A indústria de armamentos e a NeoindustrializaçãoRESUMO
É antiga e recorrente no ambiente da política de defesa a ideia de lideranças de esquerda de que orientar a atenção dos militares, dotados de cultura profundamente antidemocrática e prática organizacional inadequada, para a P&D e produção militar pode levá-los a diminuir sua propensão intervencionista. Explicitar como se vem manifestando essa ideia a partir da trajetória acadêmica do autor é o fio condutor deste trabalho. Tendo como referência o marco analítico-conceitual e a evidência empírica abordados nessa trajetória, se discutem os spin-offs alegado pela literatura mainstream dos países centrais e se questiona sua existência no Brasil para mostrar como a implementação daquela ideia não levaria ao resultado esperado. Finalmente, com o objetivo de iniciar um debate sobre o futuro, se analisa o modo como ela parece ter sido interpretada no âmbito da “missão da defesa” da Nova Indústria Brasil que será implementada durante a próxima década.
PALAVRAS-CHAVE
P&D e produção militar; “Ideia-força diversionista”; Missão da defesa; Nova Indústria Brasil
ABSTRACT
It is old and recurring, in the Brazilian defence policy environment, the left-wing leaders idea that guiding the attention of the military (endowed with a profoundly anti-democratic culture and inadequate organizational practices) towards military R&D and production could lead them to reduce their interventionist propensity. To explain how this idea has evolved based on the author's academic trajectory is the guiding thread of this work. Using the analytical-conceptual framework and empirical evidence advanced by his trajectory as a reference, he discusses the spin-offs claimed by the central countries mainstream literature and questions their existence in Brazil to show how the implementation of that idea would not lead to the expected results. Finally, with the aim of starting a debate about the future, he analyzes how it seems to have been interpreted in the context of the “defense mission” of the present-day Brazilian industrial policy (Nova Indústria Brasil) that will be implemented over the next decade.
KEYWORDS
R&D and military production; “Diversionary force-idea”; Defense mission; Brazilian Industrial Policy
1. Justificando este texto
O momento que reviso a versão inicial deste texto para atender aos pareceristas da Revista (aos quais muito agradeço) é marcado pelo impacto dos testemunhos sobre as tentativas de golpe de Estado dos militares, de assassinato de agentes públicos etc. dados a conhecer a partir do final de novembro de 2024.
E, também, por algo que, como estudioso das atividades de P&D e produção militar recorrentemente me tem preocupado pelo que vem sendo mais uma vez proposto no sentido de evitar a reprodução desses eventos: a atribuição dessas atividades aos militares. Declarações nesse sentido, de personalidades de esquerda, como José Dirceu e José Genoino, e de jornalistas de grande influência, como Luís Nassif, têm ocupado espaço crescente espaço midiático. É dele que, tendo como referência o trabalho, entre outros, de Manuel Domingos Neto (2024) (um dos mais importantes especialistas brasileiros em estudos de defesa) e com eles concordando, destaco este trecho:
A reformulação das FFAAs deve se dar a partir da... necessidade premente de se fortalecer os setores tecnológicos, especialmente do Exército... [ela] passa pela busca da autonomia tecnológica, ... para focar no objetivo maior de aparelhamento tecnológico ... [dado que ] o que as três forças têm de melhor são seus engenheiros, seus institutos de tecnologia, a possibilidade de acordos tecnológicos com a universidade e institutos de pesquisa civis... (NASSIF, 2024).
A motivação deste texto é, justamente, minha preocupação com o risco que contém para a democracia que ela busca assegurar o ressurgimento da ideia de que orientar a atenção dos militares para a P&D e produção militar pode levá-los a diminuir sua propensão intervencionista. Devido a que, mais do que uma simples ideia, ela recorrentemente assuma o caráter de uma policy advocacy capaz de influenciar significativamente a política pública, e dado que ela vai aparecer várias vezes ao longo deste texto, eu me referirei, brevitatis causa, como “ideia-força diversionista”.
Mais do que isso, dado que ela é a origem do meu envolvimento com o tema da IA brasileira (IAB), o modo como ela foi reaparecendo, despertando minha preocupação, alimentando minha reflexão e provocando minha pesquisa-ação é o fio condutor deste texto. Por isso, e peço desculpas pelas autocitações a que me obrigo para fazê-lo, vou me referir na próxima seção a esse envolvimento.
2. A “ideia-força diversionista” e meu envolvimento com o tema
Meu envolvimento com o tema remonta ao início dos anos de 1980. Então dedicado a estudar a política científica e tecnológica, autonomia tecnológica, relação pesquisa produção etc., chamavam a minha atenção os frequentes casos em que a contradição entre a política explícita e implícita de ciência tecnologia obstaculizava processos de autonomização tecnológica (DAGNINO, 1983a). Provavelmente pela escassez de estudos de pesquisadores latino-americanos na área de Economia da Defesa, fui sendo convidado, no ambiente internacional em que trabalhos desta natureza eram possíveis e valorizados, a realizar pesquisas (DAGNINO; PROENÇA JÚNIOR, 1989) e a publicar artigos (DAGNINO, 1983b, 1988).
No contexto a que me dedicava, da análise da relação pesquisa-produção em que o usual é entender por que costumamos ser malsucedidos, o conhecimento que eu estava adquirindo me animou a examinar um caso que parecia exitoso. O que me levou a escrever a primeira tese de doutorado brasileira na área da Economia da Defesa (DAGNINO, 1989).
Um resultado significativo da minha pesquisa que, em função do ambiente de segredo que cercava e ainda envolve o tema, envolveu muito esforço, foi mostrar a “verdadeira grandeza” da IAB. Ou seja, que ela, ao contrário das IAs de outros países, era uma espécie de enclave exportador: ela produzia para exportar. E, em segundo lugar, que elas eram muito menores do que o propalada pela elite cívico-militar da ditadura, que chegou divulgá-la como sendo de 5 bilhões de dólares anuais. Em terceiro lugar, que seu tamanho econômico era também muito menor do que o divulgado: sua participação na produção industrial nunca ultrapassou 0,9%; sua exportação nunca foi maior do que 0,5% do total; sua participação no PIB nunca alcançou 0,15%. E finalmente que, ao contrário do que poder-se-ia esperar tendo em vista a literatura das IAs dos países centrais, a probabilidade de ocorrência dos transbordamentos tecnocientíficos para o setor civil era praticamente nula no caso da IAB (DAGNINO, 1993a).
A metáfora criada na literatura sobre estudos militares dos países centrais que evoca dois pássaros - os falcões guerreiros e as pacíficas pombas -, é útil para explicar a posição que que assumi no plano da ética, da guerra e da paz, em relação à P&D e produção militar. Ao contrário dos “pesquisadores falcões”, que apenas dialogavam entre si nas publicações especializadas, eu resolvi fazer outras leituras. Como costuma acontecer com quem critica uma corrente hegemônica, eu tive que entremear a consulta a essas publicações com aquela de “pesquisadores pomba” estrangeiros que, afiliando ao que na época se denominava peace studies, contribuíam para a concepção de um marco analítico-conceitual contra-hegemônico. Meu contato com alguns eles, e com instituições como o Instituto Internacional de Pesquisa para a Paz de Estocolmo (SIPRI) e o Pugwash (conhecida organização pacifista que objetiva reduzir a ameaça de conflitos armados e procura soluções para a segurança global), para quem escrevi um dos meus primeiros trabalhos de circulação internacional (DAGNINO, 1986), imprimiram uma clara marca ideológica no meu percurso acadêmico.
Apesar do meu envolvimento com atividades que demandavam a minha atenção imediata, me preocupava o fato de que, por ter tido durante os anos de 1980 um desempenho exportador bastante lucrativo, a IAB permanecia objeto de sucessivas tentativas de revitalização. Porções da elite brasileira, que alegavam sua importância estratégica, econômica e tecnológica e reivindicam o tratamento que ela recebe nos países de capitalismo avançado, passavam a receber apoio para reverter seu desmantelamento ocorrido no final daquela década.
Aquela mesma metáfora é útil para explicar o papel que desempenha a corrente de opinião que critico neste texto e por que é tão resiliente a “ideia-força diversionista” que em momentos passados se nucleou em torno da proposta de revitalização da IAB e que hoje exibe outros contornos.
Os falcões que se dedicam a pesquisar o tema – os “pesquisadores falcões” -, costumam ser mais moderados do que os outros dois atores (militares e empresários) que integram o complexo militar-industrial-acadêmico e pouco se importam, entre outras coisas, com a democracia. Entre nós, eles defendem a revitalização por que, dados os ininterruptamente presentes cenários de conflito interno e externo que os militares definem, essa P&D e produção sempre será necessária. E por que, devido à influência que possuem os militares para se apropriar orçamento público em prol de seus interesses corporativos, essa alternativa, caso acreditem nos impactos positivos alegados pela literatura, será sempre aceita como um mal menor.
Isso ocorre por que existe um plano distinto daquele da ética, da guerra e da paz, onde costumam voar aqueles dois pássaros. Este plano, da economia e da ciência tecnologia, origina argumentos que costumam ser evocados tanto pelas pombas quanto pelos falcões e que são aceitos a ponto de ocupar o núcleo de políticas “de Estado” que orientam aquele complexo.
Forçando a metáfora para suportar minha crítica àquela “ideia-força diversionista” que me preocupa, proponho a consideração de um terceiro pássaro. Muito encontrado no nosso território, ele descende de “pesquisadores pomba” e é capaz de voar nesses dois planos. Por isso, consideram que os impactos econômicos e tecnocientíficos que decorreriam da P&D e da produção de armamentos são tão positivos (aqueles que neste texto mais uma vez questiono), que seguir propalando que atribuir aos militares essa função é a maneira mais tolerável de fazer com que diminuam seu ímpeto de ameaçar a democracia.
É justamente a esse ator, que aqui participa diretamente no processo decisório dessas políticas ou que nos diferentes círculos o incorpora como critério de avaliação, que eu tenho dedicado meu esforço de conceber um marco analítico conceitual (DAGNINO, 1993b) para explicar as evidências empíricas relativas à P&D e à produção de armamento nos países centrais e no Brasil.
Um dos resultados dessa empreitada foi uma minuciosa análise da literatura mainstream (internacional e brasileira) que minha postura contra-hegemônica me obrigava a criticar e que serviu de balizamento para muitos estudiosos brasileiros e estrangeiros que trabalharam com o tema. O esforço que despendi na produção de teses acadêmicas, artigos científicos etc. foi também relativamente bem-sucedido no âmbito dos tomadores de decisão que iam tomando contato com o material ia sendo produzido e que se prestavam a discuti-lo (DAGNINO, 2000a, 2005).
Cito como curiosidade, mas também a título de exemplo, o resultado de um profícuo debate que tive com uma figura proeminente do meio militar, o Almirante-de-esquadra Mário César Flores. O artigo em conjunto que publicamos (DAGNINO; FLORES, 1985), que para alguns conhecedores do tema é um caso raro de colaboração entre um “pesquisador pomba” e um militar progressista brasileiros é um testemunho de que esse marco analítico conceitual então em desenvolvimento e as evidências empíricas que me referi têm sido claramente entendidas. O que me fazia entender que era necessário seguir insistindo e tentar ampliar a percepção e a fomentar a discussão sobre o tema.
Seguindo o fio da meada que se confunde com a preocupação central deste texto, explicar o comportamento dos que defendem a “ideia-força diversionista” de que orientar a atenção dos militares para a P&D e produção militar pode levá-los a diminuir sua propensão intervencionista, retomo a história.
Em meados dos anos de 1990, fruto do diálogo com aquele Almirante co-autor, que então ocupava o cargo de ministro da Marinha (governo Collor), eu notava o quanto estava crescendo essa ideia-força. Foi assim, motivado por essa tendência, que escrevi um artigo que, talvez por ter sido publicado por uma revista estrangeira de prestígio (DAGNINO, 1994), teve uma repercussão no ambiente governamental em que se discutia a política de defesa a ponto de provocar sua publicação em português (DAGNINO, 2000b). Situação que, em função da relevância que assumem no cenário nacional dos envolvidos com o tema deste texto as ideias expressas sobre ele no âmbito internacional, se repetiu em pelo menos outros dois casos (DAGNINO; PROENÇA JÚNIOR, 1998; DAGNINO, 2009).
De novo, por várias razões, me afastei do tema. Só voltei a me dedicar a ele quando em 2009, já no decorrer de um governo de esquerda, assaltou-me novamente a preocupação com aquela “ideia-força diversionista”. Conversando com alguns companheiros, constatei que muito daquilo que eu havia criticado mais de 20 anos antes estava sendo usado como argumentos em prol da revitalização da IAB. Foi assim que retomei o trabalho, agora no contexto e tendo como referência uma detalhada análise da Estratégia Nacional de Defesa, promulgada em 2008.
Mais articulada do que iniciativas de governos conservadores anteriores, que talvez por serem fiadores do establisment militar não precisaram seduzi-lo dando consequência à “ideia-forca diversionista”, ela era dotada de um detalhado viés planejador que prenunciava um maior poder de implementação. Ela recomendava a revitalização da IAB por considerá-la um dos motores de um novo ciclo de crescimento industrial que se desejava impulsionar. Preocupava-me por dever de ofício o fato de que, mais além de considerações éticas, econômicas, geopolíticas etc., a IAB era ainda visualizada por parte da esquerda brasileira como uma importante fronteira de desenvolvimento tecnocientífico. Coisa que, tendo em vista o ambiente nacional e internacional e, sobretudo a experiência brasileira, me parecia descabida.
Em função dessa minha preocupação voltei a percorrer um caminho semelhante ao que havia trilhado em outras oportunidades e publiquei um livro em que atualizava minha pesquisa à luz de uma incursão na área de Análise de Políticas Públicas com a qual me encontrava familiarizado (DAGNINO, 2010).
Em função desse meu renovado interesse no tema (DAGNINO, 2008, 2009), aceitei logo depois o compromisso de orientar uma dissertação de mestrado no Programa de Pós-graduação em Politica Científica e Tecnológica da Unicamp (PERON, 2011). Durante a orientação, empreendi junto com o aluno a tarefa de revisitar o marco analítico-conceitual com que vinha trabalhando e de recolher novas evidências empíricas sobre a IAB. No que se refere ao marco analítico-conceitual, reformulamos o que eu havia anteriormente concebido sobre o debate dos condicionantes do spin-off chegando a uma tipologia com quatro períodos: (1) a experiência dos EUA no pós-guerra, e a formação do complexo-militar-industrial-acadêmico; (2) o debate acerca da geração de emprego e da ocorrência do spin-off (1950-1970); (3) a crise do complexo-militar-industrial-acadêmico e do gasto militar como instrumento de política publica (1970-1990); (4) a ascensão do debate acerca das tecnologias de uso dual.
Em relação à viabilidade do spin-off no Brasil, reorganizamos a abordagem que eu costumeiramente adotava em três segmentos: (1) as especificidades dos países periféricos que limitam, mais do que nos países centrais, a ocorrência do spin-off; (2) condicionantes específicos da organização militar brasileira (cenários de conflito, alocação corporativa do gasto militar etc.); (3) limitantes da indústria de defesa como instrumento de crescimento econômico e progresso técnico.
O fato de que a maior parte do proposto pela Estratégia Nacional de Defesa não tenha chegado a ser implementado e, consequentemente, não poder ser analisado, fez com que minhas atividades acadêmicas e políticas fossem orientadas para outros campos.
Foi só em 2019 que, em conversas com lideranças de partidos de esquerda sobre o papel do Estado e da política industrial no desenvolvimento, percebi que estavam retornando à agenda aquelas mesmas coisas que eu havia criticado. Em função disso, fui convidado, junto com outros dezesseis colegas de esquerda especializados em diferentes assuntos, para uma Oficina sobre o Setor Produtivo Estatal organizada pelo Observatório da Democracia. Nela me dirigi àquelas lideranças e, a partir de um viés menos acadêmico, apresentei o que me parecia necessário para, mais uma vez e com argumentos adicionais, questionar a “ideia-força diversionista” (DAGNINO, 2020). Esse enfoque, mais direto e didático, é muito semelhante ao que adotei nas próximas duas seções deste texto.
Retomo o fio da meada no início de 2024, quando um acontecimento de importância semelhante à da Estratégia Nacional de Defesa me levou a retomar o tema. O fato político atual foi o lançamento da proposta de Neoindustrialização ou de reindustrialização empresarial formulada pelo governo. A orientação das atividades abrangidas pelas suas seis missões (que vão desde as da agroindústria, passando pelas da energia, do meio ambiente, da saúde etc. até as da defesa) cujos encadeamentos a jusante e a montante são entendidos como capazes de gerar consideráveis impactos para a vida da Nação, vem merecendo grande atenção. Pela sua importância para o tema em pauta, a sexta missão da Nova Indústria Brasil (NIB) que se denomina “Tecnologias de interesse para a soberania e defesa nacionais” não poderia deixar de ser comentada neste texto.
Reservando para a última seção os comentários sobre a NIB, que é o evento que me levou a mais uma vez retornar ao tema deste texto, completo sua introdução com algumas aclarações.
A primeira, é sobre sua forma de apresentação em três seções encadeadas que embasam o questionamento das noções em que se baseia a “ideia-forca diversionista”.
A próxima seção - Características da indústria de armamentos -, atendendo ao procedimento usual entre nós, quando enfocamos questões inseridas no contexto periférico e mais ainda no caso daquelas que aqui se trata, ela tem como referência os países centrais. Seu foco é uma visão equivocada acerca da IA, em especial a dos EUA, criada e reforçada pelo complexo industrial-militar-acadêmico, que procura demonstrar a existência de impactos econômicos e tecnocientíficos positivos (spin-offs) que compensariam em muito o military burden imposto por condicionantes geoestratégicos.
A seção que segue - A indústria de armamentos brasileira - foi pensada visando a “rebater” no plano de uma economia periférica com a brasileira a crítica ao marco analítico-conceitual elaborado no Norte. Ele fornece elementos para questionar a noção forjada no nível interno e cultivada durante a ditadura cívico-militar de que a IAB teria produzido impactos econômicos e tecnocientíficos semelhantes àqueles supostamente existentes nos EUA. A consolidação dessa noção no meio acadêmico e no âmbito político, dos tomadores de decisão, é tributária da incorporação acrítica daquela visão equivocada proveniente do Norte e do trabalho de convencimento realizado pela rede de revitalização, de grande poder de influência nos anos de 2010; e que, não por acaso, inclui aqueles que procuram demonstrar a possibilidade de existência desses impactos caso ela venha a ocorrer.
Diferentemente do que tenho feito, essas duas seções, como já mencionei, estão apresentados de modo bem mais amigável do que aquele de meus trabalhos anteriores. Embora com o mesmo rigor analítico-conceitual e baseado em informação empírica que neles aparece em detalhe, elas estão orientadas a um público mais amplo do que aquele com quem costumo dialogar.
Em função disso, apesar de não possuírem o formato ensaístico e auto referenciado que possui esta primeira seção, derivado da minha intenção de mostrar a permanência da “ideia-forca diversionista” e de sua resiliência como normativa de política pública, elas não contêm referências bibliográficas ou notas de rodapé. Elas omitem, propositalmente, em prol do atendimento do modo mais amigável pretendido, o debate teórico sobre o estado da arte sobre a Economia de Defesa. O que não implica que os leitores não possam acessá-lo, se se sentirem interessados pelo conteúdo que ali é exponho em tom de magister dixit, consultando a exaustiva crítica que dispensei em trabalhos anteriores a literatura mundial mainstream.
A seção quinta - Sobre a probabilidade da revitalização da IAB - completa o conjunto de três elementos que embasam o questionamento das noções em que se baseia a “ideia-forca diversionista”. Diferentemente do que fiz em outros textos, ela não se concentra em aspectos concernentes às empresas, órgãos de governo, instituições de ensino e pesquisa etc., envolvidos com a revitalização. Coerentemente com os objetivos deste texto, sua função não é apenas mostrar a escassa probabilidade da retomada das atividades de P&D e produção militar. Ela pretende deixar entreaberta a possibilidade de que, por assim entender, uma parte dos que defendem a “ideia-forca diversionista” tenham substituído a proposta da revitalização da IAB, por um conjunto distinto de atividades.
Conforme se aborda na sexta seção - A “ideia-forca diversionista” e a NIB - esse outro conjunto de atividades que se expressa no conteúdo da sua 6ª missão, embora mantendo uma fraca expectativa acerca dos spin offs econômicos e tecnológicos, aponta para outorgar aos militares funções até agora não consideradas. Diferentemente das personagens aludidas no início deste texto, os formuladores da NIB, talvez devido à compreensão dos questionamentos aludidos, e por fazerem uma leitura avant la lettre do campo da Economia da Defesa, estejam atualizando o que seria a materialização da “ideia-forca diversionista”.
3. Características da indústria de armamentos
A compreensão sobre como funciona a IA dos países avançados ou centrais é fundamental para o entendimento do processo de desenvolvimento da IAB. Isso por que, mais do que no caso de outros segmentos industriais, por razões que se aborda mais adiante, há neste caso um forte efeito de emulação de ideias, fatos estilizados, critérios, conceitos, modelos e relações situados no plano analítico-conceitual que condicionam os planos da política pública e metodológico-operacional.
O desenvolvimento da IA dos países centrais tem como referência os cenários de conflito, imperativos geopolíticos ou objetivos estratégicos definidos pelos Estados nacionais mediante os mecanismos mais ou menos democráticos que adotam.
Daí decorrem duas de suas peculiaridades que são centrais para o objetivo deste texto. A primeira, que por óbvia não será retomada, é que o papel do Estado, mais além do acima indicado, é essencial para viabilizar sua existência, definir suas características e assegurar sua sobrevivência e aprimoramento. Seja como adquirente, produtor, financiador, subsidiador, gerador de conhecimento tecnocientífico, pavimentador de relações externas etc., ele é, muito mais do que em quase todos os outros campos de atividade econômica, vital.
A segunda peculiaridade pode ser sintetizada pela constatação de que sua atividade não está baseada em (ou pode ser avaliada por) critérios de eficiência e sim de eficácia e efetividade. Ou seja, não importa o quanto custa produzir armamentos. O que importa é que a IA proporcione os meios para alcançar aqueles imperativos e objetivos. Disso resulta o fato de que, mesmo quando não ocorrem custos e preços administrados - legalmente (mark up, cost plus etc.) ou não - no âmbito do complexo industrial-militar-acadêmico que se estabelece, sobretudo nos EUA depois da Segunda Guerra Mundial, a IA seja intrinsecamente muito dispendiosa. O que não é causado nem se reduz, evidentemente, ao que é relatado jocosamente na literatura sobre casos como o de um sanitário idêntico ter um preço mais de dez vezes superior ao de mercado quando montado num navio militar...
A predominância do critério de eficácia (além da frequência de formas oligopólicas e monopsônicas de mercado, alta frequência de custosos projetos de P&D, preço dos produtos etc.) fez com que os governos daqueles países, sempre muito influenciados pelos interesses daquele complexo, passassem a privilegiar na gestão pública da IA um procedimento de análise de custo-benefício em detrimento de um de custo de oportunidade (Figura 1).
Como é avaliado (custo-benefício e custo de oportunidade) o funcionamento da IA nos países avançados?
Ou seja, dado que imperativos geoestratégicos impunham um military burden e legitimavam seu subsídio, o que tinha que se fazer era minimizá-lo por meio medidas de política pública que proporcionassem o benefício, adicional àquele de natureza militar que ela deve entregar à sociedade. Uma análise sempre autocontida, limitada pela moldura estabelecida por esses imperativos levou a uma situação se consolidou no nível das ações e do discurso na obtenção de impactos colaterais de natureza econômica (dinamização do tecido produtivo, aumento das exportações etc.), sociais (geração de emprego etc.) e tecnocientífica (aumento da pesquisa e desenvolvimento (P&D) que conduziria à competitividade do tecido empresarial etc.). Num ambiente marcado por interesses corporativos, lobbies poderosos e um baixo grau de transparência para a sociedade civil bloquearam uma análise de custo de oportunidade, baseada na comparação entre esses impactos com o de alternativas orientadas a outras áreas de política pública que demandariam o emprego de um montante similar de recursos.
Três tipos de racionalização têm sido sistematicamente utilizados para, independentemente dos objetivos estratégicos, hipóteses de conflito, e do contexto social, econômico e tecnocientífico dos países justificar o subsídio à IA.
A primeira racionalização foi a de superestimar o impacto econômico interno pretensamente positivo da IA: geração de emprego, encadeamento industrial, desenvolvimento territorial, recurso obtido com a exportação etc. Essa racionalização foi empiricamente questionada nos países avançados. É bem conhecida a asseveração de que nos EUA, para cada 1 milhão de dólares de gasto público são gerados, na área de educação, 190 empregos, na de saúde, 140, na de construção, 100, na de transporte, 92, e, na militar, apenas 76. O fato de que estudos realizados nos periféricos tenham revelado números ainda mais adversos ao gasto militar faz com que o assunto não mereça aqui maiores considerações.
A segunda racionalização não se relaciona diretamente à produção de armamento, mas à sua exportação; a qual é lá sempre muito reduzida em relação à demanda interna. Desde que suprida às necessidades de suas forças armadas (FAs) e quando imperativos geopolíticos relacionados à transferência de “tecnologias sensíveis” possibilitam, os países produtores buscam amortizar o custo envolvido mediante contratos de venda de armamentos com governos de outros países.
Orientados por critérios políticos, eles envolvem especialmente os periféricos, que é onde ocorrem os conflitos e que constituem o principal mercado. Esses contratos, embora sejam realizados no âmbito das relações entre países, beneficiam as empresas produtoras proporcionando-lhes condições - materiais e tecnológicas - de atender futuras demandas das suas FAs. Essa racionalização, mais além de considerações éticas, é um substrato essencial das ações orientadas para diminuir as implicações econômicas do military burden. Adicionalmente, há que destacar que proporcionar armamento - mediante a comercialização, ou a transferência - para países ou milícias simpáticos -, tende a implicar um ativo político significativo para os países produtores e uma espécie de dívida a ser paga “politicamente” pelas elites locais que o recebem.
A terceira racionalização, que mais do que a segunda granjeia muito apoio político, é de natureza tecnológica. Por ser muito importante para analisar o surgimento da IA no Brasil e a viabilidade de sua revitalização, e para refutar um dos equívocos em que incorreram governos de esquerda brasileiros na elaboração da política de ciência, tecnologia e inovação, ela é aqui tratada com algum detalhe.
Para entendê-la, há que recuar ao período imediatamente posterior à Segunda Guerra Mundial. Muitas das tecnologias desenvolvidas durante a mobilização industrial para o esforço de guerra e que tendiam a permanecer represadas no âmbito militar passaram a ser utilizadas por empresas que produziam bens e serviços para a população em geral. Em especial, principalmente nos EUA, por aquelas que fabricavam produtos de uso dual, como as aeronaves.
A recuperação ou reativação da indústria não militar não teria porque não utilizar intensivamente o conhecimento tecnocientífico gerado pelo esforço de guerra para sua reorganização. Ou seja, mesmo que não tivesse havido a intenção em transferir ou disseminar esse conhecimento, impedindo que ficasse represado no ambiente militar, sua característica disruptiva e seu alto potencial de incremento de geração de inovações de produto e de processo teria produzido um efeito de spin off. É, entretanto, importante ressaltar o fato de esse processo ter levado a uma crença de que essa transferência de conhecimento seguiria provocando, naturalmente, pela via do mercado, implicações positivas para o país como um todo.
O resultado desse processo, que passou a ser denominado spin off, teria uma faceta econômica, na medida em que se pudesse emular a experiência do imediato pós-guerra e que os resultados da P&D militar viessem a irrigar os crescentemente importantes segmentos industriais de alta tecnologia nas décadas seguintes (Figura 2).
A Guerra Fria que então se iniciava levou a que a corrida armamentista que a caracterizou viesse a erigir como elemento dissuasório central a capacidade dos armamentos – a nominal e não a efetiva ou real - de infligir danos ao oponente. Os armamentos que eram sucessivamente produzidos em cada um dos dois blocos envolvidos passaram a se caracterizar por apresentar expectativas de desempenho avaliada com base em critérios enviesados por sofisticação tecnológica que cada vez mais se apartavam do que era deles exigido nas situações reais de conflito em que eram empregados. Vale lembrar que, em sua quase totalidade, armamentos são produzidos para serem armazenados e, quando considerados obsoletos, porque superados nominalmente ou tecnologicamente pelos do adversário, desmobilizados, exportados ou fornecidos a países amigos.
Essa corrida por superioridade tecnológica levou a uma enorme concentração de recursos para a P&D militar. Nos EUA, que é o país que mais gasta em P&D, tipicamente, 70% do gasto público em P&D está orientado para fins militares; outros 15% vão para o segmento nuclear e aeroespacial, e sobram 15% para o “resto” (saúde, agricultura, energia etc.).
Tal como era de esperar, tal concentração de recursos fez com que o que era visualizado como uma tendência natural (spin off) viesse a se tornar algo a ser continuamente provocado. É assim que se origina uma política pública que hoje alguns denominam de “política de Estado”, sustentada num complexo sistema de promoção da P&D militar e, complementarmente, num segundo momento em que fenômenos de spin in se tornaram frequentes, das chamadas tecnologias de uso dual.
Para completar o quadro internacional em que ocorreu o surgimento da IA brasileira, vale destacar duas outras tendências que já então nele se manifestavam e que são centrais para o objetivo deste texto.
Armamento crescentemente intensivo em P&D (por si só um item de custo sempre elevado e, neste caso com elevado crescimento) em rotas tecnocientíficas ainda pouco trilhadas, especificação de dispositivos e materiais cada vez mais caros, processos de conglomeração e aquisição, levaram a progressão no preço e uma redução na sua demanda.
Associados a essa situação, três fatores deletérios para o desempenho da IA dos países avançados que se manifestaram já no fim dos anos de 1970 e são importantes o propósito deste texto, merecem ser citados (Figura 3).
Termos como “arsenal barroco”, cunhado por uma renomada estudiosa inglesa da IA (KALDOR, 1983), serviram para marcar a constatação de que, segundo ela tal como na arte, a introdução nos armamentos de sofisticações tecnológicas excessivas terminava por ter um efeito negativo.
Expressões dos oficiais que operavam tais armamentos em situações de combate, recolhidas por outros pesquisadores, indicavam também essa tendência. “efeito árvore de natal” foi o termo usado por um piloto para referir-se à quantidade excessiva de informação no cockpit que produziam as “luzinhas” e displays que “poluíam” seu campo visual; “porca que dá leite, põe ovos e produz lã” foi como um comandante expressou seu descontentamento sobre um armamento que pretendia atender a demandas operacionais distintas das três forças, mas que não servia para cumprir a missão que cabia a ele executar (GANSLER, 1980).
Para concluir esta seção, vale enfatizar como o primado do critério de eficácia e a predominância das análises custo-benefício, por serem funcionais para a realidade dos países avançados, passaram a integrar a cultura organizacional da IA. E, mais do que isso, a gerar as ideias equivocadas que aqui se questiona.
4. A indústria de armamentos brasileira
A forma como foi apresentado o contexto da IA no plano mundial permite abordar a IAB de modo a avaliar a probabilidade de sucesso de sua eventual revitalização, abordada na seção seguinte (Figura 4).
A primeira característica a destacar é a de que, apesar da exportação da IAB ter sido muito menor do que a propalada pela elite cívico-militar da ditadura (que chegou divulgá-la como sendo de 5 bilhões de dólares), ela alcançou um valor de pico nada desprezível, em 1987, de 570 milhões de dólares (a média anual no período 1975-1988 em que ela efetivamente existiu foi de 186 milhões de dólares). Até 1974 limitada a suprir a baixa, inconstante e então estagnada, demanda das FAs, ela logra situar-se como o maior exportador do então Terceiro Mundo.
Além da elevada participação das exportações na sua produção e a concentração das mesmas num reduzido número de compradores; em especial, os países árabes então envolvidos em conflito, é importante citar outras de suas particularidades que explicam seu êxito.
Uma das mais importantes, em relação à IA de outros países que dominavam o comércio internacional de armamentos (EUA, Grã-Bretanha e França), foi o fato de ela ter sido capaz de se contrapor à tendência acima comentada da “barroquização.
No plano tecnológico-produtivo, a causa principal do sucesso da IAB foi o fato de ela ter sido capaz de se “aproveitar” da tendência à “barroquização”. Por produzir armas de “tecnologia intermediária”, simples, robustas, baratas e compatíveis com o tipo de treinamento que recebiam os soldados dos países do Terceiro Mundo, que eram os principais importadores.
A importância relativa da produção dos três tipos de armamento aqui produzidos - aviões, pela Embraer, carros de combate, pela Engesa, e lançadores de foguete, pela Avibras – variou ao longo do tempo. É importante salientar, sem entrar aqui em detalhes que explorei em trabalhos anteriores sobre a composição da produção, que para prospectar a probabilidade de ocorrência da revitalização há que se perceber que ela se deveu mais fatores externos do que internos.
Antes de apresentar esses fatores, cabe mencionar duas particularidades da IAB. A primeira, quase uma curiosidade, tem a ver com o porquê de a IAB não ter abarcado o armamento naval. Historicamente, ao contrário da aeronáutica que optou por envolver-se diretamente no projeto e produção, do Exército, que preferiu capacitar e encomendar de empresas nacionais, a Marinha concentrou-se na capacitação tecnológica de seus oficiais para bem adquirir no exterior o seu armamento. Há que lembrar, a respeito, que desde o início dos anos de 1950 ela se havia dedicado a adquirir competência na área nuclear (vide o seu envolvimento na criação do CNPq). Além do que, vender o armamento naval produzido no Arsenal de Marinha para outros países, sobretudo aqueles que, como é usual, não podem ser fabricados em séries compensadoras, requer elevada capacidade financeira, de treinamento do cliente e de assistência técnica.
A segunda particularidade se relaciona à Embraer. Em primeiro lugar, por ela evidenciar que quando uma área que interessa ao projeto político de alguma elite dominante (neste caso, o dos militares que participaram da Segunda Guerra Mundial), fomos capazes de armar a “cadeia de inovação” que se inicia com a “pesquisa pública básica”. E que alcançou um êxito econômico (Instituto Agronômico, Embrapa, Cenpes-Petrobras), político-estratégico (CTA-ITA-Embraer, CPqD) ou social (Instituto Oswaldo Cruz).
Em segundo lugar porque embora tenha sido até sua privatização orientada por um esforço de internalizar a produção dos componentes dos aviões que autonomamente projetava, ela, mais do que as outras empresas da IAB, sempre apresentou uma característica de enclave. Estima-se que a participação de insumos importados no total dos utilizados pela empresa nunca tenha sido inferior a 90%.
Sintetizando, é possível indicar os seguintes fatores presentes na cena internacional que explicam o êxito exportador da IAB: (a) o crescimento que então ocorria na demanda mundial de armamento, o que diminuía as barreiras à entrada de novos produtores originários de países periféricos; (b) o questionamento à produção e comércio de armamentos por parte de entidades supranacionais e organizações situadas nos grandes países produtores, baseadas no monitoramento e análise (peace studies) desses fluxos; (c) limitação da comercialização para zonas em conflito em função da atuação dessas organizações e da opinião pública desses países que inviabilizava a venda para países do oriente médio; (d) crescimento da demanda mundial por armamento por armamento robusto, de fácil manuseio, de relativamente baixo custo de aquisição, operação e manutenção, adequado às situações reais de conflito; (e) atratividade do comércio petróleo x armamento com os países Oriente Médio.
Dentre os fatores relacionados ao ambiente nacional, devem ser destacados, sobretudo quando se pensa a oportunidade da revitalização, os seguintes: (a) a existência, à época, de um parque industrial relativamente denso e moderno, em expansão quantitativa e qualitativa, e pouco dependente da importação foi um fator crucial, sobretudo no caso da Engesa e Avibras; (b) a empresa de capital nacional ainda que liderada, nos setores de maior intensidade tecnológica, pelas multinacionais, era capaz de processos de adequação tecnoeconômica (“tropicalização”) que a habilitavam para atender as demandas da IAB; (c) tanto no caso da Engesa e da Avibras, mas principalmente no da Embraer, seus responsáveis haviam sido formados em instituições públicas de ensino e pesquisa imbuídas das concepções nacional-desenvolvimentistas de autonomia tecnológica e de industrialização via substituição de importações que configuravam uma considerável capacitação tecnocientífica; (d) ao realizar encomendas de pequenas séries e participar da especificação e projeto do armamento, as FAs (sobretudo no caso da Embraer) foram importantes para proporcionar a alavancagem econômica e de aprendizado que viabilizou a instalação da IAB; (e) os fatores acima possibilitaram a concepção de uma engenharia de sistemas em que, a partir de uma autonomia projetística, os por ela responsáveis foram capazes de combinar montagem, produção própria de componentes, aquisição no país e no exterior configurando uma peculiar estratégia produtiva; (f) tecnoburocratas parecem ter-se empenhado em compensar a baixa demanda das FAs por armamento, fruto de uma combinação entre reduzido e mal alocado orçamento e cenários de conflito imprecisos, etc., por múltiplas formas de subsídio à produção (em especial no caso da Embraer) e à exportação e, por meio do Ministério de Relações Exteriores, de uma eficiente estratégia de comercialização que, inclusive, soube contornar a interdição da venda a países em conflito; (g) a situação de conflito em que estavam envolvidos os países árabes, a abundância do recurso que dispunham para a importação de armamento (em especial, do Iraque), e a necessidade de assegurar o suprimento de petróleo para o país, foi hábil e diligentemente explorada pelos responsáveis pela IAB; (h) o mesmo pode-se dizer no que respeita às especificidades concernentes à capacitação dos combatentes, ao cenário de guerra e suas dificuldades logísticas, aproveitando-se de que a regra na IA é vender para depois produzir o que o cliente comprou (coisa que o então proprietário da Engesa sabia fazer muito bem).
Uma importante questão a ser analisada, sobretudo levando em conta o ambiente geopolítico atual e quando se quer pensar a oportunidade da revitalização da IAB, é a das causas do colapso da IAB. Para tanto, é conveniente atentar para quem eram os compradores do armamento brasileiro. Sem entrar nos detalhes que indiquei em trabalhos anteriores, saliento que de 1982 a 1988, a participação da exportação da IAB na importação dos países do Oriente Médio foi extremamente significativa.
É ainda mais significativo o fato de que, em 1988, com o término da guerra Irã-Iraque, quando este último país era responsável pela aquisição da quase totalidade da produção da IAB, ela praticamente encerrou sua atividade.
Essas evidências são suficientes para questionar interpretações que atribuem o colapso da IAB à abertura comercial impulsionada depois, pelo governo Collor, a partir de 1990 que levou ao início do processo de desindustrialização e afetou seriamente nosso tecido industrial. Ou aquelas que o atribuem às pressões norte-americanas para restringir o acesso da IAB a tecnologias sensíveis, a dificultar a compra de armamento brasileiro, etc. Essas pressões sempre existiram e foram importantes, mas de modo nenhum podem ser entendidas como causa do colapso.
A partir do esfriamento das tensões no Oriente Médio, aconteceram algumas tentativas de recuperação da IAB. Elas encontraram sérios obstáculos. Não havia compradores capazes de substituir os países antes envolvidos nos conflitos do Oriente Médio. Ademais, a IAB não se encontrava em condições de atender à demanda potencial de outros países por produtos mais sofisticados. A forma como se estratificava o mercado mundial, a dificuldade já manifesta em aceder ao conhecimento necessário junto a potenciais fornecedores estrangeiros dos componentes importados do armamento brasileiro, e o contexto global e nacional influenciados pelo ideário neoliberal, inviabilizaram essa tentativa.
Outra tentativa foi a de, como havia ocorrido na década de 1970, quando as empresas que vieram a constituir a IAB se dedicaram a atender ao mercado interno, foi a de orientar sua produção, como é usual em muitos países, para atender a demanda de nossas FAs. Deixando de lado a questionável forma como as FAs alocam o recurso que lhes é destinado, que faz com que pouco sobre para aquisição de armamento, vale ressaltar um aspecto de natureza tecnológica: a demanda das FAs estava orientada a bens e serviços tecnologicamente mais intensivos do que aqueles que produzia a IAB.
Quando se compara a exportação da IAB com a importação de armamento fabricado no exterior para equipar as FAs somada com a importação de peças e componentes realizada pela IAB, é possível constatar que mesmo durante o período de mais bem-sucedido da IAB o País nunca foi autossuficiente em termos da produção de armamento. Situação que explicita dois aspectos essenciais para pensar o futuro do setor. O primeiro tem a ver com algo que os fazedores de política que conceberam a Estratégia Nacional de Defesa, de 2008, e que pregavam a revitalização da IAB, não levaram em conta: o fato que o tipo de armamento demandado pelas FAs não era passível de ser produzido no país. E que tampouco existia capacidade interna para produzir as peças e componentes mais sofisticados que eram importados pela IAB. O que revelava, já em 2008, o que hoje é ainda mais verdadeiro e preocupante: a relativa insuficiência tecnológica da nossa estrutura industrial.
O segundo aspecto também se refere a uma impossibilidade. A “ideia-força diversionista”, que pretende atribuir aos militares as atividades de P&D e a produção de armamentos que viabilizariam a autonomia tecnológica e a soberania nacional, dificilmente poderá ser materializada, como mostro na seção seguinte, pela via da revitalização.
5. Sobre a probabilidade da revitalização da IAB
O tratado até aqui já seria suficiente para evidenciar a escassa viabilidade de uma revitalização da IAB. Processos que ocorreram na economia brasileira a partir da década de 1990, vêm levando, em particular no setor industrial, à desnacionalização, privatização das empresas estatais (praticamente as únicas que realizavam P&D), desindustrialização, diminuição da produção de manufaturas de alta e média tecnologia, aumento da importação de tecnologia e bens nela intensivos, tiveram como resultado uma situação bastante adversa no que respeita àquela viabilidade.
A simples referência ao fato de que a indústria manufatureira tem um porte diminuto (e decrescente) - sua participação no PIB é de apenas cerca de 10%, e menos do 5 dos 160 milhões de brasileiros em idade ativa nela trabalham com carteira assinada - seria suficiente para indicar seu baixo potencial de dialogar com uma revitalização da IAB.
Um aspecto central que deve ser avaliado numa perspectiva de custo-benefício é a capacidade do tecido industrial para proporcionar os insumos materiais e cognitivos necessários para a revitalização. A trajetória dos últimos vinte anos nesse particular, quando foi disponibilizado abundante recurso público visando a aumentar a economicamente racional baixa propensão à inovação e, principalmente, à P&D das empresas locais, revela uma situação francamente desfavorável. Entre os vários indicadores que mostram obstáculos para a revitalização, se citam apenas três.
Proporcionados pela PINTEC/IBGE - que cobre mais de duas décadas - sobre o comportamento inovativo das cerca de trinta mil empresas locais inovadoras, eles têm sido também utilizados para evidenciar a contradição que foi a manutenção de uma política de ciência, tecnologia e inovação de caráter neoliberal pela coalizão de esquerda que governou o País. São eles: (a) a estratégia inovativa dessas empresas se baseia na aquisição de máquinas, equipamentos e insumos (frequentemente provenientes do exterior) e suas atividades de P&D, além de relativamente bem menos importantes (ao contrário do que ocorre nos países avançados), se concentram invariavelmente num pequeno grupo em que a participação das multinacionais vem crescendo significativamente; (b) elas contrataram para P&D durante os anos de maior bonança econômica - entre 2006 e 2008 - apenas 68 dos 90.000 mestres e doutores formados em “ciência dura” (enquanto que nos EUA a proporção correspondente é de mais de 50%); (c) mais de 80% das inovações de processo que lançaram no mercado o são apenas para elas mesmas e alguns poucos décimos porcentuais são novidades à escala mundial.
Essa situação torna difícil atender as demandas dos empresários relativas à revitalização da IAB e dos militares, que se traduziram em programas de pesquisa e produção de armamentos, como o do submarino de propulsão nuclear, e do caça supersônico, que há muito vêm sendo entendidos por lideranças de esquerda como capazes de motivar os militares a se concentrar no que é visto por elas como uma atividade intrinsecamente adstrita à sua profissão. Como caricaturei com a expressão “ideia-forca diversionista”, numa situação estruturalmente caracterizada pela ausência de um cenário de conflito externo significativo, pela manutenção de uma cultura profundamente antidemocrática e uma prática organizacional inadequada, o apoio a esses programas seria uma forma de estimular os militares a refrearem sua propensão intervencionista.
É importante salientar, em relação ao Programa FX-2 que levou ao acordo com a SAAB para a produção do Gripen, que uma tese de doutorado defendida em 2023 por um profissional com ele diretamente envolvido, apontou serem limitados os efeitos de spin-offs para as empresas participantes do Programa. E bem mais remota a possibilidade de spin-offs significativos para outros setores da economia (CORREA, 2023). Resultado que corrobora o apontado por uma dissertação de mestrado já citada sobre o mesmo programa cuja qualidade pode ser atestada pelo fato de ela ter recebido do Ministério da Defesa, em 2013, o primeiro lugar na categoria no 5º Concurso de Teses sobre Defesa Nacional (PERON, 2011). E, também, entre outros trabalhos que compartilham essa avaliação num minucioso artigo de uma das mais importantes pesquisadoras brasileiras do tema (LESKE, 2018).
6. A Nova Indústria Brasil, a política de Defesa e a P&D e produção militar
Segundo seus formuladores, a NIB é uma política destinada a orientar as ações do governo federal nos próximos dez anos no setor industrial. Setor que, em função de seus encadeamentos a jusante e a montante, é capaz de gerar consideráveis impactos para a vida da Nação fazendo com que ela possa vir a ter um papel semelhante à política de industrialização via substituição de importações que no passado veio a nuclear boa parte das políticas públicas brasileiras.
A apresentação de sua sexta missão, denominada “Tecnologias de interesse para a soberania e defesa nacionais” (BRASIL, 2024), se inicia com o enunciado do “Cenário atual: Percentual de tecnologias críticas para a defesa dominadas: lista a ser definida” e, logo abaixo, com declaração de sua “Meta aspiracional para 2033: Obter autonomia na produção de 50% das tecnologias críticas para a defesa”.
O que deixa o leitor com várias dúvidas. Como é possível estabelecer uma meta (e quantificá-la, ainda que provisoriamente) que envolve uma“lista” de “de tecnologias críticas” que só vai ser definida e aprovada a posteriori?
Chama também a atenção o fato de que embora seja um plano de ação para orientar a indústria (ou seja, a produção de bens e serviços de natureza industrial) exista uma tão marcada ênfase no tecnológico? Por que essa ênfase que, diga-se de passagem, permeia todo o Plano de Ação da NIB, apontando recorrentemente o conhecimento tecnocientífico e as tecnologias a serem adquiridas, dominadas, fomentadas, financiadas? A aquisição desse conhecimento não é algo derivado da necessidade de produzir os bens e serviços que a Nação precisa? Não são essas necessidades e as características dos meios empregados para satisfazê-las que determinam o conhecimento a ser providenciado?
Com relação a o que o Plano denomina “tecnologias críticas para a defesa”, há que salientar que, ao contrário do que ocorre no mundo inteiro quando se trata da indústria de defesa (ou da IA) muito pouca atenção é dada às necessidades de equipamentos de suas FAs derivadas dos cenários de conflito etc. ou das oportunidades do mercado externo. Isso apesar do fato evidente de que são as características desses equipamentos o que em larga medida deveria determinar quais seriam as “tecnologias críticas para a defesa”.
Causa estranheza também o fato de que, contrariamente ao que ocorre nos documentos usualmente produzidos no Brasil, o texto pouco se refira àquilo que é denominado pela rede de revitalização da IAB (a advocacy coalition que periodicamente se manifesta politicamente) como “Base Industrial de Defesa” tida como responsável pela produção do material de emprego militar. O mesmo ocorre em relação a que, quando assuntos relacionados à revitalização são aventados, o destaque é apenas para prometer o estabelecimento de arranjos institucionais visando à melhoria da qualidade, à certificação e, ao subsídio à exportação.
Também intriga o leitor familiarizado com o tema o fato de que é só quando se trata do “Instrumento de contratações públicas” (estranhamente também referido como “Instrumento de Compras Públicas”) e indicando que elas seriam contempladas pelo PAC, que aparecem as históricas demandas das FAs de apoio aos seus projetos particulares. De fato, é só neste local que aparecem iniciativas por elas acalentadas (muitas delas financiadas há várias décadas com a maior parte dos recursos destinados ao seu aprestamento) como, no caso da Marinha, o PROSUB e os Navios Patrulha; no do Exército, o ASTROS e os Blindados; no da Aeronáutica, o F-39-Gripen, o KC-390 e os Sistemas Espaciais.
Embora esses programas ainda permaneçam sendo entendidos por algumas lideranças de esquerda como passíveis de afastar os militares do intervencionismo político, não transparece na posição assumida pelos formuladores da NIB uma intenção de apoiá-los de forma significativa. No que se refere aos produtos das empresas fabricantes de meios de defesa, embora se anuncie estímulos à exportação e à P&D, e a apoios via PAC, parece que os interesses da rede de revitalização até há alguns anos bastante influente não foram considerados de maneira significativa pelos formuladores da NIB.
Não obstante, tal como indicam passagens que selecionei do Plano de Ação (e que parecem ter sido trazidas de textos acadêmicos de origem civil e militar), os formuladores da NIB, sigam professando a crença no spin off. Logo no início, nos seus “Desafios” se declara que um deles é “Adensar as cadeias produtivas de defesa e aeroespacial, para aumentar o potencial multiplicador e o de geração de transbordamentos tecnológicos para outros setores”.
Em seguida, tratando dos “Objetivos específicos da Missão” se fala em “Desenvolver tecnologias duais e aumentar o aproveitamento dos transbordamentos tecnológicos”. Mais adiante, para justificar as “contratações públicas” (ou a alocação do poder de compra do Estado), se repete o argumento recorrente de que: “O setor de defesa é um importante impulsionador de inovações junto ao setor privado nacional que frequentemente geram transbordamentos para o desenvolvimento de outras tecnologias”.
A manutenção dessa crença no spin off pode ser explicada pelo fato de que, como se mostra na terceira seção, ela é há muito sustentada na literatura internacional mainstream do campo e, como abordado na quarta seção, faz parte da cultura da IAB e da sua rede de revitalização (formada por militares, empresários, jornalistas e outros profissionais).
Mas se é assim, e caso seja correta a hipótese de que os formuladores da NIB não estejam propensos a promover a revitalização, por que afirmar que se esperam que ocorram transbordamentos de algo que não será apoiado de modo substantivo?
Confere ainda mais sentido a essa indagação o fato de que o elemento provavelmente mais importante da sexta missão sejam dois vultosos programas que pouca relação possuem com a P&D e produção militar. De orientação fundamentalmente civil, o Laboratório de Contenção Biológica, orientado à área da saúde, e o Reator Nuclear Multipropósito, orientado áreas de saúde, indústria, agricultura, meio ambiente e energia, são entendidos no âmbito da sua descrição como “Instrumentos específicos para o alcance da Missão”.
O primeiro deles levará a construção do Laboratório NB4 de Máxima Contenção Biológica, talvez seja o programa da NIB cuja implementação foi iniciada com maior celeridade e divulgação. Ele foi hospedado no Centro Nacional de Pesquisa em Energia e Materiais (Organização Social supervisionada pelo MCTI que teve sua origem no Laboratório Nacional de Luz Síncrotron projetado em 1983 e que entrou em funcionamento em 1997). localizado em Campinas.
O Reator Nuclear Multipropósito Brasileiro, que é associado à expressão “projeto modelo da Tecnologia Nuclear a Serviço da Vida” retoma nas instalações da Marinha, em Iperó, as atividades de pesquisa relacionadas ao projeto do submarino à propulsão nuclear, visando à
A explicação que ofereço a essa situação paradoxal, de que a sexta missão que passou a ser referida como a “missão da defesa” e entendida como a diretriz a ser seguida pelo País para sua política de defesa possui dos elementos. O primeiro, tem a ver com a adoção pelos formuladores da NIB do marco analítico-conceitual inovacionista derivado de uma tentativa de aplicação num contexto periférico da Economia da Inovação de inspiração neoshumpeteriana. De incidência antes limitada à política de CTI, mas hoje enraizado na tecnocracia brasileira, ele se materializa no campo normativo na expectativa da NIB de que a empresa brasileira venha explorar o potencial tecnocientífico local para “surfar” a sexta onda de inovação e replicar as experiências asiáticas de catch up (DAGNINO, 2024). Seria essa a raiz da ênfase no tecnológico que se traduz, também na sua sexta missão, na tentativa de internalizar no âmbito do Estado as competências necessárias para atender a essa expectativa.
Mas essa familiarização com a Economia da Inovação parece ter levado os formuladores da NIB a uma percepção relativa à P&D e produção militar em certo sentido contraditória. A observação do ambiente mundial e sua comparação com o que ocorre em nosso país nesse setor parecem tê-los levado a perceber o quão irrealista e custoso seria seguir insistindo, com a expectativa de benefícios socioeconômicos oriundos de transbordamentos econômicos e tecnocientíficos do setor militar para o civil prometidos por propostas como as da rede de revitalização e da Estratégia Nacional de Defesa. E, por consequência, a acreditar que a materialização dessa expectativa de benefícios socioeconômicos deveria ser alcançada mediante medidas de política visando à realização de atividades como aquelas previstas pelo Laboratório de Contenção Biológica e o Reator Nuclear Multipropósito.
Para abordar o segundo elemento de minha explicação, é importante ter em mente quais seriam os responsáveis por essas atividades. Isso por que ela se baseia, por um lado, na constatação do poder de convencimento da “ideia-forca diversionista” e da observação do movimento de adesão a ela protagonizado pela tecnocracia civil (que abrange os formuladores da NIB) oriundo de uma leitura que mescla critérios políticos e morais do comportamento recente dos militares. Orientar a política de defesa do País para objetivos civis e colocar num plano bastante secundário propostas como as da rede de revitalização e da Estratégia Nacional de Defesa, seria uma forma republicana de implementação o núcleo propositivo da “ideia-forca diversionista”.
Mas minha explicação se baseia, por outro lado, na idealização acerca de quais seriam os responsáveis pelas atividades propostas pela 6ª missão. Não é de hoje que o estabelecimento de um pacto entre militares legalistas e tecnocratas nacional-desenvolvimentista, vem sendo tentado. Há que reconhecer, inclusive, que quando esses militares aceitaram desempenhar o papel que a eles se adscrevia, ele foi exitoso. A questão que se coloca é saber se esses militares potencialmente aliados estariam dispostos a se engajar numa política de defesa como a proposta na 6ª missão tão distante daquela que há muito os beneficia.
Para finalizar este ambicioso texto, me refiro ao título desta última seção “A NIB, a política de defesa e a P&D e produção militar” para expressar minha curiosidade intelectual acerca de como irão se posicionar no futuro a política de defesa e a P&D e produção militar à medida que a NIB for sendo implementada. E para convidar os interessados para prosseguir com minha tentativa de indagar sobre esse futuro que, como cidadãos, nos toca construir.
Agradecimentos
Agradeço, sem incriminar (!) a cooperação dos revisores deste texto para torná-lo adequado ao escopo da coletânea.
Declaração de Disponibilidade de Dados
Os dados de pesquisa estão disponíveis no corpo do artigo.
-
Fonte de financiamento:
O autor declara que não há fonte de financiamento.
Referências
-
BRASIL. Plano de Ação para a Neoindustrialização 2024-2026. Brasília, 2024. Disponível em: <https://www.gov.br/mdic/pt-br/composicao/se/cndi/plano-de-acao/nova-industria-brasil-plano-de-acao.pdf>. Acesso em: 14 jul. 2024.
» https://www.gov.br/mdic/pt-br/composicao/se/cndi/plano-de-acao/nova-industria-brasil-plano-de-acao.pdf - CORREA, G. M. Comprando a transferência de tecnologia: uma explicação dos efeitos tecnológicos do projeto F-X2. 2023. 321 f. Tese (Doutorado) - Instituto Tecnológico de Aeronáutica, São José dos Campos, 2023.
- DAGNINO, R. A indústria de armamentos: o Estado e a tecnologia. Revista Brasileira de Tecnologia, Brasília, v. 14, n. 3, p. 5-17, 1983a.
- DAGNINO, R. Brasil exportador de armas. Cuadernos de Marcha, Montevidéu, v. 4, n. 21, p. 13-21, 1983b.
- DAGNINO, R.; FLORES, M. Um debate sobre P&D militar e a organização das Forças Armadas. Política e Estratégia, São Paulo, v. 3, p. 312-339, 1985.
- DAGNINO, R. The emergence of military industries in the Third World. In: PUGWASH CONFERENCE ON SCIENCE AND WORLD AFFAIRS, 35., 1986, Genebra. Proceedings... Oxford: Oxford University Press, 1986. p. 129-138.
- DAGNINO, R. Cuando negocios no son negocios: los aviones de guerra del Brasil. Nueva Sociedad, Caracas, v. 97, p. 178-187, 1988.
- DAGNINO, R. A Indústria de Armamentos Brasileira: uma tentativa de avaliação. 1989. Tese (Doutorado) - Universidade Estadual de Campinas, Campinas. 1989.
- DAGNINO, R.; PROENÇA JÚNIOR, D. The Brazilian aeronautics industry. 1st ed. Genebra: International Labour Office, 1989. 76 p.
- DAGNINO, R. A produção de armamentos e os projetos de P&D militar no Brasil: avaliação e perspectivas. In: PROENÇA JÚNIOR, D. (Org.). Uma avaliação da indústria bélica brasileira: defesa, indústria e tecnologia. Rio de Janeiro: Grupo de Estudos Estratégicos, Fórum de Ciência e Cultura da UFRJ, 1993a. p. 257-298.
- DAGNINO, R. Guerra, armamentismo e produção de armamentos: interpretações teóricas e o debate atual. In: PROENÇA JÚNIOR, D. (Org.). Indústria bélica brasileira: ensaios. Rio de Janeiro: Grupo de Estudos Estrategicos, UFRJ, 1993b. p. 169-220.
- DAGNINO, R. To the barracks or into the labs? Military programmes and Brazilian S&T policy. Science & Public Policy, Oxford, v. 20, n. 6, p. 289-290, 1994.
- DAGNINO, R.; PROENÇA JÚNIOR, D. The Brazilian Arms Industry and Civil-Military Relations. In: KALDOR, M.; ALBRECHT, U.; SCHMEDER, G. (Org.). The end of Military Fordism: restructuring the the global military sector. 1st ed. London: UNU/WIDER, 1998. v. II, p. 171-195.
- DAGNINO, R. Competitividade da indústria aeronáutica: nota técnica setorial do complexo metal-mecânico. Brasília: Ministério da Ciência e Tecnologia, 2000a.
- DAGNINO, R. De volta aos quartéis ou para os laboratórios? A pesquisa tecnológica militar e a política externa brasileira. In: GUILHON ALBUQUERQUE, J. A. (Org.). Sessenta anos de política externa Brasileira (1930-1990): prioridades, atores e políticas. 1. ed. São Paulo: Cultura Editores Núcleo de Pesquisa em Relações Internacionais, USP, 2000b. v. 4, p. 149-171.
- DAGNINO, R. Sobre a revitalização da ID Brasileira. In: PINTO, J. A.; RAMALHO DA ROCHA, A.; PINHO DA SILVA, R. (Org.). As FAs e o desenvolvimento científico e tecnológico do País. Brasília: Secretaria de Estudos e de Cooperação, Ministério da Defesa do Brasil, 2005. p. 81-128.
- DAGNINO, R. Em que a Economia de Defesa pode ajudar nas decisões sobre a revitalização da Indústria de Defesa brasileira? Oikos, Rio de Janeiro, n. 9, p. 113-137, 2008.
- DAGNINO, R. Brazilian defense policy: beetween the rationalism and the incrementalism. In: PIM, J.E. (Org.). Brazilian defence policies: current trends and regional implications. London: Dunkling Books, 2009.
- DAGNINO, R. A indústria de defesa no governo Lula 1. ed. São Paulo: Expressão Popular, 2010. 239 p.
- DAGNINO, R. Indústria Bélica. In: COSTA, G.; OCHMANN, M. (Org.). O Estado como parte da solução: uma análise dos desafios do desenvolvimento brasileiro. 1. ed. São Paulo: Fundação Perseu Abramo, 2020. p. 333-352.
-
DAGNINO, R. Conversando sobre a Nova Indústria Brasil. A Terra é Redonda, 01 fev. 2024. Disponível em: <https://aterraeredonda.com.br/conversando-sobre-a-nova-industria-brasil/>. Acesso em: 14 jul. 2024.
» https://aterraeredonda.com.br/conversando-sobre-a-nova-industria-brasil/ -
DOMINGOS NETO, M. Questões correntes. Jornal GGN, 23 nov. 2024. Disponível em: <https://jornalggn.com.br/defesa/questoes-correntes-por-manuel-domingos-neto/>. Acesso em: 14 jul. 2024.
» https://jornalggn.com.br/defesa/questoes-correntes-por-manuel-domingos-neto/ - GANSLER, J. The defense industry Cambridge: MIT Press, 1980. 346 p.
- KALDOR, M. The baroque arsenal London: Andre Deutsch, 1983.
- LESKE, A. D. C. A review on defense innovation: from spin-off to spin-in. Brazilian Journal of Political Economy, São Paulo, v. 38, n. 2, p. 377-391, 2018.
-
NASSIF, L. A hora de se discutir a sério o papel das Forças Armadas. Jornal GGN, 22 nov. 2024. Disponível em: <https://jornalggn.com.br/politica/luis-nassif-hora-de-se-discutir-a-serio-papel-das-forcas-armadas/>. Acesso em: 14 jul. 2024.
» https://jornalggn.com.br/politica/luis-nassif-hora-de-se-discutir-a-serio-papel-das-forcas-armadas/ - PERON, A. O Programa Fx-2 da FAB: um estudo acerca da possibilidade de ocorrências dos eventos visados. 2011. 158 f. Dissertação (Mestrado) - Instituto de Geociências, Universidade Estadual de Campinas, Campinas, 2011.
-
Declaração de Editor Responsável pelo Processo de Avaliação
Os editores Wilson Suzigan (Editor-chefe) e Renato de Castro Garcia (Editor-adjunto), juntamente com os Editores-convidados da seção especial “Inovação na Indústria de Defesa”, Marcos Barbieri Ferreira e Peterson Ferreira da Silva, foram responsáveis pelo processo de avaliação, acompanhamento e gerenciamento do artigo até sua aprovação para publicação.
