizar os destinos turísticos, reflete uma resposta concreta aos princípios fundamentais do desenvolvimento sustentável (Araújo, 2016). A análise crítica da implementação busca ajustar as estratégias para maximizar os benefícios do turismo, considerando os desafios da conservação ambiental e do desenvolvimento econômico local (Silva & Maracajá, 2021; Xavier & Picoli, 2020). Nesse contexto, o Mapa do Turismo, assume um papel estratégico ao identificar e promover destinos em diversas regiões, influenciando a distribuição de recursos e investimentos (Pereira, 2021; Trentin & Fratucci, 2011).
A análise do impacto do turismo no desenvolvimento regional, considerando os aspectos econômicos, sociais e culturais, requer uma abordagem holística (Cunha & Cunha, 2005). E a consideração de casos de sucesso e os desafios relacionados à implementação do PRT e ao uso do Mapa do Turismo são fundamentais para otimizar os benefícios do turismo no contexto do desenvolvimento regional (Nóbrega, 2023). Essa análise crítica é essencial para garantir uma gestão sustentável diante do aumento da demanda turística, bem como para a conservação dos recursos naturais e culturais (Gonçalves & Silva, 2018).
3 METODOLOGIA
A pesquisa realizada caracteriza-se como aplicada, com uma abordagem qualitativa, de caráter exploratório e descritivo. Quanto aos procedimentos, a pesquisa foi bibliográfica e documental (Dencker, 1998; Farias Filho & Arruda Filho, 2013; Severino, 2016). A abordagem qualitativa permitiu uma compreensão mais profunda e contextualizada dos fenômenos relacionados ao Programa de Regionalização do Turismo (PRT) nos Planos Nacionais de Turismo (PNT) (Costa et al., 2018).
Inicialmente, entre fevereiro e abril de 2024, foi conduzida uma pesquisa bibliográfica com o objetivo de identificar referências que fundamentassem a temática estudada. As obras e artigos selecionados foram os que apresentavam maior relevância e contribuição para a compreensão do objeto de estudo. A pesquisa bibliográfica incluiu consultas a periódicos nacionais e internacionais, utilizando descritores como Plano Nacional de Turismo e Programa de Regionalização do Turismo, o que possibilitou traçar um panorama sobre turismo, políticas públicas, desenvolvimento regional e outras áreas pertinentes (Trindad et al., 2019).
Os dados foram coletados a partir de fontes secundárias, incluindo documentos oficiais do PRT (MTUR, 2004a; 2004b; 2013a) e dos PNT (MTUR, 2003; 2007; 2013b; 2018; 2024), além de relatórios oficiais, documentos governamentais, publicações acadêmicas e outras fontes relacionadas.
O foco temporal da pesquisa abrangeu o período de 2003 a 2024, durante o qual foram lançados os PNT 2003-2007, 2007-2010, 2013-2016, 2018-2022 e 2024-2027. Essa abordagem temporal permitiu uma análise longitudinal do PRT, facilitando a comparação dos diferentes enfoques e estratégias adotadas em relação ao Programa de Regionalização em cada plano ao longo do tempo.
Para a análise dos dados, utilizou-se a técnica de análise de conteúdo de Bardin (2011), que foi aplicada em três fases distintas. Na fase de pré-análise, os dados foram organizados e preparados. Na fase de exploração do material, os dados foram examinados minuciosamente para identificar padrões, temas e tendências relevantes. Por fim, na fase de tratamento dos resultados, os dados foram interpretados seguindo um método sistemático e inferências foram realizadas com base nas observações e evidências coletadas através das categorias baseadas nos anos do PNT.
As categorias abordadas na presente pesquisa foram: PNT 2003-2007: ampliação e diversificação da oferta turística; PNT 2007-2010: desenvolvimento regional e inclusão social; PNT 2013-2016: ênfase na inovação, conhecimento e competitividade; PNT 2018-2022: foco na qualidade e competitividade dos produtos turísticos e sustentabilidade; PNT 2024-2027: turismo sustentável e recuperação pós-pandemia.
Na fase de exploração do material, o foco está em uma análise mais detalhada e minuciosa dos documentos. Nesta etapa, são codificados os dados com base em categorias previamente definidas ou emergentes do conteúdo analisado. O objetivo é identificar padrões, temas recorrentes e tendências, que possam oferecer uma compreensão mais profunda do fenômeno estudado. Isso envolve tanto a categorização semântica dos conteúdos quanto a busca por relações entre os dados.
Finalmente, na fase de tratamento dos resultados e interpretação, os dados codificados são analisados à luz do referencial teórico e do problema de pesquisa. Nessa fase, busca-se interpretar os achados de forma crítica, gerando inferências e conclusões sobre os temas investigados. A partir dessa análise, é possível apontar as implicações teóricas e práticas dos dados, destacando os desafios e oportunidades identificados ao longo do estudo. O processo como um todo permitiu uma análise sistemática e objetiva dos dados, preservando a profundidade interpretativa necessária para entender como o PRT foi tratado nos diferentes PNT ao longo do tempo.
A análise crítica da pesquisa foi pautada em estudos e pesquisas documentais, com o objetivo de identificar tendências, desafios e oportunidades relacionados ao PRT nos PNT (Nóbrega, 2023). Essa abordagem proporcionou insights valiosos para compreender como as políticas de regionalização do turismo têm sido desenvolvidas e implementadas ao longo dos anos, bem como os impactos e desafios enfrentados ao longo do processo.
4 RESULTADOS E DISCUSSÕES
A análise do Programa de Regionalização do Turismo (PRT) nos Planos Nacionais de Turismo (PNT) no Brasil revela que o programa foi criado em 2004 como resposta à falta de diversidade na oferta turística e à concentração em certas regiões do país (MTUR, 2004a). Integrando o Macroprograma 4 do Plano Nacional de Turismo 2003-2007, o PRT resultou de um processo participativo de planejamento, que incluiu 33 reuniões e oficinas ao longo de um ano. Suas diretrizes enfatizam a cooperação entre os setores público, empresarial e a sociedade civil, com o objetivo de beneficiar as comunidades locais (MTUR, 2004a).
Após seis anos de implementação, em 2010, já era possível observar o impacto positivo do programa na melhoria da competitividade das regiões turísticas, por meio da capacitação e qualificação de infraestruturas e serviços, além do aprimoramento da qualidade dos produtos turísticos oferecidos, o que contribuiu significativamente para o desenvolvimento econômico regional e local (MTUR, 2013a). Uma avaliação realizada entre 2011 e 2012 culminou em 2013 com o lançamento de uma nova versão do programa, que refletia as aspirações da sociedade e reafirmava o papel do Estado na promoção da diversidade territorial e no bem-estar econômico (MTUR, 2013a). O Quadro 1 apresenta um resumo das versões do PRT de 2004 e 2013.
Em 2004, foram estabelecidas as diretrizes operacionais do Programa de Regionalização do Turismo (PRT), baseadas nos princípios políticos e em quatro pilares-chave: participação, sustentabilidade, integração e descentralização (MTUR, 2004b). Com nove módulos operacionais definidos inicialmente em um único documento, cada um passou a ter seu detalhamento específico posteriormente. Observa-se a necessidade de vincular a política pública municipal de turismo às esferas estadual e nacional para estabelecer uma relação integrada entre os três níveis de gestão, destacando a descentralização como uma estratégia central na promoção do turismo.
O Programa Nacional de Turismo (PNT) emerge como o principal documento da política federal de turismo, fornecendo diretrizes para governos subnacionais e outros setores envolvidos. Lançado em 2003 com a criação do MTUR, o PNT direciona políticas públicas que buscam promover o turismo como fonte de renda, emprego e desenvolvimento socioeconômico em todo o país, refletindo a evolução e o impacto contínuo do setor ao longo do tempo (Lemos, 2013). O que pode ser observado tanto nessa versão 2003 do referido plano quanto nas posteriores, lançadas nos anos 2007, 2013, 2018, 2024, as quais são descritas a seguir.
O PNT 2003-2007 delineou um modelo de gestão turística que envolvia a articulação entre os diferentes níveis de governo, destacando o turismo como um agente decisivo para o desenvolvimento nacional (MTUR, 2003; Rocha & Almeida, 2008). Este período marcou a transição do Programa Nacional de Municipalização do Turismo (PNMT) para o Programa de Regionalização do Turismo (PRT), refletindo uma mudança de foco das políticas de turismo, passando da ênfase nos municípios para uma abordagem mais regionalizada, reconhecendo o turismo como um elemento essencial para o desenvolvimento regional (MTUR, 2017).
Ressalta-se que, nesse PNT, conforme demonstrado no Quadro 1, o PRT integra o Macroprograma 4 – Estruturação e Diversificação da Oferta Turística, composto pelo Programa de Roteiros Integrados e pelo Programa de Segmentação. De acordo com MTUR (2003), a intenção era que esses dois programas contribuíssem para solucionar a questão da pouca diversidade dos produtos turísticos brasileiros, do quantitativo restrito de segmentos e da centralização do fluxo turístico em apenas algumas das regiões do país. A denominação Programa de Regionalização do Turismo – Roteiros do Brasil vem apenas no ano seguinte, como mencionado anteriormente, quando ele é lançado (MTUR, 2004), baseado no que preconizava o referido PNT quanto ao modelo de gestão (compartilhada, descentralizada, integrada e participativa) e ao fomento à regionalização do turismo.
O PNT 2007-2010 (MTUR, 2007) foi marcado por metas e macroprogramas que priorizavam o crescimento econômico e a inclusão social, com foco no mercado interno para ampliar o acesso ao turismo entre os brasileiros. Este documento também se destacou por suas políticas abrangentes, incluindo qualificação profissional, emprego, promoção do turismo, apoio à comercialização e infraestrutura (Lemos, 2013). No entanto, apesar das iniciativas serem executadas em nível regional ou local, as estratégias e recursos financeiros permaneceram majoritariamente articulados pelo governo federal, evidenciando a necessidade de uma maior coordenação entre os diferentes níveis de governo.
No PNT 2007 o PRT é alçado a um novo patamar, o de macroprograma. De acordo com MTUR (2007), o Macroprograma 4: Regionalização do Turismo é vinculado a temática agregada de estabelecimento das referências básicas sobre a territorialidade turística no Brasil. É composto pelos programas de Planejamento e gestão da Regionalização; de Estruturação dos Segmentos Turísticos; de Estruturação da Produção Associada ao Turismo; e de Apoio ao Desenvolvimento Regional do Turismo. Este último integrado pelos Programas Regionais de Desenvolvimento do Turismo – PRODETUR Nordeste II, Sul, JK e o PROECOTUR/PRODETUR Norte.
Além disso, a promulgação da Lei Geral do Turismo em 2008 (Lei nº 11.771, 2008) foi um marco importante na política pública do setor, estabelecendo a responsabilidade do Ministério do Turismo na formulação, regulamentação e fiscalização da atividade turística em nível nacional (Maracajá & Pinheiro, 2020). Essa legislação consolidou e materializou as políticas delineadas nos PNT 2003 e 2007, fornecendo diretrizes para os planos subsequentes.
Nesse contexto, o PNT 2013-2016 (MTUR, 2013b) reconheceu o espaço regional e a segmentação do turismo nas várias regiões do país como uma estratégia para facilitar o desenvolvimento territorial integrado, apoiando ações de fortalecimento institucional, promovendo a qualificação, o planejamento e as práticas entre os diferentes atores públicos e privados, na busca da competitividade dos produtos turísticos nas regiões. De modo a atender a demanda turística, notadamente a internacional advinda dos megaeventos que aconteceram no Brasil nos anos seguintes (Copa do Mundo de Futebol e Jogos Olímpicos).
O PNT 2018-2022 (MTUR, 2018) foi lançado com o objetivo de promover a competitividade dos produtos turísticos brasileiros, tanto nacional quanto internacionalmente, destacando-se pela ênfase na sustentabilidade, alinhada aos tratados internacionais da ONU. Ele ampliou as metas globais dos planos anteriores, visando aumentar o número de turistas estrangeiros, a receita gerada pelo turismo internacional, o número de brasileiros viajando pelo país e os empregos no setor. O plano estabeleceu diretrizes e linhas de atuação para alcançar essas metas.
De acordo com MTUR (2018), as diretrizes são: Fortalecimento da regionalização; Melhoria da qualidade e competitividade; Incentivo à inovação; e Promoção da sustentabilidade. E as linhas de atuação são cinco, quais sejam: Ordenamento, Gestão e monitoramento; Estruturação do turismo brasileiro; Formalização e qualificação no turismo; Incentivo ao turismo responsável; e Marketing e apoio à comercialização. Para cada uma dessas linhas foram delineadas iniciativas e estratégias de implementação.
Atualmente, o PNT 2024-2027 reconhece os impactos da pandemia de Covid-19 no setor turístico e visa abordar questões como o desenvolvimento sustentável e a integração com políticas globais de cooperação e ações climáticas. Sua estrutura inclui uma contextualização dos planos anteriores, análise do panorama do turismo global e nacional, diretrizes, objetivos, metas e um modelo de gestão focado na descentralização e regionalização do turismo.
O PNT 2024-2027 apresenta 10 pontos de convergência com os últimos planos, incluindo desenvolvimento sustentável, redução das desigualdades e geração de emprego. Destaca-se sua visão ambiciosa de médio prazo, abordando a recuperação pós-pandemia e as tendências futuras do turismo. Busca uma abordagem inclusiva e sustentável, visando tornar o Brasil um destino turístico de referência na América do Sul até 2027. Está estruturado a partir de cinco diretrizes e três eixos para o desenvolvimento do turismo nas regiões turísticas brasileiras.
Baseado em MTUR (2024), as diretrizes são: Cooperação e Regionalização; Desenvolvimento e inserção produtiva de pessoas; Sustentabilidade; Inovação e transformação digital; e Turismo social e acessibilidade. Os eixos são: ordenar e desenvolver; formalizar, regular, qualificar e certificar; promover e apoiar a comercialização. E as maneiras de operacionalização desses eixos é por meio de planos e programas. Embora o PRT conste como uma das formas de operacionalização do eixo ordenar e desenvolver, ele configura-se como promotor da convergência e da articulação das ações do Ministério do Turismo e do conjunto das políticas públicas setoriais e locais.
Nesse contexto, desde seu lançamento, em 2004, o PRT foi galgando cada vez mais posição de destaque na política pública de turismo do Brasil, materializada nos PNT 2003-2007, 2007-2010, 2013-2016, 2018-2022, e mais recentemente, no PNT 2024-2027, demonstrando seu impacto e evolução ao longo dos anos (MTUR, 2024). Isso pode ser observado no Quadro 2.
Programa de Regionalização do Turismo (PRT) nos Planos Nacionais de Turismo (PNT) (2003 a 2024)
Os documentos mencionados foram cruciais para a consolidação de uma política pública de turismo descentralizada e participativa, impulsionando o emprego, a renda e o bem-estar social (Vilela & Costa, 2020). A implementação da política nacional de turismo resultou em avanços significativos na gestão descentralizada e na criação de instâncias de governança em níveis nacional, estadual e municipal (Vilela & Costa, 2020). Essa estrutura demonstra a capacidade política do governo em coordenar e colaborar com stakeholders da cadeia produtiva do turismo, promovendo o desenvolvimento do turismo sustentável (Trentin & Fonseca Filho, 2020; Velasco, 2016).
Fridgen (1996) afirma que a responsabilidade pela criação de políticas públicas de turismo é de todos os níveis de governo, além do envolvimento de outros atores, como associações de turismo comercial, grupos de marketing, Conventions and Visitors Bureaux, que também influenciam a diversidade de agendas de política de turismo elencadas de modo regional. Embora esse argumento seja de 1996, essa realidade ainda é percebida até os dias atuais.
Vilela e Costa (2020) destacam a relação existente entre os PNT 2013-2016 e 2018-2020. Indicam que os documentos apresentam 4 diretrizes e o fortalecimento da regionalização enquanto estratégia de gestão descentralizada e como diretriz central das políticas desenvolvidas no setor. Outro ponto em comum entre eles é o incentivo à inovação como fator primordial para a competitividade, sendo que, no PNT 2013/2016, o conceito de inovação vem acrescido também do incentivo ao conhecimento, fazendo menção à pesquisa, à produção de conhecimento e compreensão dos comportamentos dos mercados. As outras duas diretrizes estão relacionadas ao bem-estar social, como: geração de oportunidades de emprego e empreendedorismo e participação; e diálogo com a sociedade.
No Plano 2018-2022, destaca-se a diretriz de melhorar a qualidade e competitividade dos produtos turísticos brasileiros, visando tornar o turismo um dos principais impulsionadores do progresso socioeconômico do país. O Mapa do Turismo Brasileiro é um instrumento de suma importância nesse contexto, delineando o território prioritário para atuação do MTUR. A categorização dos municípios, conforme Chaves e Secchi (2022) e Lopes & Panosso Netto (2021), permite uma gestão mais direcionada, adaptando políticas específicas às necessidades de cada localidade.
No entanto, embora concebido para orientar a alocação de recursos financeiros (Silva & Fonseca, 2017; Silva & Fonseca, 2023; Silva et al., 2021; Todesco & Silva, 2021) indicam que esses recursos nem sempre são distribuídos conforme o previsto, evidenciando desafios na implementação da política pública de turismo. Por exemplo, há problemas no que diz respeito à decisão sobre quais municípios que não estejam no Mapa receberão recursos, advindos em sua maioria de emendas parlamentares, e quais municípios que estejam no Mapa não os receberão.
De acordo com o MTUR (2015; 2018), a categorização dos municípios se baseia em variáveis como número de estabelecimentos de hospedagem, empregos formais nesse setor e estimativas de turistas, tanto domésticos quanto internacionais. No entanto, dos 5.570 municípios nas regiões turísticas brasileiras, apenas 2.258 estão alinhados com a política nacional de regionalização. Isso sugere uma falta de priorização do turismo por parte dos gestores municipais, refletindo-se na baixa adesão às diretrizes do PNT e nas limitadas categorias A e B, que melhor atendem às agendas regionais, conforme apontam de Chaves e Secchi (2022) e MTUR (2024).
Ademais, os gestores municipais enfrentam dificuldades para cadastrarem os municípios a tempo devido à falta de dados, à alta rotatividade de profissionais de turismo ou ao desconhecimento por parte dos profissionais responsáveis, que nem sempre têm formação na área e/ou familiaridade com os termos do setor. Além disso, Sousa e Silva (2025, p. 03) destacam que há uma contradição na tese do Ministério do Turismo, pois “as cidades "A" e "B" concentram os principais equipamentos, serviços e fluxos turísticos, cristalizando uma relação de causa e efeito dos municípios inferiormente categorizados aos superiormente identificados", que se reflete nas desigualdades entre os mesmos. Contudo, no atual Plano Nacional de Turismo (2024-2027), observa-se a intenção de mudança na categorização (Sousa & Silva, 2025), adotando três novos parâmetros: municípios turísticos; municípios com oferta turística complementar; e municípios de apoio ao turismo.
Autores como Trentin e Fratucci (2011) relatam, sobre os PNT, uma significativa dificuldade de articulação entre os agentes sociais envolvidos com o turismo na esfera regional. E que, sob forte influência do discurso neoliberal, tais planos visavam contemplar majoritariamente os interesses dos agentes do mercado, não apresentando nenhuma proposta sólida e efetiva para a melhoria dessa articulação.
Por sua vez, Vilela e Costa (2020) destacam a falta de diagnóstico nos primeiros quatro planos, revelando um descompasso entre as necessidades reais e o planejamento proposto, além da falta de clareza sobre os gargalos encontrados nos planos anteriores e as metas estabelecidas em cada um. Essa lacuna tem sido evidente na história recente das políticas públicas de turismo no Brasil, conforme observado por Lopes e Panosso Netto (2021), com diversos fatores influenciando as continuidades e descontinuidades, bem como os resultados alcançados até o presente momento.
Atualmente, em conformidade com os princípios da política de regionalização do turismo (MTUR, 2004a; 2022a; 2022b), surgiram as Instâncias de Governança Regionais (IGR) para organizar a gestão e o planejamento regional do turismo com base nas regiões turísticas, conforme delineado no Mapa do Turismo Brasileiro. A descentralização e regionalização do turismo têm sido temas de pesquisa e orientado a atuação do MTUR desde sua criação em 2003, sendo abordados em todos os PNT por meio do PRT. No entanto, a dificuldade de articulação da organização regional dos agentes sociais envolvidos mostrou-se um dos principais obstáculos para o sucesso do PRT no país, exigindo uma revisão metodológica e uma nova abordagem nas ações de articulação e sensibilização dos agentes sociais das regiões classificadas como turísticas, como apontado por Trentin e Fratucci (2011).
Em relação à participação social nas Instâncias de Governança de Turismo, há uma notável falta de representatividade e diversidade entre os stakeholders, como destacam Trentin e Fratucci (2011). Essa lacuna impacta negativamente a gestão do turismo, já que, como argumenta Nascimento et al. (2016), apenas os agentes do turismo acabam influenciando as decisões, limitando a participação no desenvolvimento territorial e na formulação de políticas públicas para melhorar aspectos sociais e ambientais locais. Embora o Programa de Regionalização do Turismo (PRT) tenha mostrado resultados positivos ao longo dos anos e dos Planos Nacionais de Turismo (PNT), como constatado pelo MTUR (2010b), ainda persistem desafios em relação à participação dos atores nas Instâncias de Governança Regional (IGR) e à sua própria estrutura e gestão.
Esses desafios incluem questões como a adequação das modalidades de institucionalização e de formalização das IGR às características específicas de cada região turística e as preocupações práticas relacionadas aos custos operacionais das IGR, incluindo despesas com sede e deslocamento dos participantes para reuniões e outras atividades. Há ainda a necessidade de fortalecimento da instância de governança municipal, o conselho municipal de turismo, uma vez que um dos critérios para a entrada do município no Mapa é a comprovação da existência e do funcionamento do conselho. E, também, de modo que o representante do conselho municipal participe da IGR.
4.1. Achados teóricos da pesquisa
Os achados teóricos da pesquisa sobre o Programa de Regionalização do Turismo (PRT) nos Planos Nacionais de Turismo (PNT) no Brasil revelam importantes contribuições para o desenvolvimento do turismo no país, especialmente no que se refere à descentralização, sustentabilidade e competitividade do setor.
Em primeiro lugar, a regionalização é destacada como uma das principais estratégias para o ordenamento e desenvolvimento territorial, promovendo a diversificação da oferta turística e uma distribuição mais equilibrada dos fluxos turísticos entre as diferentes regiões do Brasil (Trentin & Fonseca Filho, 2020). Essa abordagem reconhece a diversidade territorial do país e busca valorizar as particularidades regionais, tornando o turismo mais inclusivo e acessível para todas as áreas, inclusive as menos desenvolvidas. O PRT, desde sua criação em 2004, tem desempenhado um papel central nesse processo, materializado nas sucessivas versões dos PNTs.
Além disso, o modelo de cooperação e governança descentralizada proposto pelo PRT incentiva a articulação entre os diferentes níveis de governo (federal, estadual e municipal) e setores envolvidos (público, privado e sociedade civil). Esse modelo visa garantir uma gestão integrada e participativa, com foco no desenvolvimento local e na sustentabilidade. No entanto, a pesquisa aponta que ainda existem desafios na implementação desse modelo, como a dificuldade de articulação eficiente entre os atores sociais e a limitada participação de todos os stakeholders nas instâncias de governança regional, o que impacta negativamente a execução das políticas.
Outro ponto teórico relevante é a visão do turismo como instrumento de inclusão social e desenvolvimento econômico. Os PNTs, especialmente o de 2007-2010, colocam a inclusão social como uma das prioridades, destacando o turismo como uma ferramenta para gerar emprego e renda, especialmente por meio do fortalecimento do mercado interno. Isso permitiu ampliar o acesso dos brasileiros ao turismo, promovendo a criação de novos postos de trabalho e o desenvolvimento de produtos turísticos locais, beneficiando diretamente as comunidades e regiões mais vulneráveis.
A sustentabilidade também é um tema central nos PNTs, ganhando destaque a partir do PNT 2018-2022 e retomado no PNT 2024-2027, que alinha as políticas de turismo do Brasil aos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) e a tratados internacionais. A sustentabilidade é vista como um diferencial competitivo para os destinos brasileiros, sendo fundamental para a atração de turistas estrangeiros e a conservação do meio ambiente e do patrimônio cultural.
Outro achado teórico importante é a ênfase na inovação e qualificação profissional como fatores essenciais para a competitividade do turismo brasileiro. O PNT 2013-2016, por exemplo, reconhece a necessidade de inovar na gestão turística, promover novos produtos e integrar tecnologias no setor. Além disso, a qualificação dos profissionais de turismo é vista como fundamental para garantir a qualidade dos serviços oferecidos e, consequentemente, a satisfação dos turistas.
Contudo, a pesquisa revela algumas limitações e desafios como a implementação das políticas públicas de turismo, especialmente no que se refere à coordenação e à alocação de recursos. Embora o PRT tenha progredido no fortalecimento das regiões turísticas, a distribuição de recursos nem sempre ocorre de maneira eficiente, e muitos municípios têm dificuldade em se alinhar às diretrizes do programa. Além disso, a falta de dados precisos e de profissionais capacitados nas áreas de gestão turística em alguns municípios também contribui para a baixa adesão ao programa.
Outra limitação identificada é quanto ao monitoramento do Programa, mormente em relação à entrada, permanência e saída de municípios do Mapa do Turismo. É certo que isso depende do interesse e da iniciativa municipal, posto que seja o município a inserir as informações e suas respectivas comprovações no sistema, de acordo com os critérios estabelecidos pelo MTUR. Todavia, é notório que a falta de profissionais qualificados é um dos gargalos para as gestões públicas municipais. Uma possível solução para isso seria o estabelecimento da existência de um profissional qualificado em turismo no quadro funcional do município como um dos critérios para a entrada no Mapa.
Por fim, a evolução contínua das políticas de turismo no Brasil reflete um esforço constante para adaptar o setor às novas demandas e tendências globais (Trentin & Guimarães, 2021). O PNT 2024-2027, por exemplo, aponta para a necessidade de promover uma recuperação sustentável do setor turístico após a pandemia de Covid-19, com foco em experiências de turismo de proximidade, ecoturismo e turismo regenerativo, alinhados às tendências globais de viagens.
Esses achados teóricos demonstram que o PRT tem sido uma política fundamental para o desenvolvimento do turismo no Brasil, com foco em descentralização, inclusão social, sustentabilidade e inovação. No entanto, persistem desafios na articulação entre os agentes sociais e na execução eficaz das políticas públicas, exigindo esforços contínuos para enfrentar essas limitações e maximizar o potencial do turismo como vetor de desenvolvimento econômico e social.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A análise do Programa de Regionalização do Turismo (PRT) nos Planos Nacionais de Turismo no Brasil, revela uma trajetória evolutiva, marcada por mudanças significativas, refletindo a adaptação do setor às necessidades do país e às demandas do mercado global. Inicialmente, o PRT foi concebido como uma resposta à escassez de diversidade na oferta de produtos turísticos e à centralização em determinadas regiões do país e proposto como um programa, dentro de um macroprograma, do PNT 2003-2007. A partir de então, passou por revisões e ajustes periódicos para melhor atender aos objetivos de desenvolvimento territorial integrado, competitividade dos produtos turísticos e aumento do bem-estar econômico e social, tornando-se, hoje, a essência do PNT 2024-2027.
Ao longo dos anos, os Planos Nacionais de Turismo têm refletido uma preocupação crescente com a descentralização e a regionalização do setor, reconhecendo a importância da cooperação entre os diferentes atores sociais nos distintos níveis de governo. Essa abordagem promove a integração e complementaridade entre as políticas nacional, estaduais e municipais, visando ao desenvolvimento mais equilibrado e sustentável do turismo em todo o país.
Um aspecto chave da evolução do PRT é a sua adaptação às mudanças de contexto, como a pandemia de COVID-19, que gerou impactos significativos no setor turístico. Embora os discursos sobre o desenvolvimento sustentável, a redução das desigualdades e a geração de emprego e renda já estivessem presentes nos PRT anteriores, a pandemia tornou esses objetivos ainda mais necessários. O novo Plano Nacional de Turismo para os anos de 2024-2027 reflete essas preocupações, buscando promover o desenvolvimento sustentável e ético, reduzir as desigualdades, gerar emprego e renda, além de fortalecer a gestão descentralizada e a regionalização do turismo.
Há, ainda, desafios relacionados à representatividade e diversidade nas Instâncias de Governança de Turismo, sendo essencial abordar a necessidade de fortalecer os mecanismos de articulação e cooperação entre os diferentes níveis de governo e demais atores envolvidos no setor. A falta de integração efetiva pode resultar em lacunas na implementação das políticas públicas de turismo e na maximização dos benefícios socioeconômicos e ambientais dessa atividade. Portanto, é fundamental promover maior sinergia e colaboração entre os diversos agentes, garantindo uma abordagem mais holística e abrangente na gestão do turismo.
É preciso reconhecer a importância de uma abordagem inclusiva e participativa no desenvolvimento e implementação das políticas públicas de turismo. A promoção da participação ativa de todas as partes interessadas, incluindo comunidades locais, povos indígenas, grupos étnicos e outros segmentos da sociedade, é essencial para garantir que as decisões tomadas reflitam verdadeiramente as necessidades e aspirações de todas as partes envolvidas. Desse modo, será possível construir um setor turístico mais sustentável, equitativo e resiliente, capaz de contribuir de maneira significativa para o desenvolvimento socioeconômico e a conservação do patrimônio cultural e natural do Brasil.
No entanto, apesar dos avanços realizados, ainda existem desafios a serem enfrentados. As limitações incluem a necessidade de maior integração entre os diferentes níveis de governo e atores sociais, a melhoria da infraestrutura turística, o melhor acompanhamento e monitoramento da implementação do Programa e a promoção de políticas mais inclusivas e acessíveis. Há, também, lacunas a serem elucidadas e demandas por mais pesquisas para analisar e avaliar seus impactos, propor indicadores de monitoramento e de avaliação e identificar áreas de melhoria para futuras iniciativas especialmente no que diz respeito à eficácia das estratégias de regionalização, à inclusão das comunidades locais nas decisões políticas e ao fortalecimento da governança em todos os níveis, a fim de garantir que as políticas públicas de turismo realmente atendam às necessidades de cada região e promovam um desenvolvimento sustentável.
Como sugestões para pesquisas futuras, seria interessante investigar mais a fundo a eficácia das estratégias de regionalização do turismo, a questão da inserção e exclusão de municípios no Mapa do Turismo, a categorização dos municípios, a construção de roteiros integrados nas regiões turísticas, o impacto das políticas de incentivo à inovação e sustentabilidade e as maneiras de fortalecer a cooperação entre os diversos atores envolvidos no setor. Essas são algumas das inúmeras possibilidades de pesquisas a serem empreendidas e que podem fornecer insights valiosos para o aprimoramento contínuo das políticas públicas de turismo no Brasil e contribuir para um desenvolvimento mais sustentável e inclusivo do setor.
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Editado por
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Editora
Verônica Feder Mayer.
