SISTEMAS DELIBERATIVOS: UMA ANÁLISE ACERCA DA CONSTRUÇÃO DO PLANO ESTADUAL DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL DE SANTA CATARINA – PESAN/SC

DELIBERATIVE SYSTEMS: AN ANALYSIS OF THE CONSTRUCTION OF THE SANTA CATARINA STATE PLAN FOR FOOD AND NUTRITIONAL SECURITY –PESAN/SC

Resumo:

Este trabalho dedica-se a analisar o processo de construção do Plano Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional de Santa Catarina (PESAN/SC), identificando as arenas que compõem o sistema e os seus conectores, a partir da chave teórica dos sistemas deliberativos. A pesquisa utiliza metodologia interpretativa e tem caráter qualitativo. No decorrer do estudo, identificou-se a presença de três tipos de conectores no sistema deliberativo: o desenho institucional das arenas, a presença de uma coordenação na construção do plano e a circulação de atores ao longo do sistema. Em nossa análise, ressaltamos que, em que pesem as forças e fragilidades deliberativas das arenas, estas contribuíram para o processo deliberativo que resultou na concepção do PESAN/SC

Palavras-chave:
ticipação; Deliberação; Sistemas Deliberativos; Segurança Alimentar e Nutricional; Plano de Segurança Alimentar e Nutricional

Abstract:

This work analyzes the process of constructing the Santa Catarina State Plan for Food and Nutritional Security (PESAN/SC), identifying the arenas comprising the system and its connectors, based on the theoretical framework of deliberative systems. This research uses interpretative methodology and is qualitative in nature. Throughout the research, three types of connectors were identified within the deliberative system: the institutional design of the arenas, coordination in the plan's construction, and the circulation of actors throughout the system. Our analysis emphasizes that, despite the deliberative strengths and weaknesses of the arenas, they contributed to the deliberative process that led to the conception of PESAN/SC.

Keywords:
Participation; Deliberation; Deliberative Systems; Food and Nutrition Security; Food and Nutritional Security Plan

Introdução

No Brasil, a Constituição Federal, ao incorporar em seu texto o princípio da participação social, marca o início da construção de um sistema nacional de participação da sociedade civil nas ações governamentais. Muito embora a constituição tenha estabelecido a participação enquanto princípio, a sua operacionalização ocorreu somente em resultado da combinação de uma importante mobilização social e de disputas políticas pela institucionalização na prática desse princípio (Montambeault, 2018). Recentemente observou-se no Brasil uma tentativa de desmantelamento de todo o sistema de participação social (Bezerra et al., 2022; Gurza Lavalle e Bezerra, 2021). Entre os espaços participativos/deliberativos alvos de ataque¹ estavam o Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA)² e a Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CNSAN), ambos componentes essenciais do Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN).

A extinção do CONSEA ocorreu em um momento de grave vulnerabilização social. Com base nos dados coletados pelo 2º Inquérito Nacional sobre Insegurança Alimentar no Contexto da Pandemia da covid-19 no Brasil, desenvolvido pela Rede Brasileira de Pesquisa em Soberania e Segurança Alimentar (Rede PENSSAN), entre os anos de 2021 e 2022, havia no país 125,2 milhões de brasileiros que não tinham acesso pleno e permanente a alimentos (insegurança alimentar leve). Desses, 65,5 milhões (30,7% da população) não contavam com alimentos em quantidade suficiente (insegurança alimentar moderada e grave) e 33 milhões (15,5% da população) estavam passando fome (insegurança alimentar grave).

Em decorrência da paralisação das atividades do CONSEA, o SISAN se fragmentou, pois o Conselho, além de integrá-lo, também deveria coordená-lo. Em 2023, após a vitória do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, as atribuições do CONSEA e do SISAN foram reestruturadas, restabelecendo-os como espaços institucionais de participação e controle social das políticas de segurança alimentar e nutricional.

O SISAN³ foi criado em 2006, no âmbito da Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional (LOSAN). O respectivo sistema é um instrumento de governança pública, de caráter descentralizado, intersetorial e participativo, criado com o propósito de garantir o direito humano à alimentação adequada⁴ e consolidar a segurança alimentar e nutricional⁵ em todo o território nacional. Entre os objetivos do SISAN estão: “formular e implementar políticas e planos de segurança alimentar e nutricional, estimular a integração dos esforços entre governo e sociedade civil, bem como promover o acompanhamento, o monitoramento e a avaliação da segurança alimentar e nutricional do país” (Brasil, 2006).

Embora o SISAN tenha sido criado em 2006, somente em 2010 foi devidamente regulamentado por meio de decreto que estabeleceu os parâmetros para a elaboração do Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional. O decreto também estabeleceu o procedimento para a adesão de estados e municípios ao SISAN. A adesão dos entes federativos ao sistema é voluntária e se dá por meio da assinatura de um termo de adesão. É requisito para realizar a adesão ao SISAN ter instituído no seu âmbito de atuação: (1) o Conselho de Segurança Alimentar e Nutricional, que deve ser composto por 2/3 de representantes da sociedade civil e 1/3 de representantes governamentais; (2) a Câmara Intersetorial de Segurança Alimentar e Nutricional (CAISAN); e (3) a Conferência de Segurança Alimentar e Nutricional. A partir dessa adesão, a unidade federativa compromete-se em elaborar a sua própria política e plano de segurança alimentar e nutricional, tendo como base as diretrizes estabelecidas na sua conferência e nas deliberações provenientes do conselho.

Em 2011, o estado de Santa Catarina constituiu a sua Câmara Intersetorial de Segurança Alimentar e Nutricional (CAISAN/SC), completando, assim, os requisitos para aderir ao SISAN, visto que o Conselho Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional de Santa Catarina (CONSEA/SC) e a Conferência Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional de Santas Catarina (CESAN/SC) já existiam no estado muito antes disso. Após completar os pré-requisitos, o governador de Santa Catarina assina o termo de adesão do SISAN, comprometendo-se a elaborar de forma participativa a sua política e o seu plano de segurança alimentar e nutricional.

O processo de construção do Plano Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional de Santa Catarina (PESAN/SC) envolveu uma vasta gama de atores, instituições e espaços participativos. A coordenação ficou sob responsabilidade da CAISAN/SC. Entretanto, o plano deveria ser elaborado a partir das deliberações do CONSEA, tendo como base as diretrizes estabelecidas na CESAN/SC. Além disso, foi acordado com o Ministério do Desenvolvimento Sustentável, responsável pelas políticas públicas de segurança alimentar e nutricional na época, que deveria ser realizada uma consulta pública, viabilizando, assim, a participação social na construção do PESAN/SC.

Este trabalho dedica-se a analisar o processo de desenvolvimento do PESAN/SC, identificando as arenas que compõem o sistema e seus conectores, a partir da chave teórica dos sistemas deliberativos. Apoiando-se no pressuposto de que as democracias contemporâneas são complexas formas de governo, sendo compostas por uma grande variedade de instituições, atores, associações e ambientes políticos que estabelecem negociações, articulações e conflitos, com isso surge a necessidade de mobilizar um arcabouço teórico que perpassa os limitados estudos de instituições e processos específicos, sendo capaz de analisar um amplo sistema de interações interpessoais e institucionais. No que tange ao enfrentamento desse desafio, a literatura acerca dos sistemas deliberativos mostra-se robusta e vigorosa, uma vez que propõe ir além das tradicionais análises de experiências deliberativas individuais.

Esta pesquisa é de caráter interpretativo⁶ e abordagem predominantemente qualitativa. Quanto à coleta de dados, foram utilizados: (1) mapeamento das arenas e dos participantes das diversas arenas do sistema; (2) entrevistas semiestruturadas com atores-chave;⁷ (3) levantamento das legislações de criação e regulação pertinentes às arenas deliberativas; e 4) coleta de materiais produzidos no âmbito das arenas. A abordagem interpretativa desempenha um papel essencial na compreensão de como funcionam os sistemas deliberativos, como as diferentes partes do sistema estão conectadas (ou não), como as práticas deliberativas são experienciadas pelos indivíduos no sistema e como elas podem ser aprimoradas (Ercan, Hendriks e Boswell, 2017).

Esta pesquisa mostra-se relevante, visto que entender de que maneira ocorre o fenômeno da deliberação em ambientes institucionais de participação política é fundamental para que as oportunidades provenientes da deliberação presencial e virtual sejam exploradas de maneira frutífera no desenvolvimento de políticas públicas mais inclusivas e, por consequência, mais democráticas, bem como para aprimorar as práticas participativas e deliberativas na administração pública. Este estudo também se mostra pertinente na medida em que fornece uma importante contribuição analítica para o campo científico a partir da análise empírica, seguida de avaliação normativa da abordagem de sistemas deliberativos.

Tendo em vista identificar as arenas e os seus conectores, o artigo resgata, na primeira parte, as discussões em torno da virada sistêmica da teoria deliberativa. Na segunda parte, apresenta o processo de construção do PESAN/SC, identificando as suas principais arenas e respectivos conectores.

Sistemas deliberativos e conectores

De acordo com Selen Ercan, Carolyn Hendriks e John Boswell (2017), ao longo dos últimos quinze anos, as pesquisas acerca da democracia deliberativa expandiram-se em duas direções distintas. A primeira expansão foi resultado do “empirical turn” ou virada empírica da teoria deliberativa. A segunda expansão significativa nas pesquisas deliberativas resultou do “systemic turn”, que buscou expandir o entendimento da deliberação com o intuito de obter uma melhor apreciação dos vários espaços e atores que contribuem para a deliberação pública.

Em vista disso, observa-se surgir uma nova fase⁸ de estudos deliberativos que, por sua vez, utilizam uma visão sistêmica e reconhece as democracias contemporâneas como estruturas complexas, compostas por uma grande variedade de instituições, associações, atores e ambientes de atuação e de contestação política (agências de controle, organizações não governamentais, fundações, think-tanks e mídias). A deliberação, a partir da virada sistêmica, é conceituada como algo que ocorre dentro de um amplo sistema, composto por uma vasta variedade de espaços e práticas, desde os “everyday talk”, ou conversações cotidianas, até as legislaturas políticas formais. Na nova geração dos estudos deliberativos, defende-se que pesquisadores empíricos devem ir além dos tradicionais estudos individuais de instituições e processos e, por meio de uma abordagem sistêmica, examinar as interações dos espaços deliberativos como um amplo sistema político (Mansbridge et al., 2012).

A abordagem sistêmica da deliberação surge em meio a críticas feitas à teoria deliberativa que a considerava como uma utopia inalcançável. Essa abordagem foi conceitualmente desenvolvida por Jane Mansbridge (1999) no final da década de noventa. A autora defende que a deliberação não deve ser reduzida a encontros cara a cara, mas deve ser entendida como um amplo processo que atravessa diferentes arenas, em que os discursos são publicamente construídos. Embora as referências do primeiro uso explícito do termo “sistema deliberativo” geralmente apontem para o trabalho seminal de Jane Mansbridge, indícios de uma perspectiva sistêmica já estavam presentes na concepção habermasiana de democracia deliberativa, embora com um sentido distinto de seu atual uso. Conforme a abordagem “two-track model”, elaborada por Habermas, as deliberações provenientes dos processos de formação de opiniões que ocorrem em esferas públicas selvagens são transmitidas aos mecanismos deliberativos governamentais formalmente instituídos, de modo a fornecer uma diferenciação funcional a um amplo sistema deliberativo (Habermas, 1997).

A abordagem sistêmica da deliberação apresenta algumas particularidades que lhe oferecem algumas vantagens sobre as análises deliberativas tradicionais. Indubitavelmente a maior vantagem em utilizar essa perspectiva é pensar a democracia deliberativa em larga escala, possibilitando a quebra de antigos paradigmas. Outra característica própria da abordagem é a compreensão do sistema deliberativo como sendo composto por diversas arenas, as quais podem apresentar diversos graus de adequação aos princípios e pressupostos da teoria deliberativa. Segundo Mansbridge et al. (2012), deve-se considerar que cada arena apresenta níveis diferentes de forças e fragilidades deliberativas. Os respectivos autores argumentam que até mesmo uma arena que tenha determinadas fragilidades deliberativas, como apresentar limitações discursivas, ou mesmo uma baixa inclusão de participantes, pode fornecer uma importante contribuição para o sistema deliberativo como um todo.

De acordo com Mansbridge et al. (2012, p. 4, tradução nossa)⁹, um sistema é “um conjunto de partes distinguíveis e diferenciadas, que até certo ponto são interdependentes, podendo apresentar funções distribuídas entre as partes e uma divisão de trabalho, estas partes conectam-se de modo a formar um todo complexo”. Os mesmos autores argumentam que não é requisito do sistema deliberativo que todas as arenas tenham uma função pré-estabelecida. Por outro lado, há também a possibilidade de que a mesma função seja distribuída entre diferentes arenas. Em um sistema deliberativo, o fardo da tomada de decisão e da legitimidade não advém diretamente de uma arena específica, mas ele é distribuído entre as diferentes partes do sistema. Conforme essa abordagem, o sistema não carece de limites claramente identificáveis, além de apresentar um caráter dinâmico, em vez de estático (Mansbridge et al., 2012).

Com o intuito de atingir seus objetivos, as arenas que compõem o sistema, além da divisão de trabalho, devem ter funções. Muito embora essas funções não sejam consenso entre todos os autores deliberacionistas, identificam-se três funções não controversas, são elas: a função epistêmica; a função ética; e a função democrática. A função epistêmica refere-se à produção de preferências e opiniões que resultem na tomada de decisão, que devem necessariamente ser motivadas por razões significativas baseadas em fatos e lógicas. Já a função ética relaciona-se ao respeito mútuo entre os indivíduos, considerado um pressuposto para que o sistema ocorra de fato. A última função identificada é a democrática, que por sua vez não pode ser separada absolutamente das duas primeiras funções do sistema deliberativo. A função democrática do sistema deliberativo diz respeito à promoção de inclusão política em termos de equidade, ou seja, uma inclusão de múltiplas vozes, interesses plurais e diferentes preocupações (Mansbridge et al., 2012).

As fronteiras do sistema deliberativo são definidas por suas arenas, que devem necessariamente ter caráter democrático. Conforme Mansbridge et al. (2012), por meio de uma abordagem institucional aplicada aos sistemas deliberativos, pode-se analisar como o sistema é constituído, avaliado e como funciona. Tal abordagem institucional pode ser aplicada a todas as organizações governamentais e não governamentais, incluindo redes de governança pública, assim como grupos informais de amigos que agregam discussões individuais ou em grupo a respeito de questões de interesse comum. O critério utilizado para a divisão envolve a existência de discussões de assuntos com interesses em comum que devem ter uma orientação prática (Mansbridge et al., 2012). Este trabalho adota a definição de Mansbridge et al. (2012) para identificação empírica e análise normativa das arenas.

De acordo com Dryzek (2016b), para identificar empiricamente um sistema deliberativo, é necessário utilizar a interpretação. O autor defende que, ao definir um sistema, não devemos cometer o erro de pensá-lo sendo deliberativo por completo, em vez disso deve-se pensar no sistema sendo potencialmente deliberativo, e então ser “possível olhar para o desempenho real das partes – e do todo – à luz de algumas normas deliberativas” (Dryzek, 2016b, p. 211, tradução nossa)¹⁰, possibilitando, assim, que o pesquisador realize a avaliação normativa das partes, comparando-as a um padrão de comportamento ideal, nos moldes deliberativos.

Porém, essa visão interpretativista de Dryzek (2016b) vai de encontro às ideias de William Smith (2016), que defende que sejam observados alguns requisitos para delimitar um sistema deliberativo. Conforme argumenta o autor em seu artigo “The Boundaries of a Deliberative System”, ser potencialmente deliberativo não é o suficiente para que um componente seja incorporado ao sistema. Desse modo, o que defende Smith (2016) é uma delimitação rigorosa do que deve e do que não deve ser considerado parte do sistema deliberativo. Segundo o autor, é necessário realizar um julgamento para incorporar no sistema deliberativo apenas “características paradigmáticas de conduta deliberativa em um grau apropriado” (Smith, 2016, p. 2, tradução nossa)¹¹. Ou seja, como argumenta Smith (2016), somente por meio de limites bem definidos é que podem ser preservadas a coerência conceitual e a integridade normativa do sistema deliberativo. A fim de qualificar uma prática como deliberativa, o mesmo autor justifica que esta deve englobar todas as virtudes deliberativas, sendo elas a reflexão, o respeito e o diálogo.

Por sua vez, Dryzek (2016b) argumenta que Smith (2016) aparenta rejeitar o que para muitos outros teóricos é um axioma central da abordagem sistêmica da deliberação; práticas não deliberativas podem ter consequências sistêmicas positivas e devem ser tratadas como parte do sistema deliberativo. Segundo Dryzek (2016b, p. 211, tradução nossa)¹², “compreensivamente e incontroversamente as ações deliberativas sempre estarão em falta neste mundo imperfeito”. Para o autor, se este julgamento – se partes específicas merecem ou não ser categorizadas como deliberativas o suficiente para serem incluídas no sistema – for muito rigoroso, o sistema deliberativo pode perder toda a sua empiricidade.

Entretanto, Dryzek (2016b) reconhece que se os limites do sistema forem permissivos e flexíveis em demasia, a abordagem sistêmica da deliberação perderá a sua distinção e seu projeto normativo falhará. Portanto, o respeito ao conteúdo preciso das normas deliberativas permanece crucialmente necessário. John Dryzek (2016b, 212, tradução nossa)¹³ ainda argumenta que as virtudes deliberativas listadas por Smith (2016) (reflexão, respeito e diálogo) não estão completas, faltando, por exemplo, a justificação e a inclusão. Porém, o autor ressalta que “nem todas as virtudes precisam estar presentes na mesma medida – ou mesmo plenamente – em todas as partes de um sistema deliberativo, definidos agora pelo tempo e também pelo espaço”.

De acordo com John Dryzek (2016a), a principal característica de um sistema deliberativo é a sua capacidade de envolver momentos de justificação e momentos de reflexão, estes não necessariamente devendo ocorrer nos mesmos locais ou envolver os mesmos indivíduos. Conforme o mesmo autor, isso contribui para a ideia de que “a deliberação pode se beneficiar de uma sequência de diferentes tipos de acontecimentos” (Dryzek, 2016a, p. 8, tradução nossa)¹⁴. Como argumentam Stevenson e Dryzek (2014, p. 32, tradução nossa)¹⁵, “um sistema deliberativo deve ser julgado à medida em que é autêntico, inclusivo e consequencial”, embora se reconheça que as partes componentes de um sistema possam ser autenticamente deliberativas em maior ou menor grau.

John Parkinson (2006), em seu livro Deliberating in the Real World, propõe um modelo de sistema deliberativo semelhante ao modelo de Dryzek (2016a, 2016b). Muito embora Parkinson também utilize uma noção sequencial, seu modelo refere-se a uma sequência de instituições, nas quais os diferentes estágios de definição, discussão, decisão e implementação estão contemplados. Segundo Parkinson (2006), diferentes atores como ativistas, experts, burocratas, membros eleitos em assembleias, mídias e indivíduos que participam do sistema deliberativo diretamente ou por meio de representantes desempenham papéis diversos em cada um desses estágios.

De acordo com o autor, um sistema pode ser compreendido como um conjunto de componentes diferenciados, os quais podem ser interpretados como tendo um propósito em comum, garantindo legitimidade ao processo democrático. Parkinson (2006, p. 7, tradução nossa)¹⁶ argumenta que “cada componente em tal sistema pode não ser perfeitamente deliberativo ou democrático por si só, todavia ele ainda pode desempenhar uma função útil no sistema como um todo”.

De maneira complementar, Dennis F. Thompson (2008, p. 515, tradução nossa)¹⁷ argumenta que “não devemos insistir que toda prática na democracia deliberativa seja deliberativa, mas sim que toda prática deve, em algum ponto, ser deliberativamente justificada”. No âmbito deste trabalho, todas as atividades comunicativas em torno da construção do PESAN/SC, cuja comunicação reflexiva esteve presente em seu âmago, foram consideradas como prática deliberativa. Mansbridge et al. (2012, p. 19, tradução nossa)¹⁸, por sua vez, nos alerta que:

Uma análise sistêmica da deliberação deve ser capaz de realizar julgamentos e deve necessariamente ter critérios analíticos para assim fazê-lo. Com a ausência de critérios adequados para avaliar quando um comportamento não deliberativo, pouco deliberativo ou anti-deliberativo contribui para o sistema, corre-se o risco de cair no ponto cego do funcionalismo: tudo pode ser visto como, de uma forma ou de outra, contribuindo para o sistema.

A abordagem sistêmica da deliberação, como qualquer teoria, tem suas limitações. O pesquisador Ricardo Fabrino Mendonça (2016), em conformidade com outros autores, aponta três problemas relacionados com a perspectiva dos sistemas deliberativos. O primeiro problema é a criação de assimetrias políticas. Como argumenta Parkinson (2012), existe a possibilidade de que nem todas as contribuições sejam tratadas igualmente, de maneira complementar. Selen Ercan (2013) defende que alguns atores são percebidos como mais legítimos pela sociedade, tendo seus pontos de vista mais seriamente considerados.

O segundo problema apontado é o da possível expansão do poder discricionário dos tomadores de decisão. O autor argumenta que, na medida em que inúmeras discussões estão acontecendo em meio às arenas deliberativas do sistema, possibilita-se que fragmentos dessas discussões possam ser extraídos para justificar e legitimar determinadas decisões (Dryzek, 2001; Mendonça, 2016). O terceiro problema elencado por Mendonça (2016) advém de uma possível incompatibilidade nas dinâmicas discursivas entre diferentes arenas. Conforme o autor, as discussões, quando movidas de seu contexto para outros locais, podem resultar em uma maior dificuldade na compreensão de sua totalidade.

Mendonça (2016), em seu trabalho, propõe uma alternativa para mitigar os três problemas supracitados. Ele argumenta que, por meio de atores que agem como indutores de conectividade, torna-se possível conectar diferentes processos, arenas e participantes. Esses agentes conectores tornam-se relevantes, uma vez que ajudam a mitigar os potenciais perigos políticos inerentes à abordagem sistêmica, de modo a contribuir na promoção de um sistema no qual partes não sejam ignoradas, ou mesmo partes tomando decisões de forma independente das demais arenas do sistema deliberativo. O mesmo autor propõe três agentes distintos que podem atuar como conectores, são eles: os burocratas, os ativistas e a mídia.

De maneira complementar, Cláudia Feres Faria (2017, p. 6), com o intuito de atenuar alguns dos constrangimentos na operacionalização dos sistemas deliberativos, como o insulamento das práticas e dos espaços em decorrência da “ausência de formas claras de conexão que possibilitem estender a prática deliberativo no tempo e no espaço”, ressalta a importância de três conectores: as comunidades e as coalizões de políticas; a representação de atores e de temas; e, por último, o desenho institucional. Conforme argumenta Faria (2017, p. 7), a ideia de comunidades e coalizões de políticas “tem a vantagem de ir além do foco em um ator específico, valorizando as interações estabelecidas entre atores socialmente diferentes que se mobilizam na defesa de determinadas questões de relevância política”. Ainda segundo a autora, “para romper com os enclaves e estender a deliberação, é necessário pensar como as comunidades e coalizões de políticas circulam pelo sistema, ativando outros públicos e conectando as múltiplas arenas envolvidas” (Faria, 2017, p. 8).

O segundo conector proposto é a ideia da representação de atores e de temas (Faria, 2017). Sem dúvida, o conceito de representação mais utilizado pela literatura é o de Hanna Pitkin (1967) descrito em seu livro The Concept of Representation, que significa tornar presente algo ausente. O conceito de Pitkin está intrinsecamente ligado às noções de “standing for”, “speaking for” e “acting for”, que significam, respectivamente: apoiar ou representar; falar por; e agir por. Conforme argumenta a autora (1967, p. 155, tradução nossa)¹⁹, “a atividade da representação parece consistir em promover o interesse do representado, em um contexto onde este último é concebido como capaz de ação e julgamento, mas de forma que ele não se oponha ao que é feito em seu nome”.

Entre os defensores do uso da representação estão os argumentos de que “a representação não é apenas uma necessidade imposta pelo tamanho das democracias contemporâneas, mas sim um importante meio pelo qual a legitimidade democrática pode ser expressa, contestada e transformada” (Bohman, 2012, p. 73, tradução nossa)²⁰. Desse modo, a representação não deve ser pensada apenas como uma alternativa pragmática para a democracia direta, mas deve ser compreendida como uma forma “intrinsecamente moderna de entrelaçar a participação, o julgamento político e a capacidade de autogoverno” de um povo (Urbinati e Warren, 2008, p. 402, tradução nossa)²¹. James Bohman (2012) parece ter sido o primeiro a propor uma articulação entre o conceito normativo dos sistemas deliberativos com a prática democrática da representação. Segundo o autor, por meio da abordagem de sistemas, possibilita-se ver uma gama de diferentes papéis institucionais que a representação desempenha em um sistema deliberativo. Além disso, a representação tem um importante papel funcional na garantia da liberdade e do poder comunicativo por meio de práticas de inclusão por intermédio da representação.

Embora a representação de atores seja central na ideia do segundo conector proposto por Cláudia Faria (2017), a autora estende a ideia da representação para além dos atores, incluindo a representação de temas. Conforme Faria (2017, p. 9), “assim como os atores, acredita-se que os temas, ao promoverem a representação das ideias, opiniões e interesses debatidas nas e entre as comunidades, constituem elos de conexão entre eles”.²² A ideia da representação de temas proposta acima, em nossa visão, parece ir ao encontro da ideia de representação discursiva proposta por Dryzek e Niemeyer (2008). Como argumenta Dryzek (2016a, p. 10, tradução nossa)²³, a “representação discursiva é em si um tipo de inclusão – embora de discursos, e não de pessoas”. Os autores não reivindicam que a representação de discursos seja sempre a mais adequada do que a de indivíduos, “apenas que é diferente, às vezes viável quando a representação de pessoas não é tão viável e, em alguns critérios e sob determinadas condições, pode ser melhor” (Dryzek e Niemeyer, 2008, p. 481, tradução nossa)²⁴. A ideia da representação discursiva ganha força se considerarmos que “da perspectiva daqueles que são representados, o que é representado não são pessoas como tais, mas alguns dos interesses, identidades e valores que as pessoas têm ou mantêm” (Castiglione e Warren, 2006, p. 13, tradução nossa)²⁵.

O último conector proposto por Cláudia Faria (2017) é o desenho institucional. Segundo a autora, essa variável sempre esteve presente nas discussões sobre a operacionalização das inovações democráticas, uma vez que o desenho define como ocorrerá a participação, desde a forma de se recrutar os participantes até o controle sobre os temas em discussão. Conforme argumentam Almeida e Cunha (2016, p. 8, tradução nossa)²⁶, “as regras e normas que constituem as instituições participativas, como um componente que afeta o comportamento dos atores e o nível de eficácia deliberativa ou poder de decisão, é um tema recorrente na literatura sobre o assunto”. De fato, diversos trabalhos já mostraram a relevância da análise do desenho institucional de experiências participativas e representativas (Lüchmann, 2002, 2007, 2014) e de experiências deliberativas (Fung, 2004; Warren, 2007).

O desenho institucional configura-se como o conjunto de regras, normas e critérios que definem as funções dos espaços, dando-lhes um determinado formato. Este materializa-se a partir de leis, decretos e regimentos, que visam promover a realização de determinadas práticas, as quais podem alcançar (ou não) os princípios de um processo deliberativo ideal. Em outras palavras, o desenho institucional é o conjunto de regras a respeito de quem participa, como participa e o que resulta dessa participação (Lüchmann, 2002). É amplamente reconhecido pela literatura específica que o desenho institucional tem impacto nas regras e normas, as quais estabelecem condições favoráveis ou adversas à deliberação. No entanto, é apenas por meio de seus mecanismos contingentes que o desenho institucional se torna um elemento de conexão no sistema deliberativo. O caráter mais ou menos sistêmico de dinâmicas deliberativas depende, portanto, também do conjunto de normas e regras institucionais, como veremos a seguir.

O sistema deliberativo na construção do PESAN/SC

O SISAN é um instrumento de governança pública, de caráter descentralizado, intersetorial e participativo. Descentralizado, pois foi idealmente concebido para estar presente em todos os entes federativos, nos três níveis de governo. Intersetorial, visto que os programas e as ações em torno da segurança alimentar e nutricional perpassam por diversos setores governamentais, como as secretarias de agricultura, educação, fazenda, saúde, educação e assistência social, entre outras. E, por fim, participativo, uma vez que as políticas e os planos de segurança alimentar e nutricional devem ser construídos de forma participativa, a fim de garantir que o plano seja inclusivo e tenha um maior alcance, contemplando ações que não estejam só baseadas nos interesses do governo e das grandes corporações, mas também nas reais necessidades da sociedade.

São componentes do respectivo sistema: a Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional; a Câmara Interministerial de Segurança Alimentar e Nutricional; o Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional; a Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional; e o Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, sendo que estes dois últimos são produtos do próprio SISAN. O SISAN, em decorrência do caráter descentralizado de suas ações, deve ser implementado em todos os níveis de governo, para isso a estrutura nacional apresentada deve ser replicada em todos os entes federativos, conforme Figura 1:

Figura 1
Representação gráfica do Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional

A construção do CONSEA foi preliminarmente sugerida durante a realização da 1ª Conferência Nacional de Alimentação e Nutrição, em 1986. Além disso, foi apontada nessa mesma conferência a instituição de um sistema nacional de segurança alimentar e nutricional. Embora tenha sido proposto na respectiva conferência, somente em 1993 é que este conselho foi devidamente criado, porém sua atuação perdurou somente dois anos, sendo extinto em 1995. O CONSEA só foi recriado em 2003, a partir da posse do ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva, assumindo as características pelas quais ficou amplamente conhecido (Brasil, 2012). Conforme descrito na introdução deste artigo, o CONSEA foi esvaziado e teve as suas atividades paralisadas em 2019, sendo que as suas atribuições²⁷ e composição²⁸ somente foram restabelecidas em 2023.

A Câmara Interministerial de Segurança Alimentar e Nutricional, por sua vez, é o órgão governamental responsável por elaborar, a partir das diretrizes emanadas do CONSEA e da CNSAN, a Política e o Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, indicando diretivas, metas, fontes de recursos e instrumento de acompanhamento, monitoramento e avaliação de sua implementação. Integram-na diversos ministérios e secretarias especiais, caracterizando a sua estrutura intersetorial. A segurança alimentar e nutricional é um tema intersetorial por si só, já que, para garantir o direito humano à alimentação adequada, é necessário pensar cada etapa da cadeia produtiva de alimentos, desde a produção, o transporte, o armazenamento, a distribuição, a comercialização até o consumo, possibilitando, assim, o acesso universal ao alimento seguro, saudável e adequado.

As Conferências de Segurança Alimentar e Nutricional são espaços participativos e deliberativos que foram instituídos no âmbito do SISAN, com o intuito de ampliar a participação social na construção das políticas públicas de segurança alimentar e nutricional. A estrutura das conferências permite que as deliberações provenientes da etapa municipal cheguem às conferências estaduais, e que as deliberações das conferências estaduais alcancem e constituam as bases da conferência nacional. Na quarta edição CNSAN, participaram aproximadamente 75 mil pessoas de mais de 3.200 municípios brasileiros. No decorrer das etapas da conferência, milhares de pessoas, em todo o Brasil, discutiram a política de segurança alimentar e nutricional e os meios para promover a soberania alimentar e garantir a realização do direito humano à alimentação adequada e saudável, desde o plano local até o federal (Brasil, 2011).

Arenas do sistema deliberativo

A participação no sistema deliberativo, objeto de estudo desta pesquisa, ocorreu por meio de um processo contínuo que se estendeu ao longo das dimensões do espaço e do tempo, tanto fisicamente, por meio de práticas individuais e coletivas, como virtualmente, por meio de interações assíncronas na internet. No que diz respeito à dimensão temporal do processo deliberativo, constatou-se que a participação ocorreu em três momentos²⁹ deliberativos sequenciais. O primeiro momento correspondeu ao processo conferencista, que engloba a 4ª Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, com ênfase em suas etapas catarinenses, realizadas em 2011 e que resultaram nas diretrizes a serem seguidas na elaboração das políticas e dos planos de segurança alimentar e nutricional em todo o território nacional. O segundo momento deliberativo correspondeu ao processo de elaboração da Minuta do Plano Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional de Santa Catarina. A elaboração da Minuta do PESAN/SC ocorreu em sucessivas e intercaladas reuniões da CAISAN/SC e do CONSEA/SC. O terceiro – e último – momento deliberativo identificado neste trabalho correspondeu à submissão da Minuta do PESAN/SC à consulta pública on-line, assim como a aprovação e a inclusão de contribuições públicas na versão final do PESAN/SC pela CAISAN/SC.

Quanto à dimensão espacial do processo deliberativo, ao longo do desenvolvimento desta pesquisa, identificou-se cinco arenas presentes no sistema deliberativo, cada uma com normas e funções deliberativas, definidas com base em seu desenho institucional. As arenas analisadas por este trabalho foram: (1) a 4ª Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, com ênfase nas etapas catarinenses; (2) o Conselho Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional de Santa Catarina; (3) a Câmara Intersetorial de Segurança Alimentar e Nutricional de Santa Catarina; (4) a plataforma institucional de Consulta Pública On-line; e 5) as Oficinas que foram realizados ao longo do sistema deliberativo. Apesar de a análise ter o seu foco nesses cinco espaços institucionais, reconhecemos que indivíduos, movimentos e espaços não institucionais podem ter tido influência sobre o processo de construção do PESAN/SC, embora essa influência não tenha se mostrado clara o suficiente para ser pautada neste trabalho. Elaboramos na Figura 2 uma representação gráfica do sistema deliberativo a partir de seus momentos deliberativos.

Figura 2
Representação gráfica do sistema deliberativo a partir de seus momentos deliberativos

A ilustração da Figura 2 permite ao leitor compreender de forma simples o processo deliberativo desde o seu início, quando são realizadas as conferências no primeiro momento. Decorrem da Conferência Nacional as diretrizes que são responsáveis por orientar o desenvolvimento de políticas e planos de segurança alimentar e nutricional em todo o território nacional. O segundo momento deliberativo, conforme ilustrado, é protagonizado pelo CONSEA/SC e pela CAISAN/SC, que, por meio de intercaladas e sucessivas reuniões, constroem a Minuta do PESAN/SC, a partir das diretrizes que foram produto do primeiro momento. Na sequência do processo deliberativo, a Minuta do PESAN/SC é encaminhada para uma consulta pública e, após realizada tal consulta, a CAISAN/SC volta a se reunir para decidir quais contribuições devem ser incluídas na versão final do PESAN/SC. Optamos por não incluir as oficinas na ilustração, em razão destas estarem presentes ao longo de todo o sistema.

A teoria dos sistemas deliberativos representa uma das contribuições mais relevantes nos estudos contemporâneos sobre a democracia, ao propor uma leitura ampliada e integrada da deliberação pública em múltiplas arenas. Essa abordagem permite ir além da análise pontual de experiências deliberativas específicas e ajuda a compreender como diferentes espaços, atores e momentos se articulam na construção das políticas públicas. Entretanto, o modelo sistêmico da deliberação não está isento de tensões e limitações. Entre os principais desafios apontados pela literatura está o risco de assimetrias e exclusões dentro do sistema. Ainda que os espaços deliberativos estejam formalmente abertos à participação plural, nem todas as vozes são igualmente ouvidas, e certos atores – especialmente os que detêm capital técnico, político ou institucional – tendem a exercer maior influência sobre os resultados (Ercan, 2013; Mendonça, 2016; Parkinson, 2012).

Embora a construção do PESAN/SC não tenha sido idealizada a partir da teoria deliberativa, a abordagem de sistemas deliberativos parece encaixar-se nela, permitindo com que a participação social na construção do plano seja analisada em diálogo com essa literatura. Como vimos, um primeiro momento do processo correspondeu à quarta edição das conferências municipais, estaduais e federal de segurança alimentar e nutricional que foi responsável por viabilizar a participação de milhares de indivíduos na concepção das diretrizes das políticas e planos de segurança alimentar em todo o país.

A partir das diretrizes estabelecidas na 4ª Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, o CONSEA/SC e a CAISAN/SC, que protagonizaram o segundo momento deliberativo, foram encarregados pela construção da Minuta do PESAN/SC, por meio de sucessivas reuniões do conselho e da câmara, que em diversas vezes se intercalaram. A CAISAN/SC³⁰ foi oficialmente composta por mais de cinquenta membros, entre eles estavam representantes de secretarias do governo estadual que também participaram no CONSEA/SC. No CONSEA/SC participaram dezoito representantes de organizações da sociedade civil³¹, as quais executam ações relacionadas à temática da segurança alimentar e nutricional, e nove representantes governamentais³², estes últimos, embora em menor número no conselho, concentraram um maior poder decisório na CAISAN/SC.

No caso empírico analisado, referente ao processo de construção do PESAN/SC, observa-se que o protagonismo assumido pela CAISAN/SC, composta majoritariamente por representantes do poder executivo, gerou um desequilíbrio na relação com o CONSEA/SC, cuja função deveria ser central na representação da sociedade civil e no controle social das decisões. Além disso, a dinâmica observada revela uma tensão entre deliberação e tecnocracia. A presença de interesses opostos, principalmente no tocante à temática da agricultura, resultou em forte antagonismo e luta institucional entre os conselheiros de origem governamental e da sociedade civil. A prevalência dos interesses governamentais no plano, que viria a orientar a Política Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional de Santa Catarina, não impediu que as posições de ambos os lados fossem justificadas em termos deliberativos.³³ A deliberação, como ideal normativo, pressupõe troca de razões públicas, escuta ativa, justificação e reflexão mútua. No entanto, o processo de construção do PESAN/SC, ao avançar para suas fases decisórias, mostrou sinais claros de tecnocratização. Os debates mais plurais e inclusivos foram progressivamente substituídos por negociações restritas e altamente especializadas, conduzidas sob a lógica da viabilidade técnica e da gestão orçamentária. Com isso, mesmo tendo ocorrido momentos de escuta e deliberação, a minuta do plano reflete mais uma racionalidade instrumental do que propriamente uma construção coletiva baseada na força do melhor argumento, resultando em um problema de legitimidade para o sistema deliberativo. É resultado direto deste segundo momento a Minuta do Plano Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional, composta por seis diretrizes e centenas de objetivos, metas e ações, além de indicadores de avaliação e um amplo diagnóstico da situação da segurança alimentar e nutricional em Santa Catarina.

No terceiro momento deliberativo, foi encaminhada para consulta pública a Minuta do PESAN/SC, elaborada no segundo momento deliberativo. A realização da consulta pública estava entre as obrigações estabelecidas ao estado de Santa Catarina, na condição de adesão ao SISAN. A participação na consulta pública ocorreu virtualmente por intermédio da plataforma governamental Consulta Pública On-line, durante um período de 32 dias, nos quais os indivíduos tiveram a possibilidade de encaminhar contribuições a serem incluídas na versão final do PESAN/SC. A participação na consulta foi bastante incipiente, visto que somente quinze atores participaram da consulta pública, encaminhando um total de 99 contribuições. Além disso, foi possível identificar a colaboração de atores que já haviam participado em pelo menos uma das demais áreas analisadas anteriormente. Embora a consulta tenha apresentado limitações quanto à inclusão e pluralidade dos participantes, constatou-se que parte das contribuições encaminhadas impactaram³⁴ significativamente a versão final do PESAN/SC.

No que concerne às conferências públicas, constatou-se que elas permitiram a participação de milhares de pessoas em um processo deliberativo, ocorrendo em três instâncias, e que foi responsável por definir as diretrizes que guiaram a construção de planos de segurança alimentar e nutricional em todo o território nacional. A participação nas conferências ocorreu tanto por meio da participação direta como por intermédio da representação de delegados/as eleitos/as, encarregados por levar os resultados das deliberações de suas respectivas instâncias às instâncias superiores, até que as reivindicações chegassem à etapa nacional. As etapas municipais e estaduais foram convocadas e coordenadas pelos conselhos de segurança alimentar e nutricional de seus respectivos entes federativos. Quanto aos critérios referentes à eleição dos/as delegados/as, um sistema de cotas foi instituído, fomentando a participação de ampla diversidade de representantes da sociedade civil, ao englobar povos indígenas, população negra, comunidades quilombolas, povos de terreiro e demais povos e comunidades tradicionais, entre outros grupos sociais.

A 4ª Conferência Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional de Santa Catarina ocorreu nos dias 22 a 24 de agosto de 2011 na cidade de Florianópolis. O evento contou com a participação direta de 373 indivíduos, sendo 285 delegados/as e 88 convidados/as, ao total foram aprovadas setenta proposições com base nos três eixos temáticos³⁵ propostos pelo CONSEA. A respectiva conferência foi antecedida de doze conferências municipais e dezoito regionais, bem como de oito encontros temáticos regionais indígenas e um encontro temático sobre segurança alimentar e nutricional, mercado institucional e agroecologia. A realização das conferências municipais e regionais foi fomentada pelo CONSEA/SC, que elaborou um Manual Orientador³⁶ com o intuito de auxiliar na execução delas. De acordo com o Documento Final da 4ª Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, nas etapas preparatórias participaram aproximadamente 4.130 pessoas, e, entre esses participantes, foram eleitos/as 262 delegados/as não governamentais e 113 delegados/as governamentais para a etapa estadual, mobilizando um total de 244 municípios catarinense (Santa Catarina, 2011b).

Quanto à participação no Conselho Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional de Santa Catarina, identificou-se que ocorreu por meio de representantes, que deliberaram, ao longo de diversas reuniões ordinárias e extraordinárias, assuntos relativos à construção do PESAN/SC. Já em relação à inclusão no CONSEA/SC, verificamos que, embora se reconheça que dezoito organizações da sociedade civil³⁷ participaram das deliberações acerca da construção do PESAN/SC, no período contemplado pela análise não estavam presentes neste conselho entidades específicas de representação de povos e comunidades tradicionais, como os povos indígenas e as comunidades quilombolas.

No que diz respeito aos limites do sistema deliberativo analisado, é fato que o governo do estado de Santa Catarina concentrou um maior poder decisório no processo de construção do PESAN/SC, quando comparado aos representantes da sociedade civil. Quanto à composição da CAISAN/SC, estavam presentes representantes da gestão governamental e membros externos convidados, que, embora participassem das deliberações, não foram providos de direito a voto. No que concerne ao princípio deliberativo da inclusão, se analisarmos as arenas de forma individual, certamente encontraremos limites, uma vez que participaram, em sua grande maioria, indivíduos ligados ao ensino e à prática da nutrição, e indivíduos e entidades próximas ou vinculadas ao CONSEA/SC. Entretanto, quando analisada sob a ótica da abordagem de sistemas deliberativos, observar-se que, ao longo das dimensões do espaço (arenas) e do tempo (processo), diferentes interesses, visões de mundo, perspectivas, opiniões, ideias e reivindicações foram inclusas no processo deliberativo, por meio da participação direta e indireta, com destaque aos representantes (conselheiros/as e delegados/as). Mas reconhecer isso não significa necessariamente que as arenas permitiram a participação de todos os interessados/as e/ou afetados/as pelos resultados da deliberação, ou mesmo que estas não possam ser aperfeiçoadas, de modo a dar mais espaço e conscientizar um número maior de indivíduos para o exercício democrático da deliberação.

A participação social no sistema deliberativo, embora não tenha atendido integralmente a todos os princípios de um processo deliberativo ideal, nos fornece uma importante contribuição no que tange à compreensão de como a deliberação ocorre em espaços institucionais. Todas as atividades comunicativas em torno da construção do PESAN/SC, cuja comunicação reflexiva esteve presente em seu âmago, foram consideradas como prática deliberativa. Além disso, argumentamos que nem todas as práticas que abrangem o sistema deliberativo têm a necessidade de ser genuinamente deliberativas, conforme vimos anteriormente. A abordagem sistêmica da deliberação permite reconhecer arenas mais ou menos deliberativas. Os teóricos ainda reconhecem que o sistema pode beneficiar-se de atos não deliberativos, mas argumentam que estes – atos pouco ou não deliberativos – devem ser deliberativamente justificados. Além do mais, a literatura reconhece como legítima a busca por interesses próprios, interesses materiais e outras formas de negociação na deliberação, conforme explorado em uma publicação de Jane Mansbridge et al. (2010, p. 94, tradução nossa)³⁸.

Concluímos apontando que “deliberação” não é qualquer conversa. No ideal, a deliberação democrática evita o poder coercitivo no processo de tomada de decisão. Sua tarefa central é a justificação mútua. Idealmente, os participantes da deliberação estão engajados, com respeito mútuo, como cidadãos livres e iguais na busca por termos justos de cooperação. Esses termos podem incluir o reconhecimento e a busca de interesse próprio, incluindo interesse próprio material, e algumas formas de negociação, restringidas pelos ideais democráticos deliberativos de respeito mútuo, igualdade, reciprocidade, justificação mútua, busca por justiça e ausência de poder coercitivo.

Tratar de sistemas deliberativos implica, portanto, ampliar e complexificar os olhares e análises, com destaque às suas interconexões, como veremos a seguir.

Conectores do sistema deliberativo

A deliberação no sistema analisado, conforme já relatado anteriormente, ocorreu por meio de um processo que se estendeu através das dimensões do tempo e do espaço. O processo deliberativo, da forma que foi analisado, atravessou diferentes arenas e momentos, englobando diversos participantes que, por meio de uma comunicação reflexiva, contribuíram para a construção do PESAN/SC.

A sobreposição da participação de atores ao longo das arenas do sistema deliberativo, quando interpretada sob a ótica da abordagem de sistemas deliberativos, pode ser considerada um conector do sistema, na medida em que esses atores circularam nas arenas conectando temas e debates e, por consequência, diferentes participantes. Acerca da circulação de atores em sistemas deliberativos, as pesquisadoras Almeida e Cunha (2016), ao investigarem formas de representação não eleitoral no Sistema Único de Assistência Social (SUAS), concluíram que a circulação de atores por diferentes espaços pode vir a resultar no aumento da legitimidade da representação, uma vez que os representantes têm melhores oportunidades de estabelecer contato com outros atores do sistema deliberativo.

No sistema deliberativo, objeto de estudo desta pesquisa, identificamos que estes atores que circularam pelas arenas, em sua maioria representantes de organizações da sociedade civil, atuaram em coalizão, fazendo a defesa de pautas e a representação de diversos temas no âmbito da segurança alimentar e nutricional, como a agricultura familiar e a distribuição de sementes orgânicas. Desse modo, argumentamos que esses atores são constitutivos de uma comunidade de política, visto que têm “em comum o interesse por um problema de política, interagem de forma contínua e consistente ao ponto de conhecerem as ideias, as propostas e as atividades uns dos outros” (Faria, 2017, p. 7).

Além deste conector – a circulação de atores no sistema –, reconhecemos, ao menos, mais dois conectores, entre eles: os mecanismos contingentes propiciados pelo desenho institucional do SISAN e de suas arenas e a ocorrência de uma coordenação na construção do PESAN/SC, assumida tanto por parte do CONSEA/SC como por parte de uma equipe externa, responsável por coordenar a implantação do SISAN no estado de Santa Catarina. Um exemplo da importância dos mecanismos contingentes possibilitados pelo desenho institucional foi a própria elaboração do PESAN/SC, obedecendo aos parâmetros estabelecidos pela LOSAN/SC, que designou atribuições e funções para cada um dos componentes do SISAN/SC. No âmbito dos mecanismos contingentes, ressalta-se também a importância do CONSEA/SC, que, por competência regimental, teve atuação determinante na convocação e na organização da 4ª Conferência Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional de Santa Catarina.

Além disso, o CONSEA/SC atuou como articulador, fomentando a realização das conferências municipais, regionais e territoriais em todo o território catarinense, sendo que diversas vezes, quando da inexistência de conselhos de segurança alimentar e nutricional municipais, convidou agricultores familiares e pessoas conhecidas do conselheiros, para que estes participassem de conferências próximas à sua residência, viabilizando até mesmo o transporte daqueles que não conseguiriam se deslocar até local do evento.

Outro exemplo em que o CONSEA/SC atuou como conector no sistema deliberativo foi a iniciativa do conselho em realizar as oficinas nas diferentes regiões do estado, de modo a publicizar o processo de construção do PESAN/SC e convidar os participantes das oficinas a cooperar enviando as suas contribuições para o plano, por meio da consulta pública on-line. Essas oficinas, somadas às outras arenas, ampliaram as possibilidades de participação de demais atores menos centrais do sistema. De acordo com Lüchmann (2020, p. 42), “oportunizar a inclusão de setores mais vulneráveis da população, ampliar a oferta de informação qualificada, diminuir custos da participação, promover transparência, respeitar e incentivar as falas e demandas sociais são, entre outros, aspectos centrais a serem promovidos por um bom desenho institucional”.

Além do CONSEA/SC, também atuou como coordenador – e conector – no processo de construção do PESAN/SC uma equipe de consultoria externa ao governo, composta por atores ligados à área de conhecimento da nutrição. A equipe de consultoria foi dividida em dois grupos. O primeiro, coordenado por Neila Maria Viçosa Machado³⁹, ficou responsável pelo Projeto de Implantação do Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional no Estado de Santa Catarina. O segundo grupo correspondeu a uma consultoria técnica para a construção e organização do PESAN/SC, e teve como organizadora Patrícia Maria de Oliveira Machado, selecionada por meio de um processo seletivo do governo do estado de Santa Catarina. A equipe foi encarregada de elaborar a contextualização e o diagnóstico da situação da segurança alimentar e nutricional no âmbito de Santa Catarina; identificar quais eram os potenciais desafios na implementação do primeiro plano de segurança alimentar catarinense; planejar toda a metodologia adotada na construção do PESAN/SC; além trabalhar com questões relativas ao conteúdo, de modo a reunir todos os elementos discursivos no plano.

Os conectores identificados – os mecanismos contingentes proporcionados pelo desenho institucional das arenas, a coordenação no processo deliberativo e a circulação de indivíduos nas arenas do sistema – foram responsáveis por articular a construção do PESAN/SC, de modo a dar coesão, conectando as diferentes partes do sistema deliberativo analisado. Estes também atuaram de modo a mitigar as potenciais adversidades de processos participativos, como as influências do poder econômico, a sobrerrepresentação de participantes mais centrais no sistema, as dificuldades cognitivas e de informação qualificada, os custos da participação de setores periféricos, e a cooptação do público pelas elites políticas (Lüchmann, 2020). Esses conectores atuaram imprescindivelmente conectando as arenas do sistema, de modo que nenhuma delas fosse isolada do resto do sistema e que nenhuma arena deliberasse acerca da construção do PESAN/SC de forma independente das demais.

Considerações finais

Esta pesquisa buscou analisar o processo de construção do PESAN/SC, identificando as arenas que compõem o sistema e os seus conectores, a partir da chave teórica dos sistemas deliberativos. Para tanto, este artigo dividiu-se em duas partes, além da introdução e destas considerações finais. Na primeira parte, exploramos o arcabouço teórico, que correspondeu a uma revisão da literatura acerca da democracia deliberativa, com ênfase na abordagem de sistemas deliberativos. Na segunda parte, apresentamos o processo de construção do PESAN/SC, identificando as suas principais arenas e conectores.

Constatamos que a CAISAN/SC foi responsável pela elaboração do PESAN/SC, mas que este deveria ter como base as diretrizes da 4ª Conferência Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional de Santas Catarina e da 4ª Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, além de respeitar as deliberações do Conselho Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional de Santa Catarina. Também constatamos em nossa análise que o CONSEA/SC,⁴⁰ além de convocar e organizar a conferência estadual, fomentou a realização de conferências municipais e regionais em Santa Catarina. Igualmente foi responsável por realizar oficinas de implementação do Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional no estado de Santa Catarina. A consulta pública, por sua vez, conforme descrita neste trabalho, teve uma baixa participação, apenas quinze usuários encaminharam contribuições, sendo que a maior parte dos participantes, segundo mapeamento realizado, tinha ligação direta com a área da nutrição, seja por meio de uma atividade profissional, ou por um vínculo acadêmico.

Embora reconheçamos que a participação no sistema não tenha atendido integralmente a todos os princípios de um processo deliberativo ideal, e que a abordagem sistêmica da deliberação apresenta limites tanto do ponto de vista teórico quanto em relação ao exame empírico, ela nos forneceu uma importante contribuição no que tange à compreensão de como a deliberação ocorre em espaços institucionais. Em nossa análise, ressaltamos que, em que pese as suas forças e fraquezas deliberativas das arenas, estas contribuíram para o processo deliberativo que resultou na concepção do primeiro PESAN/SC.

Na segunda parte deste trabalho, identificamos e descrevemos os conectores do sistema que foram responsáveis por articular a construção do PESAN/SC, de modo a dar coesão, conectando as diferentes partes do sistema analisado. Ao todo, foram identificados três tipos de conectores, são eles: (1) a circulação de atores ao longo das arenas, que atuaram em coalizão, fazendo a defesa de determinadas pautas ligadas à temática da segurança alimentar e nutricional; (2) os mecanismo contingentes permitidos pelo desenho institucional das arenas; e (3) a coordenação na construção do PESAN/SC. Esses conectores atuaram imprescindivelmente conectando as arenas do sistema, de modo com que nenhuma delas fosse isolada do resto do sistema deliberativo.

Apesar das fragilidades deliberativas que podem ter limitado o potencial deliberativo das arenas e a legitimidade do sistema, concluímos que o objeto de pesquisa deste trabalho – a construção do PESAN/SC – constituiu-se uma genuína experiência de democracia deliberativa, na medida em que institui mecanismos públicos e coletivos de discussão e definição acerca da construção do 1º Plano Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional de Santa Catarina. Além dessas, outras características próprias dos sistemas deliberativos foram identificadas no objeto de estudo no decorrer da pesquisa. Identificou-se, mediante a análise empírica, a existência de uma divisão de trabalho entre as partes do sistema e a distribuição de funções deliberativas, ao longo das arenas pertencentes ao sistema deliberativo. A deliberação conforme analisada neste trabalho, por meio da abordagem de sistemas deliberativos, ocorreu em um processo contínuo através das dimensões do tempo e do espaço.

O PESAN/SC, objeto de estudo deste trabalho, corresponde ao primeiro e, até agora, único plano de segurança alimentar e nutricional catarinense. Constatou-se que o PESAN/SC criado em 2014 teve a sua validade encerrada no ano de 2019. Até o momento, não houve por parte do governo do estado de Santa Catarina nenhuma iniciativa para realizar a construção de um novo Plano Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional.

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• WARREN, Mark. 2007. Institutionalizing Deliberative Democracy. In: ROSENBERG, Shawn. (org.). Deliberation, participation and democracy: can the people govern? London: Palgrave Macmillan. pp. 272-282.

• 1
  “No primeiro dia de governo, por meio da citada MP 870, Jair Messias Bolsonaro alterou a Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional, de 2006, paralisando o funcionamento do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA)” (Bezerra et al., 2022, p. 6).
• 2
  O Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA) é composto por 2/3 de conselheiros representantes da sociedade civil e 1/3 de conselheiros representantes governamentais, estes últimos designados pelo Chefe do Executivo.
• 3
  Integram o SISAN: o Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, a Câmara Interministerial de Segurança Alimentar e Nutricional e a Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, além de suas respectivas instâncias estaduais e municipais.
• 4
  O direito humano à alimentação adequada consiste ao direito humano inerente a todas as pessoas de ter acesso regular, permanente e irrestrito a alimentos seguros e saudáveis, em quantidade e qualidade adequadas e suficientes, correspondentes às tradições culturais do seu povo e que garantam uma vida livre do medo, digna e plena nas dimensões física e mental, individual e coletiva (Machado, 2017).
• 5
  A segurança alimentar e nutricional consiste na realização do “direito de todos ao acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em quantidade suficiente, sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais, tendo como base práticas alimentares promotoras da saúde que respeitem a diversidade cultural e que sejam ambiental, cultural, econômica e socialmente sustentáveis” (Brasil, 2006).
• 6
  “Epistemologicamente os pesquisadores interpretativos estão comprometidos com duas tradições filosóficas subjacentes: i) que há significado nos quadros e pressupostos subjacentes por meio dos quais as pessoas vivem suas experiências (fenomenologia) e ii) que há significado embutido em ações, textos ou artefatos (hermenêutica)” (Ercan, Hendriks e Boswell, 2017, p. 198, tradução nossa). Original: “Epistemologically interpretive researchers are committed to two underlying philosophical traditions: i) that there is meaning in the underlying frames and assumptions through which people live their experiences (phenomenology) and ii) that there is meaning embedded in actions, text or artefacts (hermeneutics)”.
• 7
  No decorrer desta pesquisa, foram realizadas um total de seis entrevistas, com participantes de todas as arenas correspondentes ao sistema deliberativo, englobando tanto a perspectiva governamental, em relação ao processo de construção do PESAN/SC quanto a perspectiva de representantes da sociedade civil, que participaram em um ou mais espaços institucionais (arenas) pertencentes ao sistema deliberativo, objeto de estudo desta pesquisa.
• 8
  O núcleo comum entre as gerações de estudos deliberativos pode ser sintetizado por colocar a comunicação no cerne da política, reconhecendo a necessidade de justificação efetiva das posições, enfatizando a busca de entendimento recíproco entre diferentes (Ercan e Dryzek, 2015).
• 9
  “A system here means a set of distinguishable, differentiated, but to some degree interdependent parts, often with distributed functions and a division of labour, connected in such a way as to form a complex whole”.
• 10
  “Rather, it is best to think of a particular system as being potentially deliberative. It is then possible to look at the actual performance of the parts – and the whole – in light of some deliberative standards about what they ought to be doing”.
• 11
  “The approach that is favored here is to fix the boundaries through reference to an account of deliberative action, which requires elements of a deliberative system to embody paradigmatic features of deliberative conduct to an appropriate degree”.
• 12
  “Now, comprehensively and uncontroversially deliberative actions are always going to be in short supply in this imperfect world”.
• 13
  “But a sequencing account of a deliberative system could (rightly) point out that not all the virtues need to be displayed to equal extent – or even at all – in different locations in a deliberative system, defined now by time as well as space”.
• 14
  “This resonates with the idea that deliberation may benefit from the sequencing of different sorts of moments – be it within a single forum or across different forums”.
• 15
  “A deliberative system should be judged on the basis of the degree to which it is authentic, inclusive, and consequential”.
• 16
  “Each element in such a system may not be perfectly deliberative or democratic in its own right, but may still perform a useful function in the system as a whole”.
• 17
  “They do not insist that every practice in deliberative democracy be deliberative but rather that every practice should at some point in time be deliberatively justified”.
• 18
  “A systemic analysis must be able to make these judgments and must have the analytic tools to do so. Without criteria to evaluate when non-deliberative, weakly deliberative, or even anti-deliberative behaviour nevertheless enhances the deliberative system, one risks falling into the blind spot of old style functionalism: everything can be seen as, in one way or another, contributing to the system”.
• 19
  “The substance of the activity of representing seems to consist in promoting the interest of the represented, in a context where the latter is conceived as capable of action and judgment, but in such a way that he does not object to what is done in his name”.
• 20
  “Representation is not just a necessity imposed by the size of modern polities, but is rather an important means by which the legitimacy of the demos can be expressed, challenged, and transformed”.
• 21
  “In short, we should think of representative democracy not as a pragmatic alternative to something we modern citizens can no longer have, namely direct democracy, but as an intrinsically modern way of intertwining participation, political judgment, and the constitution of demoi capable of self-rule”.
• 22
  Martelli, Almeida e Lüchmann (2019) também desenvolvem um estudo que trata dos diferentes sentidos de representação política em sua capacidade de promover inclusão nas conferências de políticas públicas, destacando, além da inclusão como presença, a inclusão de temas, interesses e causas.
• 23
  “Discursive representation is itself a kind of inclusion – though of discourses, rather than persons”.
• 24
  “We do not claim that representation of discourses is always preferable to that of individuals, just that it is different, sometimes feasible when the representation of persons is not so feasible (especially in transnational settings lacking a well-defined demos), and, on some criteria and in some settings, may do better”.
• 25
  “First, from the perspective of those who are represented, what is represented are not persons as such, but some of the interests, identities, and values that persons have or hold”.
• 26
  “The rules and norms that constitute participatory institutions, as a component that affects the behavior of actors and the level of deliberative effectiveness or decision-making power, is a recurrent theme in the literature on the matter”.
• 27
  Entre as suas principais atribuições estão: convocar a CNSAN, definindo a sua composição, organização e funcionamento, e propor à CAISAN as diretrizes e prioridades da Política e do Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Brasil, 2006).
• 28
  O CONSEA é composto por sessenta membros, dos quais 2/3 de representantes da sociedade civil e 1/3 de representantes governamentais (Brasil, 2023).
• 29
  O uso do termo “momentos” constitui-se como um recurso didático utilizado para evidenciar a dimensão temporal do processo deliberativo.
• 30
  Também participaram da CAISAN/SC representantes de órgãos públicos convidados, como a Companhia Integrada de Desenvolvimento Agrícola de Santa Catarina (CIDASC); a Fundação Nacional dos Povos Indígenas (FUNAI); a Secretaria Especial de Saúde Indígena (SESAI); o Departamento de Nutrição da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC); e instituições colaboradoras, como o Conselho Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA/SC) e a Fundação de Amparo à Pesquisa e Extensão Universitária (FAPEU).
• 31
  As organizações não governamentais responsáveis por representar os interesses da sociedade civil dentro do CONSEA/SC são eleitas por intermédio de um Fórum Eletivo Próprio da Sociedade Civil.
• 32
  A designação dos conselheiros governamentais, diferentes dos não governamentais, segue uma lógica discricionária, podendo ser alterada a qualquer momento, mediante nova designação. Eventos como estes foram relatados em entrevistas realizadas ao longo da presente pesquisa.
• 33
  Um exemplo foi a decisão de distribuir sementes transgênicas, que conforme relatado foi justificada da seguinte forma: “pra mim eu compro alimento da agroecologia, é um alimento puro, um alimento sem veneno, minha família come alimentos da agroecologia, mas é muito caro, não dá pra servir pra todo mundo, então a gente tem que pensar na população, para ela ter acesso ao alimento, e aí quem faz isso é o agronegócio”.
• 34
  A análise do impacto ocorreu em duas etapas. Primeiro foi realizada uma análise do conteúdo nas contribuições, em seguida, realizou-se uma análise comparativa da minuta e da versão final do PESAN/SC. Constatou-se que determinadas reivindicações foram incluídas no plano, enquanto outras não.
• 35
  Os três eixos temáticos propostos para deliberação foram: (1) Avanços, ameaças e perspectivas para a efetivação do direito humano à alimentação adequada e saudável e a soberania alimentar; (2) Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional; (3) Sistema e Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional.
• 36
  O Manual Orientador teve como objetivo “facilitar e colaborar com a preparação das Conferências Municipais e/ou Regionais, garantindo o cumprimento das definições do regimento da IV CESAN” (Santa Catarina, 2011a, p. 9). Além disso, o manual “foi composto por um conjunto de informações básicas sobre a IV CESAN, orientações e sugestões para as conferências municipais, que deveriam ser adaptadas à realidade local de cada cidade” (Santa Catarina, 2011a, p. 9).
• 37
  Estavam presentes no CONSEA/SC, no período respectivo à construção do PESAN/SC, as seguintes organizações da sociedade civil: (1) Associação Beneficente Cristã (ABC); (2) Conselho Regional de Nutrição da 10ª Região; (3) Sínodo da Integração Catarinense; (4) Centro Vianei de Educação Popular; (5) Conselho Regional de Serviço Social (CRESS) da 12ª Região; (6) Movimento das Mulheres Camponesas (MMC/SS); (7) Comissão Pastoral da Terra em SC; (8) Sociedade Espírita de Recuperação, Trabalho e Educação (SERTE); (9) Associação dos Celíacos de Santa Catarina (ACELBRA-SC); (10) Sindicato dos Nutricionistas no Estado de Santa Catarina; (11) Associação Estadual de Cooperação Agrícola (AESCA); (12) Fundação Pe. Luiz Facchini; (13) Pastoral da Criança; (14) Ação da Cidadania Santa Catarina; (15) Serviço Social do Comércio (SESC); (16) Federação dos Trabalhadores na Agricultura (FETRAFSUL); (17) Associação Catarinense de Nutrição (ACAN); (18) Centro de Estudos e Promoção da Agricultura de Grupo (CEPAGRO).
• 38
  “We conclude by pointing out that”deliberation” is not just any talk. In the ideal, democratic deliberation eschews coercive power in the process of coming to decision. Its central task is mutual justification. Ideally, participants in deliberation are engaged, with mutual respect, as free and equal citizens in a search for fair terms of cooperation. These terms can include the recognition and pursuit of self-interest, including material self-interest, and some forms of negotiation, constrained by the deliberative democratic ideals of mutual respect, equality, reciprocity, mutual justification, the search for fairness, and the absence of coercive power”.
• 39
  Neila Maria Viçosa Machado é professora aposentada do Departamento de Nutrição da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), foi uma das fundadoras da Teia de Articulação pelo Fortalecimento da Segurança Alimentar e Nutricional (TearSAN), além de atuar como assessora do CONSEA/SC desde o ano de 2008.
• 40
  Constatamos que o Conselho Estadual de Segurança Alimentar e Nutricional de Santa Catarina teve o seu caráter deliberativo alterado para caráter consultivo por meio da Lei nº 16.536, de 2014. Essa alteração ocorreu dias após o PESAN/SC ter sido oficialmente lançado pelo governo do Estado de Santa Catarina.
• Disponibilidade de dados
  Os dados que embasam os resultados deste estudo estão disponíveis mediante solicitação ao autor.

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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  17 Nov 2025
• Data do Fascículo
  2025

Histórico

• Recebido
  02 Abr 2024
• Aceito
  11 Ago 2025