Resumo
Esta investigação buscou examinar a configuração do financiamento e do gasto público das políticas desportivas destinadas à generalização da prática desportiva em Portugal, em especial aquelas que preveem vagas à população pobre do país. Os dados vinculados ao Programa Nacional de Desporto para Todos (PNDpT) foram nossa base empírica de estudo, e demonstraram que o Estado português participa de maneira tímida do orçamento do instituto Português do Desporto e Juventude (IPDJ), sendo as apostas esportivas e online a maior fonte de financiamento deste órgão. Sobre o PNDpT apontamos que a fatia orçamentária média do IPDJ em 2022 se limitou a 13% dos custos totais, o que tende a dificultar a expansão deste programa. Como reflexão, sugerimos que os recursos poderiam ser mais bem partilhados, pois enquanto o PNDpT consome a quantia módica de 2,5% do orçamento do IPDJ, as transferências para as federações desportivas avançam em 75%.
Palavra-chave
Política Esportiva; Desporto para Todos; Política Social
Abstract
This research sought to examine the configuration of funding and public expenditure on sports policies aimed at broadening participation in sports in Portugal, especially those that provide opportunities for low-income populations. The data linked to the Programa Nacional de Desporto para Todos (National Sport for All Program)—PNDpT—were our empirical basis for this study, which showed that the Portuguese State plays a limited role in the Portuguese Institute of Sport and Youth (IPDJ) budget, with sports betting and online gambling being the main sources of funding for this Institute. Regarding the PNDpT, we point out that the IPDJ’s average budget share in 2022 was limited to 13% of total costs, which may hinder the expansion of this program. By way of reflection, we suggest that resources could be better allocated, since while the PNDpT accounts for only 2.5% of the IPDJ budget, transfers to sports federations account for 75%.
Keywords
Sports policy; Sports for All; Social policy
Resumen
Esta investigación buscó examinar la configuración de la financiación y del gasto público de las políticas deportivas destinadas a la generalización de la práctica deportiva en Portugal, especialmente aquellas que proporcionan vacantes a la población pobre del país. Los datos vinculados al Programa Nacional de Desporto para Todos (PNDpT) fueron nuestra base empírica de estudio, que mostró que el Estado portugués participa de manera tímida en el presupuesto del IPDJ, siendo las apuestas deportivas y en línea la mayor fuente de financiación de este organismo. Sobre el PNDPT, señalamos que la participación promedio de presupuesto del IPDJ en 2022 se limitó al 13% de los costos totales, lo que puede dificultar la expansión de este programa. A modo de reflexión, sugerimos que los recursos podrían distribuirse mejor, ya que mientras el PNDpT representa solo el 2.5% del presupuesto IPDJ, las transferencias a las federaciones deportivas alcanzan el 75%.
Palabra clave
Política Deportiva; Deportes para todos; Política pública
1 INTRODUÇÃO
O desporto, de modo geral, pode ser concebido como um fenômeno social de relevância mundial. Muitos países o reconhecem como um bem tão importante que o definem como um direito social, ou seja, algo a que todos devem ter acesso e liberdade de escolha quanto à prática. É o caso da União Europeia (Comissão Europeia, 2022) e de seus países-membros, como Portugal, onde o artigo 79.º da Constituição atribui ao Estado a responsabilidade de promover o acesso generalizado à atividade física e desportiva.
Embora apresente um índice de desenvolvimento humano (IDH) elevado (0,890 em 20231), Portugal convive com desigualdades persistentes: cerca de 20% da população vive em risco de pobreza, com maior incidência entre trabalhadores de baixa renda, desempregados, idosos, mulheres e imigrantes. Essa realidade repercute no acesso ao desporto, uma vez que o país permanece entre os menos ativos fisicamente da União Europeia – 78% da população é considerada sedentária (Comissão Europeia, 2022). Esses elementos reforçam a necessidade de políticas públicas capazes de universalizar o direito ao desporto e enfrentar as desigualdades sociais que estruturam o padrão nacional de prática.
Nesse contexto, o Estado português, por meio do Instituto Português do Desporto e Juventude (IPDJ), desenvolve políticas voltadas à população em geral, entre as quais se destaca o Programa Nacional de Desporto para Todos (PNDpT), principal expressão da política social desportiva do país. Apesar da importância e longevidade desse programa, a literatura científica portuguesa e brasileira ainda apresenta poucas investigações sistemáticas sobre seu alcance, efetividade e, sobretudo, sobre a sua estrutura de financiamento.
Este estudo concentra-se na análise do financiamento público do desporto em Portugal no ano de 2022, com ênfase no PNDpT, considerando as políticas implementadas pelo XXII Governo Constitucional, que previa, em seu plano de governo, o desenvolvimento de ações voltadas para segmentos da população em situação de pobreza ou risco social (Portugal, 2019). Para isso, analisamos: (a) as fontes orçamentárias que sustentam o programa; (b) a magnitude dos recursos destinados à sua execução; e (c) a direção dos gastos identificada nos contratos-programa firmados com entidades executoras que preveem vagas destinadas à população em situação de pobreza.
O artigo está organizado da seguinte forma: após esta introdução, apresentamos o contexto social e desportivo de Portugal e a estrutura estatal do desporto, situando o PNDpT no interior das políticas sociais desportivas; em seguida, apresentamos a metodologia e a discussão dos resultados empíricos à luz da teoria adotada, finalizando com as considerações finais.
2. ESTADO SOCIAL PORTUGUÊS E O CONTEXTO DA POBREZA E PRÁTICA DESPORTIVA
A conformação do Estado social português resulta de trajetórias históricas específicas. Após o avanço do welfare europeu no pós-Segunda Guerra, marcado pelo keynesianismo e pelos “anos dourados do capitalismo” (Hobsbawm, 1995), o neoliberalismo dos anos 1970 redefiniu a universalização dos direitos e a intervenção estatal (Harvey, 2005). No interior desse processo, Portugal estruturou um modelo caracterizado como um “semi-Estado social” por Sousa Santos e Ferreira (2002), com sistemas de proteção de alcance relevante, porém limitado.
Estudos sobre saúde (Silva; Pestana, 2013), educação (Abrantes; Roldão, 2013) e proteção social (Madureira, 2020) indicam que, até 2009, houve fortalecimento dos sistemas públicos. Contudo, a crise de 2008 e a austeridade imposta pela Troika a partir de 2011 restringiram o financiamento social e reduziram a capacidade de resposta do Estado (Nunes, 2021). Apesar de melhorias no Índice de Bem-Estar2 e no IDH, persistem desigualdades profundas na distribuição de renda: em 2022, 21,2% da população vivia em risco de pobreza3, chegando a 28,5% entre estrangeiros (Peralta; Carvalho; Fonseca, 2023), com limiar4 mensal de 591,25 € e forte pressão do custo habitacional, especialmente em Lisboa5.
Esse quadro revela um Estado social com avanços, mas tensionado por limites estruturais e pelas restrições orçamentárias recentes. Tais desigualdades condicionam o acesso a direitos sociais, entre eles o desporto, cuja efetivação depende das políticas públicas e do orçamento destinado a programas, sobretudo aqueles que ofertam atendimento à população em situação de pobreza – como o PNDpT, objeto deste estudo.
Nesse cenário, marcado por limitações estruturais do Estado social português e pela persistência de desigualdades socioeconômicas, importa considerar como essas condições se refletem no acesso ao desporto. Comecemos pela pergunta central: Portugal é um país ativo fisicamente? Segundo o relatório Sport and Physical Activity da Comissão Europeia (2022), a resposta é negativa. Apenas 22% da população pratica desporto regularmente ou com alguma frequência, abaixo da média europeia de 38%. A situação é ainda mais crítica entre mulheres acima de 24 anos, homens com mais de 40, trabalhadores manuais, responsáveis pelo lar, desempregados e aposentados. Além disso, 83% dos portugueses raramente realizam atividades físicas cotidianas, como andar de bicicleta, dançar ou fazer jardinagem, superando negativamente até os índices de prática desportiva. O relatório também aponta que a motivação para o exercício está ligada à saúde, relaxamento e condicionamento físico. Em contrapartida, as principais barreiras são a falta de tempo (44%) e de motivação ou interesse (29%), além de fatores como tipo de trabalho, idade, localização geográfica e escolaridade.
Diante disso, e considerando que mais de 20% da população vive em risco de pobreza – situação agravada para estrangeiros e trabalhadores de baixa renda – a prática desportiva tende a ser ainda mais restrita. Essa realidade sugere que o sedentarismo, que alcança 78% da população, tende a se relacionar às desigualdades materiais e ao lugar social ocupado pelos diferentes grupos. Tais elementos reforçam a centralidade do Estado social e das políticas sociais desenvolvidas, considerando seus limites e possibilidades, nos termos de Behring e Boschetti (2011). Estas, além de atuar no campo da proteção social vinculada à relação capital/trabalho, pode promover bens e serviços de educação, cultura e desporto, sendo o direcionamento do fundo público mecanismo central para efetivá-las, principalmente para a parcela empobrecida da sociedade.
3 ESTRUTURA ESTATAL PARA O DESPORTO E A POLÍTICA SOCIAL DESPORTIVA EM PORTUGAL
A baixa taxa de prática esportiva da população portuguesa, combinada às limitações do Estado social e ao quadro persistente de pobreza, situa o desporto como uma política pública relevante, cujo arranjo institucional determina em grande medida seu alcance. Nesse sentido, importa compreender como o sistema desportivo se organiza no país. A estrutura desportiva portuguesa baseia-se no modelo piramidal característico da tradição europeia, articulando clubes, associações regionais, federações nacionais e entidades internacionais, cada qual com responsabilidades específicas na promoção, organização e regulamentação da prática desportiva (Godinho, 2018). Esse arranjo é reforçado pelo artigo 79.º da Constituição Portuguesa, que assegura o direito ao desporto e atribui ao Estado, em colaboração com escolas e organizações esportivas, o dever de promover a prática desportiva, difundir a cultura física e prevenir a violência.
A Lei de Bases da Atividade Física e do Desporto (Lei n.º 5/2007) detalha os atores, as competências e o funcionamento do sistema desportivo nacional. Seus capítulos II e III delimitam as atribuições da administração pública, das regiões autônomas, das autarquias locais e das entidades do associativismo desportivo, incluindo organização olímpica, federações, clubes, sociedades desportivas, competições profissionais e agentes esportivos. Tal marco legal evidencia, como assinalam Santos, Carvalho e Alves (2021), a centralidade do Estado na coordenação do sistema, reafirmando, conforme Godinho (2018), o propósito de universalizar a atividade esportiva como elemento cultural e formativo. Desde 2022, o XXIII Governo Constitucional, via Decreto-Lei n.º 32/2022, atribuiu ao Secretário de Estado da Juventude e do Desporto (SEJD) – vinculado à Ministra Adjunta e dos Assuntos Parlamentares – a competência para gerir a política desportiva do país, deixando o desporto escolar para a Direção-Geral da Educação, sob responsabilidade compartilhada com o Ministro da Educação.
Além do desporto, a SEJD acumula a função de executar as políticas para a juventude. Sua estrutura compreende múltiplas entidades: o Instituto Português do Desporto e Juventude (IPDJ), a Fundação do Desporto, o Conselho Nacional do Desporto, o Laboratório de Análises de Dopagem, divisões voltadas ao desporto federado e ao desporto para todos, centros nacionais e de alto rendimento, setores de medicina desportiva, iniciativas de promoção da ética esportiva e departamentos de infraestrutura.
O IPDJ, em particular, é um instituto público com autonomia administrativa e financeira, responsável pela execução descentralizada das políticas de desporto e juventude. Atua em colaboração com organizações esportivas, entidades juvenis e autarquias locais, desempenhando papel central na difusão desportiva, no apoio ao alto rendimento, no controle de dopagem, na medicina desportiva e na gestão de infraestruturas. Sendo esse o órgão centralizador do Estado português para o desporto, consideramos, para todos os fins, como política pública desportiva de Portugal, em nível nacional, todas as ações direta ou indiretamente desenvolvidas pelo IPDJ. No Quadro 1 sintetizamos suas principais esferas de atuação.
Categorização das esferas de atuação da política desportiva de Portugal e seus respectivos programas, espaços e ações
Tendo em vista os limites deste estudo, não analisaremos todas as esferas, mas algumas observações são necessárias. O Desporto de Rendimento corresponde ao conjunto de práticas inseridas no sistema federado, envolvendo formação e desempenho de atletas e equipes em competições locais, nacionais e internacionais, frequentemente articuladas a interesses econômicos, políticos e simbólicos de federações, ligas e entidades de representação. O Desporto para Todos, por sua vez, abrange práticas em contexto de lazer, podendo envolver desde atividades desinteressadas até processos formativos técnicos, recreativos ou competitivos. Já o Desporto Estudantil refere-se às práticas vivenciadas nos sistemas de ensino dos 2.º e 3.º ciclos do ensino básico, do ensino secundário e no ensino superior, podendo assumir caráter curricular, competitivo ou recreativo.
Neste contexto, a política social desportiva promovida pelo IPDJ se materializa no conjunto de ações destinadas à generalização e ao acesso regular ao desporto por toda a população, especialmente em nível comunitário, escolar e não federado. Essa política pode envolver tanto investimentos em infraestrutura quanto o estímulo à realização de projetos de desenvolvimento desportivo em espaços públicos ou privados. Assim, compreendemos como política social desportiva todos os programas, espaços e ações associados às categorias Desporto para Todos e Desporto Estudantil, pois é nelas que se concentra o esforço estatal orientado à promoção do direito ao desporto em sua dimensão universalizante.
4 METODOLOGIA
Esta pesquisa fundamenta-se no método materialista histórico-dialético (Netto, 2011), adotando abordagem descritivo-analítica por meio de pesquisa bibliográfica e documental (Gil, 2008; Minayo, 2013). Empiricamente, a coleta ocorreu a partir dos dados disponíveis nos Contratos-Programa (CPs) firmados entre o IPDJ e entidades executoras do PNDpT para o ano de 20226. Inicialmente foram identificados 428 CPs, dos quais 156 foram excluídos por não preverem vagas destinadas à população em situação de pobreza, resultando em uma amostra final de 272 documentos.
A descrição e análise dos dados seguem a metodologia de avaliação crítica de políticas sociais proposta por Boschetti (2009) e adaptada ao campo esportivo por Athayde et al. (2020, 2022), com foco nas categorias: (a) fontes de financiamento; (b) magnitude dos gastos; e (c) direção dos gastos. Dos CPs extraímos informações sobre valores solicitados e aprovados, contrapartidas e composição das receitas, organizando-as em planilhas para tratamento por estatística descritiva simples (médias, percentuais e relações proporcionais). A comparação desses dados com o orçamento geral do IPDJ e com as transferências destinadas às federações desportivas permitiu situar o PNDpT no conjunto da política pública desportiva nacional.
5 RESULTADOS E DISCUSSÕES
A análise do financiamento público não se limita a uma discussão meramente formal e técnica, possuindo um caráter político, mesmo em órgãos que possuem autonomia política, administrativa e financeira para organizar seu orçamento, caso do IPDJ. Neste sentido, a compreensão do orçamento carrega em si um valor heurístico ímpar ao identificar como o Estado planeja suas ações e quais são suas prioridades na esfera governamental (Salvador, 2012), sendo esta realidade presente nas políticas esportivas, como aponta Carneiro (2018). Tomando essas premissas, organizamos a discussão em três momentos diversos: primeiro, analisando as fontes de financiamento e o gasto público no âmbito geral do IPDJ, depois na dinâmica orçamentária do PNDpT e, por fim, na relação entre ambos no que concerne ao direcionamento dos gastos.
5.1 ANÁLISE DAS FONTES ORÇAMENTÁRIAS E DA MAGNITUDE DAS RECEITAS E DESPESAS DO IPDJ
A meta do governo português entre 2019 e 2022 era ampliar a prática esportiva em todas as faixas etárias e segmentos sociais ao nível da média europeia, incluindo aqueles em risco de pobreza, além de posicionar o país entre os quinze mais ativos fisicamente (Portugal 2019). Carvalho (2022) estimou que para alcançar tal feito a prática esportiva precisaria dobrar, uma meta difícil considerando seu comportamento histórico. Diante disso, cabe indagar: qual o orçamento disponível e em que medida ele permite desenvolver a política esportiva?
No aspecto das fontes orçamentárias, Carneiro e Mascarenhas (2018) destacam que esses indicadores revelam a origem dos recursos voltados a determinada política social, respondendo à pergunta “quem paga a conta? ”. No caso do IPDJ, é possível compreendê-las de duas formas articuladas: as fontes gerais do orçamento do órgão e as próprias, vinculadas legalmente a ele. Por meio do Quadro 2, é possível visualizar essa estrutura, composta por: (a) recursos do Estado via impostos pagos pela população; (b) fundos comunitários, especialmente da União Europeia; (c) arrecadação de jogos e apostas (presenciais e online), com valores não pagos aos vencedores e destinados ao desporto; e (d) recursos próprios vinculados à atuação regulatória, fiscalizadora e patrimonial do próprio IPDJ.
Dito isso, podemos demonstrar, com base nos relatórios de gestão do IPDJ de 20228, a magnitude do orçamento sobre as respectivas fontes orçamentárias e, em ato contínuo, associá-las à quantia destinada ao PNDpT. Neste ano, a execução orçamentária da receita, considerando aquilo que foi efetivamente cobrado9, foi 13% inferior à 2019, ano imediatamente anterior a Pandemia do COVID-19, influenciada sobretudo pelas fontes provenientes dos Jogos Sociais, que não conseguiram recuperar os patamares pré-pandemia.
Detalhando essa receita, podemos observar, a partir da figura 1, que das três principais fontes orçamentárias do IPDJ as constituídas como receitas próprias10 são quase a totalidade das receitas (85%) e das despesas (86%). Já os valores recebidos diretamente do orçamento do Estado português alcançam apenas 11% na receita e 14% na despesa e, com a menor participação, os fundos comunitários sustentam 4% na receita e 1% na despesa. Estrutura que expõe “quem paga a conta”, no caso, em grande medida, o “cidadão-apostador”.
Distribuição dos montantes das diferentes funções financeiras do orçamento do IPDJ em 202211.
No que se refere à composição da chamada “receita própria” do IPDJ, a figura 2 aponta que esta se caracteriza basicamente pelos jogos sociais (82%) e os jogos online (12%), que somados alcançam quase a totalidade das receitas com 94%. A partir desses dados e considerando, como vimos a pouco, que a receita geral desse órgão possui uma dependência de 85% das fontes próprias do IPDJ, podemos dizer que os jogos e apostas assumem a magnitude de cerca de 62%12 de todas as receitas do IPDJ13. Realidade similar ao que ocorre em outros países da União Europeia, como sugere os estudos de Petry, Steinbach e Tokarski (2004) e Tofan; Bilan; Cigu (2023).
Do lado das despesas14, na figura 3, temos uma tipologia que coloca as “transferências correntes” como a maior despesa do IPDJ, com valores acima de 68% de todos os gastos. Este agrupamento refere-se ao “financiamento das áreas de missão do IPDJ – Desporto e Juventude” (Portugal, 2023, pp. 4), materializadas por meios dos programas e ações descritas no quadro 1, além dos relacionados à juventude, nas esferas técnica, material e financeira para seu desenvolvimento. Juntas, essas despesas somaram em 2022 o montante de 58.825.044,30 €. O valor destinado ao PNDpT vem dessa despesa, a qual detalharemos na seção seguinte.
5.2 ANÁLISE DAS FONTES E MAGNITUDE ORÇAMENTÁRIA DO PNDPT
A configuração normativa-operacional do PNDpT estabelece que o financiamento por meio dos CPs, com recursos do IPDJ, não pode ultrapassar 60% do valor requerido nos projetos enviados pelas entidades da sociedade civil, salvo em casos de relevância extraordinária (Portugal, 2022, art. 7º, nº 3). Em outras palavras, para os projetos vinculados ao PNDpT se efetivarem devem contar com recursos adicionais, oriundos das próprias entidades, dos participantes do programa, de empresas privadas e indivíduos, de outras entidades sem fins lucrativos e/ou das autarquias locais (Câmaras Municipais e Juntas de Freguesia).
Com base nos dados examinados, a figura 4 sintetiza a composição das receitas e sua magnitude média nos CPs examinados durante a fase de candidatura ao PNDpT com execução prevista para 2022. Nele, observa-se que a maior parcela seria, a princípio, custeada pelo IPDJ, com expectativa média de 37,58% (equivalente a 62% do limite permitido). Se juntarmos esse percentual com o empenhado pelas autarquias locais, as fontes públicas responderiam por 45,97%. O restante viria das entidades candidatas, usuários dos serviços e de empresas e indivíduos, com 47,87%, restando 6,16% não especificados – passíveis de origem pública ou privada.
Expectativa de participação orçamentária das entidades públicas e privadas e do IPDJ, em média, nos CPs, com reserva de vaga para pessoas em situação de pobreza, no momento da candidatura ao PNDpT em 2022.
Partindo dos dados anteriores, nos quais os gastos médios previstos no momento da candidatura foram de 37,57% para o IPDJ e 62,43% para as entidades e seus parceiros, construímos, na figura 5, uma relação entre estes e os que foram de fato assumidos pelas partes na assinatura dos CPs, sendo possível visualizar que o gasto médio apoiado pelo IPDJ foi menor do que o solicitado pelas entidades no momento da candidatura, ficando em 13,85%. Por outro lado, o valor médio atribuído às entidades e seus parceiros ampliou para 86,15%, colocando o PNDpT com uma média de participação orçamentária no ano de 2022 muito reduzida e distante do percentual de financiamento previsto em suas normativas.
Considerando a média, identificamos uma frustração entre a expectativa da sociedade civil organizada com o PNDpT e a realidade empírica, observada pela diferença de 63% entre o solicitado e o de fato disponibilizado pelo IPDJ. Não é possível excluir que essa realidade, tendencialmente, pode ter impactado na capacidade das associações esportivas, universidades e federações esportivas de atender a população em geral e em particular aqueles em situação de pobreza, que notadamente são altamente dependes dos programas sociais para acessar bens e serviços públicos.
Relação entre a participação orçamentária prevista candidatura e firmada nos CPs, que possuem reserva de vaga para pessoas em situação desfavorecida, entre o IPDJ e as entidades candidatas e seus parceiros no âmbito do PNDpT em 2022.
5.3 MAGNITUDE E DIRECIONAMENTO DOS GASTOS DO IPDJ E SUA RELAÇÃO COM O PNDPT
Esta seção compara o gasto médio do apoio firmado pelas partes nos CPs com os dados orçamentários relacionados à rubrica do IPDJ destinada à atividade fim do órgão, possibilitando verificar a representatividade do PNDpT no orçamento do IPDJ e na política desportiva de Portugal, além de expressar o direcionamento dos recursos públicos em relação às diferentes formas de prática esportiva, se para o desporto federado de base ao alto rendimento ou para generalização da prática esportiva em todo o país.
No aspecto da magnitude, selecionamos para a análise os dados orçamentários da despesa do “PNDpT” e das “Transferências para as federações desportivas” e traçamos seus valores relativos, considerando o orçamento total do IPDJ e da parcela destinada às “transferências correntes” (recurso para a atividade-fim do órgão) e o geral do Estado português para o desporto, consolidados na tabela 1. Nesta, podemos notar que o gasto do IPDJ com o PNDpT, nos CPs com reserva de vaga para a população em situação de pobreza, em 2022, é quase insignificante, visto representar apenas 2,5% das transferências correntes, 1,71% do orçamento do IPDJ e 0,065% do orçamento geral do Estado. Essa distância expressiva entre as duas rubricas revela uma assimetria estrutural, indicando que a generalização da prática desportiva permanece em posição secundária dentro do orçamento do órgão. No entanto, quando examinamos as transferências para as federações esportivas pelo IPDJ, a realidade é oposta, visto representarem 75% neste aspecto, 51% do total das despesas do IPDJ e 2% do orçamento geral do Estado.
Relação entre as despesas gerais do IPDJ e do Estado e os gastos com o PNDpT e as transferências para as federações desportiva em 2022. Dados em valores nominais (€) e percentuais
Obviamente, o desporto federado tem sua relevância social e há interesse do governo em fomentá-lo, sendo essa orientação prevista no programa do XXII Governo Constitucional, quando define o objetivo estratégico de “afirmar Portugal no contexto desportivo internacional” (Portugal, 2019, p. 120). Porém, mesmo havendo previsão nesse mesmo documento – no objetivo de “colocar o país no lote das quinze nações europeias com cidadãos fisicamente mais ativos, na próxima década” (Portugal, 2019) –, os valores destinados à generalização da prática esportiva à população tiveram magnitude extremamente inferior em 2022.
A realidade demonstrada na figura 5, em que o montante médio solicitado nos projetos enviados pelos proponentes nos editais do PNDpT (37,58%) caiu no ato da assinatura dos CPs para 13,85%, uma redução superior a 171%, associada à magnitude dos valores destinados ao PNDpT, vide tabela 2, sugere ser possível haver algum grau de relação entre a incapacidade de o IPDJ atender em maior medida as demandas das entidades da sociedade civil por mais apoio aos projetos vinculados a este programa, devido, entre outras, à baixa expressividade deste programa no orçamento geral desse órgão. Essa combinação – baixo volume destinado ao programa e redução significativa do apoio firmado nos CPs – aponta para um padrão de subfinanciamento que limita a capacidade de execução e expansão das iniciativas do PNDpT.
No âmbito do direcionamento, a tendência histórica das ações estatais privilegiarem o desporto de rendimento é marcante na realidade examinada. Essa configuração evidencia que, mesmo em um país cuja Constituição reconhece o desporto como direito social, o esforço público permanece concentrado nas estruturas ligadas ao desporto competitivo e federado, relegando a generalização da prática à residualidade. Tal cenário expressa um dilema característico do que Sousa Santos e Ferreira (2002) chamaram de semi-Estado Social português: a coexistência entre princípios universalistas e de igualdade e uma prática orçamental seletiva, que favorece setores estruturados dentro dos sistemas federativos e da representatividade nacional, em detrimento da população em geral, sobretudo a socioeconomicamente menos favorecida. A baixa participação do PNDpT no orçamento do IPDJ, somada à redução substancial do apoio concedido nos CPs, aponta para a necessidade de repensar o equilíbrio entre rendimento e inclusão, caso se pretenda avançar no sentido da universalização do direito ao desporto.
Em síntese, a análise conjunta da magnitude e do direcionamento indica que o PNDpT ocupa posição residual dentro da política desportiva de Portugal, apesar de seu potencial para ampliar a prática desportiva da população. Essa configuração tende a limitar o acesso da população em situação de pobreza aos projetos financiados, justamente porque as entidades proponentes dependem, a princípio, desse recurso para manter ou ampliar suas atividades e pelo caráter de dependência que esse segmento populacional tem das políticas sociais.
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Como vimos ao longo desse artigo, o Estado social em Portugal, apesar dos avanços que ocorreram até as políticas de austeridade da Troika, possui uma configuração distinta de outros países onde este é mais avançado em relação à proteção aos trabalhadores e à universalização das políticas sociais, afetando em certa medida o acesso de parte da população aos seus direitos sociais. No caso do objeto de estudo deste trabalho, o desporto como um direito social, os dados de prática desportiva indicam que tal direito ainda não se realiza no país.
As análises empreendidas para compreender o financiamento público do PNDpT nas categorias fonte, magnitude e direcionamento do gasto, ainda que limitadas ao recorte transversal do ano de 2022, sugerem que o investimento público neste programa – que possui alto potencial de elevar a prática desportiva no país, especialmente entre a parcela mais empobrecida da sociedade – é limitado em relação à necessidade identificada nos projetos dos CTs. Considerando que as principais fontes de recursos do IPDJ advêm da arrecadação com os jogos sociais e apenas marginalmente do orçamento do Estado português, ampliar a participação deste último na política social desportiva poderia constituir uma alternativa. Contudo, tal possibilidade exigiria um olhar diferenciado em favor do Estado social no país, aspecto condicionado pela dinâmica política, social e ideológica portuguesa e pela correlação de forças que compõe a coalizão governamental.
No que se refere ao direcionamento dos gastos, observa-se o predomínio do apoio ao desporto de rendimento em detrimento daquilo que denominamos política social desportiva. Enquanto o primeiro absorve cerca de 75% do total das transferências correntes do IPDJ, o restante é disputado pelos programas vinculados ao Desporto para Todos – notadamente o PNDpT e o PRID – e pelas iniciativas voltadas à juventude nem sempre relacionadas ao desporto. A ampliação da magnitude dos recursos destinados a essa dimensão da política, caso não decorra da elevação das fontes que financiam o IPDJ, dependeria do tensionamento da atual estrutura de repartição interna, demandando maior equilíbrio na distribuição orçamental. Tal movimento pressupõe articulação entre os diferentes atores envolvidos na política social desportiva.
As considerações aqui apresentadas, orientadas pela práxis científica que guiou este trabalho, devem ser interpretadas com cautela e parcimônia, pois necessitam de aprofundamento por meio de novas investigações. Do mesmo modo, sugerimos a realização de estudos que examinem o PNDpT de forma longitudinal, possibilitando construir conclusões mais robustas sobre o objeto analisado. Afinal, compreender empiricamente este programa e sua atuação junto à parcela mais empobrecida da sociedade constitui fator relevante para o fortalecimento do Estado social em Portugal e para a busca de maior igualdade social.
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FINANCIAMENTO
O presente trabalho foi realizado com apoio da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior - Brasil (CAPES) - Código de Financiamento 001.
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COMO REFERENCIAR
PASSOS, Felipe Barbosa; ATHAYDE, Pedro Fernando Avalone. Desporto, política social e pobreza em Portugal: análise do financiamento do Programa Nacional Desporto para Todos (PNDpT). Movimento, v. 32, p. e32021, jan./dez. 2026. DOI: https://doi.org/10.22456/1982-8918.148959.
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Consultar em: ÍNDICE de Desenvolvimento Humano. The Global Economy.com, 2026. Disponível em: https://pt.theglobaleconomy.com/rankings/human_development/European-union/#:~:text=Table_title:%20%C3%8Dndice%20de%20Desenvolvimento%20Humano%20(0%20%2D,%7C%20Available%20data:%201980%20%2D%202023%20%7C. Acesso em: 20 nov. 2025.
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2
Calculado pelo INE (Instituto Nacional de Estatística). O “objetivo do Índice de Bem-estar é disponibilizar, numa base regular, resultados que permitam acompanhar a evolução do bem-estar e progresso social em duas vertentes determinantes – Condições materiais de vida das famílias e Qualidade de vida”. Fonte: INSTITUTO NACIONAL DE ESTATÍSTICA. Disponível em: https://www.ine.pt/xportal/xmain?xpid=INE&xpgid=ine_indbemestar. Acesso em: 18 jun. 2024.
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Proporção de indivíduos com um rendimento equivalente abaixo do limiar de risco de pobreza, o qual corresponde a 60 % do rendimento nacional mediano por adulto equivalente. Ver em: PORDATA, c2024. Disponível em: https://www.pordata.pt/portugal/taxa+de+risco+de+pobreza+antes+e+apos+transferencias+sociais-2399. Acesso em: 17 jun. 2024.
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“Limite abaixo do qual se considera um rendimento baixo em comparação com o rendimento de outros residentes no país, não implicando necessariamente uma situação de pobreza. O limiar de risco de pobreza corresponde a 60% do rendimento nacional mediano por adulto equivalente após transferências sociais”. Ver em: PORDATA, c2024. Disponível em: https://www.pordata.pt/portugal/limiar+de+risco+de+pobreza-2167. Acesso em: 14 jun. 2024.
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5
Dados sobre o custo do aluguel nas cidades portuguesas podem ser visto no sítio IDEALISTA, 2026. Disponível em: https://www.idealista.pt/media/relatorios-preco-habitacao/arrendamento/. Acesso em: 14 jun. 2024.
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Ressaltamos que o recorte temporal deste trabalho ocorreu devido às condições materiais e de tempo disponível aos pesquisadores, não possibilitando ampliá-la para todo o período do XXI Governo Constitucional de Portugal (2019 – 2022). Assim, esse estudo não se propõe longitudinal, e sim transversal, sendo o ano de 2022, selecionado por ser o mais recente, pós-pandêmico e o mais propício para servir de base para estudos futuros.
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7
Dados se referem até o ano de 2022.
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8
Nos relatórios, tanto orçamento de receitas quanto o de despesas são divididos em orçamento de atividades e de projetos, mas para este estudo trabalharemos com a soma dos dois para apresentar os dados gerais do orçamento.
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9
Corresponde à receita efetivamente arrecadada no exercício, distinta da previsão inicial e da previsão corrigida (previsão ajustada no decorrer do ano). Definição baseada no glossário geral do Departamento-Geral do Orçamento de Portugal (Portugal, 2015c).
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10
Descritas no quadro 1 deste artigo.
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11
A fonte orçamentária “Estado – impostos” é composta pelas funções financeiras (FF) número 311 e 313, a dos “Fundos Comunitários pelas FF 421, 441, 482, 483 e 488 e a relacionada a “Próprio do IPDJ” guarda relação com as FF 363, 367, 368, 513, 522 e 533 (Portugal, 2022b).
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12
Dado gerado a partir da divisão dos valores absolutos somados dos jogos sociais e online (64 439 892,54 €) pelo total de receitas do IPDJ considerando todas as fontes (104 131 937,43 €) e transformados em percentil.
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13
Importa considerar que o Relatório de Gestão do IPDJ congrega as receitas próprias no seu quadro de tipologia excluindo as advindas das funções financeiras 368 e 522, sendo que todas estas têm relação com o conceito de SGA (Selling, General & Administrative Expense). Em poucas linhas, podemos dizer que são receitas geradas diretamente pela venda de produtos ou serviços, provenientes de investimentos, juros sobre reservas financeiras, aluguéis de propriedades e outros de caráter administrativos. Assim, os valores considerados na análise da figura 4 tem discrepância com os mostrados na figura 3.
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14
As despesas se referem ao orçamento geral do IPDJ (soma das receitas do Estado, fundos comunitários e próprias do órgão).
DISPONIBILIDADE DE DADOS DE PESQUISA
Os dados de pesquisa só estão disponíveis mediante solicitação.
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RESPONSABILIDADE EDITORIAL
Alex Branco Fraga*, Elisandro Schultz Wittizorecki*, Mauro Myskiw*, Raquel da Silveira** Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Escola de Educação Física, Fisioterapia e Dança, Porto Alegre, RS, Brasil.






Fonte: Portugal, 2023. Elaboração nossa.
Fonte: Portugal, 2023. Elaborado pelos autores.
Fonte: Portugal, 2023. Elaborado pelos autores.
Fonte: Contratos-Programas de 2022 do PNDpT. Elaboração nossa.
Fonte: Contratos-Programas de 2022 do PNDpT. Elaboração nossa.