Desafios contemporâneos para as políticas públicas de cultura na cidade de São Paulo

RESUMO

O presente artigo discute os desafios contemporâneos no campo da gestão e consolidação das políticas públicas de cultura na cidade de São Paulo, tendo como principal objetivo refletir sobre a trajetória das políticas culturais no município e seu diálogo com a construção do Sistema Nacional de Cultura. Buscamos destacar experiências de políticas culturais democráticas e participativas na cidade e que estiveram ligadas às pautas da descentralização, participação social, cidadania cultural, institucionalização e implantação do Sistema Municipal de Cultura. Identificamos dois caminhos distintos de implementação dessa agenda. O primeiro (2001 a 2016), com um grande avanço das políticas democráticas e participativas, o qual gerou mudanças institucionais significativas e uma maior interlocução e adesão à agenda do governo federal. O segundo (2017 a 2024), um período de retrocessos e cerceamento da participação social. Além, da apropriação e cooptação populista da pauta da diversidade e cidadania cultural, criando narrativas da periferia empreendedora e do pertencimento periférico de mercado, assumidas pela agenda neoliberal dessas gestões. Por fim, buscamos apresentar os principais desafios para a próxima gestão da cultura na cidade.

PALAVRAS-CHAVE:
Políticas culturais; Participação social; Cidadania cultural; Institucionalização; Sistema Nacional de Cultura

ABSTRACT

This article discusses the contemporary challenges in the field of management and consolidation of public policies of culture in the City of São Paulo, with the main objective of reflecting on the trajectory of cultural policies in the city and its dialogue with the construction of the National System of Culture. We seek to highlight experiences of democratic and participatory cultural policies in the city and that were linked to the agendas of decentralization, social participation, cultural citizenship, institutionalization and implementation of the Municipal System of Culture. We identified two distinct paths of implementation of this agenda. The first (2001 to 2016), with a great advance in democratic and participatory policies, which generated significant institutional changes and greater dialogue and adherence to the federal government’s agenda. The second (2017 to 2024), a period of setbacks and curtailment of social participation. In addition, the serious co-optation and populist appropriation of the agenda of diversity and cultural citizenship. Creating narratives of the entrepreneurial periphery and of peripheral market belonging, assumed by the neoliberal agenda of these administrations. Finally, we seek to present the main challenges for the next management of culture in the city.

KEYWORDS:
Cultural policies; Social participation; Cultural citizenship; Institutionalization; National Culture System

Introdução

O processo de construção das políticas culturais no Brasil, que tem início nos anos 1930, foi historicamente constituído de momentos de avanços sucedidos por períodos de fortes retrocessos. Dentro desse contexto histórico maior, a cidade de São Paulo se destacou especificamente em dois momentos que se tornaram referência nacional e internacional.

O primeiro deles foi o do funcionamento do Departamento de Cultura e Recreação de São Paulo instituído pelo prefeito Fábio Prado em 1935, sob a direção de Mário de Andrade. Segundo Antonio Candido (1977, p.XIV-XVII) o projeto paulista era não apenas de “rotinização da cultura, mas a tentativa consciente de arrancá-la dos grupos privilegiados para transformá-la em fator de humanização”. As atividades das divisões do Departamento estavam todas articuladas entre si, buscando potencializar os resultados obtidos, através da criação de políticas públicas para a área da cultura (Calabre, 2009, p.18-20).

A segunda experiência paradigmática vivenciada por São Paulo foi a da gestão da Secretária Marilena Chauí, no governo de Luiza Erundina (1989-1992). A gestão colocou em pauta um conjunto de questões que acompanharam as discussões de políticas culturais ao longo dos anos 1980, tais como as definições e resoluções da I Conferência Mundial de Políticas Culturais da Unesco (Mondiacult) de 1982 até os debates presentes na Assembleia Constituinte de 1988. Segundo Marilena Chauí (2006, p.65):

Numa cidade polarizada por carências profundas e privilégios cristalizados, propor uma política cultural supõe decisões mais amplas, definição clara de prioridades, planejamento rigoroso dos recursos, sobretudo em tempo de crise econômica, quando um órgão público precisa fazer mais com menos. Numa perspectiva democrática, as prioridades são claras: trata-se de garantir direitos existentes, criar novos direitos e desmontar privilégios.

Findando o primeiro quartel do século XXI, em pleno período de eleições municipais, quais são os desafios que estão postos para a nova gestão, da cidade de São Paulo, no campo das políticas públicas de cultura? Que trajetórias foram percorridas por tais políticas no âmbito federal nesses primeiros 24 anos do século XXI? Como as políticas culturais de São Paulo caminharam nesse mesmo tempo? O que falta para caminhar para um alinhamento com as políticas federais propostas pelo Sistema Nacional de Cultura?

O Sistema Nacional de Cultura está regulamentado! O novo Plano Nacional de Cultura está em construção. Nos próximos cinco anos a Política Nacional Aldir Blanc (PNAB), descentralizará recursos federais para estados e municípios que devem regulamentar seus sistemas de cultura. E o Sistema Municipal de Cultura de São Paulo, como anda? E o Plano Municipal de Cultura? Como ocorreu a execução da Lei Aldir Blanc e da Lei Paulo Gustavo, que antecedem a PNBA? Enfim, essas e algumas outras perguntas permearam a construção do presente artigo. O principal objetivo é o de refletir sobre a trajetória cumprida pelas políticas culturais em São Paulo em estreito diálogo com a Construção do Sistema Nacional de Cultura, nesse início de século XXI, assim como o de apontar alguns dos desafios que estão postos para a gestão municipal que terá início em 2025.

Políticas Públicas de Cultura em âmbito federal: construções, destruições e reconstruções

As bases para a construção de políticas culturais democráticas foram estabelecidas pela Constituição de 1988. Ficaram ali previstas a obrigação do Estado de garantir os direitos culturais, assim como o de reconhecer os direitos quilombolas, dos indígenas, proteger o patrimônio cultural, entre outras. As regulamentações, as leis complementares oriundas do poder executivo e das negociações com a sociedade civil deveriam ser criadas em seguida, para dar efetividade ao previsto na Constituição. Foi somente no início dos anos 2000 que o processo de institucionalização das políticas culturais em bases democráticas e participativas, visando ao cumprimento dos direitos previstos pela Constituição, teve início efetivamente. Tomamos por base para a presente discussão a noção de políticas culturais forjada por Néstor García Canclini, na década de 1980.

Entenderemos por políticas culturais o conjunto de intervenções realizadas pelo Estado, pelas instituições civis e pelos grupos comunitários organizados a fim de orientar o desenvolvimento simbólico, satisfazer as necessidades culturais da população e obter consenso para um tipo de ordem ou de transformação social. (Canclini, 2019, p.56)

O estudioso nos propõe pensar a construção das políticas culturais em uma chave participativa e transformadora, a partir do diálogo constante entre o Estado e a sociedade civil. Tal forma de construção de políticas públicas só veio a ser experimentada pelo governo federal em 2003, com o início do governo do presidente Lula. No caso da cultura especificamente, com a chegada do ministro Gil ao comando da pasta, tiveram início os processos de estruturação do ministério visando a construção de políticas com base na interação e no diálogo com a sociedade.

Caminhos trilhados para a construção de novas institucionalidades

Em 2005, por meio da Emenda Constitucional n.48, ao Artigo 215 da Constituição foi acrescido o inciso 3º prevendo o estabelecimento do Plano Nacional de Cultura (PNC), de duração plurianual, visando ao desenvolvimento cultural e integração das ações dos entes federados. Segundo o texto, os resultados do PNC devem levar a:

• I defesa e valorização do patrimônio cultural brasileiro

• II produção, promoção e difusão dos bens culturais

• III formação de pessoal qualificado para a gestão de cultura em suas múltiplas dimensões

• IV democratização do acesso aos bens da cultura

• V valorização da diversidade étnica e regional (Brasil, Constituição de 1988).

Outra ação de destaque dentro da gestão do ministro Gil foi a realização, ainda em 2005, da 1ª Conferência Nacional de Cultura: “Estado e Sociedade Construindo Políticas Públicas de Cultura” que se constituiu numa inovação para a área da cultura, no campo da participação social mais ampla. As conferências municipais, estaduais, distrital e intermunicipais, que antecederam a etapa nacional, possibilitaram, em todas as regiões do país, a instalação de diferentes espaços, de reflexão e de debate sobre a situação da cultura no Brasil. A grande maioria dos estados e dos municípios reunia pela primeira vez gestores e sociedade civil para um diálogo sobre a cultura. Formalmente a 1ª CNC foi uma das etapas do processo de elaboração do Plano Nacional de Cultura. A CNC coletou propostas de diretrizes para a elaboração do PNC. Precedendo a 1ª CNC, conforme previsto por lei, ao longo do segundo semestre de 2005, foram realizadas conferências municipais e intermunicipais, assim como as estaduais e a distrital, envolvendo 1.160 municípios brasileiros, de todas as regiões do Brasil, nas quais mais de 53 mil pessoas estiveram presentes (Minc, 2007, p.490-91).

No ano de 2010 ocorreu a II Conferência Nacional de Cultura, que contou com o envolvimento de 2.974 municípios nas etapas locais, o que equivale a mais de 50% dos municípios brasileiros. Alguns estados como Acre, Bahia, Ceará, Espírito Santo e Roraima tiveram mais de 85% de seus municípios realizando conferências. Segundo Daniele Canedo, “os indicadores apontam para a participação de 220 mil pessoas nas etapas municipal e estadual da II Conferência Nacional de Cultura” (Canedo, 2011, p.179).

As discussões e esforços para a construção do Sistema Nacional de Cultura (SNC) também foram iniciados em 2003. Durante quase uma década a proposta de Emenda Constitucional de implantação do SNC foi discutida com os poderes públicos e com a sociedade civil, sendo finalmente aprovada em 2012. Através da Emenda Constitucional n.71, foi inserido o Artigo 216-A, que instituiu o Sistema Nacional de Cultura, prevendo a articulação e distribuição de deveres na condução das políticas públicas de cultura entre os três níveis de governo. O Caput do artigo nos informa que:

O Sistema Nacional de Cultura, organizado em regime de colaboração, de forma descentralizada e participativa, institui um processo de gestão e promoção conjunta de políticas públicas de cultura, democráticas e permanentes, pactuadas entre os entes da Federação e a sociedade, tendo por objetivo promover o desenvolvimento humano, social e econômico com pleno exercício dos direitos culturais. (Brasil, 1988, Art. 216-A)

O artigo é composto por quatro parágrafos. O primeiro deles enumera os princípios que regem o SNC. O segundo trata de sua constituição, especificando como/qual deve ser sua estrutura nas diversas esferas da Federação - I - órgãos gestores da cultura; II - conselhos de política cultural; III - conferências de cultura; IV - comissões intergestores; V - planos de cultura; VI - sistemas de financiamento à cultura; VII - sistemas de informações e indicadores culturais; VIII - programas de formação na área da cultura; e IX - sistemas setoriais de cultura. O terceiro informa que o Sistema será regulamentado por lei própria (aprovada em 2024) e o quarto determina que os estados, os municípios e o distrito federal, serão responsáveis pela elaboração de suas próprias leis dos sistemas locais.

A III Conferência Nacional de Cultura ocorreu em 2013 e seu tema foi, significativamente, “Uma política de Estado para a cultura. Desafios do Sistema Nacional de Cultura”, era o momento da implementação de um diálogo federativo em torno da implementação do SNC que havia sido recém-aprovado. Em 2015, sob a gestão do ministro Juca Ferreira houve a renovação do Conselho Nacional de Políticas Culturais e foi iniciado o processo de revisão do Plano Nacional de Cultura, havia uma crescente crise política dificultando a implementação de muitas das iniciativas planejadas. No ano 2016, ocorreu o processo de golpe parlamentar-midiático contra a presidenta Dilma Rousseff culminando no processo de impeachment. Ao assumir a Presidência da República, Michel Temer extinguiu o Ministério da Cultura, mas frente a uma forte grande mobilização dos artistas e trabalhadores da cultura em geral o governo recua e recria o Minc. Mas o que se presencia é o esvaziamento gradativo da capacidade institucional do órgão. Aqui é importante ressaltar que ao longo do governo do presidente Temer (2016-2018) e do presidente que o sucedeu (2019-2022) ocorreu, por parte do governo federal, um esvaziamento e desmantelamento das estruturas institucionais do Minc, que foi novamente extinto em 2019. Entretanto, em paralelo, o processo de adesão ao Sistema Nacional de Cultura, por parte dos municípios, se manteve crescente. Soma-se a esse fato, uma crescente articulação dos fazedores de cultura com o poder legislativo, na busca de frear os desmandos do poder executivo federal.

Pandemônio, pandemia e retomada da institucionalidade

O ano de 2020 teve início, com o setor cultural lutando contra a diminuição drástica de investimentos federais, iniciado em 2019, que inclui também a tentativa de esvaziamento dos recursos que circulavam através das leis federais de incentivo - um mecanismo de mercado que foi duramente atacado por muitos dos seguidores do presidente Bolsonaro (Calabre, 2020, p.3-5). Em março, o país foi atingido pela pandemia do coronavírus. As atividades culturais estão entre as que foram imediatamente suspensas. Ainda no mesmo mês vimos a mobilização de diversos atores sociais do campo da cultura, das instituições culturais, dos secretários de cultura, de parlamentares, que de pronto gerou a elaboração de alguns projetos de Lei que visavam a socorrer a área.

A construção do Projeto de Lei (PL) n.1075/2020, de autoria da deputada Benedita da Silva, foi realizada no mês de março. A partir daí se seguiu uma série de articulações, formação de grupos de trabalho, ativamento de fóruns nacionais e regionais, para debate e aperfeiçoamento do PL. Em paralelo ocorre uma mobilização intensa na busca da aprovação da Lei Emergencial da Cultura, com a participação de militantes da sociedade civil, secretários de cultura, ex-integrantes do Ministério da Cultura, parlamentares dos diversos níveis de governo, artistas e trabalhadores da cultura de uma maneira geral. A relatoria do projeto ficou a cargo da deputada Jandira Feghali. Em 26 de maio o PL foi aprovado na Câmara dos Deputados, em seguida pelo Senado e transformado na Lei n.14.017/20 - Lei Emergencial da Cultura Aldir Blanc. Em 9 de junho a lei seguiu para aprovação presidencial, foi vetada, teve os vetos derrubados, sendo finalmente sancionada em 29 de junho.

A Lei Aldir Blanc inovou na forma e tempo de sua elaboração, na articulação interna do próprio poder legislativo, na intensa e ampliada participação social, nos valores aprovados, nas formas de distribuição territorial dos recursos. A experiência e os aprendizados foram utilizados na construção da Lei Paulo Gustavo e na Lei Aldir Blanc 2, hoje denominada Política Nacional Aldir Blanc (PNAB).

As leis emergenciais e a PNAB recolocaram na pauta dos estados e dos municípios a questão da construção dos seus sistemas de cultura. Os repasses de recursos do governo federal para os outros níveis de governo são acompanhados de deveres a serem cumpridos, tais como o de criar e atualizar os cadastros culturais, criar e colocar em funcionamento os fundos de cultura, aderir ao Sistema Nacional de Cultura. Ou ainda, para grandes municípios, aplicar parte dos recursos da PNAB na Política Nacional Cultura Viva, no fomento aos pontos de cultura.

Com a recriação do Ministério da Cultura em 2023, pelo presidente Lula, os processos de estruturação e de institucionalização das políticas foram retomados. A IV Conferência Nacional de Cultura foi realizada em 2024, o SNC foi regulamentado, os recursos da Lei Paulo Gustavo já chegaram nos territórios e se iniciou a implementação da PNAB.

Como o município de São Paulo veio dialogando com as políticas federais de cultura ao longo dessas últimas duas décadas? Que iniciativas próprias implementou no campo? Como vem se construindo (ou não) os processos participativos na cidade? Quais os impactos e desafios que a institucionalidade federal traz para a cidade? Como vem sendo trabalhados os recursos das leis federais na cidade? Essas são algumas das questões que serão tratadas na sequência do artigo.

O século XVI e as Políticas Públicas de Cultura na cidade de São Paulo

A cidade de São Paulo é uma megametrópole com mais de 11,45 milhões habitantes e conta com uma rede diversificada de opções de consumo cultural, equipamentos públicos e privados de cultura, atraindo o setor turístico e gerando uma robusta economia criativa, seja pela gastronomia, pelos eventos de grande magnitude, seja pelas pujantes instituições e produções de arte e cultura, que cidade é suporte. No campo das políticas públicas de cultura promovidas pelas gestões da Secretaria Municipal de Cultura, o processo foi construído a partir de diversos contextos e arranjos políticos, econômicos e socioculturais, ora articulados por agendas mais amplas e progressistas, ora mobilizando agendas pró mercado e populistas.

A nossa proposta narrativa sobre as políticas públicas de cultura para esse texto não busca esgotar ou detalhar todas as ações das gestões públicas de cultura na cidade, mas sim destacar a agenda pública de políticas culturais democráticas e participativas, que floresceram a partir dos anos 2000, em diversas administrações municipais petistas, sendo a cidade de São Paulo um dos territórios dessas experiências, ligadas às pautas relacionadas à descentralização, a participação social, a cidadania cultural, a institucionalização e a implantação do Sistema Municipal de Cultura.

Embora a cidade de São Paulo tenha contribuído com avanços importantes para o desenvolvimento de políticas públicas de cultura no Brasil, também acumula um histórico de autoritarismos, retrocessos e anacronismos de gestões elitistas, clientelistas e neoliberais, tal qual a triste história das políticas federais.

A gestão de Marilena Chauí foi uma grande oportunidade de introduzir a agenda das políticas públicas de cultura democráticas, tão almejadas no processo de redemocratização do país. A Constituição 1988 passou a reconhecer a cultura como direito social e, entre os anos de 1989 e 1992, o município de São Paulo adotou uma concepção de política cultural centrada na perspectiva da cidadania cultural e na garantia dos direitos culturais. Nesse sentido, Chauí (2021) definiu sua política como um instrumento de promoção do direito à cultura, envolvendo, “o direito à produção, à fruição, à participação nas decisões culturais, à informação sobre a cultura na cidade, à formação cultural e artística, à experimentação e invenção, a espaços para reflexão e debate, e à comunicação” (Chauí, 2021, p.92).

Embora o debate conceitual de política cultural tenha avançado na gestão de Chauí, trazendo um olhar mais amplo sobre o conceito de cultura e a promoção cidadania cultural centrada na garantia de direitos, não foi tarefa fácil colocar em prática tal proposição, diante de um cenário cristalizado de privilégios da elite paulistana, de burocratização da máquina pública, restrições orçamentárias e uma baixa adesão à proposta por servidores da secretaria de cultura, em especial os do departamento jurídico. Os resultados práticos não foram muito expressivos em razão dos motivos citados acima. Contudo, vale ressaltar, a implantação dos primeiros equipamentos de cultura, as Casas de Cultura, nas periferias da cidade e de ações descentralizadas, denominadas “Ação Cultural Regionalizada”, que consistiam em coordenadorias de cultura que articulavam ações em conjunto com diversos atores locais para desenvolver projetos em comum (Sena, 2022).

Nas gestões dos prefeitos Paulo Maluf - PDS (1993-1997) e Celso Pitta - PPB (1997-2001), foram retomadas às práticas clientelistas, deixando de lado as ações no campo dos direitos e da cidadania cultural. A política de renúncia fiscal (Lei Mendonça) inaugurada na década de 1990 na gestão de Marilena Chauí, passou a ser o carro-chefe dessas administrações, chegando a concentrar 40% do orçamento da SMC em alguns anos (Tjabbes, 2021, p.101).

Importante destacar que outras experiências de políticas culturais que vieram na esteira do tempo pavimentaram caminhos para uma nova agenda para a cultura. O período de 2001 a 2016 retomou referências e experiências semeadas pelos legados deixados pelas políticas públicas de cultura, das gestões de Mário de Andrade e Marilena Chauí.

Políticas democráticas e participativas, uma nova agenda para a cidade de São Paulo: Marta Suplicy (2001-2004), José Serra e Gilberto Kassab (2005-2012) e Haddad (2013-2016)

A segunda gestão petista da capital paulistana, com Marta Suplicy (2001-2004) como prefeita da cidade, aconteceu em um momento político de muita efervescência acerca do debate da participação social tão sonhada pela sociedade civil. Sua gestão foi marcada por políticas de descentralização e pela democratização da administração pública, defendendo a ideia que a população participasse e interferisse em processos de decisão e fiscalização da prefeitura (Prefeitura de São Paulo, 2004, p.18).

A gestão da Secretaria de Cultura teve os secretários Celso Frateschi e Marco Aurélio Garcia PT (2001-2005) à frente da pasta. Ambos retomaram as pautas do acesso à formação artística e cultural (Programa Vocacional, EMIA) e da cidadania cultural. No Balanço de Gestão do mandato da prefeita Marta Suplicy, foram destacadas iniciativas com finalidade de democratização e acesso à fruição cultural, seja tanto no investimento da infraestrutura, quanto na programação, com destaque as Casas de Cultura, o Centro Cultural São Paulo, os teatros distritais e as bibliotecas (Sena, 2022).

Contudo, o grande destaque da gestão foram os Centros de Educação Unificados (CEU), criados para atender a finalidades educacionais, esportivas, culturais e de lazer. No caso da cultura, todos os equipamentos possuíam salas de teatro, salas multiuso, bibliotecas, salas de dança, estúdios de TV e de rádio, além de espaços livres para realização de ações culturais ao ar livre. A implantação dos CEU foi um outro fluxo de descentralização territorial de equipamentos em regiões periféricas da cidade, ao todos foram implantados 21 CEU na gestão de Marta Suplicy (Sena, 2022, p.52).

A inserção dessa rede de equipamentos nas regiões mais vulneráveis e periféricas mudou a cartografia cultural da cidade, garantindo um circuito de equipamentos adequados para a fruição cultural, esportes e lazer, mas também foi um divisor de águas para o acesso aos meios de difusão e produção artística e cultural dos artistas, coletivos, grupos, fazedores de arte e cultura nas regiões de inserção dos equipamentos. Os CEU também passaram a abrigar programas de formação cultural como o Programa Vocacional, o Programa de Iniciação Artística Piá e receber ações culturais de proponentes contemplados no Programa VAI, política pública municipal de fomento cultural destinada a coletivos jovens periféricos.

Outro movimento importante que ocorreu nessa gestão foi a mobilização da classe artística teatral do município, acerca da construção de uma Lei de Fomento ao Teatro (Lei n.13.279, 8 de janeiro de 2002), em contraponto a leis de incentivo fiscal. A construção da lei aconteceu no espaço legislativo, na Câmara de Vereadores da Cidade de São Paulo, espaço esse que foi profícuo também para a elaboração da Lei de Fomento Cultural, conhecida como Programa VAI (Lei n.13.540 de 24 de março de 2003), voltado às juventudes periféricas.

As eleições municipais de 2004 deram pleito aos prefeitos José Serra - PSDB e Gilberto Kassab - DEM (2005-2012), novamente mais um período de grande insegurança diante de retrocessos, desmontes e alinhamentos com políticas do governo federal (PSDB), que naquele momento encampava políticas neoliberais.

No caso da Secretaria Municipal de Cultura, a escolha de Carlos Augusto Calil para secretário de Cultura foi uma surpresa, diante do cenário exposto acima. Sem dúvida, o que garantiu a desenvolvimento e a perenidade de políticas de descentralização e cidadania cultural da gestão anterior foi a competência técnica, intelectual e política de Calil como secretário.

A gestão de Calil herdou a implementação das políticas de fomentos aprovadas no legislativo em 2002 (Teatro) e 2003 (Programa VAI), era a primeira vez que a SMC implementava políticas de fomento, sobretudo no caso do Programa VAI que colocava um desafio ainda maior, que era o de repassar e monitorar recurso públicos via pessoas físicas, que demandava um esforço ainda maior do gestor em convencer departamentos jurídicos, gerentes de bancos e servidores públicos dentre outros agentes (Val, 2014, p.31).

Podemos afirmar que a cidade de São Paulo vivenciou um período de oito anos em que as políticas públicas de cultura foram implementadas, avaliadas e aperfeiçoadas, em grande medida, sem muitas interferências político-ideológicas e partidárias. Segundo Sena (2022), a gestão de Calil, ao dar continuidade às políticas de gestões anteriores, tornou-as símbolos de uma mudança institucional.

Ao término da gestão de Carlos Calil, a SMC se encontrava estruturada para desenvolver uma política cultural que contemplasse essas perspectivas, contrariamente ao que havia sido o contexto encontrado pelos seus ocupantes durante as gestões de Luiza Erundina e Marta Suplicy. Agora, o alargamento das concepções de cultura, fazer cultural e das próprias políticas culturais já era uma realidade: a execução bem-sucedida de edições dos programas de fomento às atividades artísticas e da Virada Cultural pode ser considerada símbolos importantes dessa mudança institucional. (Sena, 2022, p.66)

As eleições de 2012 deram vitória à terceira gestão petista na cidade, tendo Fernando Haddad (2013-2016) à frente da Prefeitura de São Paulo. Sua gestão enfrentou um problema estrutural de endividamento do município, que superava em duas vezes a própria receita, ficando muito acima do limite da Lei de Responsabilidade Fiscal. A sua proposta de renegociação da dívida do município com a União resolveu o principal problema desse endividamento. Com o saneamento das contas públicas, foi possível realizar investimentos recordes na história do município e realizar uma gestão fiscalmente responsável à frente da prefeitura de São Paulo (Carrança, 2022).

Sua gestão também apontou para uma perspectiva em que a cultura assumiu um protagonismo fundamental de retomada do espaço público, tendo a cidadania cultural no centro da narrativa institucional da administração (Sena, 2022, p.67). Para ocupar a pasta da Cultura, foi convidado o ex-ministro da Cultura Juca Ferreira, que esteve à frente da administração até o final de 2014, sendo sucedido pelo ex-vereador Nabil Bonduki e, posteriormente, por Maria do Rosário Ramalho.

Um dos pontos de partida da gestão de Juca Ferreira foi estabelecer um diálogo com a equipe do Programa VAI, protagonistas, em grande medida, dos impactos consequentes gerados pelo desenho e gestão da política que chegava mais próximo das pontas da cidade. Podemos afirmar, que o núcleo de coordenação do Programa VAI, deu origem à criação do Núcleo de Cidadania Cultural, com o objetivo de ampliar fomentos e fortalecer programas voltados à descentralização territorial, o acesso aos meios de produção e difusão cultural, à diversidade e cidadania cultural (Val, 2018).

Com a criação do Núcleo de Cidadania Cultural, houve um aumento considerável de programas e modalidades de fomentos à diversidade e à cidadania cultural, com a ampliação dos recursos do programa VAI e a criação da modalidade VAI II, a implantação do Programa Cultura Viva Municipal, a criação do Programa Agentes Comunitários de Cultura e a reestruturação do Programa Aldeias. Os programas da área de cidadania cultural contemplavam diversas iniciativas em termos de linguagens e tipos de ação, que dialogavam, em especial, com as questões identitárias e territoriais (Val, 2018).

Vale destacar que um dos eixos norteadores da gestão foi a territorialização das políticas culturais, tomando a ideia de ocupação do espaço público como um vetor de desenvolvimento e fomento de práticas cidadãs nos territórios. Tendo em vista experiências anteriores de políticas democráticas, a gestão apostou no fortalecimento da cidadania cultural e em uma proposta de articulação territorial transversal, por meio da descentralização de equipamentos, programas de formação cultural, oferta cultural, recursos e fomentos para criação, produção e difusão cultural nos territórios mais vulneráveis da cidade (Lima, 2018, p.68).

Quanto à participação social, sem dúvida, a gestão Haddad foi o período (2013-2016) de maior interlocução e adesão à agenda do governo federal. Contudo, vale destacar, a existência de outros espaços mais informais de participação social. Um canal importante nesse sentido, foi o ##existediálogoemSP, composto por uma série de encontros abertos voltados à escuta e diálogo entre a sociedade civil (diversos segmentos e territórios) e gestão municipal. Esses encontros também foram importantes para mobilizar os acúmulos de participação social e o debate acerca das políticas culturais democráticas na cidade, contribuindo para uma exitosa experiência de realização III Conferência Municipal de Cultura.

Democracia como adereço do mercado e a participação social (dis)simulada: a neoliberalização e populismo das políticas de diversidade e cidadania cultural: Dória (2017-2018), Bruno Covas (2018-2021) e Ricardo Nunes (2021-2024)

Em 2017 a cidade de São Paulo voltou ao pleito do PSDB, elegendo João Dória como prefeito, reconhecido pela falta de diálogo com a população e pela ampla abertura aos setores do empresariado, que ganharam espaço significativo na administração pública. Foi responsável pela criação da Secretaria Municipal de Desestatização e Parcerias (SMDP), estruturada para implementar planos de privatização, concessões e parcerias público-privadas, com o objetivo de comercializar serviços e equipamentos públicos da cidade para a iniciativa privada.

André Sturm (ex-diretor do Museu MIS e realizador audiovisual) foi convidado para assumir a Secretaria de Cultura, herdando a pasta com um congelamento de verbas que chegou a 47,5% dos R$ 518 milhões previstos para 2017. Para agravar ainda mais a situação, só foram executados 44,5% do orçamento total da pasta, causando uma grave crise quanto a capacidade de gestão e execução das políticas públicas por parte da SMC, tendo a menor taxa de execução de toda a série histórica do Sistema Orçamentário e Financeiro (SOF) da prefeitura. Sua gestão foi marcada por uma série de ruídos com servidores da Secretaria de Cultura e com a classe artística e cultural do município, demonstrando uma baixa capacidade de tolerância e diálogo democrático com o setor cultural, sobretudo com os movimentos culturais periféricos (Val, 2018).

Em 2018, Bruno Covas (PSDB) assumiu a cadeira de prefeito da Cidade de São Paulo. Em 2020, foi reeleito para novo mandato, entretanto, veio a falecer em 2021 e Ricardo Nunes (MDB) assumiu a Prefeitura de São Paulo. Vale destacar que as privatizações, concessões e parcerias público-privadas têm sido as principais metas das administrações de Dória, Covas e Nunes (2017 a 2024), garantindo uma franca expansão dos projetos de desestatização. Além da exploração de equipamentos e espaços públicos com potenciais turísticos, culturais, criativos e de lazer, na seara dos projetos de requalificação urbana como moedas de valorização do espaço urbano e contribuindo para a perversa dinâmica de especulação imobiliária e gentrificação.

Alexandre Youssef assumiu a cadeira da Secretaria de Cultura, nas duas gestões que Bruno Covas esteve à frente da prefeitura de São Paulo. Youssef fez história como empresário e produtor cultural da noite paulistana. Fundou casas noturnas icônicas na cidade, dentre outros empreendimentos que fomentaram a reativação da vida noturna e cultural de regiões decadentes, como o Baixo Augusta. Sua experiência no campo cultural vem do mercado e faz quórum à nova linhagem de empresários que migraram para a gestão pública. Adepto a economia criativa e fundador do Bloco Acadêmicos do Baixo Augusta, sinalizou que iria abrir o diálogo, buscar inclusão, celebrar a diversidade (em contraposição a narrativa do governo federal do período), além de rever o calendário cultural da cidade e promover parcerias com a iniciativa privada. Essa última, dialogando perfeitamente com a perspectiva privatista da administração.

O ano de 2020 foi atravessado pela pandemia, que gerou uma grave crise sanitária no país. Como já citado anteriormente, a Lei Aldir Blanc foi um mecanismo de repasse de recursos essencial naquele momento para a classe artística e cultural paulistana. A cidade de São Paulo recebeu o maior recurso do país dentre as capitais, mais de R$ 70 milhões. Entretanto, foi uma das experiências menos exitosas em termos de diálogo com a sociedade civil e na democratização efetiva do acesso ao fomento emergencial. Segundo o Relatório de Gestão de 2020 da SMC, a Lei Aldir Blanc (R$ 70 milhões mais a suplementação de R$ 20 milhões da SMC) beneficiou ao todo 3.961 projetos e espaços na cidade. Segundo relatos dos Movimentos Culturais Periféricos, grande parte desses recursos não chegou aos agentes das bordas da cidade, deixando os circuitos mais vulneráveis da cidade desassistidos e colocando os artistas e fazedores de cultura em situações de extrema vulnerabilidade.

O Relatório de Gestão de 2020 da SMC desenha de forma bem clara as escolhas e prioridades da gestão por políticas de eventos e de editais. Investimentos na lei de incentivo fiscal do município (Promac), na cadeia do audiovisual e em grandes eventos da cidade, como a virada cultural e o carnaval. O Núcleo de Cidadania Cultural, passou a se chamar Pluralidade Cultural e teve seus fomentos e programas esvaziados, permanecendo somente os fomentos garantidos por lei (Programa VAI e o Fomento Cultural das Periferias). Por fim, a gestão criou uma “política” baseada em editais, fomentando linguagens artísticas e culturais, sem planejamento, critérios de escolhas ou conhecimento das realidades para além do centro expandido da cidade. A gestão não abandonou os programas e equipamentos culturais nas periferias da cidade, mas não ampliou ou fomentou novos, assim como, não deu nenhuma prioridade a descentralização e a cidadania cultural na sua agenda. Embora o secretário e sua equipe comissionada defendessem as pautas da diversidade, da cidadania cultural, do fomento às periferias e da inclusão, foram avessas à participação social e aos acúmulos construídos entre gestão pública e sociedade civil na elaboração de políticas democráticas e participativas na cidade entre 2001 e 2016.

Quanto à institucionalização das políticas culturais democráticas e participativas foi pauta completamente ignorada, mesmo com toda a pressão que os movimentos culturais e o poder legislativo fizeram por meio de mandatos ligados às causas culturais, nada aconteceu nesse sentido.

Em 2021, Ricardo Nunes (MDB) assume a prefeitura, por discordâncias ideológicas e de gestão Youssef se demite do cargo. Aline Torres foi convidada por Nunes a assumir a secretaria, sendo a primeira mulher negra e periférica a assumir tal cargo na história da SMC. Sua gestão manteve em linhas gerais os planos traçados pelo seu antecessor. Contudo, ganhou um verniz bem mais populista, focado na narrativa da periferia empreendedora e no pertencimento periférico de mercado. Assim como nas gestões anteriores, não abriu nenhum campo de diálogo com a sociedade civil, muito menos com os movimentos culturais. A principal marca da sua gestão foi a baixíssima capacidade administrativa e executiva e o desconhecimento da máquina pública, agravada pela diminuição ainda maior de servidores públicos na SMC; sua administração deixou executar mais de R$ 551 milhões do orçamento entre 2021 e 2023, recursos que ficaram parados nos cofres do município (Paiva; Lobel, 2024). Um contrassenso diante das carências culturais históricas da cidade e o estado de emergência econômica e social dos fazedores de cultura assolados pela pandemia.

Sua gestão gerou desgastes com atraso de pagamentos de artistas, editais e programas. Além de não conseguir honrar o compromisso com a implementação da Lei Paulo Gustavo (LPG) com meses de atraso para lançar os editais de fomento federal e uma longa demora para divulgar os contemplados. Até setembro de 2024 nenhum edital da LPG foi pago, gerando mais de um ano de atraso. Com relação à Política Nacional Aldir Blanc, segundo o Painel de Dados do Minc-PNAB (Minc, 2024), o município aderiu à política, teve seu plano de ação autorizado e recebeu repasse de R$ 68,49 milhões, mas não há nenhuma informação disponível sobre o andamento a PNAB no município. Essas já são algumas das questões que ficam como herança e desafio para a próxima gestão.

Institucionalização das políticas democráticas participativas na Cidade de São Paulo: avanços e retrocessos

Entre as gestões das prefeitas Erundina (1989-19393) e Marta Suplicy (2001-2004), as políticas democráticas e participativas ficaram paralisadas no campo da administração pública, tiveram muitos entraves em sua execução. Contudo, vale destacar que a sociedade civil organizada se manteve no debate e na reivindicação pela participação social e pela construção de políticas culturais democráticas. Segundo Altair Moreira (Faria et al., 2005), ex-secretário de Cultura de Santo André na gestão Celso Daniel e consultor do Instituto Pólis, a criação do Fórum Intermunicipal de Cultura, em 1995, encabeçado por entidades como Instituto Pólis, envolvendo vários gestores e militantes culturais, gerou uma experiência exitosa como espaço de articulação e trocas para debater e construir alternativas para as políticas culturais municipais. Esses espaços de debates foram extremamente importantes para ampliar as reflexões e mobilizar a sociedade civil para a participação social que estava por vir.

A I Conferência Municipal de Cultura, ocorrida em 2004 na gestão da prefeita Marta Suplicy, destaca um momento singular na discussão sobre os direitos culturais na cidade de São Paulo. É importante salientar que essa conferência antecedeu a I Conferência Nacional de Cultura e o Sistema Nacional de Cultura não tinha nem nascido. Contudo, o debate já sinalizava para um desejo coletivo, de que a gestão municipal incorporasse mecanismos efetivos de participação social.

A II Conferência Municipal de Cultura, ocorrida em 2009, aconteceu de forma apressada e somente para atender ao compromisso protocolar da SMC com a agenda do governo federal. Surgiram demandas para a criação do Conselho Municipal de Cultura, do Fundo Municipal de Cultura, do Plano Municipal de Cultura, mecanismos que naquele momento ainda não se vocalizavam como parte do Sistema Municipal de Cultura, mas o debate nacional estava em franco desenvolvimento, influenciando o contexto municipal.

A III Conferência Municipal de Cultura aconteceu em agosto de 2013, na gestão Haddad, sob o comando de Juca Ferreira, e foi a primeira ação voltada à implementação do Sistema Municipal de Cultura na Cidade, na sua gestão. A conferência aconteceu em um contexto político extremamente favorável e alinhada à agenda do governo federal, que pela primeira vez se relacionava com uma gestão de cultura paulistana alinhada aos mesmos princípios da administração federal. Um divisor de águas dessa conferência foi a participação em massa dos coletivos, grupos e movimentos culturais das periferias. Atores já assíduos na discussão de políticas públicas de cultura na cidade em função da experiência do Programa VAI.

Além de comparecerem em grande número, os coletivos estavam organizados por áreas e regiões e representavam a produção cultural periférica, reivindicando o direito à cultura, à cidadania cultural e à descentralização de recursos, programas e equipamentos. Por fim, as reivindicações pela criação do Sistema Municipal de Cultura e seus diversos componentes, para a estruturação de mecanismos de gestão participativa foram destacados diversas vezes. Assim como a reestruturação do Conselho Municipal de Cultura e a formulação do Plano Municipal de Cultura.

A III Conferência foi base importante para a formulação do Plano Municipal de Cultura. A sistematização da conferência e a coleta de informações de ações e programas da SMC gerou um caderno de consulta pública, o qual foi referência para as escutas e debates públicos realizados sobre o plano em diversas partes da cidade. Resultando em um Plano Municipal de Cultura realizado com ampla participação da sociedade civil e que buscou se debruçar tanto nos desafios da participação quanto garantir um plano que realmente pudesse conduzir a gestão pública para a implementação de políticas democráticas e articuladas com a agenda da política nacional do Minc.

Infelizmente, o Plano Municipal de Cultura só foi concluído no último ano da gestão em 2016; não havendo tempo para a sua aprovação no legislativo, foi regulamentado somente via decreto administrativo, o que fez o processo perder força, diante da impossibilidade de se tornar uma lei. Outra ação implementada foi a criação do primeiro piloto para Sistema Municipal de Informações e Indicadores Culturais (SMIIC) em 2014, a plataforma de dados culturais conhecida como SPCultura.

Já no apagar das luzes da gestão, o prefeito Haddad publicou no Diário Oficial do Município o Decreto n.57.484, de 29 de novembro de 2016, instituindo o Sistema Municipal de Cultura da Cidade de São Paulo e o Plano Municipal de Cultura de São Paulo, bem como o Sistema Municipal de Financiamento à Cultura e o Sistema Municipal de Informações e Indicadores Culturais.

O Conselho Municipal de Política Cultural foi outra demanda histórica que não se efetivou. Não foi implementado e seu Projeto de Lei n.01-00248 continuou engavetado pelas gestões posteriores, mesmo sendo a maior reivindicação da sociedade civil paulistana e tendo amplo protagonismo na conferência de cultura e nos debates de construção do PMC.

Em 2021 os Movimentos culturais da Cidade de São Paulo organizaram uma Conferência Livre e Popular de Cultura, envolvendo mais de 1.500 pessoas que debateram e reiteraram metas do Plano Municipal de Cultural e o desmonte das políticas promovidas pelas gestões a partir de 2017. Embora tenha havido uma grande participação popular, a SMC desprezou os esforços empreendidos pelos movimentos.

Embora os movimentos culturais tenham sido alijados da participação na secretaria de cultura de 2016 a 2024, eles continuaram a disputar a agenda com SMC no campo legislativo e por meio da criação da Subcomissão de Cultura. Liderada pelo Mandato Quilombo Periférico (Psol) na câmara dos vereadores durante os anos de 2021 e 2022, a subcomissão foi um espaço de debates articulado com os trabalhadores da cultura, sobre o orçamento da pasta, e a necessidade da implementação do Sistema Municipal de Cultura, sendo o Conselho Municipal de Políticas Culturais da Cidade de São Paulo, o tema de maior debate.

No que diz respeito à adesão e implementação do Sistema Municipal de Cultura, não houve vontade política para fazer. As gestões de Sturm, Youssef e Torres ignoraram a agenda da institucionalização das políticas culturais democráticas participativas. O Plano Municipal de Cultura foi engavetado, o Conselho Municipal de Políticas Culturais só foi tema da gestão via audiências públicas na Câmara de Vereadores quando os gestores foram convocados a prestar contas sobre a não implantação do conselho, do Sistema Municipal de Cultura e demais elementos.

A IV Conferência Municipal de Cultura, seguindo a agenda do governo federal em 2023, foi realizada de forma protocolar e sem nenhum empenho da SMC. Depois de muita pressão dos movimentos culturais da cidade e dos mandatos progressistas do legislativo para sua realização, a conferência teve o menor quórum de participantes (150) e o conjunto de propostas elaboradas e debatidas foi bem restrito, chegando a 30 e sem priorização entre elas. Resultado totalmente antagônico às demais conferências.

Vale destacar que o processo de realização das conferências demonstrou que a institucionalização do Sistema Municipal e seus demais mecanismos só encontrou força na gestão Haddad. Os próprios mecanismos de participação instituídos não foram capazes de garantir avanços pós 2016, revelando o quanto a institucionalização da participação ainda é frágil e debilitada nesses processos de disputa com o estado.

À guisa de conclusão: Desafios para a próxima gestão pública de cultura na Cidade de São Paulo

O próximo prefeito eleito na cidade de São Paulo, para a gestão de 2025 a 2028, terá desafios gigantescos ao assumir a pasta da cultura. Como explicitado nos tópicos acima, a gestão pública da cultura passou por desmontes sistemáticos de políticas estruturantes consolidadas a partir dos paradigmas da cidadania cultural e da participação social.

Independentemente do segmento artístico e/ou cultural, desde 2017, o setor cultural tem passado por processos de retração, estagnação e retrocessos de políticas e de fomentos, que foram construídos com a participação social e ativa de diversos agentes culturais da cidade. Além, do cooptação e apropriação populista de pautas como a diversidade cultural, as culturas periféricas, a cidadania cultural, a própria participação, controle social e transparência pública foram assumidas pela agenda neoliberal dessas últimas gestões com grande desenvoltura, ao promover um cardápio de participação e controle social (dis)simulados.

Independentemente do grupo político que irá assumir a condução das políticas culturais nos próximos anos, há questões de grande complexidade a serem enfrentadas. A primeira delas é da gestão do orçamento público com mais eficiência e qualificação, tendo em vista a reforma administrativa e necessidade de ampliação do quadro de servidores públicos da secretaria. Nos últimos anos, o orçamento da pasta da cultura cresceu exponencialmente, segundo a série histórica do Sistema Orçamentário e Financeiro (SOF) da prefeitura, entre os anos de 2013 e 2023, o orçamento saltou de R$ 458.78 milhões para R$ 1.137,96 bilhões.

Em contrapartida, o número de servidores públicos diminuiu em mais de 25% no quadro funcional da secretaria, segundo dados do Relatório da Subcomissão de Cultura, elaborado pelo mandato Quilombo Periférico em 2024. Em 2013 a quantidade de servidores já era insuficiente para a execução das políticas, com o aumento dos recursos da pasta, somando-se aos fomentos que chegaram via governo federal a partir de 2020, as gestões perderam capacidade de realizar empenhos e liquidar recursos.

Outro ponto é que, sem ter um planejamento sistêmico, que permita a elaboração de políticas estruturantes, ancoradas em um plano municipal de cultura democrático e participativo, será impossível sustentar políticas baseadas em eventos e editais criados ao sabor do gestor de situação. De 2019 a 2023 as gestões de Youssef e Torres deixaram nos cofres públicos mais de R$ 733 milhões, uma média de mais de R$ 146 milhões por ano. Isso denota claramente a falta de capacidade técnica e executiva, gerando uma grave ausência da manutenção e ampliação de políticas públicas de cultura estruturantes e democraticamente distribuídas no território.

Ao analisarmos o plano de governo dos candidatos à Prefeitura de São Paulo, constatamos que nenhum deles trouxe como proposta a institucionalização das políticas públicas de cultura, gerando uma ausência completa de pautas que permearam todo o histórico de construção de políticas democráticas e participativas na cidade. Não há nenhuma menção à implementação do Sistema Municipal de Cultura, nem ao Conselho Municipal de Políticas Culturais e muito menos ao Plano Municipal de Cultura ou outros mecanismos de implementação do sistema.

Nos plano do candidato Boulos e em certa medida no de Tábata Amaral, são recorrentes as propostas voltadas à descentralização e ampliação de programas, equipamentos e fomentos culturais, sobretudo nas periferias da cidade. Dos planos de governo que tem propostas para a cultura (Boulos, Tábata Amaral, Nunes, Datena), todos reforçam a promoção a diversidade, o acesso a difusão e formação cultural, a ampliação da virada cultural, o impulsionamento da economia criativa como vetor de desenvolvimento da cidade e a geração de renda. Vale destacar que essas propostas tanto podem ter um viés voltado aos direitos e promoção da cidadania cultural em uma perspectiva democrática, mas também podem assumir um perfil populista e neoliberal como vem acontecendo atualmente na cidade na gestão de Ricardo Nunes e seus antecessores.

Por fim, nenhum dos planos mencionam a participação social na gestão pública da cultura e desconsideram, ou desconhecem as políticas que foram construídas nesses últimos 24 anos, em prol do fortalecimento da institucionalidade das políticas públicas de cultura.

Dessa maneira, será muito importante que a próxima gestão retome o diálogo com a sociedade civil e às pautas almejadas há décadas, como a implementação do sistema municipal de cultura, tendo o conselho de políticas culturais como prioridade. A apropriação e revisão do plano municipal de cultura de 2016. A implementação da PNAB e PNCV em diálogo com a sociedade civil. Retomada das políticas de descentralização e territorialização, com especial atenção a cidadania cultural. Por fim, a ação mais urgente, que é a Reestruturação da SMC com foco no aumento do corpo funcional, para recuperar a capacidade de implementação de políticas e execução do orçamento da pasta.

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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  29 Nov 2024
• Data do Fascículo
  Sep-Dec 2024

Histórico

• Recebido
  30 Set 2024
• Aceito
  21 Nov 2024