O que sabemos sobre as federações partidárias no Brasil? Reforma eleitoral, contexto, formação e resultados

Resumo:

Após a Lei 14.208/2021, o sistema político brasileiro passou a contar com o mecanismo das federações partidárias. A partir de então, três federações partidárias foram formadas: PCdoB, PT e PV; Cidadania e PSDB; e Rede e PSOL. O presente artigo investiga o contexto que levou ao surgimento das federações partidárias, os processos de formação e governança das três federações e os resultados obtidos nas eleições de 2022 e 2024. Para a realização da pesquisa, foram analisados documentos partidários que registram as oscilações e negociações entre as legendas no processo de construção das federações, além de matérias jornalísticas que contextualizam os bastidores dessas articulações. Com o intuito de compreender a governança interna das federações, foram examinados os estatutos registrados no Tribunal Superior Eleitoral (TSE). O artigo conclui que a federação partidária traz mais benefícios do que desvantagens para o sistema político. Já do ponto de vista particular dos partidos, os dados indicam que a federação é útil para garantir a superação da cláusula de desempenho, mas não é necessariamente um instrumento para resiliência de bancadas.

Palavras-chave:
reforma eleitoral; partidos políticos; federações partidárias; reforma política

Abstract:

Law No. 14.208/2021 introduced party federations into the Brazilian political system. Since its enactment, three federations have been formed: PCdoB-PT-PV, Cidadania-PSDB, and Rede-PSOL. This article examines the political and institutional context that led to the creation of party federations, the process involved in their formation and internal governance, and their performance in the 2022 and 2024 elections. The research draws on party documents that detail intra-party negotiations and strategies during the federation-building process, as well as press coverage that sheds light on behind-the-scene dynamics. To analyze internal governance, the statutes registered with the Superior Electoral Court (Tribunal Superior Eleitoral - TSE) were also reviewed. Our findings suggest that party federations offer more advantages than drawbacks for the political system. However, from the perspective of individual parties, while federations help parties clear the performance threshold clause, they do not necessarily ensure the long-term resilience of legislative caucuses.

Keywords:
electoral reform; political parties; party federations; political reform

Introdução

No dia 28 de setembro de 2021, o presidente da República, Jair Bolsonaro, sancionou a Lei 14.208/2021, que instituiu, no sistema político brasileiro, o mecanismo das federações partidárias. Esse novo regramento esteve presente nas eleições de 2022 e 2024. Nesse período, três federações partidárias foram formadas: PCdoB, PT e PV; Cidadania e PSDB; e Rede e PSOL.

A federação partidária foi o caminho encontrado pelos pequenos partidos para minimizar os efeitos restritivos impostos pela reforma eleitoral de 2017, que aprovou a cláusula de barreira e o fim das coligações proporcionais. Como se sabe, aquela legislação de 2017 tinha por objetivo justamente reduzir o quadro do sistema partidário brasileiro, o que impactaria especialmente as legendas menores.

Ao contrário do que possa parecer, as federações partidárias não constituem uma novidade no cenário político latino-americano. Com outras nomenclaturas, figuras juridicamente semelhantes estão presentes em países como Chile e Uruguai (Gresta; Carvalho, 2022).

O presente artigo investiga o contexto que levou ao surgimento das federações partidárias no Brasil, o processo de formação das três federações e os resultados eleitorais obtidos nas eleições de 2022 e 2024. O objetivo é compreender a dinâmica de organização partidária a partir dessa inovação institucional, identificar os resultados alcançados e seus significados, bem como apontar as vantagens e desvantagens das federações para o sistema político brasileiro.

Para a realização da pesquisa, foram analisados documentos partidários que registram as oscilações e negociações entre as legendas no processo de construção das federações, além de matérias jornalísticas que contextualizam os bastidores dessas articulações. Com o intuito de compreender a governança interna das federações, foram examinados os estatutos registrados no Tribunal Superior Eleitoral (TSE). Também foram sistematizados e analisados os resultados eleitorais disponíveis no banco de dados do TSE, com especial atenção às variações entre as eleições municipais de 2020 e 2024 e as eleições para a Câmara dos Deputados em 2018 e 2022.

Do ponto de vista das federações partidárias, a eleição para a Câmara dos Deputados é considerada a arena mais relevante, uma vez que é nela que se define a superação - ou não - da cláusula de desempenho, principal motivação para a criação do instituto. Ainda assim, os dados das eleições municipais também foram analisados, em razão de sua potencial influência sobre o desempenho nas eleições proporcionais subsequentes, por meio do chamado efeito coattail reverso (Ames, 1994; Avelino, Biderman; Barone, 2012; Eduardo; Russo, 2022; Schaefer; Krause; Mancuso, 2024; Ventura, 2021).

O artigo está estruturado em 5 seções. A primeira discute o contexto político da reforma eleitoral de 2021, que criou o instituto das federações partidárias no Brasil. Em seguida, examina-se o processo de articulação política que resultou na formação das três federações partidárias no primeiro semestre de 2022. A terceira seção observa a governança interna das federações, conforme os estatutos registrados no TSE. A quarta seção analisa os resultados obtidos pelos partidos federados nas eleições de 2022 e 2024. Por fim, a quinta seção discute as vantagens e desvantagens das federações para o sistema político brasileiro.

De modo geral, o artigo sugere que o instituto das federações partidárias traz mais benefícios do que desvantagens para o sistema político como um todo. No entanto, do ponto de vista particular dos partidos pequenos, os dados indicam que a federação é, sem dúvida, útil para garantir a superação da cláusula de desempenho, mas não constitui, necessariamente, um instrumento de resiliência das bancadas. Em outras palavras, conclui-se que as federações partidárias cumpriram o papel de assegurar a sobrevivência dos partidos federados no curto prazo, mas tendem a ser insuficientes para garantir essa sobrevivência no médio e no longo prazo.

Contexto político: cláusula de desempenho e fim das coligações

Para compreendermos a aprovação da Lei 14.208/2021, que instituiu no sistema político brasileiro o mecanismo das federações partidárias, é necessário retornar ao ano de 2017. Naquele momento, o Brasil vivia uma conjuntura muito particular. Sob a mira da imprensa estabelecida e do Poder Judiciário, especialmente na figura da Operação Lava Jato, o sistema partidário brasileiro sofreu ataques que minaram sua credibilidade (Santos, 2017; Souza, 2016). Para citar apenas um exemplo, uma pesquisa realizada pela Organização Não Governamental Transparência Internacional, em 2013, revelou que 81% dos brasileiros acreditavam que os partidos políticos eram “corruptos ou muito corruptos” (Bruno, 2013). Diante desse cenário, o sistema político buscou oferecer uma resposta à opinião pública, que se materializou na Emenda Constitucional nº 97/2017. (Brasil, 2017).

A EC nº 97/2017 representou uma profunda reforma eleitoral no Brasil. Por um lado, proibiu as coligações partidárias nas disputas proporcionais a partir das eleições de 2020; por outro, instituiu uma cláusula de desempenho para que os partidos pudessem ter acesso ao Fundo Partidário e ao tempo de televisão e rádio a partir das eleições de 2018. O objetivo de ambas as medidas era o mesmo: reduzir o número de partidos políticos no país.

Podem ser identificadas duas razões principais para essas mudanças. Do ponto de vista das elites políticas, tratava-se de facilitar a governabilidade do Poder Executivo. Já sob a perspectiva da sociedade, buscava-se qualificar a representação popular (Gomes; Lacerda, 2023).

Sobre o primeiro aspecto, “essas mudanças indicam uma preocupação crescente com a fragmentação legislativa por parte da elite política a partir de 2015, buscando mecanismos para minimizar a esfera de atuação dos pequenos partidos” (Testa; Mesquita; Bolognesi, 2024, p. 14). Além disso, havia o interesse não declarado dos partidos maiores de fagocitar os partidos menores que gravitavam ao seu redor.

Quanto ao segundo aspecto, prevalecia o diagnóstico de que o excessivo número de partidos era um dos principais fatores da perda de credibilidade do sistema partidário. Meneguello e Amaral (2022, p. 63) argumentam que “a forte fragmentação do quadro partidário é um dos principais fatores explicativos do distanciamento dos cidadãos com as legendas, dificultando a criação de bases de representação e identificação”. Nicolau (2017, p. 92) complementa afirmando que “o grande número de partidos não expressaria nem uma ampla divergência ideológica nem a politização de clivagens sociais, mas seria decorrente de fatores institucionais”. Esses fatores institucionais seriam, segundo o autor, a regra das coligações nas eleições proporcionais e o fácil acesso ao Fundo Partidário e aos meios de comunicação por parte de legendas com reduzido apoio eleitoral (Nicolau, 2017, p. 93). Desse modo, o fim das coligações proporcionais e a criação de barreiras de acesso aos recursos disponíveis - dinheiro e tempo de rádio e televisão - pareciam o caminho mais eficaz para reduzir o número de partidos.

Entretanto, há um amplo debate na filosofia política sobre o caráter potencialmente antidemocrático dessas medidas. Wanderley Guilherme dos Santos expressou essa crítica de forma contundente em diversas ocasiões. Como escreveu o cientista político em um texto da década de 1990:

Em filosofia política, igualmente, é dificílimo justificar qualquer legislação extinguindo partidos ou impondo barreiras à representação. A pedra fundamental do sistema representativo estipula que os eleitores não podem transferir a seus representantes senão aqueles poderes que possuem. Entre estes não se inclui o de determinar a eliminação de outros partidos ou o de obrigar, à migração partidária, candidatos eleitos por partidos diferentes dos seus. Se se oferecer como pretexto para a violência a falha em alcançar algum patamar de votos, então a violência tem nome: tirania da maioria no primeiro caso; estelionato eleitoral, no segundo. [...] Democraticamente, nenhum cidadão detém o direito de autorizar seus representantes a subtrair direitos alheios enquanto os seus permanecem intactos. Ainda que a câmara legislasse por unanimidade o contrário e o eleitorado referendasse unanimemente tal legislação, ainda assim ela seria antidemocrática. Direitos políticos fundamentais transcendem maiorias e unanimidades e o direito à representação, conforme a escolha de cada um, é um direito fundamental (Santos, 1994, p. 14).

Em 2007, Santos retornou ao tema. Para ele, as cláusulas não são “mecanismos para prevenir excessos de fracionalização, mas mecanismos para reduzir a competição e a representação político-partidárias” (Santos, 2007, p. 109). Seu argumento central é que, em democracias liberais, quanto maior a competição eleitoral e partidária, mais democrático é o sistema. Em competições justas, os atores possuem os mesmos direitos; contudo, a cláusula faz com que partidos pequenos tenham menos direitos do que os médios e grandes. Trata-se, portanto, de um obstáculo à ampliação da competição política - um desajuste antidemocrático, uma espécie de tirania da maioria.

Independentemente desse debate no campo da filosofia política, o fato é que prevaleceu a Emenda Constitucional nº 97/2017, que pôs fim às coligações e instituiu a cláusula de desempenho. O sistema partidário brasileiro seria, assim, reduzido à força. O primeiro resultado pôde ser observado já nos movimentos imediatamente posteriores às eleições de 2018. Aquele pleito registrou “um alarmante aumento da fragmentação partidária no Legislativo brasileiro, tendo alcançado um patamar jamais visto na nova democracia” (Krause; Schaefer; Mancuso, 2023, p. 111). Foram 30 partidos diferentes com representação na Câmara dos Deputados - um recorde na história política brasileira. Contudo, dos 35 partidos existentes, 14 seriam afetados pela cláusula: Patriota, PHS, PCdoB, PRP, Rede, PRTB, PMN, PTC, PPL, DC, PMB, PCB, PSTU e PCO.

Para evitar a incidência da cláusula, teve início um processo de reorganização do sistema partidário por meio de incorporações. A incorporação de partidos está prevista no artigo 2º da Lei dos Partidos Políticos, segundo o qual “é livre a criação, fusão, incorporação e extinção de partidos políticos cujos programas respeitem a soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo e os direitos fundamentais da pessoa humana” (Brasil, 1995). Por esse mecanismo, partidos pequenos poderiam se unir para superar os efeitos da cláusula.

Assim, em 2019, o PRP incorporou-se ao Patriota, o PPL foi incorporado pelo PCdoB e o PHS uniu-se ao Podemos. Como resultado, o sistema passou de 35 partidos em 2018 para 32 ao final de 2019. Essa redução do número de legendas teve continuidade nos anos seguintes: em 2022, o DEM e o PSL fundiram-se, dando origem ao União Brasil; em 2023, o PSC foi incorporado pelo Podemos, o PROS pelo Solidariedade e o PTB e o Patriota uniram-se para criar o PRD. O único partido efetivamente novo registrado no TSE nesse período foi a Unidade Popular, em 2019. Em decorrência desse processo, o país encerrou o ano de 2024 com 29 legendas.

A redução do sistema partidário como um todo também se refletiu na quantidade de partidos com representação nos Legislativos municipais e estaduais. Na primeira eleição sob as novas regras - as municipais de 2020 -, observou-se uma diminuição no número de partidos com candidatos e com representação nas câmaras municipais (Aikawa; Machado, 2023). No âmbito das assembleias legislativas estaduais, Krause, Schaefer e Mancuso (2023, p. 133) mensuraram o impacto das novas regras e concluíram que houve “um processo generalizado de queda do NEP [Número Efetivo de Partidos] nos legislativos estaduais brasileiros entre 2018 e 2022, que interrompeu a tendência anterior de aumento da fragmentação e mostrou que o objetivo principal da mudança institucional foi atingido”. Como demonstra Bolognesi (2023), a reforma impactou o comportamento dos partidos e dos eleitores, promovendo uma mudança estratégica entre os atores políticos.

Reforma eleitoral: a lei das federações partidárias

Com o temor de serem extintos caso não realizassem novas fusões ou incorporações, os partidos pequenos passaram a articular no Congresso Nacional uma nova reforma eleitoral: a criação das federações partidárias (Vasquez; Sandes-Freitas; Santana, 2024).

De fato, a ideia das federações partidárias remete pelo menos ao ano de 1999. Naquele momento, o então deputado do PCdoB, Haroldo Lima, apresentou o Projeto de Lei nº 1.203, de 16 de junho de 1999, com o objetivo de instituir a Frente de Partidos (Brasil, 1999). “A iniciativa, ao tempo em que abre mais uma possibilidade de atuação política dos variados segmentos de opinião presentes em nossa sociedade, garante expressamente a manutenção da vida própria de cada uma das agremiações que compõem uma frente de partidos”, afirmou Haroldo Lima (2000, p. 36). Com o passar do tempo, o conceito de Frente de Partidos evoluiu para a denominação Federação Partidária.

Pouco mais de dois meses após a apresentação do projeto de Haroldo Lima na Câmara, o Senado avançou na mesma discussão. No âmbito da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, a CCJ, analisava-se o projeto de lei do senador José Agripino, do PFL, que previa limitar o acesso ao tempo de rádio e televisão para partidos que não alcançassem, no mínimo, 5% dos votos nacionais e, em pelo menos um terço dos estados, 2% dos votos. A CCJ, entretanto, optou por aprovar o substitutivo do senador Edison Lobão, também do PFL, que incorporava uma emenda do senador Antônio Carlos Valadares, do PSB, permitindo que os partidos que não atingissem aqueles percentuais pudessem se unir em federações partidárias. Posteriormente, esse substitutivo - com a emenda de Valadares - foi aprovado pelo Plenário do Senado em 21 de outubro de 1999. Foi a primeira vez que a ideia de federação partidária foi aprovada em uma das Casas do Parlamento brasileiro. Restava, contudo, que a Câmara dos Deputados apreciasse o projeto, o que não ocorreu de imediato.

Em 2003, a Câmara dos Deputados decidiu criar uma Comissão Especial da Reforma Política para aprofundar o debate sobre o tema. Dessa comissão surgiu o Projeto de Lei nº 2.679/2003, que estabelecia em seu Art. 3º que:

Dois ou mais partidos políticos poderão reunir-se em federação, a qual, após a sua constituição e respectivo registro perante o Tribunal Superior Eleitoral, atuará como se fosse uma única agremiação partidária, inclusive no registro de candidatos e no funcionamento parlamentar, com a garantia da preservação da identidade e da autonomia dos partidos que a integrarem (Brasil, 2003, art. 3).

O projeto também afirmava no Art. 3º que “os partidos reunidos em federação deverão permanecer a ela filiados, no mínimo, por três anos” (Brasil, 2003, art. 3). Nas palavras de Fleischer (2006, p. 146), “seria como uma ‘união estável’ de três anos”. O objetivo daquele projeto era substituir as coligações por federações, pois essas trariam mais organicidade ao sistema partidário. Como os partidos federados deveriam permanecer unidos por 3 anos, e não apenas na eleição, era de se supor que as federações seriam compostas por partidos mais próximos ideologicamente. Na avaliação de Vasquez, Sandes-Freitas e Santana (2024, p. 6), “a obrigatoriedade de os partidos se manterem unidos ao longo da legislatura induz à necessidade de alguma compatibilidade ideológica entre os parceiros da federação, enfraquecendo o caráter pragmático destas alianças e fortalecendo o programático”. Aquele projeto de lei trazia ainda uma outra novidade: a criação da lista preordenada no sistema proporcional brasileiro, a chamada lista fechada. Dizia a lei: “Art. 3º § 5º O estatuto de que trata o inciso II do § 4º deste artigo definirá as regras para composição da lista preordenada da federação para as eleições proporcionais” (Brasil, 2003, art. 3). Porém, esse projeto de lei nunca foi aprovado. De acordo com Fleischer (2006, p. 146), o projeto “não entrou na pauta de votação na Câmara dos Deputados por causa de ameaças de três partidos médios - PP, PTB e PL”.

Uma nova tentativa desenrolou-se quatro anos depois, com o Projeto de Lei nº 1.210/2007. Esse projeto abrangia diversos temas, como pesquisas eleitorais, o voto de legenda em listas partidárias preordenadas, a instituição das federações partidárias, o funcionamento parlamentar, a propaganda eleitoral, o financiamento de campanha e as coligações partidárias. No que se referia às federações, o texto era exatamente o mesmo do PL nº 2.679/2003 (Brasil, 2003). Assim como seu antecessor, contudo, o projeto não chegou a ser aprovado.

O tema só avançou de forma significativa em 2015, quando o Senado aprovou o Projeto de Lei nº 477/2015, de iniciativa da Comissão da Reforma Política do Senado Federal. De acordo com o texto aprovado, “dois ou mais partidos poderão reunir-se em federação, a qual, após sua constituição e respectivo registro perante o Tribunal Superior Eleitoral, atuará como se fosse uma única agremiação partidária” (Brasil, 2015). Ou seja, o conteúdo era praticamente idêntico ao do PL nº 2.679/2003 (Brasil, 2003). O projeto também determinava que “os partidos reunidos em federação deverão permanecer a ela filiados, no mínimo, por quatro (4) anos” (Brasil, 2015). Assim, enquanto o projeto de 2003 previa duração mínima de três anos, o novo texto ampliava esse prazo para quatro. Além disso, o PL nº 477/2015 (Brasil, 2015) reafirmava a proposta da lista preordenada para as eleições proporcionais, com a mesma redação de 2003. Após sua aprovação no Senado, o projeto foi remetido à Câmara dos Deputados em agosto de 2015, onde passou a tramitar sob o número PL nº 2.522/2015. Entretanto, o texto permaneceu praticamente esquecido até 2021.

Preocupados com os efeitos da reforma eleitoral de 2017 e com a proximidade das eleições de 2022, os partidos pequenos encontraram no adormecido PL nº 2.522/2015 uma verdadeira tábua de salvação (Fisch; Mesquita, 2022). Assim, articularam com o então presidente da Câmara dos Deputados, Arthur Lira, do PP, a sua aprovação ainda em 2021. O processo, porém, precisava ser célere: para que a nova lei tivesse validade nas eleições de outubro de 2022, ela deveria ser aprovada até o final de setembro de 2021. Essa urgência se devia ao princípio da anualidade eleitoral, segundo o qual “a lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data de sua publicação, não se aplicando à eleição que ocorra até um ano da data de sua vigência” (Brasil, 1988, art. 16). Para garantir a tramitação rápida, a Câmara deveria aprovar o texto exatamente como veio do Senado; qualquer modificação exigiria o retorno do projeto para revisão, o que inviabilizaria sua promulgação a tempo. Dessa forma, em 12 de agosto de 2021, a Câmara dos Deputados aprovou o PL nº 2.522/2015 sem alterações, mantendo integralmente o texto aprovado pelo Senado.

O projeto encontrava-se apto a ser sancionado pelo Presidente da República. Todavia, para preocupação dos partidos pequenos, o presidente Jair Bolsonaro vetou a proposta em 8 de setembro de 2021. Em sua justificativa de veto, o presidente argumentou:

A vedação às coligações partidárias nas eleições proporcionais, introduzida pela Emenda Constitucional 97, de 4 de outubro de 2017, combinada com as regras de desempenho partidário para o acesso aos recursos do fundo partidário e à propaganda gratuita no rádio e na televisão tiveram por objetivo o aprimoramento do sistema representativo, com a redução da fragmentação partidária e, por consequência, a diminuição da dificuldade do eleitor de se identificar com determinada agremiação. Assim, a possibilidade da federação partidária iria na contramão deste processo, o que contraria interesse público (Brasil, 2021b).

Em resposta rápida, no dia 27 de setembro de 2021, o Congresso Nacional derrubou o veto presidencial. Na votação do veto, o filho do presidente, senador Flávio Bolsonaro, manifestou sua insatisfação: “As federações nada mais são do que uma tentativa de dar uma sobrevida a partidos como o PCdoB e o PCO, esses que defendem regimes que já são testados e reprovados em todo o mundo, uma vez que o comunismo não deu certo em nenhum lugar do nosso planeta”, declarou (Brasil, 2021c). Com o veto derrubado e sem alternativas políticas, o presidente Jair Bolsonaro sancionou a criação das federações partidárias em 28 de setembro de 2021, convertendo o projeto na Lei nº 14.208/2021 (Brasil, 2021a). A partir de então, o novo mecanismo estava aprovado e apto a vigorar nas eleições de 2022.

Já foi mencionado que o projeto aprovado no Senado previa como novidade “a lista preordenada da federação para as eleições proporcionais”, ou seja, a lista fechada. Também foi dito que a Câmara aprovou o texto do Senado sem alterações, a fim de garantir sua sanção a tempo de valer para o pleito de 2022. No entanto, a realidade não foi exatamente essa. Durante o processo de votação, a Câmara realizou uma manobra inconstitucional, que passou praticamente despercebida pela imprensa. Ao aprovar o PL nº 2.522/2015, os deputados suprimiram o termo “preordenada” do dispositivo que tratava da lista da federação, alegando se tratar apenas de uma emenda de redação. O texto final da Lei nº 14.208/2021 ficou assim: “O estatuto de que trata o inciso II do § 6º deste artigo definirá as regras para a composição da lista da federação para as eleições proporcionais” (Brasil, 2021a). A retirada da palavra “preordenada”, contudo, não foi uma mera questão de redação. Essa supressão alterou o sentido do projeto aprovado no Senado, que previa expressamente a adoção do sistema de lista fechada no Brasil.³ De acordo com o artigo 65 da Constituição Federal, qualquer modificação substancial feita por uma das Casas exige o retorno do texto à outra para nova apreciação. Entretanto, como havia urgência em aprovar o projeto antes de outubro de 2021, a Câmara classificou a mudança como simples ajuste redacional, evitando o reenvio ao Senado.⁴ Tratou-se, portanto, de uma manobra inconstitucional, não questionada por partidos, especialistas ou veículos de imprensa.

A literatura especializada já observou que, em muitas ocasiões, a reforma política foi realizada por meio da judicialização da política (Araújo; Rodrigues, 2023; Marchetti; Cortez, 2009; Marchetti, 2015; Rodrigues, 2019). Porém, nesse caso particular da federação partidária, a tentativa de judicialização da política foi para impedir a sua concretização. Em novembro de 2021, logo após ter sido sancionada a lei, o PTB entrou com a Ação Direta de Inconstitucionalidade 7021 no Supremo Tribunal Federal. O STF, no entanto, não reconheceu inconstitucionalidade na nova lei.⁵

O processo de formação das federações

Teve início, então, um intenso movimento de articulações e costuras políticas entre os partidos, que se estendeu até quase o fim do prazo legal.

Com efeito, em fins de 2021 já haviam começado as conversas para a construção das federações. O primeiro partido a tratar oficialmente desse tema foi, provavelmente, o PCdoB. Em resolução política aprovada em 17 de outubro, durante seu 15º Congresso, o partido afirmava que “com a vitória democrática das federações partidárias, o PCdoB descortina outro terreno para sua afirmação eleitoral, como parte da grande jornada para derrotar Bolsonaro e mudar os destinos do país” (PCdoB, 2021). Em 26 de novembro, uma nota da Comissão Política Nacional do PCdoB reafirmou essa direção: “a direção nacional do Partido Comunista do Brasil (PCdoB), tendo em vista a construção de uma Federação partidária, dará sequência com celeridade ao diálogo e às tratativas com as legendas do campo popular, democrático e patriótico” (Cintra, 2021).

Em 10 de dezembro, a Executiva Nacional do PSOL aprovou a abertura de diálogo formal com a Rede e o PCdoB para tratar da viabilidade de uma federação. “Ainda não há qualquer definição. Uma futura federação depende de afinidade política, ideológica e programática entre os partidos, além da conveniência eleitoral, é claro”, argumentou Juliano Medeiros, presidente nacional do PSOL à época (PSOL, 2021).

No dia 16 de dezembro, por 72 votos a favor e 10 contrários, o Diretório Nacional do PT autorizou formalmente sua Executiva a discutir uma federação partidária com PSB, PCdoB, PSOL e PV. O PV, por sua vez, aprovou, em 21 de dezembro, a criação de uma federação com PSB, PCdoB e PT. Como se observa, o PCdoB poderia integrar tanto uma federação com PSOL e Rede quanto outra com PT, PSB e PV - optando, por fim, por esta última.

No início de 2022, contudo, as conversas com o PSB desandaram. Em uma última tentativa, PT, PCdoB, PV e PSB reuniram-se em 9 de março. Mas o informe oficial da reunião deixou claro o que aconteceu: “Em resposta ao atual momento político, o PT, o PCdoB e o PV decidem caminhar para construir a federação e continuarão dialogando com o PSB em busca de sua participação, bem como o envolvimento de outras legendas do nosso campo” (Spechoto, 2022).

Finalmente, em comunicado público divulgado à imprensa no dia 18 de abril de 2022, os presidentes dos 3 partidos federados - Gleisi Hoffmann do PT, Luciana Santos do PCdoB e José Luís Penna do PV - anunciaram o registro da Federação Brasil da Esperança no TSE. Longe de ser uma mera peça burocrática, o comunicado expressou a orientação política da federação, definindo-a como democrática e progressista, posicionando-se contra o governo da extrema direita - leia-se, governo de Jair Bolsonaro - e em favor da candidatura de Luiz Inácio Lula da Silva. Diz o documento:

Este 18 de abril é um marco histórico na vida política brasileira. Nasce a Federação Brasil da Esperança (FE Brasil), que se constituiu como expressão da necessidade e do anseio de união das forças populares, democráticas, progressistas para, junto com uma ampla aliança, restaurar a democracia, promover a reconstrução e a transformação do Brasil e garantir vida digna ao povo brasileiro. [...] A FE Brasil surge desafiada por uma grande responsabilidade: atuar como força decisiva para libertar nosso país do desastroso governo da extrema direita. Tendo em vista essa gigantesca tarefa, a Federação terá que, em torno da liderança do ex-presidente Lula, agregar, reunir e mobilizar amplas forças políticas, sociais, econômicas e culturais para que o povo e a democracia sejam vitoriosos nas eleições de outubro (Bittencourt, 2022).

Já do lado de PSOL e REDE, o anúncio havia sido feito em 12 de março. “É com imensa alegria que anuncio que o nosso partido, Rede Sustentabilidade, decidiu, de forma unânime, pela federação com o Partido Socialismo e Liberdade (PSOL)”, afirmou o senador Randolfe Rodrigues em sua rede social (Eleições 2022..., 2022).

Enquanto todas essas movimentações à esquerda do espectro político ocorriam, PSDB e Cidadania também construíam sua federação, cujo pedido de registro em cartório foi realizado em 01 de abril de 2022. De acordo com o presidente do Cidadania, Roberto Freire, tratava-se de uma federação do centro do espectro político: “Havia expectativa de diversos atores políticos e sociais sobre essa composição, que, uma vez formalizada, dá segurança aos que pretendem disputar a eleição de outubro, ajudando a construir o centro democrático, uma terceira via, como gostam de chamar, entre Lula e Bolsonaro” (Porto, 2022). Diga-se de passagem, a opção pelo PSDB não era a única na mesa do Cidadania. O partido também discutiu a possibilidade de aliança com o Podemos ou com o PDT. Todavia, a reunião do Diretório Nacional do partido realizada em 19 de fevereiro de 2022 aprovou por larga maioria a união com o PSDB.

Na noite de 24 de maio de 2022, o Tribunal Superior Eleitoral deferiu o registro da primeira federação partidária da história brasileira. Intitulada Federação Brasil da Esperança, FE Brasil, essa federação foi formada pelo PT, pelo PCdoB e pelo PV. Dois dias depois, em 26 de maio, duas novas federações foram aprovadas: a Federação PSDB Cidadania e a Federação PSOL REDE. Como se vê, as três federações conseguiram efetuar o registro antes do prazo de 31 de maio, estabelecido pelo STF.

A literatura aponta para a ocorrência de dois tipos de federações: as simétricas e as assimétricas. A federação simétrica é formada por partidos de mesma estatura e força política, ao passo que “as federações assimétricas são as que têm em sua composição partidos políticos pequenos e de maior porte, o que evidencia a ausência de equação de forças” (Agra; Lucena, 2022, p. 185). Sob esse registro, poderíamos dizer que a FE Brasil e a Federação PSDB Cidadania são assimétricas, enquanto a Federação PSOL REDE se aproxima de um modelo mais simétrico.

A governança interna das três federações

As três federações partidárias precisaram também registrar seus estatutos no TSE, documentos que minimamente orientam os processos decisórios e de escolha de seus corpos dirigentes.

A estrutura da Federação Brasil da Esperança é constituída pelos seguintes órgãos: Assembleia Geral; Comissão Executiva Nacional; Comissão Provisória Estadual ou Distrital; e Comissão Provisória Municipal. O Art. 10º. do estatuto explica como as vagas da Assembleia Geral devem ser distribuídas:

Art. 10. A Assembleia Geral, órgão deliberativo máximo da Federação Brasil da Esperança, é composta por 60 (sessenta) representantes dos Partidos associados, todos indicados pelos órgãos de direção nacional das agremiações dentre seus filiados e filiadas, sendo 9 (nove) vagas distribuídas de forma paritária entre as legendas e 51 (cinquenta e uma) vagas distribuídas proporcionalmente aos votos válidos obtidos na eleição para a Câmara dos Deputados em 2018 (Federação Brasil da Esperança, 2023).

A Comissão Executiva Nacional da Federação Brasil da Esperança é composta por 18 membros, sendo integrada pelos 3 presidentes dos partidos associados e por mais 15 vagas distribuídas com a mesma proporcionalidade da Assembleia Geral.

A Federação PSOL Rede é bem semelhante. Em seu estatuto, a Federação PSOL Rede (2022) diz ser constituída pelos seguintes órgãos: Assembleia Geral; Direção Nacional, Direções Estaduais/Distrital e Direções Municipais; e Conselho Fiscal. Composta por 27 integrantes, a Assembleia Geral é o órgão máximo de deliberação. Ela é composta por participantes indicados pelos partidos de acordo com a proporcionalidade aferida pela soma dos votos válidos obtidos para a Câmara dos Deputados. A Direção Nacional, órgão nacional executivo e deliberativo, entre uma plenária e outra da Assembleia Geral, deve ser composta por, no mínimo, 9 membros e, no máximo, 13 com direito a voz e voto. Assim como na Assembleia Geral, a composição da Direção também deve se basear na proporcionalidade dos partidos na Câmara.

A Federação PSDB Cidadania, por sua vez, possui estrutura um pouco diferente. São órgãos da federação o Colegiado e a Convenção eleitoral. Conforme seu Art. 16, o Colegiado é composto por 19 titulares e 7 suplentes, “distribuídos entre os partidos na proporção da votação total para deputado federal obtida na última eleição, assegurada a participação mínima de 30% para cada gênero” (Federação PSDB Cidadania, 2022, art. 16).

A lei assegura a preservação da identidade e da autonomia dos partidos que integram uma federação. Isso significa que um partido filiado não pode ser compelido a adotar determinado posicionamento apenas por decisão da federação. Curiosamente, os estatutos das três federações registradas apresentam artigos bastante semelhantes em relação à garantia dessa autonomia. Vejamos abaixo:

1. Federação PSDB Cidadania - “Art. 3º. Os partidos políticos integrantes da federação preservarão suas respectivas personalidades jurídicas, seus órgãos de direção, bem como a autonomia interna e programática” (Federação PSDB Cidadania, 2022);

2. Federação Brasil da Esperança - “Art. 3º. Os Partidos Políticos integrantes da Federação Brasil da Esperança mantêm suas respectivas personalidades jurídicas, registros no Tribunal Superior Eleitoral, identidades e autonomias ideológicas, político-programáticas e organizativas” (Federação Brasil da Esperança, 2023);

3. Federação PSOL REDE - “Art. 1º. Cada um dos Partidos Políticos integrantes da Federação PSOL REDE mantém suas respectivas personalidades jurídicas, registro no Tribunal Superior Eleitoral, identidades e autonomias ideológicas, político-programáticas e organizativas” (Federação PSOL REDE, 2022).

O estatuto da Federação PSOL REDE (2022) é o que mais avança nessa questão, quando diz já no seu art.1º. § 1º que cada um dos partidos integrantes mantém sua autonomia e que “essa autonomia se estende à ação das bancadas parlamentares de cada partido, bem como à orientação de cada agremiação para a participação em governos de âmbito federal, estaduais/distrital e municipais”. Mas, ao mesmo tempo em que reafirma a autonomia de cada partido, o estatuto registra em diversas ocasiões que a busca pelo consenso progressivo na tomada de decisões deve ser a prática prioritária da federação. Com menor ênfase, em seu Art. 3º. a Federação PSDB Cidadania (2022, art. 3) também assegura que “pautará sua atuação política privilegiando a negociação, a articulação e a busca do consenso por meio do diálogo entre os partidos políticos que a integram”. Já a Federação Brasil da Esperança (2023, art. 2) orienta em seu Art. 2º. que “o diálogo, a mediação e a busca do consenso entre os partidos associados são princípios que devem nortear a operacionalização das finalidades da Federação Brasil da Esperança”. Ou seja, as três federações buscam, ao menos em palavras, a valorização do consenso na tomada de decisões, ainda que prevejam os mecanismos necessários para as votações não consensuais.

Resultados eleitorais das federações em 2022 e 2024

Como já mencionado, o primeiro desafio eleitoral das federações ocorreu em outubro de 2022. Naquela conjuntura de eleição presidencial, as duas federações de esquerda optaram por apoiar a candidatura de Luiz Inácio Lula da Silva, enquanto a Federação PSDB Cidadania apoiou, no primeiro turno, a candidatura de centro-direita da senadora Simone Tebet (MDB). No segundo turno, disputado entre Lula e Jair Bolsonaro, a Federação PSDB Cidadania enfrentou sua primeira tensão interna: sem Tebet na disputa, o Cidadania declarou apoio a Lula, enquanto o PSDB preferiu manter-se neutro. Diante do impasse, a federação decidiu liberar seus integrantes para apoiar o candidato de sua preferência.

Do ponto de vista das federações partidárias, a eleição para deputados federais é a arena mais relevante, pois é nela que se verifica o cumprimento ou não da cláusula de desempenho - principal razão que motivou a criação desse instituto. Sob esse aspecto, as três federações obtiveram resultados positivos, já que todas conseguiram superar a cláusula. Se estivessem isolados, PCdoB, Rede, PV e Cidadania não teriam atingido o desempenho mínimo exigido.

Contudo, quando comparamos as bancadas de deputados federais eleitas em 2022 com as de 2018, o cenário não é igualmente favorável para todos. Conforme demonstra a Tabela 1, o desempenho foi positivo para a Federação PSOL Rede e negativo para a Federação PSDB Cidadania. Na primeira, ambos os partidos cresceram; na segunda, ambos encolheram. Já na Federação Brasil da Esperança, PT e PV aumentaram suas bancadas, enquanto o PCdoB registrou queda.

Tabela 1.
Deputados federais eleitos por partido no Brasil (2018-2022)

Partido/ Ano	2018	2022	Variação
PT	56	68	12
PCdoB	9	6	-3
PV	4	6	2
PSDB	29	13	-16
PPS/ Cidadania	8	5	-3
PSOL	10	12	2
REDE	1	2	1

• Fonte: produzida pelos autores a partir de dados do TSE.

As três federações partidárias persistiram unidas para as eleições de 2024. As Tabelas 2 e 3 abaixo apresentam os resultados eleitorais de prefeitos e vereadores dos partidos das três federações. Dessa vez, não havia superação de cláusula de desempenho em jogo. A avaliação, portanto, diz respeito apenas ao crescimento ou não de cada bancada partidária nas Câmaras municipais e nas prefeituras. Como podemos observar na Tabela 2, com exceção do PT, todos os partidos tiveram uma variação negativa no número de prefeitos após a constituição das federações. A Tabela 3 indica que algo parecido aconteceu em relação aos vereadores. A pequena diferença se dá em relação ao PV, partido que viu sua bancada nas Câmaras Municipais crescer, ao lado do PT.

Tabela 2.
Prefeitos eleitos por partido no Brasil (2020-2024)

Partido/ Ano	2020	2024	Variação
PT	184	252	68
PCdoB	46	19	-27
PV	45	14	-31
PSDB	535	276	-259
Cidadania	142	33	-109
PSOL	5	0	-5
REDE	6	4	-2

• Fonte: produzida pelos autores a partir de dados do TSE.

Tabela 3.
Vereadores eleitos por partido no Brasil (2020-2024)

Partido/ Ano	2020	2024	Variação
PT	2672	3116	444
PCdoB	704	345	-359
PV	811	481	-330
PSDB	4402	2982	-1420
Cidadania	1584	435	-1149
PSOL	93	80	-13
REDE	149	171	22

• Fonte: produzida pelos autores a partir de dados do TSE.

Em síntese, os dados indicam que a federação é certamente muito útil para garantir a superação da cláusula de desempenho, mas não é necessariamente um instrumento para resiliência de bancadas.

Vantagens e desvantagens das federações partidárias para o sistema político brasileiro

De tudo o que foi exposto até o momento, resta a seguinte pergunta: quais são as vantagens e desvantagens das federações partidárias para o sistema político brasileiro? Por um lado, as federações partidárias parecem oferecer quatro grandes vantagens ao sistema: (1) a maior coerência programática nas alianças partidárias; (2) a maior estabilidade das alianças partidárias; (3) um melhor gerenciamento para o presidencialismo de coalizão; (4) e uma maior competição eleitoral e partidária. Por outro lado, há uma possível desvantagem a ser considerada: (1) a assimetria de governança e a perda de autonomia partidária. Vejamos cada uma delas.

Vantagem 1: Maior coerência programática nas alianças partidárias

A primeira vantagem reside na maior coerência programática nas alianças partidárias. A literatura já demonstrou em diversas ocasiões que as antigas coligações pecavam pela ausência de coerência programática (Nicolau, 2017). Um partido de esquerda, por exemplo, poderia fazer uma coligação pontual com um partido de direita em um determinado estado por mero cálculo eleitoral. Sem conhecer bem o funcionamento do sistema eleitoral brasileiro, o eleitor poderia votar num candidato de esquerda, mas acabar elegendo um de direita. Com as federações, esse risco acaba, pois os partidos federados aprovam um estatuto e um programa em comum. A própria realidade demonstrou que as três federações constituídas em 2022 foram feitas por partidos com afinidades programáticas, ao contrário do que ocorria no passado com as coligações (Mesquita; Roeder, 2023, p. 65). Lopes e Greco (2022, p. 268) chegam mesmo a afirmar que a federação “esvaziará o sentido dos ‘partidos de aluguel’, os quais, por natureza, surgem, se desenvolvem e se extinguem motivados por propósitos casuísticos e amesquinhados, drenando, com essa práxis, as intenções democráticas, focando unicamente nos resultados das eleições”. Ainda que não sejamos tão otimistas assim, é inegável que a federação promove mais coerência programática do que a antiga coligação.

Vantagem 2: Maior estabilidade das alianças partidárias

A segunda vantagem está na maior estabilidade das alianças partidárias. As coligações do passado eram efêmeras, duravam apenas naqueles poucos meses do período eleitoral. Passada a eleição, os partidos podiam seguir caminhos distintos, às vezes opostos. Com a federação, isso não ocorre, na medida em que a lei exige que os partidos federados permaneçam unidos ao longo dos quatro anos da legislatura. Essa maior estabilidade torna mais fácil para o eleitor a compreensão das alianças políticas e obriga os partidos a buscarem alianças mais coerentes programaticamente, na medida em que os partidos se apresentarão unidos por um período longo, que inclui dois pleitos eleitorais.

Vantagem 3: Melhor gerenciamento para o presidencialismo de coalizão

A terceira vantagem decorre diretamente da anterior. A maior estabilidade das alianças partidárias permite, em tese, um melhor gerenciamento para o presidencialismo de coalizão. É mais fácil para o Poder Executivo gerenciar três federações do que dez partidos, por exemplo. Dito de outro modo, as federações facilitam a interlocução entre os atores políticos. Assim, concordamos com Guimarães (2022, p. 229) quando diz que “as federações podem, de fato, representar um avanço do ponto de vista político-institucional para se alcançar a governabilidade do presidencialismo de coalizão”. Claro, esse argumento é apenas em tese, pois depende da hipótese de haver federações na base aliada do governo, ou seja, não é uma consequência institucional direta, mas uma possibilidade da conjuntura política aberta por esse instrumento institucional. Nessa hipótese, como sustentam Maldonado e Pereira (2022, p. 251), as federações contribuem para que se formem as maiorias indispensáveis para o presidencialismo de coalizão, “aumentando as possibilidades de que tal ocorra mais por afinidades ideológicas e menos por demandas fisiológicas”, o que, em tese, favoreceria a governabilidade.

Vantagem 4: Maior competição eleitoral e partidária

Por fim, a quarta vantagem é o alargamento da competição eleitoral e partidária. Em uma famosa crítica ao liberalismo oligárquico brasileiro, Wanderley Guilherme dos Santos apresentou o seguinte argumento contra as tentativas de redução à fórceps do sistema partidário: “será mais democrático o sistema que oferecer maior competição eleitoral e maior competição partidária; de maneira oposta, são oligárquicas as propostas que redundem em subtrair graus de liberdade ao eleitor, em sua escolha de partidos e candidatos” (Santos, 1994, p. 41). Concordamos com esse argumento de Santos de que, em uma democracia liberal, quanto maior a competição eleitoral e partidária, melhor. O fim das coligações e a cláusula de desempenho reduziram os instrumentos disponíveis para os partidos atuarem na competição política. As federações, ao contrário, ampliam instrumentos para a competição dos partidos.

Desvantagem 1: assimetria de governança e perda de autonomia partidária

Um argumento que poderia ser levantado contra o instituto é o de que ele reduziria a autonomia dos partidos no interior das federações assimétricas (Gomes; Lacerda, 2023). Isso poderia ocorrer na medida em que os partidos maiores tomassem decisões unilaterais dentro das federações, obrigando os partidos menores a adotarem posicionamentos que não teriam se estivessem isolados. De fato, trata-se de uma situação plausível. No entanto, não se pode falar propriamente em perda de autonomia partidária. Afinal, a decisão de ingressar ou não em uma federação é do próprio partido, que pode, inclusive, fazer o cálculo político de que vale a pena aceitar decisões eventualmente insatisfatórias em troca dos benefícios proporcionados pela federação, como a superação da cláusula de desempenho.

Durante a vigência da federação, há uma relativização potencial da autonomia nas federações assimétricas, na medida em que o partido maior pode impor suas decisões dentro da frente. Trata-se, porém, de uma diminuição apenas relativa, já que as regras que orientam os processos decisórios no interior da federação são estabelecidas pelos partidos federados de forma voluntária e autônoma. Por exemplo, o estatuto de uma federação pode determinar que certas decisões sejam tomadas apenas por unanimidade, ou que o órgão deliberativo tenha uma composição mais equânime, de modo a reduzir a desproporção de forças entre os partidos.

Além disso, a lei não impõe que os partidos votem em conjunto no Congresso Nacional ou se pronunciem conjuntamente sobre os assuntos que a faina política apresenta. Outro elemento que relativiza esta perda da autonomia nas federações assimétricas é o fato de os partidos manterem direções, fundações partidárias e orçamentos próprios. Trata-se, portanto, de uma falsa desvantagem. Ademais, essa assimetria poderia ter uma outra implicação inesperada. Agra e Lucena (2022, p. 185) sugerem que “a consequência dessa desigualdade de forças partidárias, ao longo do período de constituição da federação, pode e deverá conduzir à incorporação dos partidos menores pelos maiores”. Essa incorporação, dizem os autores, seria benéfica na medida em que contribuiria para a redução dos partidos de forma orgânica. Sob essa perspectiva, tratar-se-ia de uma vantagem e não de uma desvantagem.

Considerações finais

O presente artigo apresentou uma trajetória das federações partidárias no Brasil, desde as primeiras proposituras legislativas em fins da década de 1990 até a sua aprovação definitiva em 2021 e, consequentemente, a formação das três federações partidárias em 2022. Também foram discutidos os resultados eleitorais de 2022 e 2024.

Não parece haver dúvidas de que o mecanismo das federações partidárias foi uma conquista importante para os partidos pequenos que estavam ameaçados pela reforma eleitoral de 2017, ou seja, pela cláusula de desempenho e pelo fim das coligações. Com as federações, PV, PSOL, PCdoB, REDE, Cidadania e PSDB conseguiram manter seus recursos de Fundo Partidário e tempos de televisão e rádio.

Entretanto, os resultados eleitorais indicam que a capacidade de representação política desses partidos encontra-se em declínio ou em estagnação. Assim, embora a federação partidária tenha funcionado como uma tábua de salvação no curto prazo, ela pode não ser suficiente para garantir a sobrevivência ou o fortalecimento dessas legendas no médio e longo prazo.

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• ³
  Sobre a defesa que parte considerável da ciência política brasileira faz do sistema proporcional de lista fechada, ver Rodrigues (2022).
• ⁴
  De acordo com o Regimento Interno da Câmara dos Deputados, art. 118, §8º, “Denomina-se emenda de redação a modificativa que visa a sanar vício de linguagem, incorreção de técnica legislativa ou lapso manifesto” (Brasil, 1989). Compreende-se que esse tipo de emenda de redação, por não alterar o conteúdo, não exige o retorno da proposição para a outra Casa.
• ⁵
  Na votação da ADI 7021, o STF decidiu apenas por uma pequena alteração nas datas de registro das federações (Brasil, 2021d).
• Disponibilidade de Dados
  Todo o conjunto de dados deste estudo foi publicado no artigo.
• Declaração sobre Uso de Inteligência Artificial Generativa
  O(s) autores declaram que não utilizaram ferramentas de inteligência artificial generativa na elaboração deste manuscrito, assumindo total responsabilidade pelo conteúdo autoral

• Editoras
  Debora Rezende de Almeida
  Rebecca Neaera Abers

Disponibilidade de dados

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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  29 Jun 2026
• Data do Fascículo
  2026

Histórico

• Recebido
  07 Fev 2025
• Aceito
  15 Out 2025