OFERTA DE CRÉDITO E O RECENTE CRESCIMENTO DO BRASILRESUMO
A média dos últimos 30 anos de crescimento do Brasil foi baixa. Algumas análises atribuem esse desempenho à armadilha da renda média. Bresser-Pereira questiona tal tese e aponta a adoção de políticas neoliberais a partir dos anos 1990 como causa da frustração na retomada das taxas históricas de crescimento, mesmo depois de superada a crise da dívida externa. Apesar desse legado desfavorável, entretanto, o Brasil registrou uma década de crescimento robusto, entre 2004 e 2013. Este artigo aponta a expansão da oferta de crédito como uma das causas da contínua elevação da FBCF/PIB e do crescimento econômico desses 10 anos. Destaca, então, o papel anticíclico da oferta de crédito dos bancos públicos para estabilizar a trajetória de expansão do crédito total. Por fim, identifica condições econômicas do período 2004-2013 que ainda são contemporâneas, diferentemente daquelas que prevaleciam nas fases de crescimento de meio século atrás.
Palavras-chave:
desenvolvimento; crédito; bancos públicos; história econômica; história econômica do Brasil
ABSTRACT
The average GDP growth over the past 30 years has been lackluster in Brazil. Some analyses attribute this performance to the middle-income trap. Bresser-Pereira challenges this thesis and suggests that the adoption of neoliberal policies in the 1990s is the reason Brazil did not return to its historical growth rates after overcoming the external debt crisis of the 1980s. This article argues that, despite the unfavorable legacy of such policies, Brazil experienced a decade of robust growth from 2004 to 2013. The article points to the trajectory of overall credit supply as one explanation for the increasing GFCF to GDP and the remarkable GDP performance during those 10 years. It analyzes the counter-cyclical role of credit supplied by public banks in stabilizing credit expansion. Lastly, it highlights the contemporary characteristics of the recent decade of growth when compared to growth periods from half a century ago.
Keywords:
development; credit; public banks; economic history; Brazilian economic history
RESUMEN
El promedio de crecimiento de los últimos 30 años ha sido modesto en Brasil. Algunos análisis atribuyen este resultado a la trampa de ingreso medio. Bresser-Pereira desafía esta tesis y sostiene que la adopción de políticas neoliberales en los 90s es la razón por la cual Brasil no retomó sus tasas de crecimiento históricas, después de superar la crisis de la deuda externa. No obstante, a pesar del legado desfavorable de dichas políticas, Brasil experimentó una década de crecimiento sólido, desde 2004 hasta 2013. Este artículo identifica la expansión de la oferta de crédito como una de las causas del aumento de la Formación Bruta de Capital Fijo/PIB y el sobresaliente desempeño del PIB en esos 10 años. Se analiza el papel anticíclico del suministro de crédito por los bancos públicos para estabilizar la expansión creditícia. Por último, se resaltan las características aún contemporáneas del período 2004-2013, distintamente de las que prevalecieron en los periodos de crecimiento de hace medio siglo.
Palabras Clave:
desarrollo; crédito; bancos públicos; historia económica; historia económica de Brasil
INTRODUÇÃO
Há relativo consenso sobre o efeito deletério da crise da dívida externa sobre o desempenho econômico da América Latina e, especificamente, do Brasil, nos anos 1980. Mas não há consenso sobre o que ocorreu depois.
No início dos anos 1990, o Plano Brady promoveu a reestruturação das dívidas soberanas de vários países da América Latina. Assim, o Brasil voltava finalmente a acessar o mercado internacional. Em meados de 1994, o Plano Real implementou uma reforma monetária, com ampla desindexação da economia, e utilizou a taxa de câmbio como âncora de preços. A inflação mensal, medida pelo IPCA, caiu de 47,4% em junho para 1,7% em dezembro de 1994. A variação de preços continuou a ceder e ficou em um dígito anual já em 1996. Nos anos seguintes, no entanto, mesmo superados o descontrole inflacionário e a crise externa, o País não retomou seu ritmo histórico de crescimento, da ordem de 4% per capita, registrado entre 1930 e 1979.
Bresser-Pereira (2020) aponta como causas dessa frustração as mudanças nas condições macroeconômicas introduzidas nos anos 1990: “[...] o fato histórico novo que levou os países da América latina à quase estagnação foram as reformas neoliberais adotadas por eles sob pressão dos Estados Unidos e do Banco Mundial, foram a liberalização comercial e a liberalização financeira”.
Uma alteração significativa no desempenho das economias latino-americanas é sintetizada pelo autor na comparação entre o crescimento per capita nos cerca de 20 anos que antecedem à crise externa (3.0% per capita ao ano entre 1960 e 1980) e aquele de período similar, após os anos 1980 (1,2% per capita entre 1991 e 2014).
O autor critica a tese da armadilha da renda média com três fortes argumentos: (i) para sustentar tal tese, é preciso expandir o conceito de renda média a níveis muito diferentes de renda per capita, sendo o limite superior oito vezes maior que o limite inferior (de US$ 2 mil a US$ 16 mil); (ii) a maior parte dos fatores apontados como causas não surgiu à época da queda no crescimento; e (iii) o recorte temporal, e não o de renda, mostra maior aderência: a queda no crescimento ocorre a partir dos anos 1980 na grande maioria dos países latino-americanos, mesmo com rendas per capita diferentes.
Em artigo posterior, Bresser-Pereira (2022) complementa o diagnóstico:
O novo desenvolvimentismo atribui a quase estagnação dos países latino-americanos, inclusive o Brasil, a partir de 1990 a três políticas e uma omissão; (a) a liberalização comercial, que implicou o país deixar de neutralizar a doença holandesa por meio de tarifas de importação e subsídios à exportação de bens manufaturados; (b) a liberalização financeira, que eliminou a possibilidade de o país ter uma política cambial; e (c) o estabelecimento de um nível elevado de taxa de juros em torno do qual o banco central executa sua política monetária. [...] A omissão política se refere ao desinteresse do governo em aumentar o investimento público. (p. 517)
O PAPEL DO CRÉDITO NO INVESTIMENTO
Ainda que existam diferentes teorias que visam a explicar o crescimento per capita, uma abordagem sempre segura é aquela que se fundamenta naquilo que, por assim dizer, “sabemos com certeza”. Trata-se de buscar aquelas relações que não dependem de hipóteses intangíveis ou de definições excessivamente amplas, como por vezes ocorre com abordagens institucionalistas. E o que “sabemos com certeza”? Sabemos que, para uma economia produzir mais a longo prazo, é preciso aumentar recorrentemente sua capacidade produtiva; e sabemos que, para ampliar a capacidade produtiva, é preciso investir.
Além da expansão da capacidade, o crescimento também é composto pelo aumento da produtividade. E qual é o principal meio pelo qual o avanço tecnológico chega à produção e, assim, promove o aumento da produtividade? Também é por meio do investimento, ainda que em parte tal produtividade resulte de externalidades associadas, não ao investimento individual, mas à modernização do conjunto da economia.
Ainda que outros elementos proporcionem contribuições adicionais à produtividade, como o investimento em capital humano, não há como sustentar um crescimento per capita robusto no longo prazo sem um saudável nível de Formação Bruta de Capital Fixo (FBCF) como proporção do PIB.
Seguindo na linha do que “sabemos com certeza”, duas condições são necessárias, por sua vez, para que o investimento privado se realize: (i) a intenção de investir e (ii) a capacidade de investir. A intenção de investir pode ser derivada, em síntese, de duas condições: o valor presente da taxa de lucro esperada e o nível de utilização da capacidade instalada (se estiver baixa, a ampliação da produção pode ocorrer inicialmente sem novos investimentos).
Já a capacidade de investir depende da disponibilidade de recursos, basicamente, os recursos próprios mais os recursos de terceiros. Como a geração de recursos próprios pelas empresas – tipicamente, lucros retidos – tende a ser mais regular ao longo do tempo, importantes variações no nível de investimento muitas vezes estão associadas ao comportamento do acesso a recursos de terceiros, destacadamente, à oferta de crédito.
No caso do Brasil, os bancos públicos são muito relevantes no sistema financeiro. Entre 1995 e 2023, sua participação oscilou entre um mínimo de 34% e um máximo de 57% do crédito total, segundo dados do Banco Central do Brasil (2023a). Dadas as significativas variações nas diretrizes e condições de operação dessas instituições desde os anos 1990, a política bancária adotada pelos bancos públicos tem grande relevância no comportamento do investimento e do PIB.
A DÉCADA DE CRESCIMENTO DE 2004-2103
A análise de Bresser-Pereira quanto às políticas macroeconômicas menos favoráveis ao crescimento, adotadas a partir dos anos 1990, volta-se fundamentalmente para as condições que afetam as intenções de investir. Está correto deduzir que uma combinação desfavorável de taxa de câmbio e tarifas tende a inibir a produção e o investimento da indústria de transformação. No mesmo sentido, a duradoura manutenção de taxas de juros muito elevadas pelo Banco Central afeta a curva de juros de longo prazo e deprime o valor presente das expectativas de lucros em todos os setores produtivos.
Entretanto, ainda que as políticas adotadas nos anos 1990 tenham um legado duradouro, não foram aplicadas desde então sempre na mesma intensidade. Além disso, outras circunstâncias e políticas intervieram no desempenho da economia. Não por acaso, o Brasil apresentou fases muito distintas de crescimento desde o fim da crise da dívida externa.
Como se verifica nos dados publicados em World Bank (2023a), entre 1991 e 2003, o crescimento médio do PIB per capita foi de 0,9%, próximo, de fato, da referência de 1,2% usada por Bresser-Pereira para descrever a América Latina após 1990 como um caso de insucesso.
Mas, de 2004 a 2013, o crescimento médio do Brasil subiu para 3,0% per capita ao ano, a mesma taxa usada pelo autor como referência positiva para a região. Esse período nada teve de “quase estagnação”. Foi uma década de prosperidade, com crescimento continuado em todos os anos, com a única exceção de 2009 – afetado pela grande recessão internacional.
Ainda assim, mesmo em 2009, enquanto os EUA registravam sua maior recessão desde 1946, com queda de 2,6% do PIB, e a União Europeia sofria queda de 4,4% (Eurostat [2023]), a economia brasileira apenas deixava de crescer, registrando variação de -0,1%. Em 2010, o Brasil praticamente compensou a freada de 2009, com avanço de 7,5% do PIB. Desse modo, na média de 2009 e 2010, o crescimento per capita manteve o padrão da década.
A relevância dos anos 2004-2013 pode ser confirmada em quase todos os principais indicadores econômicos e sociais. Dois deles, disponíveis em World Bank (2023b, 2023c), bem ilustram a importância dessa década: (i) a população considerada pobre caiu de 48,7 milhões em 2003 para 25,7 milhões em 2013 – uma ascensão de mais de 20 milhões de pessoas à classe média; e (ii) o número de pessoas vivendo abaixo da linha de pobreza extrema caiu de 12,6 milhões em 2003 para 3,7 milhões em 2013.
Não se tratou tampouco de um surto de crescimento sem fundamento na expansão da oferta. Ainda que o estímulo inicial contasse também com políticas de renda e de crédito favoráveis ao consumo, à medida que o crescimento se consolida, o investimento avança ainda mais rapidamente que os demais componentes do PIB. Partindo de níveis próximos de 17% do PIB em 2003, a FBCF cresce consistentemente até alcançar 21% do PIB em 2013, como se observa na Figura 2.
A taxa de desemprego foi reduzida de modo praticamente contínuo (excetuadas as oscilações sazonais) durante todos os 10 anos, enquanto a inflação permanecia sob controle.
Portanto, as quatro políticas desfavoráveis ao crescimento apontadas por Bresser-Pereira parecem adequadas para explicar, em grande medida, o baixo crescimento nos cerca de 10 anos que se seguiram à superação da crise externa. Mas não são capazes de explicar, inversamente, o bom desempenho dos 10 anos seguintes.
O CRÉDITO EM 2004-2013
Ainda que não se pretenda dar uma resposta exaustiva, a hipótese deste artigo é que grande parte da explicação para o sucesso dos anos 2004-2013 reside nas políticas voltadas à oferta de crédito.
A Figura 4 mostra, inicialmente, o saldo de crédito total deflacionado pelo IPCA, em índice (janeiro/1999 = 100). A primeira constatação é que a década de crescimento econômico, de 2004-2013, coincide com o período de expansão do crédito total. A expansão do crédito em termos reais inicia-se em princípios de 2004, persiste em ritmo notavelmente regular durante 10 anos e é interrompida em meados de 2014.
O ano de 2003 começara sob um ambiente de forte tensão sobre o Balanço de Pagamentos, modesto crescimento econômico e inflação elevada. A trajetória da Dívida Pública Líquida, que já vinha subindo preocupantemente de 30% do PIB em dez./1994 para 55% do PIB em jun./2002, sofria, nos meses finais de 2002, o impacto adicional da desvalorização cambial sobre a dívida pública externa (significativamente maior que as reservas internacionais, à época), alcançando assim 60% do PIB em dez./2002, segundo dados do Banco Central do Brasil (2023c).
O baixo nível de reservas, dúvidas sobre o grau de compromisso do novo governo com a consistência fiscal e o efeito demonstração da crise argentina de 2001-2002 completavam um quadro de crise de confiança. As “intenções de investir” estavam em baixa.
Ao longo do ano, porém, a inflação foi controlada, as metas de superávit primário foram elevadas, cessou a pressão sobre as reservas e a taxa de câmbio reverteu o overshooting de 2002. A relação Dívida Pública Líquida/PIB começou a diminuir. Assim, o Brasil iniciou 2004 em um ambiente de muito maior confiança e otimismo. As “intenções de investir” agora estavam em alta – e continuaram favoráveis durante a maior parte da década de 2004-2013.
No entanto, a capacidade de investir – ou seja, a disponibilidade de recursos – também é condição necessária para que o investimento se realize. Mesmo com intenções de investir positivas, um continuado crescimento da FBCF/PIB dificilmente seria viabilizado apenas por lucros retidos. Daí a importância da expansão do crédito para explicar a consistente elevação da FBCF/PIB e o robusto crescimento do PIB per capita durante esses 10 anos.
De início, entre 2003 e 2004, algumas medidas institucionais contribuíram para a redução do risco e do custo de certas modalidades de crédito, tanto para bancos privados como para bancos públicos. Nesses dois anos, foram criados o crédito consignado, as Letras de Crédito Imobiliário (LCI) e as Letras de Crédito Agrícola (LCA), além do instituto do patrimônio de afetação.
Ao analisarmos separadamente a trajetória da oferta de crédito proporcionada por bancos privados e aquela proporcionada pelos bancos públicos, dois fenômenos são visíveis: (i) a grande capacidade de expansão da oferta de crédito, tanto pelo sistema bancário privado, como pelo sistema público; e (ii) o comportamento anticíclico do crédito público entre fins de 2008 e meados de 2014. Essa diferença entre as políticas bancárias dos dois grupos durante metade da década de expansão revela a importância das diretrizes seguidas pelos bancos públicos no período.
Vale registrar que o mercado de capitais também contribuiu para o volume de recursos disponíveis para a expansão da atividade empresarial. Entretanto, no que tange às emissões primárias de ações, ainda que tenham crescido, foram de muito menor dimensão do que a expansão do crédito bancário. Houve, igualmente, aumento das emissões de debêntures, ainda que um grande volume tenha características análogas às do crédito, pois foram emitidas para a carteira dos bancos, que por vezes preferiram esse instrumento devido a vantagens no recolhimento de compulsórios. Uma análise mais detalhada do desempenho do mercado de capitais não é objeto deste artigo, mas, de modo geral, tende a corroborar a tese aqui exposta, pois seu comportamento tende a ser pró-cíclico, similar, nesse aspecto, ao da oferta de crédito pelos bancos privados.
A Figura 5 mostra a variação em 12 meses do saldo de crédito fornecido pelos bancos públicos e daquele fornecido pelos bancos privados, deflacionados pelo IPCA. Entre dezembro de 2003 e setembro de 2008, os bancos privados lideraram a expansão do crédito, com crescimento anualizado real de 20%. O crédito oferecido pelos bancos públicos cresceu à taxa real de 14% ao ano.
Em setembro de 2008, quando a quebra do Lehman Brothers deu início à crise internacional, bancos públicos e privados vinham expandindo o crédito, coincidentemente, no mesmo forte ritmo de 26% em termos reais nos 12 meses anteriores. Com o advento da crise, o sistema privado travou sua expansão. Em junho de 2009, o saldo de crédito privado real tinha caído 1% em relação a setembro de 2008.
Mas as diretrizes para os bancos públicos foram no sentido de evitar a interrupção súbita da oferta de crédito. Contando inclusive com aportes do Tesouro ao BNDES, os bancos públicos mantiveram a trajetória anterior à crise. Em junho de 2009, o saldo de crédito público era 21% superior ao de setembro de 2008 em termos reais, permitindo assim que o crédito total apenas moderasse seu ritmo, crescendo 7% em termos reais entre setembro de 2008 e junho de 2009.
Vale notar que, no caso dos principais programas de crédito criados em 2009, o Programa de Sustentação do Investimento (PSI) do BNDES e os financiamentos da Caixa Econômica Federal no Programa Minha Casa, Minha Vida, as taxas de juros mais baixas também contribuíram para o que estamos chamando de “intenções de investir”, na medida em que elevaram a taxa de lucro esperada dos investimentos objeto de tais financiamentos.
Com o sucesso da estratégia anticíclica, apoiada também em outras medidas, o impacto da crise no Brasil começou a ser revertido em apenas três trimestres. A partir de julho de 2009, o crédito privado começou a retomar a trajetória de expansão. Já no terceiro trimestre de 2009, o crédito ofertado pelos bancos privados cresceu 2,1% em termos reais. Os bancos públicos, por sua vez, desaceleraram a velocidade de ampliação do crédito.
Em meados de 2011, entretanto, uma forte deterioração das condições financeiras em alguns países europeus provocaria a mais grave crise do euro desde sua criação. Em face do aumento global da aversão a risco (e eventualmente outros fatores), a oferta de crédito pelos bancos privados brasileiros sofreu nova freada. Sempre medida em termos reais, a variação de 12 meses do crédito privado cai de 13% positivos em junho de 2011 para 1% negativo em junho de 2013. No mesmo período, os bancos públicos aumentaram sua taxa de expansão de 12% para 21%. Assim, a oferta total de crédito ainda manteve expansão de 9% ao ano.
Pela segunda vez, portanto, a política anticíclica dos bancos públicos evitou um colapso na oferta total de crédito, contribuindo, assim, para preservar o contínuo crescimento do nível de investimento e do PIB, que caracterizaria a década de 2004-2013.
Vale notar que essa atuação voltada a diretrizes de interesse público não resultou na construção de carteiras de crédito de má qualidade. Ao contrário, no caso do BNDES, os níveis de inadimplência continuaram muito baixos e, de modo geral, os bancos públicos preservaram ou elevaram seus lucros ao longo do período.
Em 2014, a expansão do crédito pelos bancos privados continuou próxima de zero e, nos bancos públicos, desacelerou gradualmente, mantendo patamar de 10% no segundo semestre. A expansão da oferta total terminou 2014 no modesto ritmo de 5%. Chegou ao fim, assim, o longo período de expansão. Em 2015, a variação do saldo de crédito entrou no campo negativo, tanto para bancos públicos como para bancos privados.
CONTEXTO TEÓRICO
Existe uma ampla literatura teórica que discute a endogeneidade da oferta de crédito e de moeda. Ainda que uma revisão dessa literatura não caiba em um artigo voltado à história econômica e à gestão pública, como este, é útil situar a hipótese teórica subjacente à análise aqui apresentada, ainda que em termos muito simplificados.
Em um extremo, há autores que adotam a hipótese de que a oferta de crédito seja completamente endógena. Supõe-se que os bancos estão dispostos a emprestar todo o volume de crédito demandado a dada taxa de juros. Moore (1988) é uma das principais referências dessa abordagem. Nela, o Banco Central define a taxa de juros básica; sobre ela, os bancos aplicam seus spreads; e a quantidade de crédito é determinada pelo nível de demanda correspondente à taxa de juros oferecida aos tomadores finais. Nessa abordagem, para uma dada taxa de juros do Banco Central, as variações na quantidade de crédito são determinadas fundamentalmente por variações na demanda de crédito – e nas condições que a influenciam, como expectativas, contexto macroeconômico etc.
No outro extremo, adotando hipótese de completa exogeneidade da moeda, estão abordagens do legado monetarista, que supõem que o Banco Central controla a quantidade de moeda e que a oferta de crédito e de outros agregados monetários corresponde a múltiplos bastante constantes daquela quantidade. O sistema bancário não teria capacidade autônoma de promover expansões ou contrações relevantes na oferta de crédito e de moeda. Seria sempre o Banco Central, por ação ou acomodação, a origem das variações.
Um ponto comum às duas abordagens (nesta versão simplificada) é que, em ambas, a política bancária não tem um papel autônomo nas variações das quantidades de crédito vigentes na economia. No primeiro caso, alterações nas condições de crédito ocorrem apenas por mudança na taxa básica de juros pelo Banco Central ou por variação na demanda de crédito. No segundo caso, supõe-se que variações na quantidade de crédito e de moeda estão sempre sob controle do Banco Central.
A hipótese subjacente a este artigo – e que consideramos ter maior aderência à realidade – é, pode-se dizer, intermediária. Não se considera que a atuação de política econômica sobre as condições monetárias e de crédito esteja obrigatoriamente restrita à definição da taxa básica de juros, nem tampouco que esteja restrita à determinação de dada quantidade de moeda ou de outro agregado monetário.
A política monetária é compreendida como o conjunto de condições regulatórias (como as exigências dos acordos de Basileia), quantitativas (como compulsórios e instrumentos macro-prudenciais) e de preços (fundamentalmente a taxa básica de juros) com as quais se depara o sistema bancário (Fiocca [2000]). Em alguns períodos, outras ações de política econômica ou de natureza legal também podem ser adotadas visando a influenciar o sistema bancário – ações que afetem a cobrança e recuperação de créditos ou o acesso a divisas, por exemplo.
No que se refere aos bancos, por sua vez, entende-se que não são repassadores passivos, nem de preços, nem de quantidades. Os bancos definem, simultaneamente, taxas de juros e limites de quantidade para cada cliente. O “último milhão disponível” não é emprestado àquele cliente que aceitar as taxas de juros mais altas, mesmo que essa taxa seja significativamente superior ao custo marginal de captação, pois isso levaria a uma seleção adversa na composição da carteira de crédito. Tampouco a expansão dos balanços deve ser entendida como irrestrita, pois tem implicações em rentabilidade, mas também em risco.
A hipótese teórica aqui utilizada é que existe uma mediação entre o conjunto de condições objetivas da política monetária e aquelas condições da oferta de crédito com as quais se deparam os agentes econômicos não financeiros. Essa mediação é dada pela política bancária.
Essa concepção está presente já no Treatise on Money, de Keynes (1971), e é aquela compatível com a atuação característica dos bancos centrais contemporâneos. A política de “inclinar-se contra o vento” não supõe que a atuação da autoridade monetária vise apenas a influenciar o setor produtivo. Bancos centrais dão especial atenção a contrabalançar excessos de otimismo ou de pessimismo também no setor bancário.
Portanto, para iguais condições de política monetária, o sistema bancário pode adotar políticas mais restritivas ou mais expansivas, dependendo do estado de confiança, das condições macroeconômicas, do ambiente político, de quaisquer fatores, enfim, que venham a afetar a política bancária. No caso de bancos públicos, a política bancária é influenciada ainda pelas diretrizes de governo.
Em sentido inverso, movimentos de aceleração ou desaceleração da oferta de crédito também afetam as condições gerais da economia. Assim, a hipótese subjacente à análise aqui apresentada é que existem relações de causalidade tanto das condições gerais da economia para a oferta de crédito como da oferta de crédito para as condições gerais da economia. Em alguns períodos, essas relações reforçam movimentos de expansão ou de desaceleração. Em outros períodos, as condições monetárias e de crédito podem desempenhar um papel anticíclico.
No período inicial da mais recente década de crescimento do Brasil, entre 2004 e 2008, todos os fatores apontavam na mesma direção: as condições macroeconômicas internas e externas eram positivas, favorecendo a demanda de crédito; a política monetária afastava-se das condições altamente restritivas adotadas em 2003; e a política bancária também se mostrava expansionista – crescimentos reais de 14% a.a. (bancos públicos) e de 20% a.a. (bancos privados) durante quatro anos não seriam possíveis com uma postura restritiva dos bancos, o último elo na determinação da oferta de crédito.
A experiência mais interessante do ponto de vista teórico – e também no que se refere às lições para a gestão pública – está, no entanto, nos anos que se seguiram à crise internacional de 2008, pois nesse período é possível separar mais claramente os diferentes fatores.
Não há dúvida quanto ao impacto negativo da crise internacional sobre as condições gerais da economia e as expectativas, nem quanto ao efeito negativo destas sobre a demanda de crédito.
Tampouco há dúvida quanto às reduções nas taxas de juros e a outras medidas de suporte à atividade econômica tomadas pelo Banco Central e por outras esferas da gestão econômica – são públicas.
Conhecidos esses dois determinantes, que afetam igualmente bancos públicos e bancos privados, o que resta para explicar a drástica diferença entre a trajetória de crédito dos dois grupos de bancos é a política bancária.
Se a súbita mudança na trajetória de crescimento do crédito dos bancos privados resultasse apenas da queda na demanda de crédito, afetada pela crise de 2008 e pela piora nas condições econômicas e nas expectativas, a trajetória do crédito dos bancos públicos teria apresentado movimento similar. No entanto, como visto acima, bancos privados e bancos públicos apresentaram trajetórias marcadamente diferentes nos movimentos de aceleração e desaceleração do crédito verificados entre fins de 2008 e 2013.
De fato, nem seria razoável esperar que bancos privados deixassem de adotar políticas mais restritivas em face da crise internacional de 2008 ou da crise europeia de 2011. Do mesmo modo, as diretrizes de atuação anticíclica dadas pelo governo aos bancos públicos, bem como a efetiva adoção de programas especialmente voltados a estimular o investimento e sustentar a atividade por parte desses bancos, são fatos públicos, registrados formalmente nos programas anunciados, em documentos e declarações das autoridades econômicas.
A IMPORTÂNCIA DE 2004-2013 PARA O DESENVOLVIMENTISMO
A análise dessa década de crescimento sustentado é fundamental não só por sua relevância na história econômica do Brasil do último meio século, mas, também, por se tratar do único período de crescimento sustentado alcançado sob as condições contemporâneas da economia brasileira e internacional.
A experiência de crescimento sustentado anterior à década de 2004-2013 tem de ser buscada nas décadas de 1930 a 1970, quando a estrutura da economia brasileira e as condições internacionais eram muito distintas das atuais.
Nos anos 1940 e 1950, a Cepal, corretamente, apontava para o desafio posto pelo baixo preço relativo das commodities e a fragilidade que isso produzia na balança comercial de países que não se industrializassem, estrangulando, de tempos em tempos, o crescimento econômico. No século XXI, ao contrário, um dos desafios ao desenvolvimento, especialmente à industrialização, está na emergência de períodos que podem ser identificados como de doença holandesa, ou seja, períodos em que os preços relativos das commodities exportadas por países latino-americanos ficaram especialmente altos, favorecendo a apreciação da taxa de câmbio.
No mercado internacional de divisas, os anos do imediato pós-guerra foram caracterizados, em certa medida, pelo que ficou conhecido como “escassez de dólares”. Foi um período em que os EUA apresentaram forte crescimento do PIB (4,2% a.a. em média nos anos 1950), mantendo nível muito baixo de importações: apenas 4,1% do PIB. Na década de 1960, os EUA cresceram 4,3% ao ano em média, mas continuaram a importar apenas 4,4% do PIB (Federal Reserve Economic Data [2023]).
No século XXI, entretanto, o contexto de oferta internacional de divisas é completamente diferente. Entre 2000 e 2022, o nível de importações dos EUA situou-se, em média, em 15,2% do PIB. Surge o euro. Os regimes de capital predominantes no Ocidente passaram a ser taxas de câmbio flutuantes e contas de capital sem controles quantitativos. Vários países acumularam reservas de algumas centenas de bilhões de dólares; alguns, de mais de US$ 1 trilhão.
Durante todo o século XX, o Brasil passou por várias crises de Balanço de Pagamentos. Lidar com a fragilidade das contas externas era um elemento central nas decisões de política econômica e no desenho de estratégias de desenvolvimento. Em princípios do século XXI, no entanto, o País encontrou uma oportunidade para implementar arrojada política de compra de divisas. Segundo dados do Banco Central do Brasil (2023d), as reservas saltaram de US$ 54 bilhões em dezembro de 2005 para US$ 373 bilhões em dezembro de 2012.
Reservas internacionais elevadas estiveram entre os alicerces sobre os quais o Brasil conseguiu construir sua tão bem-sucedida reação à crise global de 2008-2009 e à crise europeia de 2011. Esse patamar de reservas internacionais persiste até hoje. Trata-se de uma mudança qualitativa e duradoura no que se refere à condição de solvência internacional e à resiliência do Balanço de Pagamentos.
Outra diferença importante reside na economia política. Entre 1950 e 1980, o Brasil esteve majoritariamente sob regimes autoritários. Mesmo nos anos de democracia, o percentual votante da população era muito menor que no século XXI e, de modo geral, a distribuição de poder na sociedade tinha menor complexidade.
A combinação de crescimento com distribuição de renda, que distingue o período recente de crescimento, certamente contribuiu para dar estabilidade política e, assim, continuidade às políticas econômicas de 2004-2013. Na década de 1960, um governo progressista sofreu golpe de Estado. Na de 1970, um regime autoritário sustentou estratégia de crescimento com piora na distribuição de renda.
Em muitos outros aspectos institucionais e econômicos – domésticos e internacionais – as condições de contorno em que se alcançou um crescimento robusto na década de 2004-2013 são similares às que ainda prevalecem hoje, ao passo que muitas das condições que vigiam nos períodos de crescimento anteriores a 1980 já não existem.
A importância da experiência de crescimento da década de 2004-2013 para a reflexão sobre a história recente e para o desenho de políticas que favoreçam o desenvolvimento é reforçada, ainda, pelo fato de que vários aspectos de uma mesma fase econômica estão relacionados.
É difícil supor, por exemplo, que o impacto da instituição do crédito consignado ou o sucesso do financiamento imobiliário a famílias de baixa renda seria o mesmo sem a significativa (ainda que gradual) elevação real do salário mínimo, promovida ao longo de 2004-2013; ou sem a incorporação de aproximadamente metade da população pobre à classe média, alcançada no mesmo período.
Tampouco é fácil supor que, sem o conjunto de condições que proporcionaram elevada popularidade aos governos dessa fase (entre elas, o maior acesso ao consumo por famílias que historicamente sempre viveram sob grandes restrições), haveria a mesma confiança empresarial quando à capacidade do governo de implementar medidas e reverter expectativas rapidamente, mesmo quando o cenário internacional tornou-se adverso. Tal confiança, por sua vez, era necessária às decisões de investimento que resultaram na elevação da FBCF/PIB entre 2004 e 2013.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A identificação de condições favoráveis ou desfavoráveis ao desenvolvimento e a defesa daquelas que possam contribuir para o avanço econômico e social são motivações duradouras na obra de Bresser-Pereira. Sua crítica a políticas macroeconômicas introduzidas nos anos 1990 tem esse sentido de inconformismo com o baixo crescimento, uma vez superada a crise da dívida externa.
Entretanto, na história econômica recente, um baixo crescimento de 30 anos só existe como média de três fases muito distintas. Mesmo preservando a crítica de Bresser-Pereira a políticas adotadas a partir dos anos 1990, este artigo destaca a singularidade da década de 2004-2013 e explora um aspecto fundamental do período, que contribuiu para diferenciá-lo da década de 1990 e dos anos que se seguiram a 2014: o comportamento da oferta de crédito.
Pela estrutura de seu sistema financeiro, no qual a dimensão dos bancos públicos é equiparável à dos bancos privados, as diretrizes e programas adotados pelos bancos públicos têm relevância comparável à de outras políticas econômicas, especialmente quando assumem grande magnitude e se diferenciam dos movimentos mais gerais do mercado.
Com diretrizes de expansão, adotadas a partir de 2003-2004, e políticas anticíclicas, implementadas nos anos de desaceleração do crédito privado, os bancos públicos deram estabilidade e, de modo geral, contribuíram para o vigor desses 10 anos de ampliação da oferta total de crédito. A crescente disponibilidade de recursos financeiros, por sua vez, está entre as condições que viabilizaram a ampliação da FBCF/PIB ao longo da década, dando consistência ao crescimento econômico.
Avaliadores/as
Avaliado pelo sistema de revisão duplo-anônimo.
Editores Convidados: Carmen Augusta Varela, Cristina Helena Pinto de Mello, Evelyn Levy e José Marcio Rebolho Rego. O/A avaliador/a não autorizaram a divulgação de sua identidade e relatório de avaliação por pares.
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Classificação JEL: G2, N1, N16, O1, O54
REFERÊNCIAS
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Nota: Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (
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