Liberalização do mercado no Haiti e seus efeitos sobre a produção de arroz

Resumo

Os programas de ajuste estrutural, implementados em diferentes países em desenvolvimento, tiveram impactos de diferentes ordens e magnitudes. Este artigo analisa, de modo exploratório, os efeitos da política econômica neoliberal sobre a produção de arroz no Haiti a partir da década de 1980. Para tanto, além de uma revisão bibliográfica, foram coletados dados e informações nos sites de diferentes organizações e institutos de pesquisa. Os resultados apontam que, a partir da política econômica neoliberal implementada no Haiti, houve uma drástica redução das tarifas para aquisição de arroz importado, sendo que atualmente o cereal ingressa no país sem nenhuma tarifa aduaneira. O ingresso massivo do arroz externo, sobretudo norte-americano, tem provocado um impacto negativo na produção nacional, a qual está praticamente paralisada frente à contínua e crescente entrada do cereal importado, que chega mais barato até o consumidor local. Trata-se de um processo complexo e dramático, visto que a população haitiana, que vem enfrentando uma grave situação de insegurança alimentar, tem o abastecimento do seu principal produto alimentar cada vez mais dependente de importações, as quais são controladas por poucas corporações transnacionais.

Palavras-chave
Política econômica neoliberal; importações; arroz; Haiti.

Abstract

Structural adjustment programs, implemented in different developing countries, had impacts of different orders and magnitudes. This article presents an exploratory analysis of the effects of neoliberal economic policies on rice production in Haiti from the 1980s onwards. To this end, in addition to literature review, data and information were collected on websites of different organizations and research institutes. Findings indicate that, as a result of the neoliberal economic policy implemented in Haiti, there was a drastic reduction in tariffs on rice imports, and currently the cereal enters the country without any duties. The massive entry of foreign rice, especially North American, has had a negative impact on domestic production, which is virtually paralyzed in view of the continuous and growing entry of the imported cereal that reaches local consumer at a lower price. This is a complex and dramatic process, given that the Haitian population, which has been facing a serious situation of food insecurity, has the supply of its main food product increasingly dependent on imports, which are controlled by a few transnational corporations.

Keywords
Neoliberal economic policy; imports; rice; Haiti.

Résumé

Les programmes d’ajustement structurel, mis en œuvre dans les différents pays en développement, ont eu des impacts d’ordres et d’ampleurs différents. Cet article analyse, de manière exploratoire, les effets de la politique économique néolibérale sur la production de riz en Haïti depuis des années 1980. Pour ce faire, en plus d’une révision bibliographique, des données et des informations ont été collectées depuis des sites Web de différentes organisations et instituts de recherche. Les résultats montrent que, depuis la mise en œuvre de cette politique en Haïti, il y a eu une réduction drastique des tarifs douaniers sur le riz, la céréale entrant désormais dans le pays sans droits de douane. La rentrée massive de cette dernière, notamment en provenance du Nord-américain, a provoqué un impact négatif sur la production nationale, qui est pratiquement paralysée par l'afflux continu et croissant de riz importé, moins cher que le riz local. Il s’agit d’un processus complexe et dramatique, étant donné que la population haïtienne, confrontée à une grave situation d'insécurité alimentaire, à l'approvisionnement de son principal produit alimentaire de plus en plus dépendante des importations, qui sont contrôlés par quelques entreprises transnationales.

Mots-clés
: Politique économique néolibérale; importation; riz; Haïti.

Introdução

Os programas de ajuste estrutural, com empréstimos fornecidos pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) e pelo Banco Mundial a países em crise econômica, foram amplamente difundidos na segunda metade do século XX (Pereira, 2017; Veltmeyer; Petras; Vieux, 2016). Essas iniciativas tiveram maior proeminência a partir da década de 1980, quando políticas neoliberais promovidas pelas instituições financeiras internacionais foram impostas a muitos países da América Latina, como ocorreu no Haiti (Florida; Redon, 2019). A implementação de programas de ajuste estrutural em paralelo à liberalização do comércio marcou uma virada decisiva na história econômica do país, resultando na “retirada” do Estado de vários setores e atividades, com destaque aos temas ligados à agricultura e alimentação (Fréguin; Devienne, 2006). Segundo a Organização Mundial do Comércio (OMC, 2023), atualmente o Haiti é o país mais liberal da América Latina e do Caribe.

Como resultado, o setor agrícola, que representava mais de 40% do Produto Interno Bruto (PIB) no Haiti no início da segunda metade do século XX (Blancpain, 2005), tem diminuído consideravelmente ao longo das décadas seguintes. A sua contribuição, segundo Beaucejour (2016), caiu para 32% em 1985 e, conforme os dados recentes do Banco Mundial (2023), representa somente 20,3% em 2022. A redução da atuação do Estado, que afeta todo o setor agrícola do Haiti, tem impactado fortemente a produção de arroz, que atualmente é um dos principais produtos de consumo cotidiano entre as famílias haitianas.

O consumo do arroz cresceu rapidamente no Haiti (Chalmers, 2014; MARNDR, 2016; Redon; Petit-Bel, 2017; Dimanche, 2018). De acordo com Chalmers (2014) e Faostat (2024), o consumo aumentou de 8,2 kg/ano por pessoa em 1961, para 15,3 kg/ano em 1980, e seguiu expandindo-se, alcançando 36,7 kg/ano em 2000 e 56,7 kg em 2020. Como resultado, o arroz agora tem uma preponderância na base alimentar haitiana em relação a outros produtos, como milho e trigo. Como sublinham Redon e Petit-Bel (2017) e FAO (2022a), quase metade da cesta básica haitiana é composta de arroz, com um valor calórico de mais de 500 quilocalorias das 1.870 quilocalorias consideradas por pessoa/por dia. Portanto, este cereal desempenha um papel fundamental na base alimentar haitiana, sendo consumido praticamente todos os dias e em todas as áreas e localidades do país (Dimanche, 2018). Entretanto, apesar desse aumento no seu consumo, houve uma certa paralisia na produção local e, durante o mesmo período, um crescimento exponencial nas importações.

Portanto, entre todos os outros produtos alimentares básicos, o arroz tem se caracterizado, desde a década de 1980, por duas tendências opostas. Em primeiro lugar, pelo rápido aumento de seu consumo e, em segundo lugar, pela crescente dependência do país em relação ao mercado internacional (Dimanche, 2018). Esse aumento da importação ocorre justamente durante um período marcado por uma mudança na política econômica baseada no comércio livre. Diante disso, este artigo analisa, de modo exploratório, os efeitos das políticas neoliberais sobre a produção do arroz haitiana.

Em termos metodológicos, foi realizada uma revisão bibliográfica sobre os temas pesquisados, cujas seleção e consulta se deram, fundamentalmente, em artigos e livros acadêmicos, com destaque para a literatura francófona. Também foram acessados alguns documentos relevantes para o assunto em estudo, com destaque às publicações governamentais do Ministério da Agricultura, Recursos Naturais e Desenvolvimento Rural (Ministère de l'Agriculture, des Ressources Naturelles et du Développement Rural, MARNDR). Além disso, foram coletados dados e informações nos sites da Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação (Food and Agriculture Organization, FAO), Banco Mundial, Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura (IICA), Unidade Estatística Agrícola e Informática, do Instituto Haitiano de Estatística e Informática (Unité des Statistiques et de l'Informatique Agricoles de l'Institut Haïtien des Statistiques et de l'Informatique, IHSI), Ministério da Economia e das Finanças (Ministère de Économie et des Finances, MEF), Departamento de Agricultura dos Estados Unidos (United States Department of Agriculture, USDA), Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), Organização Mundial do Comércio (OMC), Observatório da Complexidade Econômica (Observatory of Economic Complexity, OEC), entre outros.

Os dados analisados foram escolhidos com base em sua relevância para o objetivo da pesquisa. Entretanto, deve-se destacar que, pela própria crise política que o país atravessa, atualmente muitas informações e documentos não se encontram disponíveis em formato digital. Dado o reconhecimento dessas limitações, que complementariam e solidificariam os resultados, optou-se por desenvolver a análise de maneira exploratória. Mesmo assim, os dados disponíveis permitem a compreensão da situação do arroz no Haiti, com destaque para a evolução da importação e da produção local, a partir das políticas neoliberais promovidas pelas instituições financeiras internacionais na década de 1980.

Este artigo está dividido em quatro seções, além desta introdução e das considerações finais. Na primeira delas, é feita uma breve apresentação do Haiti e, para uma melhor compreensão do tema estudado, destaca-se alguns importantes pontos históricos e contemporâneos. Na segunda seção, comenta-se sobre o espaço rural e o setor agrícola no país, com destaque para o arroz. Na terceira, as políticas neoliberais e os diferentes momentos da sua aplicação no Haiti são apresentadas. Na última seção analisa-se os impactos da política neoliberal sobre a produção e a importação de arroz no país, a partir da segunda metade do século XX até a atualidade.

Breve apresentação do Haiti

A República do Haiti está localizada na região do Caribe e partilha a ilha com a República Dominicana. O país se estende por uma área de 27.500 Km², situa-se entre 18⁰ e 20⁰ 6’ de latitude norte e entre 72⁰ 20’ e 74⁰ 30’ de longitude oeste com uma população de 11.905.897 habitantes (IHSI, 2021). O país está dividido administrativamente em dez (10) departamentos, 146 municípios e 571 seções comunais. Segundo os dados do Yves Cribb (1997), 25% do seu território é formado por planícies e 75% por colinas e montanhas.

Para uma melhor compreensão do Haiti, alguns pontos da sua história merecem destaque. Até o processo de colonização, havia populações nativas no seu atual território, as quais foram dizimadas a partir da chegada dos espanhóis, que se estabeleceram em dezembro de 1492 e transformaram a ilha em colônia. Mais tarde, em 1697, foi assinado o Tratado de Ryswick em que a Espanha cedeu à França parte do território haitiano. Como destacou Manigat (2006), de 1697 a 1803 a França estabeleceu no Haiti uma colônia e, no final do século XVIII, influenciada por contextos externos e internos, inicia-se uma revolução, que levou à independência do Haiti em 1º de janeiro de 1804. Em consequência, esta data marcou o rompimento com a política colonial francesa no território.

Após a proclamação da independência do país, o Estado sob o comando de Jean-Jacques Dessalines foi tanto o criador da nova ordem social e econômica como seu gestor. Como se tratava de um Estado agrário rentista, cabia a ele estabelecer o sistema de posse da terra e o método de exploração que lhe permitiria extrair os recursos necessários ao seu funcionamento (Étienne, 2007). Assim, a política agrária de Dessalines foi orientada para uma agricultura de exportação, a qual já vinha sendo praticada na colônia. Esta política foi estruturada principalmente por três elementos: a nacionalização de bens fundiários dos colonos, a redistribuição de certos domínios aos antigos escravos e a mobilização da força armada, não só para proteger o país do restabelecimento da escravidão, mas também para obrigar os pequenos agricultores a permanecer nas grandes plantações (Dorvilier, 2011; Étienne, 2007). Esta decisão levou ao descontentamento dos camponeses por não mais distinguirem sua nova situação da que tinham conhecido durante o período colonial (Étienne, 2007).

Após o assassinato de Dessalines, o Haiti foi dividido em dois sistemas políticos distintos, com a formação de uma república no Sul e um reino de feudos hereditários com uma estrutura militar no Norte, liderado por Henri Christophe. Christophe organizou seu estado conforme as linhas do capitalismo britânico e manteve o sistema de grandes plantações, o que garantiu a ordem política, econômica e social que ele estabeleceu. Após sua morte, em 1820, Jean-Pierre Boyer, que dirigia o Estado do Sul, reuniu os dois estados sob o rótulo republicano. Em termos da política agrária, Boyer decidiu tomar medidas para forçar os agricultores a permanecerem nas grandes plantações face à queda do volume da produção nacional obtida nos anos anteriores. Essas medidas repressivas, de acordo com Étienne (2007), aumentaram a distância entre o Estado e a sociedade e enfureceram os camponeses.

O início do século XX foi marcado pela ocupação norte-americana no Haiti, quando, em 1915, desembarcaram em Porto Príncipe e ocuparam o país até 1934. Étienne (2007) vê este fato como o colapso do Estado haitiano que, entre 1804 e 1915, não conseguiu construir um Estado moderno e estável. As tropas americanas conseguiram pacificar o território nacional massacrando, com a ajuda da gendarmaria haitiana, centenas de pessoas que integravam a resistência camponesa. Após o fim da ocupação, o país passou por uma série de novas crises socioeconômicas e, principalmente, políticas até a chegada ao poder de François Duvalier, em 1957.

De 1957 até 1986 o país viveu a ditadura mais sangrenta da história. Por 29 anos, François Duvalier (popularmente conhecido como Papa Doc) e seu filho, Jean-Claude Duvalier (Baby Doc) governaram o país (Célius, 1998), cuja gestão foi marcada pelo medo e pela desconfiança generalizada por conta dos assassinatos de oponentes da ditadura (Hurbon, 1987).

No final do século XX, em 1986, após o exílio de Jean-Claude Duvalier, a população haitiana sentiu-se liberta da ditadura e, ao mesmo tempo, almejava a democracia. No entanto, a instabilidade política e econômica, a anarquia e o caos generalizado bloquearam a tão esperada transição democrática. Entre 1986 e 1990, o país passou por vários governos, incluindo o do general Namphy, derrubado pelo coronel Prosper Avril, que foi forçado a renunciar ao poder sob pressão americana em 1990, e o de Leslie Saint-Roc Manigat, vencedor nas eleições de 1987. Em 16 de dezembro de 1990 foram realizadas eleições, consagrando a vitória de Jean-Bertrand Aristide. Após várias tentativas de golpe de Estado, o presidente eleito foi derrubado em 30 de setembro de 1991 e se instalou no país uma nova ditadura militar nos três anos seguintes. Por outro lado, a resistência interna e a condenação da comunidade internacional, segundo Étienne (2007), levaram a uma crise latente que culminou, em 19 de setembro de 1994, com uma nova intervenção militar americana, com o retorno de Aristide ao poder.

Nas décadas seguintes, o país continuou a enfrentar várias crises sociopolíticas importantes, bem como desastres naturais, incluindo o terremoto de 2010, que matou mais de 300 mil pessoas e deslocou outras milhares (Bien-Aimé, 2016). E o banditismo em grande escala, que já assolava o país, ganhou ainda mais força com o assassinato do presidente em exercício Jovenel Moïse, em julho de 2021.

Essas várias mudanças, as crises socioeconômicas e políticas e o aumento da violência tornaram essa nação, essencialmente agrícola, o país economicamente mais pobre da América Latina e do Caribe. Em 2022, o Haiti tinha um PIB per capita de US$ 1.745,9 e, embora não haja dados confiáveis sobre a pobreza, estimativas do Banco Mundial apontam que ela alcança 63% da população em 2023 (utilizando como critério US$ 3,65/dia). Além disso, o Haiti tem o pior Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) das Américas (PNUD, 2022) e a fome tem se mantido em patamares altíssimos nos últimos 20 anos, afetando praticamente metade da sua população (FAO, 2022b).

O setor agrícola haitiano e a produção de arroz

A agricultura, ao longo da história do Haiti, vem impulsionando a economia e a vida rural do país. Em 1954, segundo dados da CEPAL (2005), a população economicamente ativa somava 1.298.000 pessoas, sendo que 1.005.000 se dedicavam à agricultura, ou seja, 77,4% do total. Em 1993, 92% da população rural tinha como única fonte de renda a agricultura (Pierre-Charles, 1993). Mas a evolução da ocupação no setor agrícola caiu de 54% em 1991 para 46% em 2021 (Banco Mundial, 2023). Segundo a FAO e a UE (2022), a contribuição das atividades agrícolas para a riqueza nacional continuou diminuindo, e a insegurança alimentar seguiu crescendo. A participação do setor agrícola no PIB do país caiu de 44,4% em 1950 para 20,3% em 2022 (Paul; Daméus; Garrabe, 2010; Banco Mundial, 2023). Em termos demográficos, o Haiti, que era um país essencialmente rural até o início da década de 1980, quando aproximadamente 80% da população do país vivia no campo, passou a ser, atualmente, um país predominantemente urbano, com quase 60% da população residindo nas cidades (Banco Mundial, 2023).

Conforme dados do MARNDR (2010) e do Faostat (2024), a área agrícola cultivada no Haiti é de 1,28 milhões de hectares em 2012, ocupando mais de 40% da superfície do país. O último Censo Geral de Agricultura, de 2008/09, contabilizou pouco mais de um milhão de explorações agrícolas, com uma área média de 0,93 ha. A agricultura haitiana é, portanto, muito fragmentada, majoritariamente de gestão familiar e 32,7% da área cultivada destina-se à autossuficiência, com cereais e culturas alimentares como milho, arroz, sorgo, feijão, batata-doce e mandioca. Dentre a produção destinada à venda, alguns produtos são exportados, como café, manga, cacau, sisal, fumo, coco e algodão.

No entanto, a sua produção, como a de todos os produtos agrícolas em geral, diminuiu nas últimas décadas. Tanto o índice de produção agrícola como o índice de produção alimentar, ambos calculados pela FAO (Faostat, 2024), estão em forte decréscimo. E, quando se comenta acerca dos agricultores haitianos, está-se referindo fundamentalmente a uma massa de paysan (como são corriqueiramente chamados os camponeses, em crioulo haitiano) que realiza uma produção familiar diversificada em pequenas áreas, e que enfrenta um conjunto de problemáticas, como a falta de recursos financeiros, ausência de apoio (público, privado, de organizações não governamentais), baixo acesso a inovações tecnológicas e infraestrutura, falta de transporte etc. (MARNDR, 2010).

Das 373 mil toneladas de cereais colhidos no país em 2021 (Banco Mundial, 2024b), 140 mil toneladas foram de arroz (Faostat, 2024), o que corresponde a cerca de 37,5% dos cereais produzidos no país. Envolvidos na produção de arroz, havia aproximadamente 130 mil produtores em 2012 (Reliefweb, 2012), o que equivale a cerca de 12,7% do número de explorações agropecuárias indicadas no Censo Geral de Agricultura de 2008/09 (MARNDR, 2010). O arroz é cultivado durante todo o ano e mais de 80% da produção total está no Departamento de Artibonite, ao longo do rio Artibonite (Moyo, 2024). Outros departamentos também cultivam arroz (ilustrados em verde na figura 1), mas em quantidades muito menores.

Figura 1
Produção e fluxo comercial doméstico da produção de arroz no Haiti (2018).

Segundo Moyo (2024), com base em dados da USDA, nos últimos dez anos, a área colhida, a produção e o rendimento médio com o cultivo de arroz diminuíram no Haiti. Nesse sentido, a produção de arroz na safra 2023/24 está no nível mais baixo em comparação com os últimos dez anos (figura 2). Essa discussão será retomada nos próximos itens do texto.

Figura 2
Área colhida, produção e rendimento médio do arroz no Haiti (2013/14 - 2023/24).

A maioria dos produtores de arroz (85% do total) detêm microunidades produtivas, cultivando menos de um hectare, com uma área média de 0,3 ha (IICA, 2012). Trata-se, portanto, de pequenas explorações familiares em que, como Lévy (2001) aponta, os produtores precisam vender uma parte de sua produção para poder comprar outros bens básicos de consumo, sejam alimentares ou não. No entanto, apesar da pequena quantidade de terra que possuem e da baixa renda que podem gerar com essa atividade, ser um produtor de arroz no Haiti, argumenta Altineus (2015), é sinônimo de sucesso econômico e prestígio social.

O arroz produzido no país é vendido geralmente no mercado nacional. E, segundo o IICA (2012), nessa cadeia de transações comerciais, é possível identificar uma série de atores, começando pelo produtor, que geralmente vende nos mercados públicos de sua cidade. Nesse sentido, pode haver tanto venda direta produtor-consumidor nesses espaços quanto distribuição por intermediários que também comercializam na escala local (como as revandez ou detayan) ou venda em pequenas mercearias. Além disso, a produção pode ser adquirida por intermediários que levam para outras cidades e regiões. Neste caso, ganham muita relevância as madan sara, mulheres que atuam como intermediárias itinerantes, levando o arroz, além de outros produtos alimentares, até os grandes centros urbanos, onde o vendem para intermediários locais (revandez ou detayan), mercearias e supermercados (Osthe; Wesz Jr., 2024).

Entretanto, os circuitos comerciais do arroz tomam rumos diferentes dependendo da área de produção (IICA, 2012). O arroz produzido no vale de Artibonite tem um raio de distribuição mais amplo, chegando aos principais centros urbanos do país, compartilhando um mercado que já está 80% ocupado por arroz importado (FAO, 2023). Já o arroz cultivado nas outras regiões é amplamente consumido em áreas próximas (figura 1).

A política econômica neoliberal no Haiti

No início dos anos 1970, o sistema capitalista passou por uma grande crise do modelo econômico pós-guerra e se afundou em uma longa e profunda recessão (Carinhato, 2008). Aproveitando a crise do Estado intervencionista e de bem-estar social, as ideias neoliberais passaram a ganhar terreno (Anderson, 1995). Assim, segundo Saad Filho (2011), este sistema foi se fortalecendo em resposta às transformações das condições de acumulação que acompanham a desarticulação do consenso keynesiano-social-democrático, a paralisia do desenvolvimentismo e a implosão do Bloco Soviético. Como destacou Anderson (1995), foi a chegada ao poder de Margaret Thatcher na Inglaterra, em 1979, de Reagan nos Estados Unidos, um ano depois, de Khol, em 1982, na Alemanha e a viragem de quase todos os países do norte da Europa ocidental e da América do Norte à direita que impulsionaram o estabelecimento da ideologia neoliberal na Europa ocidental e na América do Norte nos anos 1980. Foi nesta década que se viu a expansão neoliberal nessas regiões do capitalismo avançado (Anderson, 1995).

Os governos neoliberais daquele período tomaram decisões que mudaram drasticamente a dinâmica econômica global. Os governos Thatcher, na Inglaterra, Reagan, nos Estados Unidos, e os demais governos de direita do período - cada um deles, de acordo com suas necessidades específicas - aplicaram medidas que põem fim às políticas intervencionistas de Estado (Anderson, 1995). Analisando as principais medidas das políticas neoliberais, Anderson afirma que

Os governos Thatcher contraíram a emissão monetária, elevaram as taxas de juros, baixaram drasticamente os impostos sobre os rendimentos altos, aboliram controles sobre os fluxos financeiros, criaram níveis de desemprego massivos, aplastaram greves, impuseram uma nova legislação anti-sindical e cortaram gastos sociais. Nos Estados Unidos, onde quase não existia um Estado de bem-estar do tipo europeu, a prioridade neoliberal era mais a competição militar com a União Soviética, concebida como uma estratégia para quebrar a economia soviética. Deve-se ressaltar que, na política interna, Reagan também reduziu os impostos em favor dos ricos, elevou as taxas de juros e afastou a única greve séria de sua gestão (Anderson, 1995, p. 2).

Durante a década de 1980, os países em desenvolvimento altamente endividados foram forçados pelas instituições financeiras internacionais a implementar programas de ajuste estrutural para lidar com os vários problemas econômicos que enfrentavam. Para Gaspard (2008, p. 16), “o ajuste estrutural é definido como um conjunto de medidas de política econômica atualmente recomendadas ou impostas por organizações financeiras internacionais a muitos países em dificuldades financeiras, acusados de viver acima de suas possibilidades”.

O Haiti foi um desses países que implementou tais medidas de forma efetiva em 1986. Este ano marcou, então, uma dupla ruptura: uma ruptura política, com o fim da ditadura Duvalier, e uma ruptura econômica, com a abertura para o mercado mundial e a política de liberalização (Lévy, 2001). O Estado, diante da pressão das organizações financeiras internacionais, foi obrigado a aplicar a política de redução e/ou eliminação de barreiras ao comércio. De acordo com Laënnec Hurbon (1998, p. 145), desde o início do processo de democratização, em 1986, “a comunidade internacional estava interessada apenas em abrir novos mercados, enquanto a política de ajuste estrutural ignorava no Haiti o que era de interesse público”.

A primeira tentativa para a estabilização econômica foi implementada no Haiti no início da década de 1980, ainda sob o governo de Jean-Claude Duvalier, mas foi rapidamente interrompida pela relutância do regime para com a liberalização econômica (François, 2009; Baptiste, 2007). Assim, a implementação efetiva da política neoliberal no Haiti ocorreu somente após o fim do regime de Duvalier, quando o Plano de Ajuste Estrutural foi executado pelo conselho do governo militar. Em 1986, o Estado abriu os portos provinciais, alterou as taxas alfandegárias, suspendeu as taxas de exportação e as autorizações de importação e publicou uma lei especial que suspendeu medidas prévias para proteger a produção nacional (Baptiste, 2007). O objetivo dessa política econômica, recomendada pelas instituições financeiras internacionais e brutalmente adotada no país, era integrar o Haiti ao mercado mundial e reduzir os preços no mercado local (Lévy, 2001). No entanto, como aponta Étienne (2023), a liberalização do comércio não levou em conta a situação da produção agrícola local e os impactos socioeconômicos e alimentares que poderiam derivar dessas iniciativas.

Apesar de o Haiti implementar a política neoliberal, em 1994 o país estava com sua economia em colapso após o embargo econômico total contra o regime militar. Como resultado, a comunidade internacional e os representantes do Presidente Aristide estavam planejando, entre outras coisas, um novo programa de ajuste estrutural para a estabilização econômica, incluindo uma nova rodada de iniciativas para a liberalização do mercado, privatização e descentralização, assim que a ordem constitucional fosse restaurada (Étienne, 2007). Novamente, uma série de medidas econômicas foi imposta ao Haiti depois que a ordem constitucional foi restaurada, desconsiderando as demandas da população (Guillaume, 2020).

Em janeiro de 1995, dois meses após a reinstalação do governo de Aristide, 19 instituições internacionais e 14 governos prometeram US$ 1.200.000.000 em ajuda financeira ao Haiti. Para receber parte dessa ajuda, o governo concordou com as condições impostas pelas instituições financeiras internacionais, de liberalizar o mercado, reduzindo os impostos de importação sobre determinados produtos (Étienne, 2007). Esta nova tarifa aduaneira fez do Haiti um dos países mais abertos da América Latina e do Caribe, com uma tarifa média aritmética simples de 2,9% (OMC, 2003).

No caso do arroz, objeto deste estudo, a política econômica neoliberal se expressou na drástica redução das tarifas para aquisição de arroz importado. Conforme Altineus (2015) e Étienne (2023), a redução das tarifas passou de 55% em 1986 para 35% em 1989 e 3% em 1995. E, recentemente, em 2019, o Ministério da Economia e Finanças do Haiti anunciou a suspensão temporária do Imposto sobre o Valor Adicionado sobre o arroz importado (FAO, 2019). Portanto, atualmente, o arroz externo ingressa no país sem nenhuma tarifa aduaneira.

Produção e importação de arroz no Haiti

Da metade do século XX até 1980, o Haiti produzia a quantidade de arroz necessária para alimentar toda a população do país (Altineus, 2015; Vivas, 2010). Com a política nacionalista e de resguardo do mercado nacional conduzida durante a ditadura duvalierista, de 1957 a 1986, o mercado do arroz estava protegido (Lévy, 2001). No entanto, a partir de meados dos anos 1980, assiste-se a uma fraca progressão da produção de arroz local e, paralelamente, ocorre um crescimento exponencial das importações. A figura 3 evidencia esse movimento, mostrando como, a partir do início dos anos 1990, as importações superam a produção doméstica e seguem atualmente em níveis bastante superiores. Fazendo uma média dos últimos dez anos (2012-2022), a produção nacional encontra-se em 160 mil toneladas, enquanto as importações alcançaram 461 mil toneladas. E, desde os anos 2000, praticamente três quartos do cereal consumido no Haiti provêm do exterior¹ (Faostat, 2024).

Em 2022, a produção nacional caiu de -18,6% em relação a 2020 (figura 3). Esta queda está conectada com o fenômeno da insegurança, que continua aumentando na principal região de produção de arroz no país. No vale de Artibonite, que, como já comentado, responde por grande parte da produção de arroz do país, a presença de gangues armadas na região levou a uma redução da capacidade financeira dos agricultores, ao seu deslocamento e à redução do acesso a insumos e às suas próprias terras (Fews Net, 2023; Moyo, 2024). Não obstante o impacto da atual crise enfrentada pelo Haiti, os dados da USDA (2024) indicam um movimento contínuo de redução da produção no país nos últimos dez anos (figura 2), diferenciando-se dos dados da Faostat (2024) apresentados na figura 3.

O mesmo ocorre no tema das importações. A Faostat (2024) indica uma baixa de 25,0% entre 2020 e 2022 (figura 3), possivelmente também derivada da crise, dado que as gangues passaram a controlar o principal porto do país, localizado na capital Porto Príncipe, que tem mais de 80% do seu território dominado por grupos armados (ONU, 2024). Já nos dados da USDA (2024) o volume das importações está estável, com um ligeiro crescimento de 4,0% entre 2020/21 e 2022/23.

Figura 3
Produção e importação (toneladas) de arroz no Haiti (1961-2021).

De acordo com Lévy (2001) e Fréguin e Devienne (2006), uma das causas desse movimento na produção de arroz no Haiti está diretamente ligada às políticas econômicas implementadas no país nas últimas quatro décadas, em especial à liberalização do mercado. Os efeitos dos cortes tarifários durante as ondas de liberalização foram instantâneos nas importações e na produção doméstica de arroz, e seguem sendo sentidos até hoje.

Em 1989, a produção nacional foi estimada em 123.900 toneladas e o Haiti estava importando cerca de 25.000 toneladas na mesma época. Mas as importações decolaram rapidamente após fortes reduções tarifárias. De acordo com os dados da figura 3, as importações aumentaram de 25.000 toneladas em 1989 para 114.000 em 1990 e 208.000 toneladas em 1995, ano em que a taxa aduaneira foi reduzida de 35% para 3%. Já a produção doméstica não teve esse desempenho, passando de 123.900 para 100.000 toneladas entre 1989 e 1995 (figura 3).

Com o aumento do consumo per capita, que cresceu a passos largos nas últimas décadas (de 8,2 para 56,7 kg/ano), o arroz doméstico é, cada vez mais, insuficiente para satisfazer a demanda da população haitiana (figura 4). Enquanto, nos anos 1970, o Haiti supria sua própria demanda de arroz, a taxa de autossuficiência foi decaindo consecutivamente: de 76,9% em 1989 para 38,8% em 2001, estando em 2020 no patamar de 17,2%. Entre os países com maior consumo per capita de arroz, o Haiti está entre aqueles em que a taxa de autossuficiência é menor (Faostat, 2024).

Figura 4
Produção e importação (toneladas) de arroz e consumo per capita (kg/pessoa/ano) no Haiti (1961-2021).

Alguns autores (Richardson et al., 2022), organizações internacionais (Banco Mundial, 2019) e organismos estatais (MARNDR, 2016) minimizam o impacto das medidas comerciais adotadas no Haiti a partir da década de 1980 sobre a produção do arroz, atribuindo essa estagnação na produção a outros fatores estruturais e naturais, como ausência de financiamento, falta de manutenção dos canais de irrigação, estiagem, carência de sementes e fertilizantes de qualidade etc. Entretanto, ainda que esses elementos mencionados influenciem a produção e a produtividade, os gráficos explicitam que a produção de arroz no Haiti foi relegada a segundo plano após a aplicação dos programas de ajuste estrutural, como parte importante da política econômica neoliberal. Aliás, Pressoir et al. (2006), Fréguin e Devienne (2006), entre outros, reconheceram claramente que o aumento das importações agrícolas não resulta só do crescimento da população urbana, mas também de opções políticas que se explicitaram nas pautas aduaneiras muito favoráveis às importações.

Segundo o OEC (2023), ao longo dos últimos 30 anos, o arroz representou entre 5% e 10% do valor das importações totais do Haiti. Em 2020, foi o produto mais importado (US$ 292 milhões, o que representa 7,9% do total), seguido pelo petróleo refinado (6,1%), tecidos (4,1%) e óleo de palma (3,4%). Os Estados Unidos são o principal exportador de arroz para o Haiti e, portanto, o principal beneficiário da liberalização do mercado no país. Entre os produtos exportados pelos Estados Unidos para o Haiti, o arroz também é o produto com maior valor (25,1%), à frente do petróleo refinado (20,6%) e da carne de aves (6,8%). Em geral, entre 80% e 90% das importações anuais do cereal provêm do país, enquanto o restante tem como origem diferentes nações (China, Índia, Paquistão, República Dominicana, Guiana, Uruguai, entre outros). O Haiti é o terceiro maior mercado, atrás do México e do Japão, para as exportações de arroz dos EUA e o maior consumidor per capita de arroz da América Latina (Redon; Petit-Bel, 2017).

A participação dos Estados Unidos no total de importações de arroz pode ser explicada, em primeiro lugar, por sua proximidade com o Haiti e custos de transporte relativamente baixos (em comparação com Tailândia, Índia, Vietnã e outros grandes exportadores de arroz) (Richardson et al., 2022). E, em segundo lugar, por sua capacidade de produção anual, que supera a demanda doméstica (possui uma taxa de autossuficiência de 124,9%) (Faostat, 2024). Além disso, não se pode desconsiderar a forte influência americana no Haiti ao longo do último século, com efeitos em diferentes esferas da vida social, política e econômica do país caribenho (Bissindé, 2023).

O valor das importações de arroz dos Estados Unidos pelo Haiti cresceu quase que de maneira ininterrupta, passando de US$ 58,4 milhões em 1995 para US$ 245 milhões em 2020, o que representa um crescimento de 320% (OEC, 2023). Por outro lado, o volume, em toneladas, teve uma expansão menor no mesmo período (164%) (Faostat, 2024). Este aumento do valor em relação à quantidade deriva de um crescimento no preço do arroz no mercado internacional, o qual segue apresentando uma tendência de aumento, alcançando, em 2022, os maiores valores da história, isto é, US$ 1,70 por kg, um número 8,5 vezes superior aos dos anos de 2001 e 2002 (figura 5).

Figura 5
Preço internacional mensal (em valores correntes) do arroz Califórnia (US$/Kg).

Outro ponto que merece destaque refere-se às condições completamente distintas da produção de arroz ocorrida no Haiti e nos Estados Unidos. Essa distância pode ser percebida em, pelo menos, três elementos. O primeiro diz respeito ao padrão tecnológico e de gestão, com os produtores americanos fazendo uso de máquinas e equipamentos modernos, além de sementes, fertilizantes e agroquímicos de alto rendimento (McBride; Skorbiansky; Childs, 2018), enquanto entre os agricultores haitianos predomina o uso de técnicas tradicionais e o constante problema da dificuldade de acesso a novas tecnologias e insumos básicos (MARNDR, 2016). O segundo elemento refere-se às condições estruturais, sendo que, nos Estados Unidos, um produtor tem uma área média do arroz de 209 hectares (enquanto, no Haiti, 85% dos agricultores têm uma área média de 0,3 hectares) e 100% da superfície é irrigada (contra 8,8% no país caribenho) (IICA, 2012; Altineus, 2015; USDA, 2016, 2019). A presença de áreas muito superiores e o amplo acesso à tecnologia de alto rendimento permitem aos agricultores americanos obter uma produção com maior escala, que tende a se refletir em um menor custo de produção.

A terceira particularidade é o quase nulo apoio estatal aos agricultores haitianos, sem políticas de crédito, preço, mercado, seguro etc., o que não ocorre nos Estados Unidos, onde há a Farm Bill. Ainda que a Farm Bill tenha reduzido as transferências diretas aos agricultores nos últimos anos, eles seguem protegidos pelo seguro agrícola, que tem como fim reduzir os elevados riscos e incertezas da atividade agrícola decorrente da instabilidade climática, condições sanitárias e oscilações de mercado (Kato; Delgado; Leite, 2017). Portanto, a ausência de tarifas na importação do arroz expõe os rizicultores haitianos a uma situação de concorrência completamente desigual e injusta.

As vantagens detidas pelos produtores americanos se expressam nos maiores rendimentos médios obtidos por hectare. Em comparação com os Estados Unidos, a produção de arroz por hectare no Haiti é muito menor. A figura 6 deixa isso explícito. Para todo o período, que vai de 1961 a 2022, o rendimento médio da produção de arroz nos Estados Unidos é significativamente superior. Enquanto a produtividade no Haiti era 1.719 kg/ha em 1961, nos Estados Unidos ela era mais que o dobro. E essa distância se ampliou ao longo do tempo - geralmente, um produtor americano obtém, na mesma área, um rendimento três vezes superior ao de um agricultor haitiano.

Figura 6
Rendimento médio (kg/ha) da produção de arroz no Haiti e nos Estados Unidos (1962-2022).

Frente às condições de competitividade (e de suporte estatal) dos produtores americanos, e com a ausência de tarifas aduaneiras, o arroz importado chega mais barato no Haiti. Contudo, ele apresenta uma maior variação/inflação. Segundo o Ministério da Economia e das Finanças e o Instituto Haitiano de Estatística e Informática (2020), em janeiro de 2010, o Índice de Preços ao Consumidor (IPC) com base 100 do arroz local foi de 76,0, subindo para 92,1 em 2015 e 97,9 em janeiro de 2018. Durante o mesmo período, o índice de preços ao consumidor do arroz importado foi de 61,4, aumentando para 66,1 em 2015 e 94,0 em janeiro de 2018. Para calcular o IPC de 2010 a 2018, os preços são agregados usando a média geométrica, comparando os preços do período atual com os preços do período anterior (MEF; IHSI, 2020). Com base nesses dados, calculou-se a mudança na taxa de inflação usando a fórmula sugerida pelo Banco do Canadá (2024) para esse fim.

Os cálculos mostram que, apesar de ter menor preço, o arroz importado registrou uma inflação de 53,1% contra 28,8% do cereal nacional entre 2010 e 2018. Isso se explica pela desvalorização da moeda nacional, o que não significa necessariamente que o arroz doméstico se tornou mais competitivo. Para o período analisando, a moeda haitiana sofreu uma desvalorização muito significativa. Segundo o Banco Mundial (2024c), a taxa de câmbio do gourde passou de 39,8 em 2010 para 50,7 em 2015 e para 68,3 em 2018. E, como a moeda usada para comprar arroz no mercado internacional é o dólar, quanto mais a moeda nacional se desvaloriza em relação ao dólar, mais moeda local precisa ser trocada para comprar a mesma quantidade de mercadoria. Isso tem um impacto direto sobre o preço do cereal importado no mercado local.

Como três quartos da demanda de arroz do país são cobertos por importações, essa tendência de alta nos preços está tendo um grande impacto no acesso ao produto entre as populações urbanas do Haiti, contribuindo para a insegurança alimentar no país (FAO, 2022a). Essa situação se torna ainda mais preocupante quando se considera que apenas três grandes corporações (Accra, Tchako e Rice Co) são as principais responsáveis pela importação de arroz para o mercado haitiano (Furche, 2013; Richardson et al., 2022). O fato de o mercado de arroz no Haiti ser altamente dependente de um pequeno número de importadores pode causar ainda maiores prejuízos aos consumidores devido à reduzida concorrência nesse mercado.

Considerações finais

Com base em diversas discussões acerca da liberalização do mercado no Haiti e do setor de rizicultura, este artigo procurou demonstrar, de maneira exploratória, os principais impactos dessa política na produção de arroz no país. Os resultados indicaram que a liberalização do mercado agrícola teve impactos distintos. Os rizicultores no Haiti, que não tinham e não têm acesso nem a políticas específicas para a agricultura nem a políticas transversais que pudessem contribuir indiretamente para o setor, não conseguiram se manter competitivos no mercado nacional em face da importação de arroz impulsionada pela liberalização do mercado. Como este artigo mostrou, o ingresso massivo do cereal importado tem afetado a produção nacional, a qual tem estado praticamente paralisada frente à contínua e crescente entrada do arroz americano, que conta com uma produção muito mais competitiva e, sem tarifas aduaneiras, chega mais barato para a população haitiana.

Apesar da importância da agricultura na economia haitiana e na vida da população como um dos setores que mais absorve mão de obra, o decrescimento da produção agrícola nas últimas décadas afeta o país no seu conjunto. De um lado, os agricultores deparam-se com uma condição de competição completamente desproporcional, que amplia a precariedade da produção e das condições socioeconômicas das famílias agricultoras, além de tornar a economia nacional cada vez mais vulnerável e dependente do contexto externo. Por outro lado, os consumidores urbanos, além de adquirirem um produto de origem desconhecida, sofrem com elevados níveis de inflação. Em suma, trata-se de um processo complexo e dramático, visto que a população haitiana, em uma grave situação de fome, tem o abastecimento do seu principal produto alimentar cada vez mais dependente de importações, as quais são controladas por poucas corporações transnacionais. Para tanto, o processo de liberalização do mercado teve um efeito direto na soberania e na segurança alimentar no Haiti.

Dado que os objetivos da política de livre comércio, implementada pelo programa de ajuste estrutural, foram estabelecer as condições para um crescimento econômico sustentável no tempo e com redução dos preços no mercado local para melhorar as condições de vida da população, a liberalização do mercado não atingiu seus objetivos no país. Ao contrário, intensificou alguns problemas, como mostrou este artigo para o caso do arroz.

A ausência de alguns dados e a descontinuidade de outros impossibilitam uma análise mais aprofundada do tema abordado. De todo modo, este artigo contribui para elucidar a situação da produção do arroz no Haiti, com destaque para a evolução das importações e da produção local após as políticas neoliberais promovidas pelas instituições financeiras internacionais a partir da década de 1980. Em termos de pesquisas futuras, seria pertinente avançar em investigações de cunho mais qualitativo, entrevistando agricultores, consumidores, poder público e outros atores vinculados à cadeia produtiva do arroz para captar suas impressões e opiniões sobre os efeitos da política neoliberal no Haiti.

• 1
  Vale comentar que este valor provém de informações disponibilizadas pela Faostat (2024), sendo esse percentual ainda menor quando se utilizam dados da USDA (2024), em que o peso das importações fica entre 86,2% e 88,9% nos últimos dez anos.

• Como citar este artigo
  FRENAT, Faniel; WESZ JUNIOR, Valdemar João. Liberalização do mercado no Haiti e seus efeitos sobre a produção de arroz. Revista NERA, v. 27, n. 3, e10409, jul.-set., 2024.

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• O processo de editoração deste artigo foi realizado por Camila Ferracini Origuela.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  06 Dez 2024
• Data do Fascículo
  2024

Histórico

• Recebido
  23 Abr 2024
• Aceito
  24 Maio 2024
• Publicado
  17 Jul 2024