CORRUPÇÃO E CARGOS COMISSIONADOS: UM EXERCÍCIO QUANTITATIVO PARA ESTADOS BRASILEIROSRESUMO
Este artigo investiga o efeito da política de cargos comissionados nos níveis de corrupção dos estados brasileiros. A pesquisa justifica-se por explorar a conexão entre a quantidade de cargos comissionados em relação ao total de servidores públicos ativos e a ocorrência de corrupção nos estados brasileiros, respondendo a uma polêmica comum sobre o perfil de servidores. Por meio do índice CIPM (Contas Irregulares por Milhão de Habitantes), emprega-se a Análise Envoltória de Dados (DEA), concentrando-se na análise quantitativa das relações entre o número de cargos comissionados e os níveis de corrupção nas unidades federativas brasileiras, por intermédio da utilização de dados relacionados aos orçamentos públicos, além de índices de desenvolvimento. Os resultados demonstram que estados com maior número de cargos comissionados tendem a apresentar níveis mais elevados de corrupção, sugerindo que a prática generalizada de nomeações políticas pode criar oportunidades para o abuso do poder público para fins privados.
Palavras-chave:
corrupção; economia da corrupção; análise econômica do direito; cargos comissionados; administração pública; Análise Envoltória de Dados.
ABSTRACT
This paper investigates the effect of appointed positions on corruption levels across Brazilian states. The research is motivated by a persistent controversy in Brazilian public administration regarding the relationship between state-level corruption and the proportion of appointed officials relative to the total number of tenured public employees. Using data envelopment analysis (DEA), the research analyzes data from public budgets, development indices, and the CIPM index (irregular accounts per million inhabitants) to explore the quantitative relationship between political appointments and corruption. The results demonstrate that states with a greater proportion of appointed officials tend to have higher levels of corruption, suggesting that the widespread practice of political appointments can create opportunities for the misuse of public office for private gain.
Keywords:
corruption; economics of corruption; economic analysis of law; political appointments; public administration; data envelopment analysis.
RESUMEN
Este artículo investiga el efecto de la política de puestos comisionados sobre los niveles de corrupción en los estados brasileños. La investigación se justifica al explorar la conexión entre el número de cargos comisionados en relación al número total de servidores públicos activos y la ocurrencia de corrupción en los estados brasileños, respondiendo a una controversia común sobre el perfil de los servidores públicos. A través del índice CIPM (cuentas irregulares por millón de habitantes), se emplea el Análisis Envolvente de Datos (DEA), centrándose en el análisis cuantitativo de las relaciones entre el número de cargos comisionados y los niveles de corrupción en las unidades federativas brasileñas, mediante el uso de datos relacionados con los presupuestos públicos, además de los índices de desarrollo. Los resultados demuestran que los estados con un mayor número de cargos comisionados tienden a tener mayores niveles de corrupción, lo que sugiere que la práctica generalizada de nombramientos políticos puede crear oportunidades para el abuso de poder público. para fines privados.
Palabras clave:
corrupción; economía de la corrupción; análisis económico del derecho; cargos comisionados; administración pública; análisis envolvente de datos.
INTRODUÇÃO
O patrimonialismo é intrínseco à estrutura administrativa brasileira, o que acarreta desafios significativos no combate à corrupção. Uma característica desse problema reside na nomeação sem critérios meritocráticos e, por vezes, excessiva de cargos em comissão, costume que, entre outras finalidades, serve como mecanismo para os chefes do Poder Executivo granjearem apoio político no Poder Legislativo para fazer valer sua pauta de governo, priorizando-se, dessa forma, interesses políticos em detrimento do interesse público, o que, consequentemente, contribui para a disseminação da corrupção em diferentes esferas governamentais.
Este trabalho busca explorar o papel dos cargos comissionados na corrupção dos estados brasileiros, aqui medida pelo Índice CIPM (Contas Irregulares por Milhão de Habitantes) como métrica para avaliar a integridade pública. Para isso, é utilizada a Análise Envoltória de Dados (DEA) como abordagem metodológica, uma ferramenta eficaz para avaliar a eficiência relativa de unidades organizacionais (unidades federativas, neste caso) no uso de cargos em comissão para o engendramento da corrupção. Essa análise, ao agregar indicadores relevantes para a corrupção, proporciona uma visão ampla do problema, permitindo a formulação de políticas públicas de gestão de pessoal efetivas para o enfrentamento do patrimonialismo e da corrupção nos estados brasileiros. Como Lopes e Vieira (2020) apontam, a maior parte da literatura concentra-se na atuação da burocracia e dos agentes políticos na definição dos cargos comissionados, portanto estudos qualitativos.
O objetivo do artigo é identificar padrões geradores de apontamentos e corrupção concomitantes à distribuição de cargos em comissão, por meio de uma metodologia de estimação não paramétrica, para os estados brasileiros, no período entre 2017 e 2019. Como objetivo específico, o artigo pretende apontar eventuais padrões regionais.
Além desta introdução, a segunda seção deste trabalho dedica-se a uma revisão bibliográfica sobre a corrupção no Brasil, principalmente comparando a situação brasileira com os demais países, por meio de índices consagrados sobre o tema. Outrossim, a revisão buscará investigar como a nomeação de cargos comissionados pode estar vinculada a esse fenômeno, fornecendo uma base teórica para o modelo subsequente.
A terceira seção apresenta a metodologia adotada neste estudo, destacando a utilização da Análise Envoltória de Dados (DEA) como uma abordagem para avaliar a eficiência e a eficácia dos cargos comissionados no engendramento da corrupção. Será detalhada a base de dados utilizada para construir o modelo econométrico, incluindo variáveis relevantes que permitem uma análise da relação entre elas e a corrupção.
Na quarta seção, são apresentados os resultados do modelo econométrico, revelando a influência dos cargos comissionados e das demais variáveis independentes na incidência de práticas corruptas nos estados brasileiros, sob dois aspectos: eficiência e eficácia na geração de corrupção.
Por fim, a conclusão sumariza as descobertas obtidas por meio da revisão bibliográfica, da metodologia adotada e dos resultados do modelo econométrico, sugerindo que as administrações públicas estaduais devem diminuir seu poder discricionário de nomeações políticas sem embasamento técnico e/ou meritocrático em prol de uma gestão pública alinhada com os valores da integridade e da boa governança dos recursos públicos.
REVISÃO DE LITERATURA
Segundo relatório do Fundo Monetário Internacional (FMI, 2019), o valor desviado por corrupção anualmente equivale a 5% do PIB global. Esse montante gira em torno de 6,5 trilhões de dólares ou quase cinco vezes o valor de tudo o que foi produzido no Brasil em 2020.
A corrupção também é a maior preocupação dos cidadãos em nível mundial, à frente de outros assuntos como globalização, valores sociais declinantes e imigração. Segundo pesquisa realizada pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), 69% das pessoas estão preocupadas com os impactos que a corrupção pode causar em suas vidas.
No Brasil, não é diferente. Em 2015, o Instituto Datafolha (2015) realizou pesquisa em que a corrupção foi eleita pela primeira vez o principal problema do País na avaliação dos brasileiros, à frente de temas como saúde, desemprego, educação, violência/segurança e economia. Mais recentemente, em novembro de 2021, o Instituto Atlas divulgou pesquisa que ratificou a corrupção como o maior problema do Brasil.
Nesse sentido, o combate à corrupção vem ganhando cada vez mais importância no debate internacional e nacional, havendo diversas iniciativas focadas em mitigar o problema.
No ano de 2010, um estudo da Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (Fiesp) estimou que até 2,3% de todo o produto interno brasileiro seria desperdiçado com corrupção. Trazendo a valores do PIB de 2020 (R$ 7,4 trilhões), esse custo equivaleria a R$ 170,2 bilhões. Como forma de comparação e para se ter uma ideia da importância dos valores citados, todo o orçamento do Governo Federal destinado à educação em 2020 foi na monta de R$ 143 bilhões.
Tal realidade coloca o Brasil em uma péssima posição no Índice de Percepção da Corrupção (IPC). No último ranking (2023), nosso país figurou na 104a posição (entre 180 países), com 36 pontos (queda de 10 posições em relação ao ano de 2022), permanecendo estagnado em patamar muito ruim (Transparência Internacional, 2023), conforme Figura 1:
O Brasil permanece abaixo dos 50 pontos, na “zona de corrupção”. Como o IPC divide os países em uma escala que vai de “0” (muito corrupto) a “100” (muito íntegro), podemos dizer que acima da pontuação 50 o país se encontra em uma “zona íntegra” e abaixo de 50 pontos, numa “zona de corrupção”. Isto é, o Brasil está, atualmente, em uma colocação nada privilegiada - no mesmo patamar que países como Etiópia, Cazaquistão e Tanzânia; e abaixo da média dos Brics (40), das Américas (43), mundial (43), do G20 (53) e da OCDE (66) (Transparência Internacional, 2023).
Já em relação ao Índice de Capacidade de Combate à Corrupção (CCC), o Brasil segue em queda desde 2019 (ano de criação do índice) e, no ano de 2022, teve a maior queda entre os 15 países analisados, com nota de “4,76” de um máximo de “10”. Sua pontuação caiu 6% em relação a 2021 e 22% desde 2019, e o País passou do sexto para o 10o lugar no ranking, atrás do Uruguai, da Costa Rica, do Chile, do Peru, da República Dominicana, da Argentina, do Panamá, da Colômbia e do Equador (IPC, 2023).
Recentemente, foi publicada a edição de 2023 do Rule of law index, o qual mede a qualidade do Estado de Direito dos países conforme alguns elementos como a limitação do poder do governo, a ausência de corrupção, a abertura do governo, a ordem e a segurança, os direitos fundamentais, a aplicação efetiva da lei e o acesso à justiça. No quesito “ausência de corrupção”, o Brasil ocupa, como em outros índices, uma posição nada favorável, 81º de 142 países analisados (WJP, 2023). Ou seja, qualquer que seja a métrica de análise sobre a qual estejamos nos debruçando, é fato que nosso país tem enfrentado desafios significativos no que diz respeito à corrupção.
Causas da corrupção
Há diversas causas elencadas pela literatura para o fenômeno da corrupção, das quais podemos citar, a título exemplificativo, questões sociais, econômicas, institucionais, históricas, culturais e psicossociais. Neste trabalho, o enfoque será dado sob a ótica econômica e institucional, com o objetivo de demonstrar a relação e o impacto que a política de cargos comissionados nas unidades federativas brasileiras possui sobre os níveis de corrupção.
Historicamente, o Brasil possui características de um Estado patrimonialista e clientelista. Ao longo da história, observamos uma prática persistente de loteamento do Estado para atender a interesses de grupos predominantes. Nesse contexto, a ausência de critérios técnicos e racionais para favorecer uma meritocracia legítima foi evidente. Isso se deu em parte devido à escassez de liberdades substanciais e instrumentais para uma parcela significativa da população, permitindo que o Estado fosse historicamente capturado por interesses de grupos agrários e, posteriormente, por conglomerados empresariais que financiavam campanhas eleitorais. Esse padrão de apropriação tornou-se, assim, um elemento central na estrutura de poder de nossa federação, caracterizando um “sistema político empresarial” que permeia grande parte da atividade econômica (Campos, 2021).
Nesse cenário, é crucial observar a interconexão entre práticas patrimonialistas, como o nepotismo em cargos preenchidos por indicação política, denominados aqui cargos de livre nomeação e exoneração. Reconhecer esses elementos é essencial para avançarmos no combate às práticas corruptivas, pois evidenciam como a nomeação política e a falta de critérios objetivos para ocupação de cargos podem ser facilitadores da corrupção e perpetuadores de um ciclo vicioso que mina a integridade pública (Campos, 2021).
Por definição, o patronato envolve um negócio recíproco entre agentes com poderes diferentes, “envolvendo normalmente favores feitos pelo benfeitor ao cliente em troca da sua lealdade e seu apoio”. A diferença existente entre os conceitos de patronato e clientelismo encontra-se na escala e no sistema político em que estão inseridos. Enquanto o patronato é uma relação direta e existente tanto em regimes democráticos quanto autocráticos, o clientelismo funciona em uma escala maior, em que os políticos oferecem benefícios como empregos no setor público a quem os apoia (Fukuyama, 2018, pp. 91-92).
Para o contexto brasileiro, Lopes e Vieira (2020), ao construírem uma revisão de literatura, notam que a motivação principal dos cargos comissionados é o controle político, destacando, contudo, a presença de atores externos que procuram influenciar as regras de comissionamento, eventualmente capturando o arranjo de nomeações. Nesse particular os autores destacam a ligação com a constituição de instituições, formais e informais, para o preenchimento de cargos, enquanto houver sucesso no alcance dos objetivos políticos.
Klitgaard (2013) faz uma analogia do patrimonialismo e do clientelismo com os vínculos tribais ou de clãs, os quais poderiam “fortalecer o agente em função do dirigente, dando-lhe forças para um grau maior de comportamento ilícito” (Klitgaard, 2013, p. 90).
Podemos dizer que a administração pública brasileira sob o aspecto cronológico passou, basicamente, por três fases: patrimonialismo, burocracia e gerencialismo (Bresser-Pereira, 1996). A burocracia aqui não se refere às suas disfunções, mas como uma alternativa de gestão da coisa pública que preza pelo racionalismo e pela impessoalidade meritocrática, agindo como um poder técnico de limitação do poder político puramente discricionário, uma vez que “representa a norma apta a limitar o poder do príncipe” (Campos, 2021, p. 26).
Embora tenhamos passado por uma reforma de cunho gerencial na década de 1990, o aparato estatal possui, fluidamente, características das três formas de administração citadas acima, inclusive com traços inerentes ao patrimonialismo, sistema pelo qual não há distinção entre o patrimônio privado do governante e o patrimônio público (Faoro, 2012), herdado de nossa colonização portuguesa, em que os recursos públicos e os governantes eram nomeados por sua lealdade ao rei (Fausto, 2015).
Ou seja, no contexto brasileiro, a persistência do patriarcalismo e da dominação patrimonialista, caracterizada pela fusão indistinta entre esferas pública e privada, aparenta resistir à implementação de um Estado impessoal, mesmo diante da existência de uma norma constitucional estrita e teoricamente soberana. Mais que isso, mesmo após a democratização em 1988 e com a guinada para o gerencialismo, ainda subsistem no Brasil resquícios da cultura patrimonialista, podendo nosso regime ser caracterizado como uma certa “burocratização do patrimonialismo” (Campos, 2021).
Isso significa que a proliferação de cargos comissionados na administração pública - em âmbito federal, estadual e, principalmente, municipal - é fruto do modelo patrimonialista e clientelista arraigado no Estado brasileiro, modelo esse que, ao lado do oficialismo (Estado onipresente que está inserido em todos os projetos relevantes do cenário nacional) e da cultura da desigualdade (indivíduos que estão sujeitos à lei e os que estão acima dela), forma as origens e as causas da corrupção (Barroso, 2020).
Nesse sentido, “patrimonialismo, corrupção e desenvolvimento humano, portanto, são fenômenos interligados e em via de mão dupla” num cenário em que os partidos políticos usam do loteamento dos cargos públicos para negociar as diretrizes da administração pública (Campos, 2021, p.57).
De acordo com Abranches (2018), o qual cunhou o conceito de presidencialismo de coalizão, “a reeleição dos parlamentares depende fortemente da influência sobre a execução orçamentária e da ocupação de cargos de primeiros, segundo e terceiro escalão do Poder Executivo” (Abranches, 2018. p.81). Assim, conforme o mesmo autor, “essa associação entre a dependência da governança ao apoio parlamentar e a correlação entre sucesso eleitoral dos parlamentares e acesso a recursos e cargos governamentais gera poderosos incentivos ao toma-lá-dá-cá, ao clientelismo e à patronagem” (Abranches, 2018, p.82).
Para assegurar a governabilidade, o chefe do Poder Executivo precisa utilizar de subterfúgios que garantam a aprovação de sua pauta no Poder Legislativo, como “nomeação de apadrinhados para cargos comissionados e diretorias de estatais, execução de emendas parlamentares e até mesmo certa leniência com a corrupção” (Carazza, 2018, p. 115).
Carvalho e Avelino (2018) ressaltam que o problema não é a existência do cargo comissionado, necessário para que o agente político possa realizar seu programa, mas sim a forma de preenchimento, a qual ignora a possibilidade de produção de bem-estar social, rendendo-se a práticas de trocas de favores e clientelismo manifesto. Essa situação, no Brasil, não está apenas restrita ao Poder Legislativo, mas imbricada dentro do poder que tem a missão nobre de interpretar as leis, chegando à Corte maior de nossa nação - o Supremo Tribunal Federal (STF), o qual se vale de seu poder para utilizar a Constituição Federal como meio para “concluir o que cada grupo político quiser”, deslegitimando, assim, nosso pacto social e minando a confiança dos cidadãos brasileiros em nossa democracia (Recondo & Weber, 2019, p. 299).
Ao recordar os princípios da administração pública, Pereira e Lima (2022) salientam que as nomeações para cargos comissionados desvirtuam os princípios da impessoalidade, moralidade e eficiência. É interessante observar o uso do verbo desvirtuar, pois os autores reconhecem que a administração pública necessita dos cargos comissionados, “em situações bem peculiares” (Pereira & Lima, 2022, p.160), mas que, especialmente no caso de administrações municipais brasileiras, demonstrou-se abusivo.
Prim et al. (2022) confirmam para as administrações municipais, tal como se dá nas esferas federal e estadual, a ausência de critérios objetivos, especialmente não meritocráticos, priorizando compromissos políticos e/ou eleitorais. Como recomendação, os autores estabelecem a necessidade de critérios de preenchimento para as posições de administração pública, ainda que comissionadas.
Esse estado de coisas foi batizado de “crime institucionalizado”, que, ao contrário das organizações criminosas tradicionais, que trabalham ao arrepio da lei, atua dentro das normas, com direito a publicação da nomeação de seus membros em diários oficiais. Portanto, a solução seria a extinção da livre nomeação de cargos públicos, mantendo-a apenas nos casos de agentes políticos como ministros e secretários, “evitando assim o loteamento de cargos no alto escalão da administração pública” (Pontes & Anselmo, 2019, p. 126).
Medidas como essa são fundamentais para a prevenção dos casos de corrupção, uma vez que, conforme Bersch et al. (2013), organizações estatais que possuem um número maior de cargos comissionados possuem um nível mais elevado de corrupção. Conforme os autores, nas organizações com alta politização do corpo burocrático, há efeitos negativos sobre a integridade, podendo um aumento da profissionalização e uma maior autonomia da burocracia mitigar, ainda que parcialmente, esses efeitos (Bersch et al., 2013).
Lopes (2024) amplia as recomendações de transparência para cargos comissionados, estabelecendo que podem ser importantes para o desenvolvimento da administração pública, desde que se ampliem a responsabilização e a prestação de contas por parte dos gestores, sobretudo, além de parcerias, processos flexíveis, transparência na escolha, se fortaleça a burocracia e se institua-se um sistema de alta direção pública.
Visões otimistas sobre os cargos comissionados, eventualmente, emergem. É o caso de Bugarin e Meneguin (2016), que apontam a capacidade de inovação que o gestor temporário, comissionado, possui em comparação ao gestor permanente, ao menos em nível teórico. Dessa forma, destacam dois tipos de comissionados: aquele bem-intencionado e aquele suscetível à corrupção. O teste econométrico proposto pelos autores, abrangendo os ministérios brasileiros entre 2002 e 2013, contudo, demonstra que onde há mais cargos comissionados, predomina a corrupção.
Esse estudo é aquele que mais se aproxima de nossos objetivos. Enquanto utiliza um método paramétrico, uma estimação em painel, para ministérios brasileiros, utilizaremos como metodologia, descrita na seção a seguir, uma estimação não paramétrica em painel.
METODOLOGIA
A metodologia visa fornecer uma estrutura analítica para avaliar a hipótese de que um maior número de cargos comissionados em relação ao total de servidores ativos implica maior corrupção nas unidades federativas brasileiras. Além disso, utilizou-se o software “Stata” (Statacorp, 2023), para rodar o modelo econométrico, o qual é uma ferramenta estatística amplamente utilizada, especialmente para análise econométrica, que abrange dados cross-section, dados em painel e estimação de séries temporais, como instrumento de análise estatística.
É lugar-comum na literatura a dificuldade de se medir a corrupção nos países, e o índice mais difundido na área propõe-se, dessa forma, a medir apenas a percepção dos agentes econômicos em relação a determinada nação, e não o valor quantitativo-monetário da corrupção em si. Dificuldade maior é encontrada ao tentar medir ou estimar o tamanho da corrupção nos entes federativos. Nesse sentido, este trabalho utiliza o CIPM, “que é o resultado da divisão da quantidade de contas do ente federativo julgadas irregulares pelo TCU pela população do ente” (Garcia, 2022, p.134).
O conceito adotado para o termo contas públicas refere-se ao conjunto de dados e informações de caráter econômico-financeiro das entidades públicas. Esses dados são gerados pelos órgãos responsáveis pela contabilidade, planejamento e orçamento. Essas informações podem englobar tanto aspectos monetários quanto não monetários, analisando dados financeiros, orçamentários e operacionais. De maneira mais abrangente, na esfera da administração pública, as contas públicas incluem todos os registros e demonstrativos produzidos, independentemente de serem publicados ou não. Esses registros referem-se tanto ao passado quanto ao futuro e estão relacionados ao uso dos recursos públicos (Platt et al., 2007, p. 80).
Ainda, conforme a Estrutura Conceitual da Norma Brasileira de Contabilidade (NBC), os Relatórios Contábeis de Propósito Geral das Entidades do Setor Público (RCPGs) “apresentam informações financeiras e não financeiras sobre fenômenos econômicos, além de outros fenômenos. As características qualitativas da informação incluída nos RCPGs são atributos que tornam a informação útil para os usuários e dão suporte ao cumprimento dos objetivos da informação contábil. O objetivo da elaboração e divulgação da informação contábil é fornecer informação para fins de prestação de contas e responsabilização (accountability) e tomada de decisão” (NBC TSP Estrutura Conceitual, 2016, p.18).
Resumindo os conceitos de corrupção supracitados, podemos defini-la como o abuso do poder público concedido para fins privados, visando a obtenção de alguma vantagem indevida. Dessa forma, “as estatísticas públicas que mais se aproximam deste conceito são os cadastros de contas irregulares do TCU” (Garcia, 2022, p. 134).
Importante trazer à baila quais seriam os motivos, conforme a Lei Orgânica do TCU (LOTCU), para uma conta ser julgada irregular:
Art. 16. As contas serão julgadas:
[...]
III - irregulares, quando comprovada qualquer das seguintes ocorrências:
a) omissão no dever de prestar contas;
b) prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo, antieconômico, ou infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial;
c) dano ao Erário decorrente de ato de gestão ilegítimo ao antieconômico;
d) desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos. (Lei n. 8.443, 1992)
Uma limitação que pode ser arguida acerca da escolha do CIPM como índice de corrupção seria que este leva em conta o ano do trânsito em julgado do julgamento das contas das unidades federativas, e não necessariamente o ano do processo das contas. Porém, “como a cada ano o TCU julga processos de diversos anos anteriores se fosse adotado o ano do processo para o indicador, este indicador poderia ser modificado a cada sessão do TCU durante vários anos, conforme apontado por Souza e Araújo (2017), o que descarta a possibilidade de seu uso” (Garcia, 2022, p.135).
Ademais, quanto maior for o ente, a tendência é que tenha mais contas julgadas irregulares, o que, por si só, não quer dizer que tenha mais corrupção que entes menores. Mister, portanto, que o CIPM traga um elemento de relativização por tamanho da unidade federativa, aqui traduzido pelo tamanho da população no denominador do índice - “por milhão de habitantes” (Garcia, 2022, p.135).
Assim, com o fulcro em robustecer a análise do impacto das variáveis acima no índice de corrupção dos Estados, analisar-se-ão os resultados por meio da metodologia de DEA (Data Envelopment Analysis, em inglês) e o software Stata como um instrumento de análise estatística.
A DEA é uma técnica não paramétrica, o que significa que não é necessário assumir uma distribuição específica para as variáveis envolvidas na análise, desenvolvida por Charnes et al. (1978), que avalia a eficiência relativa de unidades de decisão (como empresas, organizações ou departamentos) que convertem múltiplas entradas em múltiplas saídas. É amplamente utilizada em estudos de benchmarking, avaliação de desempenho e tomada de decisões em diversos setores.
Tal técnica opera por meio da construção de uma “fronteira de eficiência” que envolve todas as unidades de decisão (DMUs - Decision Making Units) em estudo. A fronteira de eficiência é calculada com base nas unidades mais eficientes, que são capazes de utilizar efetivamente as entradas para produzir as saídas desejadas. Unidades que operam abaixo da fronteira são consideradas ineficientes e têm o potencial de melhorar seu desempenho. Ou seja, é utilizada para analisar a eficiência relativa de unidades produtivas ou de serviços que operam com múltiplas entradas e saídas, avaliando o desempenho das unidades em relação a uma fronteira de eficiência definida pelas unidades mais eficientes em cada combinação de entradas e saídas (Seiford & Thrall, 1990).
A metodologia permite avaliar tanto a eficiência técnica, que se refere à relação entre as entradas e saídas produzidas pela unidade, quanto a eficiência alocativa, que se refere à alocação eficiente dos recursos disponíveis e tem como vantagens, em relação a outras metodologias de avaliação de desempenho, a capacidade de lidar com múltiplas entradas e saídas, a possibilidade de avaliar unidades com diferentes tecnologias e a capacidade de identificar unidades de referência para a melhoria do desempenho (Cooper et al., 2007).
Base de dados
A base de dados do presente trabalho foi organizada a partir de diversas fontes, que seguem apresentadas na Tabela 1.
RESULTADOS
Como o objetivo desta pesquisa é demonstrar o impacto da política de cargos comissionados das unidades federativas brasileiras na corrupção em nível estadual, essa última medida pelo CIPM, conforme Garcia (2022), de modo preliminar a geografia das contas irregulares e apontamentos, tal como nas Figuras 2 e 3, as quais apresentam o CIPM por estado e o percentual dos cargos comissionados nas administrações públicas estaduais em relação ao número total de servidores ativos, respectivamente:
Foram criados quatro modelos econométricos a partir dos dados constantes na seção “metodologia”:
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1) modelo “IN”: em que se analisam as variáveis sob a perspectiva dos “inputs”;
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2) modelo “OUT”: em que se analisam as variáveis sob a perspectiva dos “outputs”;
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3) modelo “INDUMMY”: em que se analisam as variáveis sob a perspectiva dos “inputs” com “dummies” nos anos de 2017 e 2018; e
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4) modelo “OUTDUMMY: em que se analisam as variáveis sob a perspectiva dos “outputs” com “dummies” nos anos de 2017 e 2018.
No modelo “IN”, o objetivo é minimizar a quantidade de inputs para atingir um determinado nível de outputs. Nesse caso, a eficiência é considerada tendo em vista como as DMUs utilizam seus inputs de maneira mais econômica, minimizando o consumo de inputs. Considera-se eficiente a partir do ponto em que não é possível reduzir qualquer recurso sem diminuir os outputs - “fronteira de eficiência”. Por sua vez, no modelo “OUT”, o objetivo é maximizar a quantidade de outputs com determinado conjunto de inputs. Nessa situação, a eficiência é avaliada em termos de como as DMUs podem produzir mais outputs a partir de seus inputs, de modo a maximizar a produção. Ou seja, se não for possível aumentar qualquer output sem aumentar os inputs, estar-se-á operando na “fronteira de eficiência” (Coelli et al., 1998, p.134).
A eficiência relaciona-se aos custos e benefícios, ou seja, com os meios para realizar alguma atividade da maneira mais racional possível, enquanto a eficácia é uma medida de resultados, relacionada aos fins que se pretende alcançar (Chiavenato, 1994). Portanto, podemos dizer que, sob a ótica orientada pelos inputs, as variáveis independentes explicam a eficiência na “produção” da variável explicada CIPM. Ou seja, gastam-se menos recursos para gerar mais corrupção. De outra banda, sob a ótica orientada pelos outputs, as variáveis independentes explicam a eficácia em “produzir” a variável explicada CIPM. Quer dizer, cria-se o máximo de corrupção com as variáveis analisadas.
Analisando-se a variável explicativa cargos comissionados (CCs), conclui-se que sua significância possui maior relevância no modelo OUT do que no modelo IN. Ou seja, os cargos comissionados não seriam mais eficientes na geração de corrupção do que os demais servidores públicos. Porém, em uma administração com mais cargos comissionados em relação ao total de servidores, a corrupção é maximizada - mais casos de corrupção. Conclui-se, portanto, que o patrimonialismo nos estados brasileiros é eficaz na geração de corrupção, embora não seja mais eficiente do que uma administração pública mais profissional.
Nas tabelas de 3 a 8, apresentam-se os resultados desses quatro modelos em um ranking no qual se medem a “eficiência” e a “eficácia” das unidades federativas, nos anos de 2017, 2018 e 2019, em gerar corrupção/CIPM (variável a ser explicada) por meio das variáveis explicativas analisadas. Como se pode notar, o Distrito Federal figura como destaque negativo nos quatro modelos em quase todos os anos analisados.
Além disso, chama a atenção a diferença das regiões do País: as regiões Sul e Sudeste encontram-se na parte mais abaixo do ranking, ou seja, com menor eficiência e eficácia em promover a corrupção; e as regiões Norte e Nordeste encontram-se na parte mais acima do ranking, com maior eficiência e eficácia corruptivas. Por fim, embora não estivesse dentro do escopo do problema de pesquisa analisar quantitativamente o índice de corrupção nos estados de acordo com o ano analisado, nota-se um padrão de destaque negativo do ano de 2018 em algumas unidades federativas. Tal destaque merece atenção em virtude de 2018 se tratar de um ano eleitoral nos estados brasileiros, conforme Tabela 3 em sequência.
Ainda, reforçando uma análise regional, apresenta-se a posição dos oito estados mais íntegros e dos oito estados menos íntegros, após realizada a média dos resultados dos anos de 2017, 2018 e 2019 de acordo com os modelos “IN” e “OUT”, abaixo:
CONCLUSÃO
O trabalho analisou a complexa interação entre a distribuição de cargos comissionados e a incidência de casos de corrupção nas unidades federativas do Brasil. Utilizando-se a metodologia da DEA, foi possível explorar de maneira abrangente a eficiência na alocação das variáveis analisadas no engendramento positivo ou negativo da corrupção, medida pelo índice CIPM, proporcionando, assim, uma avaliação mais específica da integridade pública em cada unidade federativa nos anos de 2017, 2018 e 2019.
Os resultados revelaram o seguinte cenário: em que pese os cargos comissionados, por si só, não serem inerentemente corruptos ou mais eficientes no engendramento da corrupção, observou-se uma relação positiva significativa entre a quantidade de cargos em comissão e a incidência de casos de corrupção nos estados analisados. Essa descoberta destaca a importância de considerar não apenas a natureza intrínseca dos cargos, mas também os contextos institucionais em que são utilizados, evidenciando a necessidade de aprofundar a análise sobre as práticas de nomeação e gestão dessas posições.
A gestão criteriosa dos cargos comissionados, aliada a mecanismos robustos de controle e fiscalização, pode contribuir para a construção de um ambiente mais resistente à corrupção nos estados brasileiros. Ao desvendar essa interconexão, este estudo oferece contribuições para a formulação de estratégias eficazes na prevenção e combate à corrupção em níveis estaduais, como a regulamentação de um percentual mínimo de ocupação de cargos comissionados por servidores públicos efetivos, conforme art. 37, inciso V, da Constituição Federal, visando a construção de uma administração pública mais íntegra, transparente e meritocrática.
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O relatório de revisão por pares está disponível neste link
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Avaliadores/as: Alcides Barrichello https://orcid.org/0000-0003-1531-3651, Universidade Presbiteriana Mackenzie, Centro de Ciências Sociais e Aplicadas, São Paulo, SP, Brasil. Marcos Fernandes G. da Silva https://orcid.org/0000-0003-4350-9918, Fundação Getulio Vargas, Escola de Administração de Empresas de São Paulo, São Paulo, SP, Brasil
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Avaliado pelo sistema de revisão duplo-anônimo. Editora Associada: Andrea Leite Rodrigues
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Editora Associada:
Andrea Leite Rodrigues
Nota: Índice de Percepção de Corrupção (IPC), 
