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Cadernos Gestão Pública e Cidadania
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ARTIGOS • Cadernos Gestão Pública e Cidadania 31 (1) • 2026 • https://doi.org/0.12660/cgpc.v31.n1.92834 linkcopiar

Open-access A INFLUÊNCIA DA DEPENDÊNCIA FINANCEIRA NA EFETIVIDADE DA GESTÃO DE MUNICÍPIOS BRASILEIROS

The influence of financial dependence on the governance effectiveness in Brazilian municipalities

La influencia de la dependencia financeira en la efectividad de la gestión de los municípios brasileños

AutoriaSCIMAGO INSTITUTIONS RANKINGS

RESUMO

A pesquisa parte do pressuposto de que a administração pública necessita ser efetiva para que a oferta de bens e prestação de serviços à sociedade atinja o seu objetivo principal de suprir as demandas populacionais por serviços de qualidade. Utilizando as lentes da Teoria do Federalismo Fiscal, buscou-se traçar uma contextualização acerca dos mecanismos de descentralização fiscal e observar como as dinâmicas de distribuição de recursos e responsabilidades podem afetar os resultados obtidos. O objetivo geral foi analisar a influência da dependência financeira sobre a efetividade da gestão de municípios brasileiros. Foi desenvolvido um modelo que considera como variável dependente a efetividade (IEGM), como variável independente a dependência financeira, e como variáveis de controle o PIB per capita e a população dos municípios. Os resultados demonstram a influência negativa da dependência financeira sobre a efetividade. A baixa autonomia na geração de recursos próprios expõe os municípios a volatilidades e incertezas na obtenção de recursos para comprometimento com a prestação de serviços à sociedade.

Palavras-chave:
federalismo fiscal; transferências fiscais; efetividade; dependência financeira; municípios.

ABSTRACT

The research is based on the premise that public administration must be effective for the provision of goods and services to society to achieve its primary goal of meeting the population’s demands for quality services. Using the lens of Fiscal Federalism Theory, the study sought to contextualize the mechanisms of fiscal decentralization and observe how the dynamics of resource distribution and responsibilities can affect outcomes. The main objective was to analyze the influence of financial dependence on the effectiveness of the management of Brazilian municipalities. A model was developed considering effectiveness (IEGM) as the dependent variable, financial dependence as the independent variable, and GDP per capita and municipal population as control variables. The results show the negative influence of financial dependence on effectiveness. The low autonomy in generating own resources exposes municipalities to volatility and uncertainties in securing funds, compromising their ability to provide services to society.

Keywords:
fiscal federalism; fiscal transfers; effectiveness; financial dependence; municipalities.

RESUMEN

La investigación se basa en la premisa de que la administración pública debe ser efectiva para que la prestación de bienes y servicios a la sociedad logre su objetivo principal de satisfacer las demandas de la población por servicios de calidad. Utilizando la perspectiva de la Teoría del Federalismo Fiscal, el estudio buscó contextualizar los mecanismos de descentralización fiscal y observar cómo las dinámicas de distribución de recursos y responsabilidades pueden afectar los resultados obtenidos. El objetivo principal fue analizar la influencia de la dependencia financiera en la efectividad de la gestión de los municipios brasileños. Se desarrolló un modelo que considera como variable dependiente la efectividad (IEGM), como variable independiente la dependencia financiera, y como variables de control el PIB per cápita y la población de los municipios. Los resultados demuestran la influencia negativa de la dependencia financiera en la efectividad. La baja autonomía en la generación de recursos propios expone a los municipios a la volatilidad y a la incertidumbre en la obtención de fondos, comprometiendo su capacidad para brindar servicios a la sociedad.

Palabras clave:
federalismo fiscal; transferencias fiscales; efectividad; dependencia financiera; municipios.

INTRODUÇÃO

Um governo é responsável por prover bens e serviços para suprir necessidades sociais e econômicas da população nas mais diversas funções de governo: saúde, educação, assistência social, segurança etc. (Lima & Diniz, 2012). Para isso, arrecada tributos e gasta com bens e serviços. As regras que definem como são divididas as responsabilidades e competências no Brasil estão na Constituição Federal. A sistemática apresenta repartição de competências entre os entes, de modo que cada nível de governo é responsável por desempenhar seu papel nas áreas que mais lhe são eficientes (Antunes, 2015).

Sob a ótica da Teoria do Federalismo Fiscal, a atuação do governo na economia pressupõe um desenho que beneficie o ambiente econômico, promovendo distribuição de renda, estabilização da economia e alocação eficiente de recursos (Musgrave, 1959). Nesse sentido, o objetivo é promover um parâmetro adequado de ajuste aos mecanismos de centralização e descentralização que permita o equilíbrio possível em um território nacional (Ter-Minassian, 1997).

A obtenção de receitas e o cumprimento das funções estabilizadora e distributiva são amplamente atribuídos ao governo central (Oates, 2005; Dafflon & Madiès, 2011). Já a função alocativa, que envolve os gastos, gera maior divergência, especialmente quanto ao melhor tradeoff e às consequências dessas medidas (Prud’homme, 1995; Ter-Minassian, 1997).

Prud’homme (1995) compara o mecanismo de descentralização à administração de um potente medicamento, no qual os resultados podem ser positivos ou negativos a depender da área, do momento e da dose de aplicação (grau de descentralização). Dessa forma, a descentralização tem potencial para aumentar ou reduzir a eficiência do setor público. Nesse sentido, o autor reforça que este ajuste influenciará diretamente o aumento/redução de disparidades econômicas, na estabilidade econômica e pode prejudicar ou favorecer a eficiência.

No caso brasileiro, a repartição de recursos e competências estabelecida no pacto federativo brasileiro designou aos municípios um importante papel na provisão de bens e serviços baseado na premissa de que o gestor local tem maior capacidade de atendimento de demandas específicas da sua comunidade local, em relação ao governo central (Tiebout, 1956; Oates, 1972; 2008). Por outro lado, o pacto federativo brasileiro prevê maior concentração de tributos no governo central. Essa configuração busca garantir eficiência arrecadatória e distributiva (Tiebout, 1956; Oates, 1972; 1999; 2008; Dantas, 2023).

As transferências intergovernamentais equalizam recursos entre entes federativos conforme o federalismo fiscal, e ajudam a reduzir desigualdades regionais e promover o desenvolvimento de áreas menos favorecidas (Diniz, 2012). Por meio da redistribuição de recursos, o governo central apoia governos locais com baixa capacidade fiscal, a fim de viabilizar despesas essenciais ao bem-estar da população. Essas transferências contribuem para a redução das disparidades existentes no país e se justificam por sua eficiência alocativa, equidade distributiva e impacto na estabilidade macroeconômica (Bird & Smart, 2002).

A literatura também aponta ineficiências, como o flypaper effect (Gramlich, 1977; Fisher, 1982), em que transferências intergovernamentais elevam o padrão de gasto sem gerar benefício correspondente na renda local, o que evidencia uma gestão local dependente e gastadora, que prioriza transferências em vez de ampliar a capacidade fiscal e autonomia administrativa (Mattos et al., 2011; Araújo et al., 2020; Lima et al., 2020; Dantas Junior, 2023).

Evidências empíricas no Brasil confirmam algumas das hipóteses teóricas que relatam haver presença do flypaper effect (Nascimento et al., 2022) e de seus impactos negativos nos investimentos estruturais em educação (Cruz & Silva, 2020); na eficiência educacional (Mattos et al., 2011; Diniz, 2012); e no desenvolvimento econômico (Araújo et al., 2020).

Os estudos relatam que municípios com maior arrecadação própria são menos dependentes de transferências intergovernamentais, mais eficientes e se beneficiam da autonomia sobre o gasto e do controle social (Barenstein & De Mello, 2001; Varela, 2008; Diniz, 2012; Dahlby & Ferede, 2016; Araújo et al., 2020; Dantas, 2023).

As pesquisas em federalismo fiscal associam a situação financeira dos governos, moldado pela dinâmica federalista, a indicadores de desempenho, e buscam fornecer subsídios para a melhoria contínua dos serviços públicos. Evidências empíricas indicam que a dependência financeira de transferências intergovernamentais impacta a gestão de recursos nos entes subnacionais, especialmente na expansão dos gastos públicos (Gramlich, 1973; Howell & Stamm, 1979; Becker, 1996; Kakamu et al., 2014). Assim, este estudo parte da hipótese de que esse desenho financeiro também influencia negativamente o desempenho do setor público na resposta às demandas populacionais. O problema central da pesquisa delineia-se como: qual é a influência da dependência financeira na efetividade da gestão municipal no Brasil?

Com o objetivo geral de analisar essa relação, busca-se ampliar as evidências existentes e oferecer direcionamentos para a gestão pública municipal, de forma a promover uma administração mais eficiente e a oferta de bens prestação de serviços de qualidade à população, mesmo diante de recursos limitados.

REVISÃO DA LITERATURA

Federalismo fiscal e receita municipal

No Brasil, o pacto federativo estabelece a atuação governamental nas funções de governo alocativa, distributiva e estabilizadora (Musgrave, 1959) com atuação compartilhada entre os entes governamentais. A Constituição brasileira trouxe um modelo de descentralização fiscal cuja essência concentra competências tributárias no governo central (União) e promove maior descentralização da autonomia de gastos nos municípios. A divisão de tarefas que designa quem são os entes arrecadadores de cada tributo e os responsáveis por produzir os bens e serviços é crucial para a maximização da eficiência financeira no setor público (Diniz, 2012).

As transferências fiscais foram criadas para reduzir as deficiências na arrecadação e provisão de bens e serviços, decorrentes do descompasso entre entradas e saídas de recursos no federalismo fiscal. Assim, as transferências fiscais são um instrumento de descentralização de recursos entre os entes. Em municípios brasileiros, por exemplo, o Fundo de Participação dos Municípios (FPM) representa parte relevante dos recursos municipais de livre aplicação pelo gestor local.

No Brasil, a base arrecadatória própria dos municípios é composta pelo Imposto sobre Serviços (ISS), Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana (IPTU) e Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis (ITBI). Além da arrecadação direta, os municípios recebem o produto da arrecadação de tributos das instâncias superiores, por meio de transferências fiscais (Brasil, 1988; Lima & Diniz, 2016).

A literatura evidencia que os conflitos de agência na relação federalista resultam em comportamentos inadequados dos gestores e geram reflexos negativos na economia nacional, como o flypaper effect e a ilusão fiscal (Gamkhar & Oates, 1996; Heyndels & Van Driessche, 2002; Levaggi & Zanola, 2003). Esses fenômenos são agravados pelo baixo esforço fiscal, que amplia a dependência excessiva das transferências intergovernamentais e limita a capacidade tributária dos governos locais e, dessa forma, restringe a implementação de políticas voltadas ao desenvolvimento econômico e ao controle social (Souza, 2003; Araújo et al., 2020; Lima et al., 2020; Dantas, 2023).

Essa dependência financeira também resulta em subjugação política às vontades do governo central (Oliveira & Rossignoli, 2019), reduz a autonomia para implementar programas de governo voltados às demandas locais e prejudica o desenvolvimento econômico ao comprometer a base tributária nacional (Barenstein et al., 2001; Araújo et al., 2020). Em contrapartida, evidências científicas mostram que municípios com maior arrecadação de receitas próprias apresentam maior eficiência na gestão pública (Simão & Orellano, 2015; Diniz et al., 2017).

O movimento emancipacionista pós-1988 ampliou o número de municípios dependentes de transferências fiscais. Além disso, o pacto federativo, inicialmente projetado para fortalecer a capacidade fiscal municipal, sofreu distorção pela priorização da União em arrecadar contribuições sociais, fora da base de repartição de receitas (Lima & Diniz, 2016). Esse desequilíbrio, aliado à subordinação financeira e à incompatibilidade entre recursos e obrigações, é outro fator crucial para a situação fiscal dos municípios brasileiros (Liziero & Zilli, 2021).

A dependência financeira excessiva restringe a autonomia dos municípios, ao submetê-los às decisões do governo central e limitar o desenvolvimento econômico (Oliveira & Rossignoli, 2019; Wati et al., 2022; Barenstein et al., 2001). Em contrapartida, estudos mostram que municípios com maior arrecadação própria são mais eficientes (Simão & Orellano, 2015; Diniz et al., 2017). A perspectiva teórica adotada assume que a dependência ou autonomia financeira dos municípios influencia diretamente a efetividade de suas ações, e molda sua estrutura de atuação governamental.

Efetividade governamental

Efetividade é definida como o grau de correspondência entre objetivos traçados e resultados alcançados (Cohen & Franco, 2008). Malmegrim e Michaud (2003) afirmam que, no desempenho de suas atividades, uma organização é efetiva quando satisfaz as necessidades e cumpre com o papel institucional que lhe foi atribuído.

Estudos indicam que a efetividade na governança pública reduz pobreza e desigualdades regionais (Siddique et al., 2016) e acelera o crescimento econômico em governos nacionais eficazes (Kaufmann & Kraay, 2002; Acemoglu & Robinson, 2008).

No Brasil, o Índice de Efetividade da Gestão Municipal (IEGM), criado pelo Instituto Rui Barbosa, mensura a aderência das gestões municipais a processos e controles em áreas como educação, saúde, planejamento, gestão fiscal, gestão ambiental, defesa civil e governança em tecnologia da informação (IRB, 2023). Com valores entre 0 e 100, o IEGM resulta de 7 índices ponderados: i-educação (20%), i-saúde (20%), i-planejamento (20%), i-fiscal (20%), i-ambiental (10%), i-defesa civil (5%) e i-governança em tecnologia da informação (5%). Aplicados anualmente pelos tribunais de contas, os questionários que compõem o IEGM subsidiam a fiscalização e servem como referência para avaliar e orientar a gestão municipal.

Destacando os estudos científicos que utilizaram o IEGM como variável de interesse, Castro e Carvalho (2017) afirmam que a condução e o fortalecimento de novos instrumentos de medição, em especial o IEGM, que mede a efetividade da gestão municipal, pode impactar significativamente a melhoria da prestação de serviços públicos para a população. Alves e Lee (2019), por sua vez, apontaram em seu estudo que a utilização do IEGM permite maior entendimento acerca da gestão municipal.

Portanto, baseado na literatura apresentada, nos estudos anteriores analisados e nas variáveis que compõem o construto desta pesquisa, formulou-se a primeira hipótese da pesquisa:

  • H1: A dependência financeira às transferências intergovernamentais apresenta relação negativa com a efetividade da gestão municipal

Considerando que as transferências intergovernamentais também são utilizadas para convergir a atuação do governo local às diretrizes estabelecidas pelo governo central mediante a aplicação de condicionalidades e restrições à ação discricionária do gestor (Blanchet & Bubniak, 2017), foi desenvolvida a segunda hipótese:

  • H2: A regulação suaviza o efeito da dependência financeira na efetividade

Espera-se que o efeito negativo causado pela dependência financeira tenha um impacto menor na efetividade da educação, da saúde e do planejamento, vez que o atendimento às regulamentações de aplicação dos recursos (educação e saúde) e compliance (planejamento) automaticamente gerarão maiores índices. Contudo, nas demais áreas, cuja prioridade de atuação municipal não é definida por algum marco legal, é possível que a dependência financeira derivada da baixa arrecadação de receitas próprias cause maiores prejuízos à efetividade.

METODOLOGIA

A pesquisa teve como universo de estudo todos os 5.568 municípios brasileiros, cuja amostra se deu pela acessibilidade dos dados, disponíveis no período entre 2015 e 2020. Foram analisados seis exercícios financeiros por meio de um painel desbalanceado, que respeitou os limites de disponibilidade dos dados.

No que concerne às variáveis financeiras, os dados da pesquisa foram coletados utilizando a plataforma da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) em eletrônico por meio da base de dados Finanças do Brasil (FINBRA) e do Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro (SICONFI). A partir desses dados, foi gerado o indicador de dependência financeira (Howell & Stamm, 1979; Brown, 1993; Groves & Valente, 2003).

Os dados do Índice de Efetividade da Gestão Municipal foram obtidos no site do Instituto Rui Barbosa, providos pelo Tribunal de Contas do Estado do Maranhão (TCE-MA). Os dados das variáveis de controle (PIB per capita e População) foram extraídos do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).

Tendo em vista que existem estudos internacionais que apontam a existência de assimetria fiscal horizontal, que os efeitos fiscais da descentralização tendem a ser não lineares nos governos locais e que algumas unidades são mais impactadas que outras (Dantas Junior, 2023), inicialmente, a pesquisa realizou um corte populacional, dividindo a amostra em quatro grupos: micro municípios (com até 4.999 habitantes), municípios de pequeno porte (5 mil a 49.999 habitantes), municípios de médio porte (50 mil a 249.999 habitantes) e municípios de grande porte (acima de 250 mil habitantes).

Além disso, a pesquisa aplicou o modelo de regressão quantílica. Por ter a mediana condicional como medida de tendência central, a regressão quantílica também se torna mais robusta em relação aos outlliers, característicos do modelo brasileiro, permite a análise de efeitos distributivos e apresenta resultados específicos entre os quantis. Para isso, a distribuição será dividida em quartis da variável dependente.

Visando alcançar o objetivo geral da pesquisa, qual seja, verificar a influência da dependência financeira na efetividade da gestão municipal, foram definidas as variáveis dependentes e independentes de acordo com a literatura. A variável dependente foi a efetividade da gestão, cujo proxy foi o Índice de Efetividade da Gestão Municipal. Como variável independente tem-se o indicador de dependência financeira do município. Foram utilizadas como variáveis de controle o PIB per capita e a População dos municípios (logaritmo natural).

O modelo deste estudo será aplicado para a variável dependente (IEGM geral) e, posteriormente, será feita a análise por dimensão do IEGM. Essa análise será realizada substituindo-se a nota obtida no IEGM geral pela nota específica de cada dimensão do IEGM (i-educação, i-saúde, i-planejamento, i-fiscal, i-ambiental, i-defesa civil e i-governança em tecnologia da informação). Com essa última análise, espera-se obter relações mais específicas da dependência financeira com as dimensões de atuação governamental nos municípios.

Sendo assim, para a consecução prática deste estudo foi desenvolvido o seguinte modelo econométrico:

IEGM i = α + β 1 ( τ ) DEPfin i + β 2 ( τ ) PIBpc i + β 3 ( τ ) P O P i + μ i

A Tabela 1 demonstra as variáveis empregadas no estudo.

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Tabela 1
Variáveis da pesquisa

RESULTADOS

Análise

O objeto de estudo desta pesquisa são os municípios brasileiros, cuja população é composta por 5.568 municípios. Os resultados iniciam com a Tabela 2, que apresenta as estatísticas descritivas da amostra utilizada na pesquisa.

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Tabela 2
Estatísticas descritivas das variáveis da pesquisa

É possível observar que os municípios brasileiros possuem, na média, dependência financeira de 0,69, isto é, 69% das receitas dos municípios são formadas por recursos oriundos de transferências de governos superiores. A parcela restante (31%) é composta pelos recursos financeiros arrecadados diretamente da base tributária municipal e dos impostos arrecadados indiretamente (cota-parte do IPI, cota-parte do ICMS, cota-parte do IPVA, cota-parte do ITR).

A variável efetividade apresentou valor médio de 52,2, ou seja, em média, os municípios brasileiros desempenham praticamente metade dos processos e controles requeridos para uma gestão efetiva.

É verificada discrepância entre os pontos máximo e mínimo de todas as variáveis. Enquanto há municípios cujo desempenho da gestão é considerado praticamente inefetivo, em outros municípios a estrutura de gestão permite atingir até 83,49% de efetividade. Quanto à dependência financeira, percebe-se que, enquanto alguns municípios contam com bases tributárias suficientes para suprir suas despesas operacionais, outros dependem quase totalmente de recursos de outras localidades.

A distribuição do PIB per capita revela desigualdades econômicas entre os municípios, em que grandes cidades como São Paulo geram altas receitas próprias por meio de sua base econômica, enquanto micro municípios, como Serra da Saudade, têm recursos limitados devido à baixa população e base econômica reduzida. Em grandes municípios, o desenvolvimento econômico favorece a qualidade dos serviços e a exportação de serviços para cidades vizinhas (Ozaki & Biderman, 2004). Já em municípios de base econômica pequena, as transferências fiscais intergovernamentais tornam-se um mecanismo crucial para atender às necessidades da comunidade, o que compensa a limitação de recursos locais.

A análise revelou que muitos municípios dependem quase totalmente de transferências intergovernamentais, evidenciando a precariedade da administração fazendária em diversas localidades da amostra. Nesse sentido, a excessiva dependência de recursos transferidos do governo central é prejudicial para o desenvolvimento econômico dos municípios, gera subjugação política às vontades do governo central e diminuição da autonomia na realização de programas de governo próprios que atendam o interesse de sua população (Barenstein et al., 2001; Oliveira & Rossignoli, 2019; Wati et al., 2022).

As pesquisas evidenciam algumas razões explicativas para o baixo esforço fiscal dos municípios: baixa capacidade fiscal e administrativa, fatores políticos relacionados à maximização da aceitação pelo eleitor e o aumento das transferências que já são recebidas pelos municípios, o que provoca acomodação da administração fazendária dos municípios.

A heterogeneidade observada nos dados é explicada pela diferença natural existente entre os municípios brasileiros, característica marcante do modelo federativo brasileiro (Giambiagi & Além, 2017). Contudo, Dantas (2023) frisa que tal situação não se alinha às harmonias federativas propostas pela teoria do federalismo fiscal como produto de um bom funcionamento de um modelo federativo.

A amostra desta pesquisa também foi separada por porte populacional segundo o padrão de Holzer et al. (2009) em quatro grupos, nos quais foram considerados micro municípios aqueles com população menor que 5 mil habitantes; municípios de pequeno porte aqueles entre 5 mil e 24.999 habitantes; municípios de médio porte aqueles entre 50 mil e 249.999 habitantes; e municípios de grande porte aqueles com população acima de 250 mil habitantes. A composição da média das variáveis da pesquisa encontra-se na Tabela 3.

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Tabela 3
Valores médios das variáveis da pesquisa por porte dos municípios

A estratificação demonstrada acima permitiu constatar que a diferença entre o IEGM médio dos municípios não apresentou grandes discrepâncias relacionadas ao porte dos municípios. Significa dizer que, apesar das diferenças estruturais entre municípios micro e de grande porte, alguns se mostraram igualmente efetivos na provisão de bens e serviços. Isso permite inferir que, ainda que os grandes municípios tenham maiores bases econômicas para arrecadação de receitas, há municípios de pequeno porte no Brasil cuja organização permite que o governo local explore suas bases econômicas e obtenha altos níveis de efetividade.

A dependência financeira é similar entre municípios micro, pequenos e médios, mas, nos de grande porte, a média cai para 39%. Isso ocorre devido à maior capacidade desses municípios de explorar suas bases tributárias, beneficiados pelo crescimento populacional e pelo desenvolvimento econômico local (Afonso & Araújo, 2000; Ozaki & Biderman, 2004; Lima & Diniz, 2016).

O modelo de regressão quantílica visa captar possíveis alterações nos efeitos dos comportamentos das variáveis do estudo decorrentes de características assimétricas entre os quantis de distribuição da efetividade. A perspectiva, nesse caso, é que haja possíveis comportamentos diferentes dos expostos até o momento em municípios considerados mais efetivos ou menos efetivos.

Inicialmente, os testes do modelo geraram a Tabela 4:

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Tabela 4
Resultados do modelo econométrico

Os resultados demonstram que o modelo econométrico utilizado nesta pesquisa apresentou coeficiente de determinação R2 de 0,3334, demonstrando que o modelo consegue determinar em 33,34% a efetividade da gestão dos municípios brasileiros. Como já constatado anteriormente, a dependência financeira possui relação inversa com a efetividade, demonstrando empiricamente a confirmação da hipótese H1 desta pesquisa.

Ainda, destaca-se que a dependência financeira obteve significância estatística de 1%, o que demonstra empiricamente que quanto menor for o volume de receitas próprias em relação à total, pior será a efetividade municipal na oferta de bens e serviços públicos. Nesse sentido, esta pesquisa destaca a necessidade de aumento do esforço fiscal dos municípios brasileiros como meio de obtenção de recursos e estruturas necessárias à geração de serviços públicos efetivos à população (Wati et al., 2022; Barenstein et al., 2001; Araújo et al., 2020; Oliveira & Rossignoli, 2019, p. 399). Além disso, ao promover a efetiva arrecadação das receitas próprias, o governo local assume maior responsabilidade pelos gastos públicos e promove controle social por parte da população e, dessa forma, permite aumento da eficiência pública (Diniz et al., 2012; Diniz, 2012; Diniz et al., 2017).

Entretanto, ao relacionar o nível de obtenção de receitas com o desempenho dos municípios, é necessário analisar outros aspectos referentes à provisão de bens e serviços à população. Ou seja, obter alto índice de receitas não é suficiente. A literatura sobre eficiência no setor público também demonstra que diversos aspectos devem ser considerados para alcançar eficiência, eficácia e efetividade. Na verdade, é necessário obter a melhor combinação entre insumos e produtos para gerar o nível de bens e serviços adequados a cada população, segundo as suas condições econômicas e sociais existentes (Duarte et al., 2016).

Nesse sentido, esta pesquisa destaca que os municípios brasileiros devem promover ações que visem o aumento da arrecadação dos impostos de sua competência, assim como buscar prover a estrutura de bens e serviços adequada ao seu tamanho populacional segundo as demandas locais.

A seguir, a Tabela 5 demonstra os resultados da regressão separados em quartis da efetividade, e demonstra a influência da dependência financeira, da riqueza per capita e do tamanho populacional na efetividade dos municípios.

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Tabela 5
Regressão quantílica por quartis de efetividade

Os coeficientes que representam a influência da dependência financeira sobre a efetividade permaneceram negativos, demonstrando que a baixa autonomia financeira é prejudicial para a efetividade da gestão, independentemente do nível de efetividade atingido pelo município. Esse achado corrobora os diversos estudos acerca da eficiência e efetividade do setor público debatidos neste trabalho (Varela, 2008; Diniz, 2012; Dantas, 2023).

Ao verificar a magnitude dos coeficientes obtidos, é possível perceber que, à medida que o nível de efetividade da gestão aumenta, os efeitos negativos da dependência financeira diminuem. Isso permite que municípios com gestão efetiva sofram menos com os efeitos negativos gerados pela atual divisão do pacto federativo.

Esse achado ressalta a importância dada à qualidade dos bens e serviços prestados à população. Considerando que preferências e necessidades da população determinam o gasto do governo (Lima & Diniz, 2016), um governo local que exerce sua capacidade fiscal e busca atingir níveis elevados de conformidade na gestão municipal poderá sentir em menor magnitude os efeitos negativos da atual divisão de competências.

Ao verificar a influência da riqueza populacional na efetividade (PIB per capita), é possível perceber que, no primeiro quartil, formado pelos municípios com efetividade de até 25%, a influência da riqueza populacional chega a ter uma relação negativa com a efetividade. Já nos dois últimos quartis, a riqueza populacional exerce uma influência positiva. Isso comprova que, ao manter uma estrutura de atuação nos parâmetros considerados ótimos para o atendimento da demanda populacional, os municípios brasileiros também ganham condições mais favoráveis para sua organização, de forma a permitir obter recursos por meio da exploração das bases da receita da comunidade, sem, contudo, gerar sobrecarga tributária nos munícipes.

Esse achado corrobora o trabalho de Howell e Stamm (1979), que reforçam a condição econômica (renda e sua distribuição) como a base de recursos de um município, cuja ampliação permite maior aproveitamento das bases tributárias, e gera mais recursos para o governo utilizar na provisão de bens e serviços.

O volume populacional, no entanto, apresentou coeficientes significativos e negativos. Isso demonstra que, quanto maior for a população, maior também será o nível de demanda por bens e serviços, o que pode ser um fator crítico para sua efetividade. Contudo, à medida que o nível de efetividade da gestão municipal aumenta, os efeitos negativos da pressão populacional diminuem.

Posteriormente, foi realizada a regressão definida no modelo econométrico, substituindo a variável dependente IEGM, composta pela pontuação total do município, pelas pontuações específicas obtidas em cada dimensão da efetividade (educação, saúde, planejamento, gestão fiscal, meio ambiente, defesa civil e governança de tecnologia da informação).

A Tabela 6 revela os coeficientes obtidos, bem como a significância estatística encontrada.

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Tabela 6
Comparação entre resultados obtidos por dimensão do IEGM

É possível perceber que o comportamento da variável de dependência financeira é unânime, pois revela que, além de exercer influência negativa para a efetividade de modo geral, a baixa autonomia financeira dos municípios brasileiros também gera reflexos negativos em todas as áreas de atuação medidas pelo IEGM. Sendo assim, é possível afirmar que tal influência negativa se estende pelas principais áreas de atuação governamental. Esse achado corrobora os estudos de Diniz (2012), Varela (2008) e Dantas (2013), reforçando a ideia de que, para prestar serviços de qualidade e atingir índices de satisfação populacional elevados, os governos necessitam exercer sua capacidade fiscal por meio estruturas administrativas que explorem a magnitude da base econômica da população (Clark & Chan, 1990).

Além disso, é possível perceber que os coeficientes encontrados nas dimensões de efetividade dos municípios variam em relação à efetividade geral. Isso acontece porque, para ser considerada efetiva, cada área de atuação governamental necessita cumprir requisitos específicos. Por exemplo, a dimensão de gestão fiscal considera a existência de uma estrutura física para a administração fazendária, o quantitativo de fiscais tributários, suas condições de trabalho, a adoção de medidas para aumentar o esforço fiscal, a atualização do cadastro imobiliário municipal, dentre outros requisitos que irão demonstrar o nível de efetividade do município no desempenho das atividades específicas de gestão fiscal.

Nesse sentido, é possível perceber que a dimensão de planejamento (i-planejamento) apresentou coeficiente que revela uma menor influência da dependência financeira sobre esta dimensão. Esse comportamento pode ser explicado pela obrigatoriedade de cumprimento dos requisitos estabelecidos nas leis que regem o orçamento público (Lei nº 4.320/64, Lei Complementar nº 101/2000) e às normatizações exigidas pelos Tribunais de Contas no concernente ao planejamento do orçamento anual dos municípios. Além disso, a efetividade municipal na dimensão do planejamento tem relação direta e positiva com fatores políticos, principalmente os ligados ao segundo mandato do prefeito e à coalizão político-partidária com o governo do Estado.

Conforme mostrado na Tabela 6, nas áreas de educação, saúde e planejamento, cujas regulamentações direcionam a atuação do governo local (aplicação dos recursos da saúde e educação e cumprimento dos dispositivos da LRF), a influência negativa da dependência financeira sobre a efetividade é igual à média ou inferior, confirmando a hipótese H2 desta pesquisa. Nesses casos, os mecanismos regulatórios direcionam o gestor do governo local a atingir os percentuais requeridos de aplicação nas áreas de saúde (transferências do Sistema Único de Saúde - SUS) e educação (transferências do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação - FUNDEB e Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE); bem como regulam a atuação do gestor no cumprimento das legislações correlatas ao planejamento e execução do orçamento público (Leis Orçamentárias, Lei de Responsabilidade Fiscal e Regulamentos dos Tribunais de Contas dos Municípios). Assim, nessas áreas, o gestor mantém sua atuação mais próxima do esperado pelos mecanismos de controle social, ao imprimir maior aderência aos normativos e evitar sofrer penalizações dos órgãos de controle (Duarte, 2005; Castro, 2010; Blanchet & Bubnkiak, 2017).

Dessa forma, a hipótese H2 desta pesquisa foi confirmada, demonstrando empiricamente que a regulação estabelecida pelo governo central quanto à utilização de recursos em áreas estruturais e a prestação de contas dos governos locais modera o efeito negativo da dependência financeira sobre a efetividade, concordando com a opinião da literatura que embasou o presente estudo.

Por outro lado, é possível perceber que a dimensão de defesa civil (i-defesa civil) sofre significativamente mais impactos negativos do que as demais áreas de atuação governamental captadas pelo IEGM. Tal situação pode ser explicada pelo alto custo envolvido na provisão de serviços de segurança e defesa civil, além dos aspectos relacionados à baixa capacidade financeira dos governos locais, que restringem a atuação municipal na defesa social. Além disso, Araújo, Freitas e Lins (2020) sinalizam que o financiamento adequado da área de segurança pública é fundamental para a obtenção de resultados satisfatórios. Entretanto, sob a perspectiva de divisão de responsabilidades, é válido salientar que os governos municipais já têm naturalmente menor competência de atuação na área de defesa civil e segurança pública.

Discussão dos resultados

Os resultados empíricos do estudo aprofundam as discussões teóricas sobre o federalismo fiscal brasileiro ao evidenciar os efeitos das transferências intergovernamentais, retratados pela dependência financeira, na efetividade da gestão pública. É sabido que as transferências desempenham um papel essencial na equalização de recursos e na redução de disparidades regionais, como preconizado pelo modelo teórico que permite que municípios com menor capacidade fiscal atendam às necessidades básicas de suas populações (Diniz, 2012; Dantas, 2023). No entanto, cabe atenção ao reforço gerado na dependência financeira, especialmente em municípios menores, que podem limitar a capacidade de atuação e perpetuar desequilíbrios estruturais.

A análise sugere que a dependência financeira se relaciona negativamente com a efetividade da gestão pública, o que pode ter alguma relação com preocupações levantadas desde a segunda geração do federalismo fiscal (Kornai, 1979), em especial pelas posturas adotadas pelos gestores municipais. Ademais, por meio da proxy apresentada, sugere-se que o desenho federalista impacta a efetividade.

A subordinação financeira dos municípios à União, fortalecida pela baixa arrecadação de receitas próprias nos municípios, pode distorcer a arrecadação nacional, comprometendo o modelo de trade-off entre descentralização e autonomia fiscal, embora precise de maior investigação para compreender tais impactos mais claramente.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O objetivo desta pesquisa consistiu em analisar a influência da dependência financeira na efetividade da gestão de municípios brasileiros. Nesse sentido, utilizou-se a teoria do federalismo fiscal para compreender os arranjos federativos existentes no Brasil e as competências e responsabilidades atribuídas aos municípios no pacto federativo.

Inicialmente, a pesquisa destacou que na amostra há municípios que são financiados quase em sua totalidade por recursos de transferências intergovernamentais. As pesquisas no Brasil evidenciam que alguns municípios com baixo desenvolvimento econômico têm, consequentemente, menor capacidade fiscal; enquanto os municípios de grande porte possuem uma ampla base econômica para a exploração das receitas tributárias (Ozaki & Biderman, 2004).

Entretanto, pesquisas ressaltam que o baixo esforço fiscal dos municípios frustra a arrecadação de uma importante base de receita governamental e prejudica o desenvolvimento nacional, além de fortalecer a condição de subjugação dos entes locais aos objetivos políticos dos governantes centrais (Wati et al., 2022; Barenstein et al., 2001; Araújo et al., 2020; Oliveira & Rossignoli, 2019).

Os resultados apontam que o modelo econométrico obteve coeficiente de determinação R2 de 33,34% e a dependência financeira apresentou relação significativa e negativa com a efetividade. Nesse sentido, ressalta-se a necessidade de aumento do esforço fiscal dos municípios brasileiros, tendo em vista que a dependência financeira das transferências do governo central ampliam o efeito flypaper e a ilusão fiscal dos munícipes, dificulta o desenvolvimento regional e diminui a autonomia na realização de programas de governos próprios que atendam aos interesses da população local (Vegh & Vuletin, 2015; Ríos et al., 2021; Simão & Orellano, 2015; Diniz et al., 2017). Além desses efeitos, esta pesquisa reforça a literatura com evidências que sugerem que a dependência financeira afeta negativamente a efetividade da gestão pública.

De outro lado, a literatura federalista também reforça opinião desta pesquisa, trazendo evidências de que o esforço fiscal e a autonomia financeira municipal influenciam positivamente a eficiência no gasto público (Lima et al. 2020; Ríos et al., 2021; Dantas, 2023).

O estudo revelou que a análise por cortes populacionais favorece a evidenciação de situações específicas, muito embora existam outras formas de estratificar a amostra. Observou-se que a efetividade municipal apresenta baixa variação entre os grupos populacionais, enquanto a dependência financeira mostra diferenças significativas, com micro municípios apresentando maior dependência (69%) em relação aos grandes (39%). Esses resultados refletem aspectos do federalismo fiscal, e indicam que os municípios com economias locais desenvolvidas têm maior capacidade de explorar receitas próprias. Contudo, destaca-se a existência de pequenos municípios que, mesmo recebendo transferências intergovernamentais, conseguem alcançar altos níveis de efetividade ao combinar organização com exploração econômica eficiente.

Ao separar a variável dependente por quartis, foi possível encontrar indícios de que, independentemente do nível atual de efetividade mantido pelo município, a dependência financeira ainda exerce uma influência negativa. Entretanto, à medida que o nível de efetividade aumenta, os efeitos negativos da dependência financeira são menores. Isso permite inferir que municípios com maior autonomia orçamentária pela arrecadação de receitas próprias também conseguem obter melhores índices de efetividade na provisão de bens e serviços públicos. Nesse sentido, a arrecadação de receitas próprias direciona o governo municipal à efetividade, ao permitir alocar mais recursos orçamentários para o atendimento das necessidades de sua população. Ainda, o aumento do orçamento público gera externalidades positivas na economia local, pela expansão do gasto público.

Assim, foi confirmada a hipótese H1 da pesquisa, tendo em vista que a dependência financeira apresentou relação significativa e negativa com a efetividade. Por obter um alto coeficiente negativo, entende-se que possíveis alterações na dependência financeira de um município - dadas por um aumento na arrecadação própria - podem gerar reflexos positivos na efetividade municipal.

Além disso, ao utilizar como variável dependente cada uma das dimensões do IEGM (educação, saúde, planejamento, gestão fiscal, meio ambiente, defesa civil e governança em tecnologia da informação), foi possível verificar que todas as dimensões são negativamente afetadas pela dependência financeira. Ao analisar essas áreas, foi estabelecida a hipótese H2, de que a regulação que o governo central exerce sobre os governos locais atua como um efeito moderador da influência negativa da dependência financeira sobre a efetividade. Essa hipótese foi aceita com 1% de significância estatística e representa o resultado satisfatório dos mecanismos regulatórios criados com o objetivo de direcionar a atuação do governo local nas áreas de educação, saúde e controle social (Diniz, 2012; Castro & Machado, 2010; Vazquez, 2011). Nesse sentido, as áreas que sofrem regulação do governo central obtiveram menor variação de efetividade em relação ao total, tendo em vista que o gestor direciona sua ação para o atendimento das regulamentações mínimas exigidas. Entretanto, algumas pesquisas alertam para as questões de eficiência nos gastos públicos quando há legislações que condicionam a atuação dos governos locais (Varela, 2008; Diniz, 2012; Diniz et al., 2017; Araújo et al., 2020; Wati et al., 2022).

Entretanto, a execução desta pesquisa não quer afirmar que a criação de mecanismos regulatórios sobre os governos locais seja a solução para obtenção de efetividade. Na verdade, também há pesquisas que apontam que os mecanismos regulatórios estabelecidos pelos governos centrais na utilização de recursos de transferências também causam ineficiências, tendo em vista que o efeito flypaper possui raízes ligadas à assimetria informacional do eleitor (Strumpf, 1998).

Contudo, verificou-se que existem áreas de atuação governamental mais sensíveis à dependência financeira. Por exemplo, as áreas de gestão fiscal, meio ambiente e defesa civil apresentaram correlação negativa em magnitude superior, revelando que essas são áreas mais afetadas negativamente pela dependência financeira. Já a dimensão de planejamento, por exemplo, obteve o menor coeficiente com a dependência financeira.

Diante dos resultados obtidos e das considerações feitas, esta pesquisa contribui para a literatura brasileira sobre federalismo fiscal, com foco na prestação de serviços efetivos à população. Atualmente, os preceitos que regem a administração pública estão fortemente preocupados com eficácia, eficiência e efetividade na prestação de serviços públicos, visando atuações positivas do governo na sociedade. Para isso, os serviços públicos precisam estar voltados para seu objetivo principal: gerar satisfação na população e promover o desenvolvimento socioeconômico do país.

Nesse contexto, os resultados da pesquisa indicam que os índices de efetividade da gestão municipal podem melhorar em todas as dimensões se forem implementados mecanismos de fiscalização e combate à evasão fiscal, com efetiva instituição e cobrança de tributos municipais. Essa medida gera crescimento das receitas próprias, ampliação da cobertura de atendimento populacional e crescimento econômico. Além disso, o estudo contribui para o enriquecimento das ferramentas de controle social utilizadas na gestão de recursos públicos.

Como fator limitante à execução do presente estudo, destaca-se um alto quantitativo de dados não utilizados pela incompletude das informações fornecidas aos órgãos de fiscalização. Considerando a importância da temática da efetividade na gestão pública como instrumento de promoção do bem-estar local, recomenda-se que futuras pesquisas busquem dar continuidade à investigação para gerar estudos longitudinais.

  • Os/As avaliadores/as não autorizaram a divulgação de sua identidade e relatório de avaliação por pares.
  • Avaliado pelo sistema de revisão duplo-anônimo.

DISPONIBILIDADE DOS DADOS

Todo o conjunto de dados que dá suporte aos resultados deste estudo foi disponibilizado no SciELO Data e poderá ser acessado em https://data.scielo.org/dataset.xhtml?persistentId=doi:10.48331/SCIELODATA.ALG2EC, os dados constam como “Em revisão” na plataforma.

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Editado por

  • Editora Associada:
    Andrea Leite Rodrigues

Datas de Publicação

  • Publicação nesta coleção
    09 Mar 2026
  • Data do Fascículo
    2026

Histórico

  • Recebido
    28 Jan 2025
  • Aceito
    30 Abr 2025
Creative Common - by 4.0
Este é um artigo publicado em acesso aberto (Open Access) sob a licença Creative Commons Attribution, que permite uso, distribuição e reprodução em qualquer meio, sem restrições desde que o trabalho original seja corretamente citado.
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