Gubernamentalidades del riesgo en un clima cambiante: racionalidades políticas y campos discursivosResumen
Este artículo analiza las racionalidades políticas y los campos discursivos que enmarcan la articulación entre la gestión del riesgo de desastres y la adaptación al cambio climático en Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú. Mediante un análisis crítico del discurso, el estudio examina los marcos regulatorios, las políticas públicas y los planes nacionales adoptados entre 2015 y 2024. La investigación identifica cuatro campos discursivos dominantes: la toma de decisiones basada en la evidencia, la urgencia de la acción climática, las responsabilidades comunes pero diferenciadas, y la compensación por daños y pérdidas. Los hallazgos sugieren una colonialidad epistémica multinivel, que privilegia las agendas globales, los escenarios climáticos futuros, la modelización del impacto y la financiarización del riesgo. Como consecuencia, prevalecen los enfoques tecnocráticos y las medidas reactivas que restringen la problematización de las causas estructurales de la vulnerabilidad.
Palabras clave:
gubernamentalidad; gestión de riesgos; adaptación climática; Región Andina
Abstract
This article analyzes de political rationalities and discursive fields informing the articulation between disaster risk management and climate change adaptation in Bolivia, Colombia, Ecuador, and Peru. Through critical discourse analysis, the study examines regulatory frameworks, public policies and national plans adopted between 2015 and 2024. The research identifies four dominant discursive fields: evidence-based decision-making, urgent climate
action, common but differentiated responsibilities, and compensation for damages and losses. Findings suggest a multilevel epistemic coloniality, privileging global agendas, future climate scenarios, impact modeling, and risk financialization. As a result, technocratic approaches and reactive measures prevail, limiting the problematization of structural causes of vulnerability.
Keywords:
governmentality; risk management; climate adaptation; Andean Region
Resumo
Este artigo analisa as racionalidades políticas e os campos discursivos que informam a articulação entre a gestão de riscos de desastres e a adaptação às mudanças climáticas na Bolívia, Colômbia, Equador e Peru. Por meio da análise crítica do discurso, o estudo examina marcos regulatórios, políticas públicas e planos nacionais adotados entre 2015 e 2024. A pesquisa identifica quatro campos discursivos dominantes: tomada de decisão baseada em evidências, ação climática urgente, responsabilidades comuns, porém diferenciadas, e compensação por danos e perdas. As descobertas sugerem uma colonialidade epistêmica multinível, privilegiando agendas globais, cenários climáticos futuros, modelagem de impacto e financeirização de riscos. Como consecuencia, prevalecem abordagens tecnocráticas e medidas reativas, limitando a problematização das causas estruturais da vulnerabilidade.
Palavras-chave:
governamentalidade; gestão de riscos; adaptação climática; Região Andina
1. INTRODUCCIÓN
La gestión de riesgos de desastres (GRD) y la adaptación al cambio climático (ACC) han evolucionado como conceptos analíticos y racionalidades políticas con rasgos distintivos - aunque entrelazados -. Si bien ambas incluyen el monitoreo de riesgos, la reducción de la vulnerabilidad y el aumento de la resiliencia, tienen diferentes propósitos, escalas temporales, bases de conocimiento y marcos de gobernanza (Birkmann & Teichman 2010; Klein et al., 2015).
Los estudios sobre GRD, han cuestionado el nexo entre los riesgos, el modelo de desarrollo y el medio ambiente, lo que ha contribuido a descentrar el énfasis en las amenazas y enfocarse en las vulnerabilidades (Alcántara-Ayala, 2019; García-Acosta, 2005, 2018). El mensaje clave es que los desastres no son naturales (Maskrey, 1993). La campaña #NoNaturalDisasters pretende cambiar la terminología para mostrar que, si bien algunos peligros son naturales e inevitables, los desastres resultantes casi siempre han sido provocados por acciones y decisiones humanas. La preocupación por la prevención de riesgos de desastres es el resultado de la reflexión académica crítica de investigadores de la región. En particular, los debates impulsados por La Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres, fundada en 1992 han permeado las instituciones y las políticas públicas nacionales, regionales e internacionales (Lavell, 1996). Además, el Quinto Reporte de Evaluación del Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático (IPCC), (AR5) proporcionó un marco de referencia para la formulación de políticas sobre gestión de riesgos climáticos (Intergovernmental Panel on Climate Change [IPCC], 2014). El informe remarca que la variabilidad climática y sus peligros asociados interactúan con la vulnerabilidad y la exposición para generar riesgos. Por tanto, la gestión de los riesgos climáticos debería orientarse a comprender las amenazas, reducir las vulnerabilidades y generar resiliencia.
Como ámbito de políticas, la GRD tiene una perspectiva más amplia sobre los peligros potenciales que requieren acciones concretas para reducir la vulnerabilidad, abordar los riesgos a corto plazo y responder a los desastres. Pese a la trayectoria de tales planteamientos, la GRD invariablemente se enfrenta a expectativas más pragmáticas y operativas provenientes del campo de la acción asociado a fenómenos extremos. Explicar y transformar las causas profundas de los desastres choca con las lógicas de reproducción de la acción pública, más inclinada a prolongar el statu quo que a generar cambios estructurales significativos, profundos y duraderos (Pahl-Wostl, 2009). Así, la carga crítica del concepto de vulnerabilidad pierde fuerza a medida que la noción se institucionaliza y estructura la acción internacional (Revet & Metzger, 2024). Algunos sostienen que su debilitamiento como categoría de análisis es una condición para su éxito internacional como categoría de acción (Revet, 2021). Es decir, ahora pensaríamos en términos de gobernanza de riesgos de desastre, para evitar hacer políticas públicas y tomar opciones explícitas que reduzcan la vulnerabilidad (Stengers, 2013).
De otra parte, la narrativa del cambio climático se ha impuesto para dar lugar a una forma de climatización de las cuestiones ambientales (Almeida et al., 2024). El cambio climático termina polarizando una gran diversidad de políticas públicas, desde la agricultura (Caldas & Massardier, 2020) hasta la agenda urbana (Carrión & Rebotier, 2025) pasando por la gestión de riesgos (Aykut, 2020). Sin embargo, consta que las implicaciones concretas de la narrativa climática pervasiva son heterogéneas (Hrabanski & Montouroy, 2022). En primera instancia, aparece el paradigma de la mitigación - como una capacidad coordinada para reducir la emisión de gases de efecto invernadero - y, posteriormente, la adaptación - como una posibilidad de adecuación de la humanidad frente al calentamiento global. Sin embargo, tras tres décadas de negociaciones globales, no se logra avanzar de manera sustantiva en los compromisos climáticos de mitigación o adaptación. Ante la impotencia para cumplir con las metas acordadas, la evidencia científica sobre el aumento de la temperatura media mundial y el incremento de los eventos climáticos extremos, aparece la gubernamentalidad de “pérdidas y daños” (Jackson et al., 2023).
Durante las negociaciones globales, las conexiones entre estas racionalidades no han sido sencillas (Lyster, 2020; Wen et al., 2023). Para la acción pública, el cambio climático está estrechamente vinculado al largo plazo, la inercia de los sistemas, la incorporación de impactos nocivos en el funcionamiento social y la creciente responsabilidad de los actores locales para enfrentar estos cambios. En contraste, la gestión de riesgos se caracteriza más por una intervención vertical, estructurada institucionalmente y centrada en eventos. En paralelo, también se están configurando dos mundos institucionales, desde los gobiernos municipales hasta el sistema de las Naciones Unidas, introduciendo una forma de competencia por los recursos, los presupuestos y la legitimidad de la narrativa dominante.
No obstante, cada vez hay más evidencia de que los fenómenos meteorológicos extremos y de evolución lenta están vinculados al calentamiento global, pero que los desastres son resultado de la materialización de una situación latente (Field et al., 2012, IPCC, 2023). En particular, el Informe Especial sobre la Gestión de los Riesgos de Fenómenos Extremos y Desastres para Avanzar en la Adaptación al Cambio Climático (SREX, por sus siglas en inglés) logró algunos acuerdos de los expertos que trabajan en GRD y ACC (Cardona, 2012). Pese a los esfuerzos para acercar posiciones centrándose en el desarrollo sostenible y la resiliencia, el Acuerdo de París y el Marco de Acción de Sendai han fomentado un enfoque diferencial de las organizaciones multilaterales y la cooperación internacional. Además, las conferencias, evaluaciones y estrategias globales siguen siendo distintas y a menudo están desconectadas, con mayores recursos, financiación y mecanismos de rendición de cuentas asociados al régimen climático.
La evolución de los campos discursivos no ha estado exenta de críticas. La climatización de los desastres incluye la clasificación de algunas crisis como “desastres del cambio climático”, generando una naturalización de los fenómenos climáticos, un distanciamiento de otros riesgos, un marco de cobertura para la negligencia administrativa y una sensación de urgencia para ayuda financiera (Grant et al., 2015). Es decir, se están oscureciendo las causas profundas de la vulnerabilidad, mientras que las afirmaciones de conocimiento científico y las intervenciones tecnocráticas pasan a ser el centro de atención. El objetivo es atender los efectos adversos del cambio climático y compensar a las víctimas, en lugar de cuestionar las desigualdades estructurales o politizar la gestión de riesgos.
El fortalecimiento de una gestión basada en la evidencia que se desmarca de cualquier forma de ideología es un argumento que se esgrime en favor de perspectivas más técnicas y prácticas. Sin embargo, defender la ausencia de ideología es una ideología en sí misma (Lefort, 2010), que refuerza la asimetría existente entre los discursos y los grupos de interés que los portan, favoreciendo a los grupos en posición dominante. En este sentido, el espacio discursivo de los riesgos y las respuestas a ellos está estructurado por racionalidades que contribuyen a la hegemonía de los actuales enfoques técnicos, instrumentales y supuestamente apolíticos. Las racionalidades corresponden a marcos de pensamiento que estructuran regímenes de verdad y una forma de autoridad. En consonancia con los ejes analíticos planteados en la introducción del dossier (Porto de Oliveira & Maillet, 2024), este artículo examina cómo las racionalidades políticas y las narrativas climáticas en la Región Andina se configuran en un entramado multinível de gobernanza, capacidades institucionales y circulación de instrumentos de política. Al analizar la articulación entre gestión del riesgo de desastres y adaptación climática mediante el lente de la gubernamentalidad, la investigación dialoga directamente con los temas del número especial relativos a las especificidades latinoamericanas, la centralidad de los instrumentos de política y la producción y circulación de conocimientos climáticos.
Este artículo examina las racionalidades políticas y los campos discursivos que articulan la gestión de riesgos de desastres y la adaptación al cambio climático en países de la Comunidad Andina. La primera sección explora el concepto de gubernamentalidad y expone la metodología del estudio. Luego, se pone en evidencia las tecnologías de gobierno que articulan estos dos sectores, a partir de la institucionalidad, los entornos regulatorios, las políticas públicas y los lineamientos de planificación en Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú. Este punto ilustra la dimensión tecno-política de los instrumentos de políticas ambientales, y su alcance performativo, aportando de esta forma a uno de los temas centrales del dossier dedicado a la comprensión de los instrumentos de políticas climáticas. Finalmente, se discuten cuatro campos discursivos que articulan GRD y ACC en las políticas públicas a escala nacional. Dicha discusión refuerza otro aporte del dossier, relativo a la caracterización de las especificidades que presenta América Latina en relación con las políticas climáticas urbanas, tanto en términos de desafíos sociales y ambientales, como en materia de perspectivas epistémicas y referentes propios. Se argumenta que existe una colonialidad epistémica, que enfatiza en escenarios de clima futuro que limita la problematización de las causas estructurales de la vulnerabilidad. A su vez, los campos discursivos destacados priorizan la modelación de impactos y las compensaciones económicas por pérdidas y daños, en una versión reactiva que desestima la gestión integral de riesgos.
2. MARCO TEÓRICO - METODOLÓGICO
1.1 Marco teórico: racionalidades políticas, tecnologías de gobierno y campos de acción estratégica
Michel Foucault introduce el concepto de “gubernamentalidad” para describir “el conjunto de instituciones, procedimientos, análisis y reflexiones, cálculos y tácticas que permiten el ejercicio de esa forma muy específica, aunque muy compleja, de poder que tiene a la población como su principal objetivo, a la economía política como su principal forma de conocimiento y a los dispositivos de seguridad como su instrumento técnico esencial” (Foucault, 2006, p. 136). Este término combina los conceptos “gobierno” y “mentalidad”, para expresar los regímenes de verdad que sustentan las prácticas destinadas a estructurar el campo de acción de los otros, para guiar su comportamiento y sus posibles efectos (Dean, 2009; Foucault, 2000).
Rose y Miller (1992) sugieren estudiar la problemática del gobierno en términos de las racionalidades políticas y las tecnologías de gobierno. Las racionalidades políticas son los campos discursivos dentro de los cuales se conceptualiza el ejercicio del poder, incluidas las justificaciones morales de la conducta política adecuada, las concepciones epistemológicas de la naturaleza de los cuerpos gobernados y la maquinaria intelectual para hacer pensable la realidad. Así, los discursos dominantes ponen en evidencia las reflexiones, objetivos y aspiraciones que informan los proyectos hacia fines u objetivos particulares (Rose et al., 2006). En este sentido, el lenguaje cumple un rol performativo, que permite conceptualizar y articular las formas de gobierno (Rose & Miller, 1992, p. 177).
De otra parte, las tecnologías de gobierno incluyen la institucionalidad, normas, estructuras, programas, cálculos, técnicas, aparatos, documentos, procedimientos y prácticas que dan efecto a las ambiciones gubernamentales (Rose & Miller, 1992, p. 175). Así, el arte de gobernar puede lograrse a distancia, a través de dominios fuera de la política formal; por ejemplo, apelando al conocimiento técnico, la filantropía o el poder pastoral (Rose & Miller, 1992, p. 188). En ciertos casos, los expertos extraen los problemas en disputa fuera del ámbito de la política y los reubican en una producción discursiva de verdades científicas. La experticia también puede apoyar procesos en los cuales se concentra, intensifica y defiende tanto el poder como la autoridad.
Jessop (2008) propone por una interpretación de las racionalidades políticas en tres momentos: esbozar la genealogía, comprender la trayectoria e identificar los campos emergentes de acción estratégica. Esto implica explorar la variación en los objetos, sujetos, propósitos y tecnologías de gobierno; la selección de algunas tecnologías y prácticas sobre otras; y la retención de algunas de ellas en la medida en que se integran en estrategias estatales o de clase con intereses conexos. Más que una réplica mecánica, la circulación y adopción de racionalidades políticas implica un enfoque estratégico y relacional, en el cual se produce un acoplamiento que permite la identificación, problematización y respuesta a un problema específico dentro del aparato gubernamental. Es decir, la circulación, difusión o transferencia de racionalidades políticas y tecnologías de gobierno requieren de mecanismos de apropiación, cuestionamiento e reinterpretación a escala de lo local (Porto de Oliveira & Pal, 2018).
En este análisis, proponemos agregar la matriz multifacética de la colonialidad para captar la diversidad de mecanismos involucrados en las racionalidades políticas y las tecnologías de gobierno. La circulación del poder también es función de las estructuras múltiples del mundo social (Lefort, 2010). En ellas se manifiesta la colonialidad del ser, del saber, y del poder. O sea, el estatuto social de los individuos, la jerarquía de los saberes, o bien la posibilidad de tomar decisiones autónomas dependen de una posición en una modernidad nacida del colonialismo europeo que organiza mayoritariamente el mundo (Quijano, 2007). Se torna explícito un doble proceso de dominación (las relaciones de fuerza basadas en intereses divergentes, y la dominación colonial basada en posiciones diferentes en la modernidad eurocéntrica) que hace que se experimentan y circulan de manera específica las racionalidades ambientales hegemónicas.
1.2 Marco metodológico: análisis del discurso para estudiar las racionalidades políticas
Las racionalidades políticas y las tecnologías de gobierno se expresan en los instrumentos de política pública, que establecen lo que es deseable y posible a través de las actividades del aparato gubernamental. En este sentido, el análisis del discurso ayuda a reconocer la existencia de mensajes manifiestos y latentes dentro de los textos, que deben deconstruirse para explorar sus campos de poder y disputa (Fairclough, 2003, 2013). La metodología examina los documentos para identificar las narrativas dominantes para comprender cómo se construye un tema como un problema público que debe resolverse o enfrentarse. Por tanto, el análisis del discurso cuestiona cómo se utilizan, normalizan y resisten ciertos conceptos y prácticas discursivas en una construcción continua de poder en distintos ámbitos de la gestión pública así como entre actores de distintos niveles de gobierno.
La pregunta de investigación es: ¿Cuáles son las racionalidades políticas y campos discursivos que subyacen la construcción del problema público en la interfase entre gestión de riesgos de desastre y adaptación al cambio climático? Se pueden formular dos interpretaciones. La primera hipótesis es que las racionalidades en juego transmiten posiciones políticas multinivel. Los discursos que articulan la gestión de riesgos de desastres con la adaptación al cambio climático adscriben a un campo discursivo construido a escala global pero evolucionan localmente. Pueden entenderse como tecnologías de poder, que moldean las decisiones, comportamientos e iniciativas según escalas y posiciones sociales. Una segunda hipótesis es la dimensión colonial de la materialización de estas racionalidades, su circulación y su hegemonía en detrimento de otras. Desde América Latina, se puede entender como el “eclipse del otro” (Dussel, 1994), debido a la descalificación de representaciones y racionalidades alternativas, distintas a los marcos globales dominantes de gestión ambiental, fuertemente alineados con las preocupaciones del cambio climático.
Este estudio incluye una revisión de los marcos normativos, las políticas públicas y los planes nacionales en materia de cambio climático, gestión de riesgos y planificación del desarrollo en Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, adoptados entre 2015 y diciembre de 2024. Se busca vislumbrar las convergencias, conflictos y posibles sinergias entre las racionalidades que subyacen dichos instrumentos. Este momento es particularmente importante para comprender estas racionalidades en tanto sintetiza la transformación y convergencia entre estos dos sectores de política pública. Los debates sobre ACC han evolucionado para reflejar los avances en el conocimiento científico y las prioridades sociales ante un calentamiento global que se muestra como algo presente y demostrable, con un mayor sentido de urgencia en la acción climática. La normativa sobre GRD denota un cambio de enfoques reactivos a los fenómenos extremos a una gestión proactiva para la reducción del riesgo. Además, para comprender la transmisión de la política pública entre niveles de gobierno, la investigación incluye las guías metodológicas o los lineamientos para incluir la GRD y la ACC en la planificación y ordenamiento territorial a escala subnacional. El estudio se nutre de la observación participante y el materiales pedagógicos para la formación de liderazgos locales, que ha permitido una reflexión sobre los recursos y las limitaciones que experimentan los gobiernos locales para cumplir con las regulaciones nacionales.
3. TECNOLOGÍAS DE GOBIERNO: MARCOS NORMATIVOS, POLÍTICAS PÚBLICAS Y LINEAMIENTOS DE PLANIFICACIÓN
Los compromisos globales establecidos en el Marco de Sendai y el Acuerdo de París, sucritos en 2015, motivaron transformaciones en los marcos regulatorios, las políticas públicas y los lineamientos de planificación. El objetivo era crear mecanismos de gobernanza en un sector de rápido desarrollo (ver Tabla 1). En un primer momento, GRD y ACC se desarrollaron de manera independiente, con pocos elementos de conexión. Sin embargo, el reconocimiento de la naturaleza sistémica del riesgo y la creciente evidencia de los impactos de eventos climáticos impulsaron una mayor articulación entre gestión de riesgos de desastre (GRD) y adaptación al cambio climático (ACC), según la Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNDRR), como temas transversales de la gestión pública (Field et al., 2012; United Nations Office for Disaster Risk Reduction [UNDRR], 2024a).
A nivel regional, la Comunidad Andina (2017) promulgó la Estrategia Andina para la Gestión del Riesgo de Desastres (EAGRD), un instrumento de la que busca contribuir al desarrollo sostenible, mediante la promoción e implementación de un conjunto de políticas, instrumentos y medidas orientadas a reducir la vulnerabilidad y mejorar la resiliencia. Estos avances se sustentan en innovaciones institucionales luego de grandes eventos como El Niño, que impulsaron la acción voluntaria de los Estados a través de los programas PREANDINO y PREDECAN. En paralelo, también se promulgaron leyes de gestión del riesgo de desastres a nivel nacional en Perú (2011), Colombia (2012), Bolivia (2014) y Ecuador (2024). En materia de cambio climático, no existe un marco regulador de escala regional. Los países avanzaron de manera independiente en la formulación de las Contribuciones Nacionalmente Determinadas (NDC) y los Planes Nacionales de Adaptación (NAP) para cumplir con los compromisos y cronogramas acordados a escala internacional (Comisión Europea, 2019; Montero & Veramatus, 2023).
Dicha transformación tiene dos características contextuales relevantes para este análisis. Primero, la ocurrencia de fenómenos extremos como La Niña de 2010 en Colombia, el terremoto de 2016 en Ecuador y el Fenómeno El Niño Costero de 2017 reactivaron el debate público y legislativo sobre la necesidad de contar con normativa específica y políticas públicas para la gestión integral del riesgo de desastre, considerando su impacto sobre la economía doméstica, destacando la necesidad de fomentar la participación ciudadana, la estabilidad macroeconómica y los mecanismos de rendición de cuentas. Sin embargo, la gestión del riesgo cuenta con recursos limitados para implementar una agenda programática. A su vez, la cooperación multilateral prioriza la atención humanitaria ante emergencias o los fondos asociados a la cumplimiento de los compromisos climáticos.
Segundo Mecanismo Mundial de Reducción y Recuperación de Desastres (GFDRR), las reformas políticas - tanto neoliberales como progresistas - han impulsado la descentralización como un principio clave para la gestión de riesgos y la adaptación al cambio climático (Almeida et al., 2022; Global Facility for Disaster Reduction and Recovery [GFDRR], 2022). Históricamente, la GRD tiene una gobernanza jerárquica presidida por altas autoridades nacionales o locales. De otra parte, la ACC es competencia de las autoridades ambientales, pero requieren liderazgo político para fortalecer las capacidades existentes y explorar sinergias interinstitucionales. Sin embargo, la inclusión de la GRD y la ACC en la agenda de políticas públicas no siempre conlleva el fortalecimiento de las estructuras, capacidades y recursos para integrar de manera efectiva estas dos agendas programáticas a escala nacional o local. Por tanto, las reformas institucionales se enfrentan a prioridades políticas de coyuntura, con limitadas capacidades para resolver problemas estructurales. A ello se suma una lucha epistémica desigual, asociada al avance del extractivismo, a la degradación ambiental a escala local y a la organización global de la gobernanza ambiental, que no reconoce las injusticias ambientales a escala territorial. Es decir, el desafío funcional es inconsistente con el alcance de las responsabilidades, y la disyuntiva se hace evidente como racionalidades superpuestas.
4. RACIONALIDADES POLÍTICAS: CAMPOS DISCURSIVOS PARA GESTIÓN DEL RIESGO CLIMÁTICO
Las racionalidades que articulan la gestión del riesgo de desastres y la adaptación al cambio climático ha evolucionado como campos discursivos a través de cuatro discursos dominantes: 1) Es necesario generar conocimiento científico para evaluar, comprender y gestionar riesgos acorde a los escenarios de clima futuro; 2) La emergencia climática es la mayor amenaza económica, social y ambiental que enfrenta el planeta y la humanidad; 3) Existen responsabilidades comunes pero diferenciadas para abordar los efectos adversos del calentamiento global; 4) La compensación por daños y pérdidas es un imperativo moral para asegurar que “nadie se quede atrás” frente a la crisis climática. La evolución de dichas racionalidades incluye tecnologías de gobierno para reorientar los esfuerzos gubernamentales, pero también se enfrenta a campos de acción estratégica, que en ocasiones conecta con disputas epistémicas sobre el modelo de desarrollo (ver Tabla 2).
3.1 Decisiones basadas en evidencia
La necesidad de conocimiento científico - con experticia técnica para la evaluación, comprensión y gestión de riesgos y escenarios de clima futuro - prevalece como un campo discursivo en un esfuerzo por lograr decisiones basadas en evidencia, como lo plantea el marco de Sendai. El objetivo es proporcionar datos, cartografía y modelos prospectivos que puedan orientar la gestión pública en términos de adaptación al cambio climático. Analizar los riesgos climáticos implica comprender la probabilidad de consecuencias asociadas al calentamiento global y la variabilidad climática. La identificación de poblaciones vulnerables y expuestas a las distintas amenazas podría favorecer la adopción de medidas preventivas para la reducción de riesgos. Más y mejor ciencia se ha convertido en un propósito de la comunidad académica. Así, la ciencia adquiere performatividad simbólica para informar las prácticas políticas y posicionar a ciertas localidades como líderes dentro de los compromisos globales. Sin embargo, la racionalidad climática de base científica no siempre es viable o no está disponible en la escala necesaria para informar decisiones a escala territorial. Además, no es la única.
A manera de ejemplo, Colombia posiciona la investigación científica, el registro de datos y la gestión del conocimiento como un requisito central para la planificación territorial en todos los niveles de gobierno, que luego orienta las políticas, estrategias y prácticas para la reducción de riesgos y la acción climática. El país ha desarrollado el Sistema de Información Ambiental de Colombia (SIAC), la plataforma más completa de la Comunidad Andina. Sin embargo, la desagregación de información, el análisis técnico y la transferencia de conocimiento de las instituciones nacionales a las locales siguen siendo un desafío. En paralelo, el gobierno emitió directrices para la incorporación de la GRD y la ACC en los planes de ordenamiento territorial (UNGRD, 2024), así como una estrategia de apoyo a gobiernos locales para la adhesión a redes municipales transnacionales que faciliten la formación de capacidades, el intercambio de experiencias y la sistematización de buenas prácticas.
A escala nacional y local existe dos campos de acción estratégicos. Desde una postura operativa, los gobiernos de ciudades intermedias y pequeñas no están en condiciones de responder a las exigencias de la formulación de planes de acción climática conforme la normativa nacional, por lo que las alianzas con redes municipales transnacionales y organizaciones multilaterales ayudan a impulsar instrumentos de planificación (Carrión & Rebotier, 2025). En algunos casos, estos planes adquieren un rol performativo, para posicionar a las localidades dentro de un campo discursivo, apalancar visibilidad y atraer potenciales donantes. A su vez, el requisito procedimental de socializar las propuestas de acción y mejorar la participación ciudadana abre opciones de transformación. Desde una perspectiva más radical, pero sin alcance verdaderamente transformativo, los enfoques colaborativos de la interfaz ciencia-política pueden abarcar conocimientos plurales y ancestrales, incluidas perspectivas no académicas basadas en principios éticos y lenguajes de valoración (UNDRR, 2022, 2024b).
3.2 Urgencia de la acción climática
La certeza de que el cambio climático plantea profundos riesgos para el planeta y de que el ritmo de acción es insuficiente ha cobrado fuerza en el aumento de los desastres por eventos extremos en la última década. Antonio Guterres, Secretario General de las Naciones Unidas, afirmó: “El cambio climático es el problema que define nuestro tiempo […] cada día que no actuamos es un día en el que nos acercamos un poco más a un destino que ninguno de nosotros desea, un destino que resonará a través de las generaciones en el daño causado a la humanidad y a la vida en la Tierra” (UNDRR, 2024c). Los esfuerzos de mitigación son insuficientes y el desarrollo sin una perspectiva de riesgos podría crear nuevas vulnerabilidades o conducir a una mala adaptación. Por lo tanto, las racionalidades políticas se desplazan a los impactos más apremiantes, alcanzables y tangibles de los eventos climáticos. La climatización de los desastres puede verse como un lastre en los debates conceptuales, pero también es una oportunidad para intervenciones pragmáticas.
El lenguaje es importante para convocar a la acción climática. La construcción social de los riesgos y las dimensiones antropogénicas del cambio climático son discursos que no necesariamente permean en la gestión pública (Hrabanski & Montouroy, 2022). El conocimiento científico no siempre está disponible y los términos técnicos son difíciles de entender. En lugar de buscar la coherencia de los marcos de políticas, existe un enfoque selectivo y estratégico para la formulación de políticas. De ahí que las tecnologías de gobierno se inclinen por instrumentos capaces de despertar la opinión pública, movilizar el apoyo político y coordinar intervenciones. La identificación de programas o proyectos concretos puede hacer visibles las conexiones entre el desarrollo sostenible, la gestión de riesgos y la adaptación climática. Así, el diseño de proyectos ambientales se convierte en mecanismo de coordinación institucional entre niveles de gobierno, en colaboración con la academia y los activistas ambientales, para abordar problemas asociados a asentamientos informales, estrategias de conservación y zonificación del uso de la tierra en áreas sensibles y propensas a riesgos.
A escala local, la dimensión ambiental sigue prevaleciendo como causa explicativa de los desastres. Desde una perspectiva capitalista, los esfuerzos se inclinan por instrumentos de gestión pública basados en el mercado para la transferencia de riesgos y la estabilidad macroeconómica. Desde una postura modernista, se prioriza la planificación basada en el riesgo, la construcción de infraestructura resiliente y el reforzamiento estructural para reducción de riesgos. Sin embargo, en comunidades vulnerables las prioridades cotidianas se centran en las condiciones de habitabilidad y los medios de vida. Por tanto, resulta complejo emprender programas para la gestión integral de riesgos que contemplen escenarios de largo plazo. Las soluciones basadas en la naturaleza y la adaptación basada en los ecosistemas han ganado popularidad como un enfoque preventivo para contrarrestar la crisis socioambiental. Si bien esto puede no parecer una disputa epistémica radical, es necesario reconocer las oportunidades para la acción climática. En este contexto, los proyectos de pequeña escala se vuelven más atractivos y viables para las capacidades y recursos de los gobiernos locales, con posibles efectos inesperados.
3.3 Responsabilidades comunes pero diferenciadas
El principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas se ha transformado en un elemento central de las negociaciones climáticas. Este precepto contempla que los que menos contribuyen a las emisiones globales están sufriendo los peores impactos de la emergencia climática. Además, los países en desarrollo tienen una capacidad fiscal limitada para hacer frente a la crisis climática. Por tanto, se espera que aumente la carga económica de los desastres debido a la vulnerabilidad prevaleciente, la exposición continua y los riesgos acumulativos asociados con el calentamiento global y la variabilidad climática. En este escenario, se busca la solidaridad de la comunidad internacional, en particular de los países desarrollados y la banca multilateral, para financiar acciones de mitigación y adaptación climática. Así, los compromisos internacionales exigen que los países desarrollados asuman el liderazgo en la lucha contra los impactos del cambio climático, pero no cuestionan las responsabilidades históricas ni las desigualdades internas a nivel nacional.
A manera de ejemplo, Bolivia ha sido enfática en reclamar un mayor compromiso y cooperación de los países desarrollados para brindar financiamiento, transferencia de tecnología y creación de capacidades para abordar la adaptación climática y la gestión de riesgos. Sin embargo, a escala nacional, la reivindicación de responsabilidades diferenciadas entra en tensión con las dinámicas extractivistas promovidas por el propio Estado en el sector primario (Gudynas, 2012). Frente a la necesidad de responder a los grandes retos del desarrollo así como a los desafíos de un clima cambiante, las opciones pragmáticas entran en contradicción con la promoción de principios alternativos que defienden la necesidad de “vivir bien en armonía con la madre tierra”, de “proteger los derechos de la Madre Tierra”, o de exigir “el pago de la deuda histórica climática” por parte de los países del Norte (Autoridad Plurinacional de la Madre Tierra, 2023).
Este caso evidencia la dimensión escalar tanto de las relaciones de fuerza como de las responsabilidades. Los niveles de gobierno nunca son homogéneos, y a cada escala intervienen relaciones de poder arraigadas tanto en la construcción social de los riesgos como en su gestión (Blaikie et al., 2014; García-Acosta, 2005). La perspectiva climática actual no es excepción, sino que conecta las escalas, de lo local a lo global, a menudo resaltando tensiones y contradicciones. Asumir perspectivas de desarrollo en un clima cambiante sin incorporar fundamentalmente los riesgos y sus causas profundas no puede sino reproducir - y hasta consolidar - relaciones inequitativas y vulnerabilidades en el mundo social y en el espacio (Lavell & Maskrey, 2014). Por ejemplo, contemplar las responsabilidades en base a los daños y pérdidas identificados o previstos es limitado, al no considerar otros mecanismos inequitativos involucrados tanto en la construcción de riesgos como en la estructuración del mundo social.
3.4 Compensación por daños y pérdidas
La creciente frecuencia e intensidad de fenómenos meteorológicos extremos está provocando pérdidas y daños extensivos a los sistemas humanos y naturales (IPCC, 2023). Más allá de los desastres, el discurso político está basado en la percepción de los límites de la adaptación. El IPCC (2022) señala que existe un “límite suave” cuando actualmente no se dispone de opciones para evitar riesgos intolerables mediante medidas de adaptación, en tanto que el “límite estricto” refiere a que no se pueden adoptar medidas de adaptación para evitar riesgos intolerables. Es allí donde entran en escena las políticas para la gestión de riesgos, la respuesta ante desastre y la compensación por pérdidas y daños.
A manera de ejemplo, Perú establece las medidas de adaptación al cambio climático como “[…] intervenciones planificadas por actores estatales y no estatales, que consisten en: acciones, prácticas, tecnologías y servicios necesarios para reducir o evitar alteraciones severas, pérdidas y daños, desencadenados por los peligros asociados al cambio climático en poblaciones, medios de vida, ecosistemas, cuencas, territorios, infraestructura, bienes y servicios, entre otros; así como para aprovechar las oportunidades al cambio climático” (Ministerio del Ambiente del Perú, 2018). Ello lleva a definir indicadores que buscan reducir los daños, posibles alteraciones y las consiguientes pérdidas actuales y futuras, generadas por peligros asociados al cambio climático. Por lo tanto, aparecen tecnologías de gobierno orientadas a la reducción del riesgo de desastres (ej. sistemas de monitoreo y alerta temprana), la evaluación y transferencia de pérdidas económicas (ej. mecanismos de aseguramiento y protección financiera) y la atención de las comunidades afectadas (ej. fondos para atención humanitaria, rehabilitación y reconstrucción).
Sin embargo, la detección y atribución de la causalidad siguen siendo inciertas; más aún, el enfoque en los impactos puede ocultar otros factores subyacen la vulnerabilidad. Desde una perspectiva crítica, se propone una disputa epistémica para descolonizar las relaciones entre los seres humanos y la naturaleza, como una acción ética, política, territorial y recíproca con los no humanos (Santamaría, 2019). Por lo tanto, la demanda por justicia ambiental y el litigio estratégico se han convertido en tácticas para presionar a los gobiernos para que promulguen políticas de adaptación, remedien los efectos negativos de la degradación ambiental o brinden compensaciones a las víctimas de desastres provocados por el clima (Tigre et al., 2023).
5. CONCLUSIONES
Las racionalidades políticas que articulan la gestión de riesgos de desastres y la adaptación al cambio climático invocan la utopía de un espacio que puede ser observado, modelado, planeado y controlado. Esto implica un doble proceso. En primer lugar, la creación de “espacios gobernables”, los paisajes deben ser estudiados, calculados, analizados, categorizados, divididos y normalizados para entender su dinámica en escenarios variables. El conocimiento técnico constituye un requisito básico para la evaluación de los riesgos y los mecanismos de adaptación a un clima cambiante. En segundo lugar, se requieren “tecnologías de gobierno” para reducir la construcción de nuevos riesgos, proteger los medios de vida, y responder a los desastres potenciales. Esta perspectiva enfatiza en los procesos de planificación territorial, pero también los mecanismos de prevención y regulación en lugares sensibles, vulnerables o peligrosos para “gestionar” los riesgos, así como en los mecanismos de compensación por daños y pérdidas cuantificables. Es decir, se configuran un conjunto de discursos, instituciones, regulaciones e instrumentos mediante los cuales la atención a los desastres y las emergencias adquiere prevalencia como ámbito de gestión para la adaptación al cambio climático.
Los campos discursivos dominantes traen consigo tecnologías de gobierno que extraen su fuerza narrativa de los compromisos globales, pero se confrontan con las prácticas a escala nacional y local. La forma en que se estructuran y funcionan estos discursos, a través del compromiso de los Estados, da lugar a una forma de colonialidad epistémica en los instrumentos de política pública. Se hace difícil pensar y actuar fuera de estos marcos, para formular agendas alternativas, basadas en experiencias situadas y liberadas de los límites que impone el espacio internacional del discurso ambiental.
Una comprensión crítica de la gubernamentalidad del riesgo de desastres en un clima cambiante debe trascender la dimensión prospectiva las evaluaciones de impacto del clima futuro o la modelación de costes económicos de los fenómenos climáticos, para abarcar un cuestionamiento más sólido de las causas estructurales de la vulnerabilidad. Mientras tanto, las disputas subalternas se mezclan con lo que es posible, al tiempo que perturban el lenguaje y replantean el significado de los discursos de adaptación climática.
AGRADECIMIENTOS
Andrea Carrión agradece a Urban Studies Foundation que otorgó una beca de estancia internacional en el Laboratorio TREE(USF-INT-230901).
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Evaluadores:
Jackeline Amantino de Andrade,Universidade Federal de Pernambuco, Recife, PE, Brasil
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Evaluadores:
Marcia da Silva Mazon,Universidade Federal de Santa Catarina, Florianópolis, SC, Brasil
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Informe de revisión por pares:
El informe de revisión por pares está disponible en https://periodicos.fgv.br/rap/article/view/97853/90852
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DISPONIBILIDAD DE DATOS
Todo el conjunto de datos que apoya los resultados de este estudio fue publicado en el propio artículo.
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USO DE INTELIGENCIA ARTIFICIAL
Se utilizaron las herramientas de inteligencia artificial Le Chat Mistral y Grammarly para asistir en la traducción del español al inglés y en la revisión gramatical del texto.
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Todo el conjunto de datos que apoya los resultados de este estudio fue publicado en el propio artículo.
