Transversalidade de Políticas Públicas para Mulheres: Percepções de Mulheres do Executivo, Legislativo e JudiciárioResumo
Apesar dos avanços em matéria de igualdade de gênero, ainda são raros os estudos que exploram a percepção de mulheres em posições de comando na política brasileira sobre a possibilidade de transversalidade na criação de políticas públicas voltadas para mulheres. Este estudo buscou analisar a percepção de mulheres em posições de comando no Executivo, Legislativo e Judiciário Brasileiros sobre a possibilidade de transversalidade na construção e implementação de políticas públicas voltadas para mulheres. Para tanto, 18 mulheres do Executivo, Legislativo e Judiciário Brasileiros foram entrevistadas em um estudo de natureza qualitativa. Os dados revelam uma dificuldade de entendimento do termo “transversalidade” por todas as entrevistadas. Os achados evidenciam que as mulheres do Executivo e Legislativo consideram políticas públicas transversais aquelas que perpassam as três instâncias governamentais: federal, estadual e municipal. Por isso, acreditam que já existem algumas políticas transversais, embora ressaltem que precisam de significativas melhorias. Já as que atuam no Judiciário consideram que não existem políticas transversais, porque a esfera de poder à qual pertencem não é contemplada no planejamento das ações. Este trabalho evidenciou fragilidades que parecem ser cruciais, como os vários entendimentos sobre o termo e a transversalidade como um elemento mais teórico do que prático. Viu-se também que pode ser desafiador criar políticas transversais pensando nos três poderes. Nesse sentido, a disputa por poder passa a ser um dificultador. O que se mostrou efetivo nessa luta foram os atos de resistência das mulheres que alcançaram cargos de comando.
Palavras-chave
mulheres na política; gênero e os três poderes; políticas públicas transversais
Abstract
Despite advances in gender equality, studies that explore the perceptions of women in leadership positions in Brazilian politics regarding the possibility of mainstreaming in the creation of public policies aimed at women remainrare. This study sought to analyze the perceptions of women in leadership positions in the Brazilian Executive, Legislative, and Judiciary branches regarding the possibility of mainstreaming in the development and implementation of public policies aimed at women. To this end, 18 women from the Brazilian Executive, Legislative, and Judiciary branches were interviewed in a qualitative study. The data reveal that all interviewees had difficulty understanding the term “transversality.” The findings show that women in the Executive and Legislative branches consider transversal public policies to be those that cut across the three levels of government: federal, state, and municipal. Therefore, they believe that some transversal policies already exist, although they emphasize that they need significant improvements. Those who work in the Judiciary branch consider that there are no transversal policie because the sphere of power to which they belong is not considered in the planning of actions. This study highlighted weaknesses that seem to be crucial, such as the various understandings of the term and transversality as a more theoretical than practical element. It was also found that it can be challenging to create transversal policies considering the three branches of government. In this sense, the struggle for power becomes a hindrance. What proved effective in this struggle were the acts of resistance of women who reached leadership positions.
Keywords
women in politics; gender and the three powers; transversal public policies
Introdução
O movimento feminista lutou, e luta, pela conquista de direitos e mais igualdade de gênero. No Brasil, essa trajetória é marcada por avanços e retrocessos e a implementação de algumas políticas públicas para mulheres no país é considerada um passo importante nesse processo. Ao potencializar a discussão sobre as desigualdades de gênero, bem como as relações de poder assimétricas nos espaços público e privado, o movimento feminista passou a dialogar com o Estado, de forma progressiva, reivindicando a implementação de ações e propondo políticas públicas a elas direcionadas (Lolatto, 2020; Braga & Dalcin, 2021; Junior, 2021).
O movimento feminista no Brasil foi fundamental para a construção de políticas de igualdade nas mais diversas esferas do país. O conjunto de ações organizadas por esse movimento foi dando origem à agenda de gênero, imprescindível para a elaboração de políticas públicas (Avelar & Rangel, 2017).
Portanto, as principais ações no Brasil no que diz respeito às políticas públicas para mulheres partiram de pressões de movimentos feministas e de mulheres, como aponta Matos (2017). O autor destaca alguns marcos nas políticas públicas para mulheres no Brasil, tais como, a criação do Conselho Estadual da Condição Feminina em 1983; a criação da primeira Delegacia de Polícia de Defesa da Mulher e do Conselho Nacional de Direitos da Mulher em 1985; a criação da Articulação da Mulher Brasileira (AMB) composta por mais de 800 grupos de mulheres, atuando junto ao feminismo latino-americano em 1994; Organizações não-governamentais com participação ativa na criação de políticas públicas, como o Centro Feminista de Estudos e Assessoria (CFEMEA) e a rede União Brasileira de Mulheres (UBM) na década de 1900.
Na década de 2000, uma reivindicação importante do movimento feminista passa a ser o protagonismo feminino, entendido como a participação das mulheres na formulação de políticas públicas a elas direcionadas (Farah, 2004). Inclusive, a participação é um dos princípios que norteiam o Plano Nacional de Políticas para as Mulheres (PNPM) iniciado em 2004 (Brasil, 2023). Tal Plano reforça a importância da atuação das mulheres na elaboração e implementação de políticas públicas e a inclusão do tópico “acesso ao poder político” na agenda de gênero, frisando a necessidade de se desenvolver ações no país que facilitem esse acesso (Farah, 2004).
Em 2003, com base nas diretrizes da IV Conferência Mundial, o Brasil estabelece uma agenda pública de gênero e cria a Secretaria de Políticas para Mulheres, ligada à Presidência da República. No período de 2003 a 2015, ocorre a criação de órgãos e ministérios relacionados às mulheres, havendo impulsionamento de ações para gerar mais representação política e participação feminina (Matos, 2010; Matos & Paradis, 2014). A partir de 2011, o Plano Nacional de Políticas para Mulheres inclui a pauta da transversalidade, isto é, a promoção das políticas para mulheres nas diferentes esferas (Brasil, 2023).
Entretanto, a partir de 2016, o que se viu foi um desmonte nas políticas públicas para mulheres, como salienta Gonçalves & Abreu (2018). Nessa época, foram feitos diversos cortes orçamentários nos projetos dedicados às mulheres. Os anos subsequentes também foram marcados por desmonte, dificultando, se não impedindo, o desenvolvimento dessas políticas (Leite, Turbino & Sauer, 2019).
O atual governo brasileiro, do presidente Lula, criou em de 2015 o Ministério das Mulheres, da Igualdade Racial e dos Direitos Humanos (MMIRDH), dando caráter ministerial ao assunto. Como consequência, já é possível observar a criação de algumas leis em 2023, como a Lei nº 14.541, que dispõe sobre a criação e o funcionamento ininterrupto de Delegacias Especializadas de Atendimento à Mulher; e a Lei nº 14.611, que dispõe sobre a igualdade salarial e de critérios remuneratórios entre mulheres e homens.
A Lei nº 14.540, por exemplo, que “institui o Programa de Prevenção e Enfrentamento ao Assédio Sexual no âmbito da administração pública, direta e indireta, federal, estadual, distrital e municipal”, parece apontar para a importância da transversalidade como princípio orientador das políticas públicas para mulheres, como disposto no Plano Nacional de Políticas para as Mulheres (Brasil, 2023). Quando menciona os âmbitos “federal, estadual, distrital e municipal” resgata a preocupação em que as ações sejam integradas em todas as esferas. Não obstante, a transversalidade de políticas públicas está longe de ser um caminho simples (Serra, 2004; Bronzo, 2007; Ruiz, 2011; Papa, 2012).
Aparentemente há um problema na aplicação da transversalidade, isto é, políticas transversais para mulheres enfrentam muitos problemas para sua implementação dentro das organizações públicas, desde a estrutura patriarcal já enraizada até o funcionamento efetivo dessas políticas (Serra, 2004; Bronzo, 2007; Ruiz, 2011; Papa, 2012; Andrade et al., 2019). A transversalidade acaba por se concentrar no âmbito discursivo, com uso de terminologias, mas pouco efeito prático (Papa, 2012). Além disso, sua fragilidade é exposta a cada quatro anos, estando à mercê de novas diretrizes que acompanhem o novo cenário político.
No campo acadêmico, Farah et al. (2018) apontam que a integração de estudos sobre mulheres e políticas públicas permanece pouco explorada. Diante desse contexto, o objetivo deste estudo foi analisar as percepções de mulheres em posições de liderança nos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário brasileiros a respeito da possibilidade de transversalidade no desenvolvimento e implementação de políticas públicas voltadas para as mulheres.
Apesar dos avanços na igualdade de gênero, os estudos que exploram as percepções de mulheres em posições de liderança nos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário brasileiros a respeito da possibilidade de transversalidade no desenvolvimento e implementação de políticas públicas voltadas para as mulheres ainda são limitados. A literatura brasileira tem se concentrado nos impactos e resultados dessas políticas, sem se aprofundar na experiência e nas visões de mulheres líderes que atuam em espaços de tomada de decisão (Lombardo & Meier, 2019). Isso é ampliado pela escassez de pesquisas comparativas entre os três poderes. Essa lacuna também reflete a predominância de análises quantitativas e normativas que não conseguem abranger adequadamente as dimensões discursivas e simbólicas das políticas públicas (Miguel & Biroli, 2014). Portanto, investigar as percepções de mulheres em posições de liderança nos permite compreender não apenas os limites institucionais da transversalidade de gênero, mas também os significados atribuídos a esse princípio.
Além dessa introdução, o artigo está estruturado em quatro seções. A próxima seção discute a literatura sobre políticas públicas transversais para mulheres. Em seguida, as escolhas metodológicas são apresentadas e justificadas. Posteriormente, a análise de dados abrange uma discussão em torno de três aspectos: i) percepções das mulheres sobre o conceito de políticas públicas transversais; ii) aspectos que favorecem a criação e implementação de tais políticas; iii) a transversalidade é possível? O artigo conclui com um resumo dos principais resultados e contribuições da pesquisa.
Políticas públicas transversais para mulheres
Conceitualmente, política pública é “uma diretriz elaborada para enfrentar um problema público.” (Secchi, 2020, pg. 13). Concretiza-se a partir de um conjunto de ações, leis, programas, campanhas, metas etc., que os governos (federais, estaduais ou municipais) estipulam, ou deveriam estipular, de acordo com o interesse público.
Para se entender a transversalidade de políticas públicas é fundamental compreender o conceito de transversalidade. Nos estudos sobre mulheres na política, tal definição assume diferentes linhas de pensamento. Para Sardenberg (2010), não há consenso sobre a definição de transversalidade nas pesquisas da área. Transversalidade tem origem na expressão “gender mainstreaming”, citada na VI Conferência Mundial da ONU sobre a Mulher na Suécia (1995), que diz respeito a pensar o gênero como corrente principal. O termo transversalidade seria uma adaptação brasileira (Bandeira, 2004; Serra, 2004).
Pesquisas no campo da administração relacionam transversalidade à gestão horizontal, que seria um novo modelo de gestão flexível e que permite autonomia dos colaboradores no processo decisório, em contraposição à estrutura hierárquica vertical onde as ordens vêm de cima para baixo (Arriznabarreta, 1998, 2001). Serra (2004), por outro lado, não entende que a transversalidade confronta a lógica vertical, sendo um conjunto de estratégias da organização em torno de um tema, como, por exemplo, o gênero. Não é raro também que o termo transversalidade seja utilizado para se referir a intersetorialidade, um mecanismo de gestão que busca articular vários setores da sociedade para a abordagem de um mesmo problema (Serra, 2004; Bronzo, 2007).
No entanto, existe consenso de que a intersetorialidade está ligada a um conjunto de ações que confrontam as hierarquias estruturadas para atender interesses sociais e políticos levantados por grupos que se organizam em torno desses interesses, como é o caso das mulheres, a fim de promover ações governamentais (Bronzo, 2007).
Para Serra (2004), o problema não está na definição do termo, mas na sua aplicação, principalmente em organizações públicas. Um órgão transversal trabalharia de forma a promover a transformação de valores institucionais e não na execução de programas transversais, que caberia a órgão setoriais. Além disso, tanto Serra (2004) quanto Bronzo (2007) pontuam que a grande dificuldade pode estar na expectativa sobre o funcionamento de uma gestão transversal, desconsiderando que se trata de algo novo e que ainda vem sendo testado. Arriznabarreta (1998), por sua vez, acredita que o desafio consiste na criação de redes entre os gestores em que se priorize o compartilhamento e a confiança. Portanto, o conflito parece estar situado no campo teórico e prático.
Nesta linha e sob a perspectiva do gênero, Sardenberg (2010) e Prá (2010) apontaram diferenciações entre transversalidade e transversalização de gênero, que afetariam a implementação de políticas públicas. A transversalidade seria deslocar o gênero para o centro do poder e da organização social, fazendo-se necessário compreender de que forma o gênero interpõe as relações e, então, a partir daí criar estratégias intencionais para transformar a realidade. Essas estratégias intencionais constituíram o desenvolvimento planejado de políticas públicas, caracterizando a transversalização. Isto é, a transversalidade está para o campo do desenvolvimento de uma nova forma de pensar, contemplando de certa forma o que defendeu Serra (2004), e a transversalização está para o desenvolvimento e implementação das políticas públicas pensadas a partir da transversalidade.
Papa (2012) destaca que a transversalidade se desloca conforme o lugar teórico-político em que o indivíduo se coloca e, assim como Ruiz (2011), demonstra que as dificuldades relacionadas à aplicação de ações transversais podem estar inseridas nas próprias políticas públicas, especialmente na maneira vertical de implementá-las. Isso porque as pessoas que irão assumir os processos de operacionalização precisam do “mainstreaming”, ou seja, de incorporar o sentido das políticas de gênero. O que não tem acontecido, porque a política de apropriação da ótica de gênero não contempla todos os envolvidos no processo.
Como aponta Daly (2005), são necessários instrumentos institucionais que estruturem o gênero nas políticas públicas observando as particularidades de cada localidade/país para evitar também a mecanização do processo, que acaba por despolitizar a transversalidade. Para isso, em sua visão, a formação de agenda é fundamental e o apoio de setores governamentais, não governamentais e da sociedade em geral permite um alinhamento mais democrático.
No Brasil, a transversalidade foi institucionalizada a partir do Plano Plurianual 2004-2007, em virtude das pressões dos movimentos feministas e da influência da agenda internacional. Tal Plano traça metas e diretrizes da administração federal para os próximos quatro anos, a fim de direcionar o planejamento orçamentário.
A Secretaria de Políticas Públicas para as Mulheres (SPM), criada em 2003, publicou que incluiria o gênero em políticas dos três níveis do Estado (federal, estadual e municipal) e que transformações iriam ocorrer em um processo transversal entre a SPM e os demais ministérios, a sociedade civil e a comunidade internacional. O Plano Nacional de Políticas para as Mulheres (PNPM) dos anos seguintes (2004-2007; 2008-2011; 2013-2015) seguiram essa linha (Brasil, 2013). O primeiro Plano Nacional de Políticas para as Mulheres (PNPM) também contemplou a transversalidade acompanhado pelos demais.
Contudo, conforme estudos apontaram (Serra, 2004; Bronzo, 2007; Ruiz, 2011), aparentemente há um problema na aplicabilidade. Para exemplificar, o Departamento de Inovação Governamental (Dinov), ligado ao Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI), passou a implantar desde 2023 iniciativas para promover igualdade de gênero no âmbito das carreiras que supervisiona, que são majoritariamente compostas por homens. O projeto intitulado de “Linguagem Simples e Não-Sexista” questionou 137 agentes de carreiras transversais sobre a incorporação da abordagem de gênero. Dos profissionais, 73 disseram saber da possibilidade de integrar abordagem de gênero, mas afirmaram não ter tido oportunidade de inseri-la em uma ação; 43 afirmaram já terem participado de ações que aplicaram a abordagem de gênero e 21 agentes responderam que ainda não tinham visto como isso poderia ser aplicado no seu dia a dia no trabalho. Isto é, dos 137, a maioria, 94, não conseguiu aplicar a abordagem de gênero.
Esse exemplo mostra a dificuldade na aplicação da transversalidade, que acaba por se concentrar no âmbito discursivo e com pouco efeito prático (Papa, 2012). Pensando sob o aspecto da efetividade, traça-se um paralelo entre transversalidade e inserção feminina na política. Afinal, a política de cotas é uma política pública destinada às mulheres, resultado das pressões feministas. A transversalidade, como visto, também resulta dessas pressões. Sob essa ótica, assim como a transversalidade precisa garantir transversalização - ou seja, a mudança de mentalidade sob o enfoque de gênero impõe a criação e a implementação de políticas públicas para transformação social, a inserção feminina precisa garantir representatividade para que seja efetiva.
Assim como a intersetorialidade deve levar à transversalidade da perspectiva de gênero – o que significa que uma mudança de mentalidade deve resultar na criação e implementação de políticas públicas para a transformação social –, a participação política das mulheres deve garantir a representação para ser eficaz.
Metodologia de pesquisa
Considerando o objetivo do estudo, optou-se por uma abordagem de pesquisa qualitativa (Minayo, 2012), valorizando a perspectiva das mulheres. As entrevistadas têm histórias e trajetórias multifacetadas e profundas e, portanto, considerá-las foi fundamental para a análise do fenômeno estudado.
O método de pesquisa utilizado foi o estudo de caso, que busca analisar um fenômeno dentro de seu contexto real — neste caso, o contexto político. Como estratégia de triangulação de dados, buscamos comparar as percepções de três grupos de entrevistadas: mulheres nos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. Portanto, procuramos cruzar e comparar as percepções das mulheres nessas três esferas de poder, destacando pontos de convergência e divergência.
As mulheres participantes da pesquisa foram selecionadas de acordo com três critérios: a) ser mulher; b) trabalhar em cargo de comando em um dos três poderes; c) atuar no Estado de Minas Gerais devido à acessibilidade. Não foram pré-estabelecidos critérios de faixa etária, estado civil, quantidade de filhos, porque a ideia era focar no trabalho da mulher de uma forma geral.
Ressalta-se que as funções públicas, especialmente no Executivo e Legislativo, são apresentadas nos portais da transparência dos órgãos públicos. No caso do Judiciário, a primeira entrevistada foi selecionada após uma das pesquisadoras presenciar um discurso em que ela contava suas atuações em prol de mulheres. Essa entrevistada indicou outra, que indicou mais uma e assim sucessivamente, utilizando-se a técnica da “Bola de Neve” (Vinuto, 2014).
Foram entrevistadas 18 mulheres, conforme Tabela 1.
Em relação às mulheres do Executivo, observa-se que a faixa etária é a maior, seguida pelo poder Judiciário. A maioria das mulheres do Executivo e Legislativo é casada e tem filhos. No Legislativo, a maioria não é casada e não tem filhos. Uma possível explicação pode estar no adiamento da maternidade (algo que acontece com mulheres que atuam em diversas categorias profissionais, tais como apontam Almeida, Mota-Santos e Souza (2023), Reis, Mota-Santos, Teixeira, 2022), Carvalho Neto, Tanure e Mota-Santos (2014), uma vez que o tipo de trabalho exercido demanda dedicação exclusiva, tornando-se conflituoso dividir o tempo com atividades domésticas e cuidados com os filhos. Além disso, tratam-se de funções laborais difíceis de se conciliar com a carreira. Conforme abordou Matos (2010), grande parte das mulheres que encara essa jornada é solteira, divorciada, viúva e sem filhos, o que pode demonstrar a incompatibilidade da vida familiar com a carreira política.
As entrevistas, realizadas no período de agosto de 2022 a maio de 2023, duraram em média 45 minutos, sendo algumas realizadas pessoalmente e outras de modo virtual. Para a análise dos dados foi adotada a técnica de análise de conteúdo, pois, sendo uma ferramenta de análise das comunicações, sua aplicação de analisar em profundidade as falas das entrevistadas é convergente com o objetivo deste estudo. Além disso, é uma estratégia que intenta ultrapassar a interpretação literal do conteúdo e captar questionamentos ou entendimentos velados presentes nos discursos.
Quanto às etapas de análise, a pesquisa fundamentou-se na proposta de Bardin (2010): i) pré-análise; ii) exploração e codificação do material; iii) tratamento e interpretação dos dados. Na pré-análise, foi feita uma leitura completa e flutuante das falas das mulheres entrevistadas tomando como ponto de partida o objetivo central da pesquisa de analisar o impacto das desigualdades de gênero na atuação de mulheres na política.
Na exploração do material, buscou-se inicialmente organizar o texto de acordo com as perguntas estabelecidas no roteiro de entrevista. Tal instrumento, com perguntas de natureza aberta, foi subdividido em três grandes seções: i) Perfil da mulher entrevistada; ii) Construção de políticas públicas para mulheres, envolvendo questões como: quais ações em prol de mulheres você já desenvolveu ou participou? que dificuldades encontrou para realizá-las?; iii) Políticas públicas transversais, envolvendo perguntas sobre: há discussão dessas ações com outros setores, esferas de poder, instituições, sociedade? O que poderia ser mais efetivo na construção e implementação de políticas públicas para mulheres? Você sabe o que é transversalidade? Pode exemplificar?
Portanto, os relatos das mulheres foram sendo separados de acordo com as unidades de registro (Bardin, 2010), que neste caso foram as questões do roteiro de entrevista. Dentro de cada pergunta buscou-se identificar padrões convergentes e divergentes entre os relatos dos três grupos de mulheres investigados: mulheres do Executivo versus Judiciário versus Legislativo. Em seguida foi feita uma releitura atenta e completa do texto com o intuito de identificar temas que não haviam sido previstos nas perguntas iniciais do roteiro, buscando-se identificar aspectos emergentes nos dados. Ou mesmo aspectos implícitos e silenciados presentes nos discursos das mulheres.
A partir dessa categorização dos dados, as falas foram sendo exploradas e interpretadas, buscando-se identificar aspectos fortemente reiterados nos discursos das mulheres e a partir daí, fazer inferências com base nos dados. Na sequência, foi feita uma comparação dos dados versus teoria, com a finalidade de identificar aspectos convergentes e divergentes da literatura sobre os desafios de gênero da mulher na política.
Análise de dados
Esta seção reúne os principais achados do estudo, envolvendo uma discussão em torno de três aspectos: i) percepção das mulheres quanto ao conceito de políticas públicas transversais; ii) aspectos que favorecem a criação e a implementação de tais políticas; iii) transversalidade é possível?
O que são políticas públicas transversais?
A mesma indefinição sobre o termo transversalidade vista na literatura (Bandeira, 2004; Bandeira & Bittencourt, 2004; Bronzo, 2007; Sardenberg, 2010), parece permear o entendimento das entrevistadas. Ao mesmo tempo em que elas pensam que a transversalidade é um caminho para auxiliar na criação e implementação de políticas públicas voltadas para as mulheres, as entrevistadas do Executivo e Legislativo não se mostram confortáveis ao pensar essa transversalidade envolvendo todas as esferas de poder. Ou seja, elas mencionaram a importância do envolvimento do Judiciário no momento da execução das políticas, mas não na sua criação.
Depoimento da Entrevistada 9 indica que a transversalidade de política pública ocorre quando sua aplicabilidade envolve governos federal, estadual e municipal. Isto é, considerando apenas os poderes Executivo e Legislativo:
Uma política transversal é aquela que envolve âmbitos federal, estadual e municipal. Temos algumas ações nesse sentido, a própria Secretaria de Políticas para Mulheres (SPM). Quando você tem a atuação em todos os níveis, fica mais coesa a política adotada e mais fácil de ser implementada porque todos seguirão as mesmas diretrizes. Passa muito mais por esse tipo de direcionamento. (Entrevistada 9)
Um problema apontado por diversas mulheres do Executivo e Legislativo para a transversalidade das políticas públicas é a ausência de um órgão que forneça as diretrizes para essas políticas públicas ou uma agenda em defesa das mulheres, conforme ilustra o relato: “Considero a inexistência de um órgão responsável por coordenar essas políticas públicas para as mulheres algo crítico.” (Entrevistada 1)
A Entrevistada 16 também aborda a questão da ausência de um órgão capaz de direcionar ações transversais. No entanto, ela não acredita que ele venha a existir por causa das disputas políticas e acha que, embora fosse melhor que as políticas públicas fossem direcionadas a partir da esfera federal, ou seja, “de cima para baixo”, na prática, o que tem funcionado, de fato, são os esforços regionalizados, “de baixo para cima”. E, se como ela diz, essas iniciativas funcionam de algum modo, não se pode desconsiderá-las sob o discurso da demanda de um órgão para geri-las. De outro modo, também não se pode ignorar a necessidade da existência desse órgão, uma vez que essas mulheres lidam diariamente com questões sobre políticas públicas para mulheres e suas opiniões estão embasadas no trabalho que exercem.
Interessante observar que esse elemento “de baixo para cima” abordado pela Entrevistada 16 resume, de certa forma, a idealização versus a realidade que permeou as falas das mulheres do Executivo e do Legislativo. Elas discorreram sobre o que consideram a respeito de políticas públicas transversais, que seriam aquelas que perpassem os âmbitos federal, estadual e municipal, mas deixaram claro que a temática ainda está no campo da idealização. Sendo assim, consideraram que, por ora, o esforço pela implementação de políticas para as mulheres permanece localizado. Embora precise de direcionamento, é esse esforço que alavanca as conquistas até aqui:
As leis que formulamos geralmente são debatidas com os movimentos, com a população, existe uma escuta com a sociedade e isso já é transversalidade. A própria Lei Maria da Penha é um exemplo disso e hoje está amplamente difundida em todo país. As ações, protestos, tudo é costurado com a sociedade até porque sem mobilização não temos nossas vozes reconhecidas. (Entrevistada 7)
Fui eleita para representar as mulheres e é isso que tento fazer, valorizando-as, formando um time feminino para mostrar que podemos estar nos cargos considerados para homens. Se não existe igualdade nos outros governos, eu posso fazer diferente e dar destaque às mulheres no meu. (Entrevistada 17)
Pelos relatos, observa-se que elas vêm em suas práticas laborais a tentativa de desenvolver ações que beneficiem as mulheres e concluem que a participação popular ou de outros setores é um esforço de transversalidade. Nesse sentido, o depoimento de uma entrevistada do Executivo, que é secretária municipal de governo, sintetiza essa compreensão:
A transversalidade é uma teoria. É preciso estratégia para torná-la prática porque a vida real é feita de pessoas. E essas pessoas já carregam preconceitos. Vou te dar um exemplo: estipulamos um programa de governo de combate à violência contra a mulher, adotamos várias medidas: botão de pânico nos ônibus, prioridade em programas de geração de renda, alfabetização, entre outros. Articulamos com o legislativo a aprovação do plano e das leis, envolvemos instituições, chamamos o Ministério Público, as polícias, fomos ao judiciário discutir a aplicação da lei. Isso é construir uma política transversal. E onde isso tem esbarrado? No orçamento [público] e nas pessoas. Talvez por isso seja necessário o apoio do governo federal nessa questão do orçamento. Quanto aos servidores, falta capacitação. Tudo que a gente formula vai por água abaixo se a vítima é desacreditada por servidores dentro de uma delegacia da mulher (Entrevistada 10)
A entrevistada toca em pontos importantes e pode-se inferir que todos esses aspectos abordados por ela podem contribuir para a transversalidade de políticas públicas para as mulheres. Primeiramente, ao dizer sobre “pré-conceitos” das pessoas, a entrevistada remete à naturalização do machismo na sociedade (Matos, 2010; Biroli, 2018). Quando ela fala sobre o tratamento dado às mulheres vítimas de violência em delegacias, a entrevistada mostra o quanto esses comportamentos enraizados na sociedade podem colocar a perder o esforço conjunto de transformação.
Outro ponto nesse relato são os obstáculos que se impõem. No trecho acima, ela menciona dois: as pessoas, já descrito acima, e o orçamento. Para ela, o apoio do governo federal seria importante para a destinação de quantias capazes de agilizar a implementação do programa. Isso converge com a necessidade apontada por outras entrevistadas de um organismo federal que planeje ações, pois assim o orçamento poderia ser pleiteado e igualmente distribuído.
Quando ela fala sobre a transversalidade ser uma teoria remete à literatura que assume que a temática está mais no campo discursivo do que no prático, o que parece constituir grande entrave para a sua aplicabilidade (Serra, 2004; Sardenberg, 2010; Papa, 2012). Por fim, ao reafirmar a visão de que transversal é perpassar órgãos e instituições, a entrevistada menciona o diálogo com o Judiciário. Fica evidente a ideia de que essa discussão só é levada a essa esfera para a execução do que já foi planejado. É exatamente a crítica observada nos depoimentos das mulheres do Judiciário.
A definição de transversalidade pelas mulheres do Judiciário revela as suas inconformidades com a não participação delas na fase de planejamento e criação das políticas:
Eu penso que transversalidade de uma política pública é a construção em conjunto com todas as partes que serão necessárias para que ela seja efetiva. É muito difícil pensar transversalidade sem o envolvimento geral. (Entrevistada 2)
Transversal é o que atravessa, transversalidade seria atravessar o processo, articular com os atores do processo. Na realidade não é o que ocorre. (Entrevistada 14)
Diferente do entendimento das entrevistadas do Legislativo e Executivo, que compreendem a transversalidade como a criação de políticas envolvendo as esferas federal, estadual e municipal sempre com um olhar sobre esses dois poderes, as mulheres do Judiciário definem transversalidade como o criar políticas públicas envolvendo todas as partes que terão alguma função nessas políticas. Por não se verem contempladas nos âmbitos do planejamento, as mulheres do Judiciário apresentam um ceticismo quanto à aplicação de políticas transversais, já que é por meio do Judiciário que se poderia identificar os instrumentos necessários para aplicá-las.
As falas das entrevistadas de todos os poderes demonstram que, de fato, o Judiciário não participa da criação de políticas para as mulheres, geralmente sendo envolvido na fase de implementação. As mulheres do Executivo e Legislativo não identificaram isso como um obstáculo para políticas transversais, apontando outros elementos que dificultariam o processo. Já para as mulheres do Judiciário esse é o ponto fundamental para possibilitar a transversalidade.
Caminhos para políticas públicas transversais para mulheres
Além da ausência de um órgão que direcione políticas públicas transversais, as entrevistadas apontaram outros obstáculos que desfavorecem a transversalidade. Os principais foram: falta de diálogo, falta de orçamento, falta de capacitação e disputa política. Adiciona-se a eles, a falta de consenso sobre a definição de transversalidade, também apontado pela literatura (Bronzo, 2007; Sardenberg, 2010).
As entrevistadas foram questionadas também sobre aspectos que podem favorecer a transversalidade de políticas públicas para mulheres. Para as que trabalham no Executivo e Legislativo um elemento fundamental é que as mulheres tenham poder de decisão:
Quando você tem líderes que não priorizam um assunto, você tem menos atenção para aquele assunto, menos capacitação, menos orçamento. (...) Se você olhar o meu mandato, em que esse tema é prioridade, você vai ver que minha chefe de gabinete é mulher, minha chefe de relações externas também, você vai ver uma maioria de mulheres e vai observar um mandato pautado na defesa das mulheres, com leis e iniciativas nesse sentido. (Entrevistada 1)
Esse relato reforça a ideia de que as conquistas para as mulheres não são um processo natural, provém da luta das mulheres para alcançar igualdade (Matos, 2010; Biroli, 2018). Também indicam instrumentos importantes propiciados pela ocupação dos espaços de poder: a visibilidade adquirida, o uso dos recursos que essas posições disponibilizam, a maior capacidade de mobilização social, a possibilidade de levar para o campo prático as formulações discutidas nos movimentos sociais. Nesse sentido, o depoimento da Entrevistada 1 evidencia como as prioridades mudam de acordo com quem está no posto de comando.
Outro fator que favorece a transversalidade na percepção das mulheres do Executivo e Legislativo é a aproximação com movimentos de mulheres, especialmente o feminista: “Estamos diariamente conversando com o movimento feminista. São elas que nos apontam as demandas para nortear nossas atuações na Assembleia. Se estamos falando de políticas efetivas, ninguém melhor que quem lida com os problemas no dia a dia para dizer as práticas necessárias.” (Entrevistada 9).
Novamente, os relatos revelam que parece haver uma dificuldade de propor instrumentos de aplicação da transversalidade, o que pode ser justificado pelo fato de se tratar de um termo mais presente no plano conceitual do que no prático, como a própria literatura aponta (Ruiz; 2011; Papa, 2012). Isso torna ainda mais necessária a discussão em torno dessa temática para quem sabe, apontar caminhos que a desloquem da teoria para o campo da realização.
De toda forma, não se pode desconsiderar que as entrevistadas acreditam que a proximidade com outras mulheres é importante para representar seus interesses. Sem o esforço das próprias mulheres é difícil pensar em ampliação de caminhos para a igualdade.
As entrevistadas do Judiciário apontaram como elementos que favorecem a transversalidade: a inteligência /empatia/ experiência adquirida e o esforço próprio. Sobre o primeiro ponto, elas enfatizaram suas habilidades laborais, bem como experiências em funções anteriores para lidar com a aplicação das leis:
Eu já fui delegada, sei o que as mulheres vivem em situações de violência, sei dos subterfúgios legais utilizados pela defesa dos agressores. Então, consigo perceber quando a aplicação de uma pena poderá ser eficaz e quando precisarei usar de outros recursos como ordenar um acompanhamento para essa mulher. Para isso é preciso muitas vezes ter raciocínio rápido, perspicácia (Entrevistada 12)
Observa-se que inteligência/empatia são considerados por essas mulheres elementos importantes para a transversalidade. Inteligência no que diz respeito às capacidades adquiridas em suas vivências profissionais e empatia no que se refere ao olhar humanizado também adquirido em suas trajetórias. Interessante perceber que esses aspectos se comunicam com a abordagem das entrevistadas do Executivo e Legislativo no que concerne o pensar a transversalidade sob o aspecto da aproximação com a sociedade. Essa característica comum pode apontar para uma confluência na percepção das entrevistadas dos três poderes sobre políticas transversais, indicando um possível caminho para se debater essa temática.
Sobre o segundo elemento que favoreceria a transversalidade, o esforço próprio, as entrevistadas do Judiciário destacaram mais uma vez a não participação no planejamento das políticas públicas, mas exaltaram seus esforços em buscar alternativas para contribuírem com essas políticas:
O certo seria fazermos juntas. Acho que tem essa concentração do poder que não ajuda, mas acho que a gente acaba procurando outros rumos. Eu, se vejo divulgação de fóruns e congressos sobre mulheres, ou políticas para mulheres, faço questão de participar, de entender o que está sendo discutido e tentar traduzir para o meu trabalho no dia a dia. Já ouviu falar do Promotoras Legais, é um projeto legal que já fiz parte e leva informação às mulheres. Acho importante não estagnar, partir do princípio de que todas podemos ser agentes de transformação. (Entrevistada 14)
O projeto ‘Promotoras Legais Populares’ citado tem o objetivo de informar mulheres em todo o Brasil sobre as leis do país para mulheres para que saibam como reivindicar do Estado o cumprimento de seus direitos. É interessante porque o projeto surgiu a partir do movimento de mulheres, demonstrando mais uma vez sua importância no avanço de ações em defesa das mulheres, mas foi a parceria com outras instituições que viabilizou sua prática, fazendo chegar conhecimento à população feminina. Isso mostra a importância dos diversos atores no desenvolvimento de uma iniciativa.
Políticas públicas transversais entre os poderes são possíveis?
Diante dos obstáculos e saídas apontadas para que haja transversalidade de políticas públicas, questiona-se essa possibilidade abrangendo os três poderes investigados. As percepções das entrevistadas a esse respeito são divergentes. As mulheres que integram os poderes Executivo e Legislativo consideram que existe transversalidade, ainda que seja um caminho permeado de desafios. Já as entrevistadas do Judiciário discordam, acham que não existe essa transversalidade porque o Judiciário está afastado da criação das políticas públicas, mas consideram possível que aconteça se houver uma integração deste poder aos processos de decisão.
Para as entrevistadas do Executivo e Legislativo há entraves maiores do que esse distanciamento apontado pelas mulheres do Judiciário. Elas até buscam justificar esse distanciamento:
Os poderes são diferentes, cada um com sua função e são importantes de igual modo. (Entrevistada 13)
O papel do judiciário é muito importante porque é ele que faz valer as leis, acho que é preciso mais diálogo, é sempre importante a escuta, o diálogo, traz muitas perspectivas. Acho que estamos no caminho. Problemas muito mais amplos são as ausências de gestão, de orçamento, que atinge todos nós, executivo, legislativo e judiciário. (Entrevistada 4)
A Entrevistada 13 aborda a questão da legitimidade conferida por meio do voto como um fator que garante maior proximidade com o público feminino. Aparentemente, ela justifica o poder de decisão na construção dessas políticas se concentrar mais nos poderes Executivo e Legislativo devido a esse fator.
Outros depoimentos citam a importância da participação de mulheres do Judiciário: “Um órgão gestor poderia ser integrado por mulheres de todos os poderes, aproximaria, abriria caminhos. Só que falta esse organismo. É preciso ultrapassar as disputas (...), pois quem perde são as mulheres.” (Entrevistada 18); “A possibilidade existe, mas para ser transversal entre os três poderes tem que se abrir para o judiciário” (Entrevistada 8).
A transversalidade foi descrita pelas entrevistadas, de modo geral, como um processo que demanda relações entre governos, poderes, instituições, movimentos de mulheres e sociedade para que seja possível a construção e a implementação de políticas públicas transversais. Todavia, pelos dados pode-se inferir que a transversalidade pretendida tanto pelas entrevistadas, quanto pela literatura (Bronzo, 2007; Papa, 2012; Sardenberg, 2010), parece ser algo limitado ao campo da teoria.
Além disso, viu-se que a transversalidade é alvo de disputas de poder entre as três esferas. Nesse sentido, um órgão gestor que, mesmo integrado pelos diferentes poderes, tenha força para definir diretrizes e formar uma agenda feminista, podendo, assim, pleitear um orçamentário público para a viabilização das ações, parece ser um caminho interessante.
A partir dos dados foram levantados outros pontos importantes para que seja possível, ou que se amplie, a transversalidade de políticas públicas na percepção de mulheres dos três poderes: (1) Ocupação feminina dos espaços de decisão sob a lógica de uma representação de fato dos interesses femininos, ou seja, mulheres comprometidas com a causa; (2) Diálogo e escuta de todos os participantes do processo; (3) Criação de um órgão de gestão de políticas públicas para mulheres com participação de todas que integram o processo; (4) Articulação entre poderes, governos, instituições e sociedade para formação de parcerias capazes de viabilizar ações; (5) A compreensão de que a transversalidade é um processo gradual.
A Tabela 2 reúne os principais achados da pesquisa.
Finalmente, os dados permitem apontar alguns fatores que contribuem e restringem a criação e implementação de políticas públicas para as mulheres. Os resultados sugerem os seguintes obstáculos: i) falta de um órgão coordenador capaz de orientar as políticas, definir diretrizes e coordenar as ações; ii) disputas políticas; iii) insuficiência orçamental; iv) naturalização do sexismo e dos preconceitos sociais; v) falta de consenso sobre o conceito de transversalidade; vi) limitação ao âmbito teórico: muitas iniciativas permanecem idealizadas, não práticas. Os resultados sugerem os seguintes fatores facilitadores: i) ocupação feminina dos espaços de tomada de decisão; ii) laços mais estreitos com os movimentos feministas; iii) mobilização e participação social; iv) parcerias interinstitucionais.
A transversalidade traria benefícios ao promover maior coerência e integração entre leis, programas e sua implementação; ao reduzir a fragmentação e as disputas políticas em torno das políticas de gênero; ao possibilitar o desenvolvimento de uma agenda feminista nacional coordenada; ao otimizar o uso de recursos (financeiros, humanos e institucionais); Ao ampliar a legitimidade e a eficácia das políticas, incluindo tanto a formulação quanto a implementação a partir de uma perspectiva plural.
Conclusões
Primeiramente, vale ressaltar que abordar a transversalidade foi um desafio, pois, além de ser um tema pouco estudado, há problemas na conceituação do termo na literatura. Os dados mostraram, inicialmente, que muitas mulheres consideravam a transversalidade em termos de ações que abrangem os três poderes do Estado brasileiro, ou seja, as esferas federal, estadual e municipal. Isso pode ter representado um desafio para a aplicação do conceito de transversalidade. Portanto, foi importante para este estudo analisar a transversalidade nas políticas públicas a partir da perspectiva das mulheres nos três poderes. Afinal, as políticas públicas cruzam esses três poderes. Contudo, quando a transversalidade é entendida apenas como o cruzamento das esferas federal, estadual e municipal, parece assumir um caráter vertical (de cima para baixo).
Os dados obtidos também revelam uma dificuldade de compreensão do termo "transversalidade" por todas as entrevistadas, corroborando a literatura. A discussão teórica mostrou que existem diversos (des)entendimentos do termo, e, de fato, isso foi percebido nesta pesquisa. Os resultados mostraram que as mulheres dos Poderes Executivo e Legislativo, especificamente, consideram políticas públicas transversais aquelas que abrangem os três níveis de governo: federal, estadual e municipal. Portanto, excluem o Judiciário e acreditam que algumas políticas transversais já existem, embora enfatizem que melhorias significativas são necessárias.
Por outro lado, as que trabalham no Judiciário consideram que não existem políticas transversais porque a esfera à qual pertencem não está incluída no planejamento das ações. Para elas, a transversalidade deve incluir todos os atores envolvidos no processo.
No entanto, as mulheres dos Poderes Executivo e Legislativo entendem que o papel do Judiciário na aplicação das leis já indica que elas fazem parte do processo, apoiando-se na legitimidade que lhes é conferida pelos votos para justificar o fato de terem maior representatividade na formulação dessas políticas. Para essas mulheres, o aprimoramento das políticas transversais deve vir por meio de um órgão federal encarregado de coordenar as políticas, que seja imune às mudanças de governo. Essa agência também deve incluir maior participação das mulheres na tomada de decisões e maior proximidade com o movimento feminista. As entrevistadas do Judiciário, no entanto, acreditam que o caminho a seguir seria através de mais diálogo e participação desta esfera no planejamento de políticas, e não apenas em sua execução.
Na prática, o processo de transversalidade revela tanto progressos quanto desafios. Foi muito relevante para esta pesquisa identificar tentativas bem-sucedidas de políticas públicas que abrangem os três poderes, sugerindo um potencial para aprimorar a transversalidade ao se considerar essas três esferas. No entanto, este estudo destacou fragilidades que parecem cruciais, como as diversas interpretações do termo e a ausência de uma agenda. De fato, a transversalidade parece ser muito mais um elemento teórico do que prático. Ficou evidente que criar políticas transversais considerando os três poderes pode ser muito desafiador. A luta pelo poder entre agentes dos três poderes provou ser um obstáculo significativo nesse sentido.
O que tem sido eficaz nessa luta são as ações de mulheres que alcançaram essas posições e que se refletem visivelmente em ações voltadas à defesa das mulheres. Elas veem a transversalidade como algo possível e benéfico para o avanço dos direitos das mulheres. Para alcançar esse objetivo, defendem um órgão coordenador responsável por qualificar a formulação e a implementação de políticas públicas. Este trabalho de coordenação foi apontado como essencial, desde que seja construído com base na cooperação entre os atores envolvidos. O diálogo contínuo entre as partes, bem como laços mais estreitos com os movimentos da sociedade civil em diferentes oportunidades para qualificar argumentos e até mesmo para a execução de algumas ações, mostraram-se uma forma de materializar a transversalidade. Ou seja, enfatiza-se a necessidade de maior escuta entre os diversos atores para que todos os pontos de vista possam ser considerados.
A abordagem da transversalidade, com base nas três esferas analisadas, representa um ganho, pelo esforço de integração desses poderes, mas também produz simplificações e limitações na análise de cada uma delas, que possuem notáveis complexidades. Seria necessário realizar estudos comparativos nacionais e internacionais para detectar se estamos diante de uma singularidade do caso brasileiro ou não.
Em relação às suas contribuições, este estudo avança em duas direções. Primeiro, a pesquisa lança luz sobre as dificuldades enfrentadas pelas mulheres na criação e implementação de políticas públicas transversais voltadas para elas, trazendo também uma perspectiva comparativa das mulheres nos três poderes. Uma segunda contribuição reside no acesso a mulheres em posições de liderança política, que são poucas no cenário brasileiro. Dar voz a essa minoria contribuiu para elucidar os desafios que enfrentam na construção de políticas públicas direcionadas a elas.
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Linguagem inclusiva:
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Associate Editor:
Maria Elisabete Pereira dos Santos
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