ÍNDICE DE QUALIDADE DO GASTO PÚBLICO DOS GOVERNOS LOCAIS: PROPOSIÇÃO E APLICAÇÃO

Local government public expenditure quality index: Proposition and application

Índice de calidad del gasto público de dos gobiernos locales: Propuesta y aplicación

RESUMO

O objetivo do artigo consiste em propor um Índice para avaliação da Qualidade do Gasto Público dos governos locais (IQGP-GL) no contexto brasileiro. Para tanto, por meio dos preceitos metodológicos da Design Science Research, conteúdos da temática, considerados fundamentais e que são recorrentes na literatura, foram mobilizados e validados com especialistas. O framework constituído por 10 dimensões foi então testado e aplicado numa amostra intencional de municípios do Estado de Santa Catarina. Nesse viés, os resultados devem ser avaliados com precaução e as particularidades de cada caso, consideradas; mesmo assim, é possível observar e apontar, de maneira conveniente e simples, cenários e diagnósticos recorrentes que podem ser mais bem ajustados com a intenção de melhorar a qualidade do gasto público, evitando o desperdício de recursos e abrindo espaço fiscal para áreas prioritárias.

Palavras-chave:
índice; qualidade do gasto público; framework, governos locais; design science research.

ABSTRACT

This study proposes an index for evaluating the quality of public expenditure by local governments in the Brazilian context, adopting the methodological precepts of design science research. Core concepts from the literature were synthesized and validated with experts. The proposed index was structured in ten dimensions and applied to an intentional sample of municipalities in the state of Santa Catarina. Although the results should be interpreted with caution and with due consideration of the particularities of each case, it was possible to observe recurring scenarios and diagnostic patterns across local governments. This findings can support the adjustment of public expenditure, helping to reduce waste and open fiscal space for priority areas.

Keywords:
index; quality of public expenditure; local governments; design science research.

RESUMEN

El objetivo del artículo es proponer un índice para evaluar la calidad del gasto público de los gobiernos locales (IQGP-GL) en el contexto brasileño. Para ello, a través de los preceptos metodológicos de la investigación en ciencias del diseño, se movilizaron y validaron con expertos contenidos sobre el tema, considerado fundamental y recurrente en la literatura. Luego, el marco que consta de diez dimensiones fue probado y aplicado a una muestra intencional de municipios del estado de Santa Catarina. En este sentido, los resultados deben evaluarse con cautela y considerar las particularidades de cada caso. Aun así, es posible observar y señalar de manera cómoda y sencilla escenarios y diagnósticos recurrentes que pueden ajustarse mejor con la intención de mejorar la calidad del gasto público, evitar el desperdicio de recursos y abrir espacio fiscal para áreas más prioritarias.

Palabras clave:
índice; calidad del gasto público; estructura; gobiernos locales; design science research.

INTRODUÇÃO

A gestão de recursos inadequada (Diaz, 2012) e a incongruência entre as receitas próprias e as competências relativas aos governos locais (Kerbauy, 2007) exigidas na Constituição Federal de 1988 impactam diretamente a qualidade dos serviços públicos prestados pelos municípios. Há falta de controle e avaliação dos financiamentos públicos e dos resultados dos gastos realizados, contribuindo significativamente para a dinâmica de aumento descontrolado da dívida pública dos entes federados (Colbano & Leister, 2015; Palley, 2004; Rezende & Afonso, 1988). Quando esses fatores aliam-se às fragilidades das capacidades das gestões municipais (Grin et al., 2018; Sanger, 2008; Ter-Minassian, 1997), o resultado é a insuficiência de recursos financeiros adequados para a prestação de serviços públicos de qualidade.

A falta de instrumentos construídos para avaliar a qualidade do gasto público, como um framework, tendo como balizadores os preceitos metodológicos da Design Science Research, baseando-se no que a literatura já trata como fundamental acerca da temática e explorando seus fatores componentes e o método para realizar tal avaliação, revela-se como uma oportunidade de investigação. Um framework é entendido neste artigo como um “sistema de conceitos e uma combinação particular de teorias que se unem para fornecer uma ferramenta que explique a realidade” (Chowdhury, 2019, p.102).

Desse modo, propõe-se a seguinte pergunta de pesquisa: como avaliar a qualidade do gasto público dos governos locais? Para responder à pergunta, é necessário recorrer à literatura de modo que se possa compreender com profundidade a construção dos conceitos correlatos à qualidade do gasto público já propostos, entender seus componentes circunscritos e inter-relacionados para, assim, ser possível desenvolver um conjunto de fatores específicos que sejam capazes de, na forma de framework, avaliar e representar a qualidade do gasto público realizado pelos governos locais. Portanto, o objetivo do artigo consiste em propor um Índice para avaliação da Qualidade do Gasto Público dos governos locais (IQGP-GL) no contexto brasileiro. Assim, apresenta-se uma síntese da relação entre os tipos de lacunas e a proposta do artigo, bem como a referência considerada para a justificativa.

As lacunas encontradas nas revisões de literatura, e sintetizadas na Tabela 1, demonstram que a proposição de um framework - ainda inexistente - para avaliar o construto em questão: 1) visa suplementar os achados referentes às lacunas de evidência, de conhecimento e teórica, além de integrar uma metodologia mista de pesquisa, ainda pouco explorada, aliada ao desenvolvimento de instrumento prático e potencialmente útil para a administração pública; 2) acrescenta resultados ao preenchimento das lacunas de conhecimento-prático e metodológico e - por último - 3) objetiva, ao direcionar a investigação aos governos locais, que são a esfera de governo com menor número de pesquisas (Soares & Raupp, 2019), complementar as conclusões sobre a lacuna de população.

Tabela 1
Síntese dos tipos de lacuna de pesquisa e justificativas

Tipo de lacuna	Definição	Justificativa	Referência
Lacuna de evidência	Os resultados da pesquisa permitem avanços dentro do seu escopo, mas divergem e até se contradizem quando investigados sob uma perspectiva mais abstrata ou abrangente.	Validar variáveis representativas do construto QGP	Sanger (2008); Soares e Raupp (2019); Soares et al. (2021)
Lacuna de conhecimento	Os achados desejados da pesquisa ainda não existem ou não foram encontrados.	Inexistência de framework específico sobre IQGP-GL	Soares e Raupp (2020)
Lacuna de conhecimento prático	Comportamentos ou práticas profissionais divergem ou não são cobertos pelas investigações científicas.	Inexistência de framework específico para mensuração prática de IQGP-GL	Afonso et al. (2023); Sanger (2008); Busatto (2011)
Lacuna metodológica	Conclusões ou proposições de pesquisas anteriores necessitam ser validados ou empiricamente verificados por métodos e desenhos de pesquisa diferentes ou complementares.	Proposição de desenho de pesquisa com abordagem mista, (qualitativa e quantitativa)	Mattos e Terra, (2015); Benício et al. (2015); Soares e Raupp (2020)
Lacuna teórica	A teoria deve ser aplicada em alguma investigação científica para geração de perspectivas mais abrangentes e atualizadas. Há uma falta de teoria na temática, portanto existe uma lacuna.	Inexistência de framework específico sobre IQGP-GL	Afonso et al. (2023); Hair et al. (2005); Devellis (2016); Sanger (2008); Busatto (2011); Soares e Raupp (2020)
Lacuna de população	Pesquisa referente a determinada população não é adequadamente representada ou é pouco pesquisada com base em estudos anteriores.	População (governos locais) insuficientemente pesquisada	Sanger (2008); Busatto (2011); Charron et al. (2015); Soares e Raupp (2020); Fazekas e Czibik (2021)

QUALIDADE DO GASTO PÚBLICO

Para Afonso et al. (2005), existem quatro principais canais pelos quais as finanças públicas podem influenciar o crescimento econômico: na estrutura institucional, no sistema de impostos, na estabilidade macroeconômica e nos gastos do governo. Cada um desses tem aspectos essenciais para propiciar uma alta qualidade das finanças públicas e, consequentemente, do gasto público. Em se tratando do gasto público, a qualidade é “uma mescla de orçamento bem distribuído e aplicação e políticas públicas inteligentes que afetam as vidas das pessoas” e “depende de duas dimensões que precisam ser abordadas por diferentes métodos - a composição do gasto e a efetividade das políticas” (Busatto, 2011 p. 10).

O tipo de gasto e sua composição (Paternostro et al., 2007; Busatto, 2011), não apenas o seu montante, afetam a sua produtividade. As avaliações podem indicar que diferentes alocações de recursos são capazes de produzir resultados satisfatórios, como também de transformar gastos públicos improdutivos em produtivos, ou ineficientes em eficientes. Paiva (2006) entende que “a discussão da qualidade dos gastos públicos não pode prescindir da avaliação atenta das políticas públicas por eles financiadas - razão pela qual temas da qualidade do gasto e de avaliação das políticas estão intimamente conectados” (p. 343). Isso demonstra, de certa maneira, que compreender a qualidade do gasto público é tarefa complexa e precisa ser feita com cautela (Afonso et al., 2023; Busatto, 2011).

Sob a perspectiva do crescimento econômico, dos trabalhos estruturais dos modelos neoclássicos de crescimento de Solow (1956) e, posteriormente, de crescimento endógeno de Barro (1990), diversas propostas teóricas ganharam relevância na busca por tamanhos ideais ou ótimos de governo, gasto e sua composição, além das combinações entre tipo de gasto público e sua forma de financiamento. Entre essas propostas, destaca-se o argumento de Devarajan et al. (1996), corroborado por Carboni e Medda (2011), de que existe uma composição ótima para o gasto público, com base no modelo de Barro (1990), embora o primeiro considere os efeitos da composição do gasto sobre a taxa de crescimento permanente, e o segundo argumente que os efeitos são limitados ao crescimento no período de transição para um novo estado.

Apesar de a relação entre os gastos públicos e o crescimento econômico ser discutida e relativamente bem-definida na literatura teórica, as pesquisas empíricas ainda não encontram consenso sobre os efeitos da política fiscal sobre o crescimento econômico de longo prazo (Giuberti & Rocha, 2015). Tal argumento é constituído com base nos trabalhos que trazem revisões sobre essa literatura (Easterly & Rebelo, 1993; Gemmell & Kneller, 2001; Kneller et al., 1998; Levine & Renelt, 1992), nos quais há, de maneira abrangente, uma consideração significativa de que os resultados observados nos modelos empíricos empregados dependem fortemente do conjunto de variáveis no geral e nas de controle, bem como nas condições iniciais.

A análise da composição do gasto público, sua relação com o crescimento econômico e impactos na sociedade são temáticas complexas, com muitas perspectivas de análise possíveis diante da dificuldade da padronização de indicadores e demais instrumentos de mensuração apropriados (Pradhan, 1996). Nessa linha, um fator que impreterivelmente precisa ser aprimorado nos diferentes níveis de governo é a transparência e disponibilidade das informações públicas, dos relatórios financeiros e contábeis dos governos para constante avaliação dos interessados (Rautiainen & Luoma-Aho, 2021).

Segundo a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE, 2002), uma característica a ser continuamente buscada é relacionada à transparência das decisões governamentais, com destaque para a transparência orçamentária, para que os gastos possam ser analisados sob uma visão ampla, detalhada e aberta por todos os interessados. Ou seja, não só compreender a elaboração dos orçamentos, suas prioridades e decisões, mas entender o processo de discussão e execução dos orçamentos de maneira transparente e aberta para todos os interessados, é uma das características necessárias para que haja uma melhora na qualidade do gasto público, de uma maneira geral.

A elaboração e implementação do orçamento é uma atividade essencial da administração pública, considerando que é o principal documento de políticas públicas dos governos e é por meio dele que os governantes selecionam prioridades, decidem como despender os recursos financeiros e como distribuí-los entre as diferentes áreas de atuação da administração pública (Abrucio & Loureiro, 2024). Por isso, a transparência e accountability na sua elaboração e implementação são fatores necessários para que os governos sejam responsivos e atuem de maneira coerente, despendendo seus limitados recursos com qualidade e em áreas prioritárias.

Há ainda um aspecto importante, que é a relação entre a dívida pública e o orçamento. Quanto maior a dívida pública dos entes governamentais, menor é sua capacidade de investimento, e maior é a quantia destinada ao pagamento de juros da dívida. Nesse sentido, é necessária a busca por um equilíbrio entre gastos e dívida, equilibrando o orçamento e melhorando o perfil da dívida pública, para que os juros sejam reduzidos e recursos sejam liberados no médio e longo prazos para outros projetos governamentais (Colbano & Leister, 2015).

Paternostro et al. (2007) argumentam que uma relação simplista da conexão entre inputs (gastos) e outcomes (resultados) é uma fraqueza da literatura. Sem uma fundamental discussão da relação entre as políticas de gasto público e seus efeitos diretos e indiretos no curto e longo prazos, a conexão entre inputs e outcomes é feita apenas subjetivamente, o que pode ser considerado metodologicamente fraco (Paternostro et al., 2007). Esse talvez seja um dos motivos para que os termos qualidade e eficiência, quando se referem ao gasto público, sejam comumente utilizados para os mesmos objetivos, embora possa tratar-se de abordagens fundamentalmente distintas.

Quando se trata da produção de bens de modo geral, a eficiência baseia-se na relação de quantidade de insumos e produtos e requer estimativa de custos, estimativa de produtos, e uma comparação entre os dois (Afonso et al., 2023; Rezende & Afonso, 1988). Quando se trata de produção de bens públicos, existem outros empecilhos, como a mensuração de custos na atividade pública, a distinção entre objetivos do governo e de empresas, e o fato de que o governo deve decidir, além do quanto produzir, o que e como produzir para gerar benefício à população (Afonso et al., 2005; Mattos & Terra, 2015).

Em que pesem as comparações internacionais de eficiência em padrões produtivos da utilização dos recursos públicos, o Brasil aparece abaixo da média dos países considerados (Ribeiro, 2008; Ribeiro & Rodrigues, 2007), chegando a aparecer em antepenúltimo, sendo menos eficiente que países como Romênia e Chile (Afonso et al., 2023).

Isso converge para o argumento de que os recursos públicos no Brasil são pouco produtivos quando consideradas comparações internacionais, entre países de contextos e realidades socioeconômicas distintas (Benício et al., 2015). Na mesma linha, para Benício et al. (2015), no caso brasileiro, é clara a perspectiva de que, com a racionalização do gasto, por meio da utilização de técnicas de mensuração da eficiência dos gastos públicos, principalmente nas unidades fornecedoras de serviços públicos de saúde e educação, é possível fornecer um suporte poderoso na elaboração das políticas de aprimoramento do gasto público.

Em síntese, até aqui se expôs que existem perspectivas distintas sob a análise de qualidade do gasto público e, por isso, optou-se por categorizá-las em dois grupos principais: fatores que antecedem o gasto, chamados de formativos da qualidade do gasto público; e fatores que sucedem o gasto público, chamados de reflexivos da qualidade do gasto público. Os aspectos formativos são aqueles que constituem uma base necessária para que exista qualidade do gasto público, podendo ser citados os critérios de planejamento orçamentário, transparência nos relatórios de prestação de contas e de tomada de decisão, adequação legal-normativa e disciplina fiscal. Por sua vez, os fatores reflexivos são aqueles de impacto ou efeito do gasto já realizado, como a melhora nos indicadores fiscais, socioeconômicos, desenvolvimento humano e econômico, saúde fiscal dos entes realizadores dos gastos, melhora na qualidade dos serviços públicos prestados e da administração governamental, bem como melhora na confiança e legitimidade do governo.

TRAJETÓRIA METODOLÓGICA

A pesquisa caracteriza-se como exploratória e descritiva, pois buscou estabelecer possíveis relações entre dimensões de análise de uma variável latente ainda sem consenso na literatura - qualidade do gasto público - as quais são úteis para representar, na medida do possível, os diferentes ângulos de um fenômeno, comunidade, contexto ou situação (Sampieri et al., 2010). No tocante aos procedimentos, foram utilizadas pesquisa bibliográfica e documental, além de validação com especialistas para as etapas de construção reflexiva das dimensões e fatores componentes da variável latente a ser compreendida pelo framework.

Este estudo assume um caráter predominantemente qualitativo ao analisar e interpretar, de maneira subjetiva, a construção e composição das dimensões, itens e formas de medida das variáveis mensuradas para representar a variável latente: qualidade do gasto público. Contudo, para o tratamento dos dados e dos itens formadores do framework, foram utilizadas técnicas de tratamento estatístico característicos de uma abordagem quantitativa.

Considerando que se trata de uma pesquisa aplicada de natureza dedutiva e prescritiva, é imperativo adotar uma metodologia que sustente seu desenvolvimento com rigor metodológico e relevância. Dentro desse contexto, a abordagem de Design Science Research (DSR) emerge como uma ferramenta indicada para abordar os desafios complexos da administração pública (Santos et al., 2018). Na perspectiva desta pesquisa, DSR é compreendida como uma disciplina que busca desenvolver e conceber soluções para aprimorar sistemas existentes, resolver problemas ou criar artefatos que promovam uma eficácia aprimorada nas interações humanas, seja na sociedade ou nas organizações (Dresch et al., 2020, p. 57). Seguindo a sistematização das etapas da pesquisa da DSR de Dresch et al. (2020), elaborou-se a Tabela 2 em consonância com as etapas da pesquisa.

Tabela 2
Etapas da pesquisa desenvolvida com base na DSR

Etapa da DSR	Etapa da pesquisa
1. Identificação do problema	Partindo da experiência dos pesquisadores, identificou-se o seguinte problema central: ausência de critérios de mensuração e análise da qualidade do gasto público dos governos locais.
2. Conscientização do problema e revisão sistemática da literatura	A revisão sistemática da literatura constatou a inexistência de frameworks que pudessem servir para analisar a complexidade e multidisciplinariedade da qualidade do gasto público dos governos locais.
3. Identificação de artefatos e configuração das classes de problemas	Com a revisão sistemática de literatura, foi possível identificar variáveis capazes de constituir aspectos formativos e reflexivos do construto “qualidade do gasto público”. Também se constatou a existência de artefatos na forma de framework com propostas diferentes, no entanto, capazes de direcionar o desenvolvimento do IQGP-GL. O desenvolvimento do artefato diz respeito ao desenvolvimento do índice.
4. Proposição de artefatos
5. Projeto do artefato selecionado
6. Desenvolvimento do artefato
7. Avaliação do artefato	Realizado em três momentos: o primeiro por proposição do índice, o segundo com validação e contribuições dos especialistas da temática, o terceiro com testagem e aplicação na amostra pretendida.
8. Explicitação das aprendizagens	As seções de Desenvolvimento IQGP-GL possuem uma subseção de reflexão e avaliação de mudanças propostas ou possíveis em relação ao framework.
9. Conclusões	A seção de discussão dos resultados apresentará as principais aprendizagens obtidas com o desenvolvimento do IQGP-GL devidamente avaliado e testado conforme a metodologia proposta pela pesquisa.
10. Generalização para uma classe de problemas
11. Comunicação dos resultados	A seção de conclusão traz os principais resultados da pesquisa.

Na validação exploratória para aprimorar o framework inicialmente proposto, foi dado livre espaço para os especialistas proporem a inclusão ou exclusão de itens, argumentarem a respeito das perspectivas, indicadores, profundidade, dimensões, numa etapa de feedback reflexivo e flexível, para que o pesquisador pudesse avaliar as contribuições posteriormente.

Ao final de cada validação, todas as contribuições foram analisadas e resumidas em planilha de modo a facilitar a síntese do conteúdo e a comparação com a contribuição de cada um dos especialistas, tanto nos aspectos gerais quanto nos específicos de cada um dos itens propostos. As validações foram realizadas de maneira on-line, no período entre abril e junho de 2024, utilizando as plataformas de reuniões: Microsoft Teams, Zoom Meeting e Discord. Todas as conversas foram gravadas com o consentimento dos especialistas, com o objetivo único de analisar as contribuições com maior tempo hábil, evitando a utilização de tempo com anotações, sendo deixado claro que nenhuma imagem foi ou será utilizada sem o devido consentimento. A duração média das validações foi de cerca de 1h30, sendo a mais curta uma de 1 h e a mais longa uma de 2h40, dividida em duas sessões, para maior conveniência do especialista.

Com relação aos especialistas, buscou-se, dentro da conveniência e acessibilidade, especialistas tanto do campo teórico, como pesquisadores e docentes que atuassem na área próxima de finanças públicas, de uma maneira geral, quanto do campo prático, como membros das instituições relacionadas ao gasto público, por exemplo: as de controle, tais quais os Tribunais de Contas; de execução, como membros do próprio Executivo municipal; e planejamento, como membros das instituições do Legislativo municipal e estadual.

Já a pesquisa de campo relacionou-se com as etapas de testagem da versão consolidada do IQGP-GL e aplicação da versão final do índice. Escolheram-se como amostra de pesquisa os municípios de Santa Catarina para testagem e aplicação do IQGP-GL.

A justificativa da escolha dos municípios de Santa Catarina como unidades de análise para aplicação do framework final dá-se pelo fato de o estado ser composto por municípios que apresentam diversos resultados de destaque positivo em vários indicadores de resultado, de gestão e socioeconômicos, quando são analisados os municípios dentro do próprio estado, como o Índice de Efetividade da Gestão Municipal (IEGM) (Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina [TCE-SC], 2018), o Sistema de Indicadores de Desenvolvimento Municipal Sustentável (Sidems) (Federação Catarinense de Municípios [Fecam], 2018), além de outros que permitem a comparação com municípios de outros locais do País, como o Índice Firjan de Desenvolvimento Municipal (IFDM, 2018) e o Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM) (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento [PNUD], Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada [IPEA], & Fundação João Pinheiro [FJP], 2013). Os índices mais amplos mostram que a situação é bastante preocupante, em termos de sustentabilidade fiscal, em diversos municípios do País (IFDM, 2018; PNUD, IPEA, & FJP, 2013), portanto analisar aqueles que vêm demonstrando resultados de gestão e socioeconômicos relativamente melhores, como os do Estado de Santa Catarina, pode trazer importantes valores de referência e boas práticas, os quais podem ser especificamente estudados e replicados, consideradas as características individuais de cada município em questão.

Essa etapa foi realizada durante os meses de junho e julho de 2024, intencionalmente considerando os maiores e menores municípios do estado em termos populacionais, sendo os cinco maiores e cinco menores para a etapa de teste, e os 10 maiores e os 10 menores para a etapa de aplicação. Cabe ressaltar que o período considerado para a testagem e aplicação do IQGP-GL foi o ano de 2020, por ser o ano do fim do último mandato completo durante a realização da pesquisa. Dessa forma, são os dados consolidados mais recentes para análise e avaliação da qualidade do gasto público por meio do IQGP-GL.

PROPOSIÇÃO DO ÍNDICE

Para facilitar a compreensão do IQGP-GL e permitir uma visualização mais apropriada do índice, propõe-se que ele seja considerado e dividido em duas perspectivas principais, distintas, mas complementares. A primeira perspectiva refere-se aos aspectos formativos da qualidade do gasto público. Ou seja, aqueles aspectos que são considerados antes da execução ou realização do gasto. Portanto, são dimensões que precisam ser analisadas, revistas e adequadas antes mesmo da realização dos respectivos gastos. Já a segunda perspectiva relaciona-se aos aspectos reflexivos da qualidade do gasto público. Nessa linha, seriam os indicadores que poderiam ser analisados depois da execução do gasto, para fins de monitoramento e avaliação dos resultados e impactos obtidos com a realização do gasto.

A perspectiva formativa do IQGP-GL é constituída por quatro dimensões: adequação legal, disciplina fiscal, transparência e accountability, que abordam uma perspectiva que considera a qualidade do gasto público especificamente e a qualidade do governo de maneira mais ampla, para melhorar a prosperidade econômica e social, o bem-estar humano e a coesão territorial (Fazekas & Czibik, 2021). A perspectiva reflexiva é formada por cinco dimensões: gestão pública, finanças públicas, desenvolvimento econômico, desenvolvimento humano e desenvolvimento em saúde, que buscam retratar os efeitos, impactos ou resultados dos gastos públicos dos governos locais na sociedade de maneira mais ampla.

Nesta seção, apresenta-se a Tabela 3, com as dimensões, indicadores e níveis de profundidade do IQGP-GL consolidado. Ressalta-se que o índice teve seu primeiro desenho elaborado a partir de análise de literatura e da legislação e que, em etapa posterior, passou pela validação dos especialistas. Após, houve a testagem e aplicação do IQGP-GL na amostra de municípios do Estado de Santa Catarina, segundo dados do IBGE para o ano de 2020. A etapa de pré-teste teve como objetos de aplicação os cinco maiores municípios - Joinville, Florianópolis, Blumenau, São José e Itajaí - e os cinco menores municípios - Jardinópolis, Lajeado Grande, Presidente Castello Branco, Barra Bonita e Santiago do Sul - do Estado de Santa Catarina, em termos de porte populacional, considerando o ano de 2020.

Tabela 3
Versão consolidada IQGP-GL

Dimensão	Indicador	Variáveis	Níveis de profundidade
1. Adequação legal	1.1 Normas e leis	1.1.1 Gastos com o pessoal - Executivo	0 - Acima do limite legal (54% para o Executivo) 1 - Está entre o limite prudencial (95% do limite legal) e o limite legal 2 - Está entre o limite de alerta (90% do limite legal) e o limite prudencial (95% do limite legal) 3 - Está abaixo do limite de alerta (menor que 90% dos 54%)
		1.1.2 Gastos com pessoal - Legislativo	0 - Acima do limite legal (6% da RCL para o Legislativo) 1 - Está entre o limite prudencial (95% do limite legal) e o limite legal 2 - Está entre o limite de alerta (90% do limite legal) e o limite prudencial (95% do limite legal) 3 - Está abaixo do limite de alerta (menor que 90% dos 6%)
		1.1.3 Gastos com saúde	0 - Abaixo do limite legal (mínimo de 15% da receita de impostos) 1 - Entre 15% e 17% 2 - Entre 17 e 19% 3 - Acima de 19%
		1.1.4 Gastos com educação	0 - Abaixo do limite legal (mínimo de 25% da receita de impostos) 1 - Acima de 25% até 27% 2 - Acima de 27% até 29% 3 - Acima de 29%
		1.1.5 Endividamento municipal	0 - Acima do limite legal (maior que 120% da RCL) 1 - Está entre o limite de alerta (entre 108% e 120% da RCL) 2 - Entre 108 e 0% da RCL 3 - Dívida Consolidada Líquida Negativa
	1.2 Proposição do orçamento	1.2.1 Conformidade PPA-LDO-LOA	0 - Recomendação em mais de 2 planos 1 - Recomendação em 2 planos 2 - Recomendação em 1 plano 3 - Sem recomendações
		1.2.2 Precisão da previsão - receita arrecadada	0 - Acima de 30% 1 - Entre 20 e 30% de diferença 2 - Entre 10 e 20% de diferença 3 - Até 10% de diferença
		1.2.3 Precisão da previsão - despesa realizada	0 - Acima de 30% 1 - Entre 20 e 30% de diferença 2 - Entre 10 e 20% de diferença 3 - Até 10% de diferença
		1.2.4 Diferença entre despesa autorizada e despesa executada	0 - Diferenças em mais de 12 funções 1 - Diferenças entre 8 e 12 funções 2 - Diferenças entre 4 e 8 funções 3 - Diferenças em menos de 4 funções
2. Disciplina fiscal	2.1 Sustentabilidade financeira	2.1.1 Resultado orçamentário	0 - Menor que 1 1 - Entre 1 e 1,05 2 - Entre 1,05 e 1,10 3 - Maior que 1,10
		2.1.2 Resultado financeiro	0 - Maior que 1 1 - Entre 0,8 e 1,0 2 - Entre 0,6 e 0,8 3 - Menor que 0,6
		2.1.3 Índice de investimento	0 - Menor que 3 1 - Entre 3 e 6 2 - Entre 6 e 9 3 - Acima de 9
	2.2 Equilíbrio fiscal	2.2.1 Regra de Ouro	0 - Índice de Endividamento > 100% e Índice de Investimento < 22,5% 1 - Índice de Endividamento > 100% e Índice de Investimento > 22,5% 2 - Índice de Endividamento < 50% e Índice de Investimento < 22,5% 3 - Índice de Endividamento < 50% e Índice de Investimento > 22,5%
3. Transparência	3.1 Normas de transparência	3.1.1 Lei n. 131/2009	0 - Não cumpre nenhum item do Art. 48 1 - Cumpre apenas o item I do Art. 48 2 - Cumpre os itens I e II do Art 48 3 - Cumpre os itens I, II e III do art. 48
	3.2 Julgamento das contas anuais	3.2.1 Parecer do TCE	0 - Rejeição das contas anuais 1 - Aprovação com mais de 2 ressalvas 2 - Aprovação com até 2 ressalvas 3 - Aprovação sem ressalvas, apenas recomendações
	3.3 Uso de procedimentos abertos	3.3.1 Licitações, compras e contratos de prestação de serviços	0 - Inexistência de utilização documentada de procedimentos abertos 1 - Utilização mínima de procedimentos abertos (apenas para grandes contratos) 2 - Utilização de procedimentos abertos para a maioria dos contratos 3 - Utilização de procedimentos abertos para todos os contratos e com auditorias regulares
	3.4 Sistema de Informações de Custos	3.4.1 Sistema de Informações de Custos	0 - Inexistência de SIC 1 - Sistema implementado, com dados inconsistentes ou imprecisos 2 - Sistema implementado, com dados consistentes, mas sem integração (com outras áreas de gestão) 3 - Sistema implementado, com dados consistentes e integrados
4. Accountability	4.1 Controle interno	4.1.1 Auditoria interna	0 - Inexistência de auditoria interna 1 - Auditoria interna existente, mas com relatórios não publicados ou acessíveis 2 - Auditoria interna existente, com relatórios publicados regularmente, mas sem plano de ações corretivas 3 - Auditoria interna existente, com relatórios publicados regularmente e com plano de ações corretivas implementado
	4.2 Controle externo	4.2.1 Auditoria externa	0 - Auditoria externa com constatação de problemas reincidentes 1 - Auditoria externa com constatação de alertas, sem implementação de ações corretivas 2 - Auditoria externa com constatação de alertas, com implementação de ações corretivas 3 - Auditoria externa sem a constatação de alertas
	4.3 Controle social (social accountability)	4.3.1 Audiências públicas para apresentação de prestação de contas	0 - Inexistência de documentação de audiências públicas para apresentação de prestação de contas 1 - Realização documentada de uma audiência pública para prestação de contas durante o mandato 2 - Realização documentada de duas audiências pública para prestação de contas durante o mandato 3 - Realização documentada de mais de duas audiências públicas para prestação de contas durante o mandato
5. Gestão pública	5.1 Articulação com o exterior	5.1.1 Participação em consórcios públicos intermunicipais	Parametrizados do IDMS (2020) 0 = 0 < 0,250 1 = 0,250 < 0,500 2 = 0,500 < 0,750 3 = 0,750 < 1
	5.2 Capacidade de planejamento	5.2.1 Planos de desenvolvimento setoriais
	5.3 Governo eletrônico	5.3.1 Serviços disponibilizados no portal dos municípios
	5.4 Qualificação do quadro funcional	5.4.1 Servidores com curso superior
6. Finanças públicas	6.1 Capacidade de receita	6.1.1 Receita corrente líquida per capita	Parametrizados do IDMS (2020) 0 = 0 < 0,250 1 = 0,250 < 0,500 2 = 0,500 < 0,750 3 = 0,750 < 1
		6.1.2 Receita própria sobre a receita corrente líquida
	6.2 Estímulo ao investimento	6.2.1 Investimento público per capita
		6.2.2 Investimento público sobre a receita corrente líquida
7. Desenvolvimento econômico	7.1 Agregação do valor econômico	7.1.1 ICMS per capita	Parametrizados do IDMS (2020) 0 = 0 < 0,250 1 = 0,250 < 0,500 2 = 0,500 < 0,750 3 = 0,750 < 1
		7.1.2 ISS per capita
	7.2 Dinamismo econômico	7.2.1 Crescimento do PIB
		7.2.2 Evolução dos empregos formais
		7.2.3 Evolução dos estabelecimentos empresariais
		7.2.4 Índice de Gini
		7.2.5 PIB per capita
		7.2.6 Receita média dos MEI
	7.3 Nível de renda	7.3.1 Domicílios em situação de pobreza
		7.3.2 Remuneração média dos trabalhadores formai
8. Desenvolvimento humano	8.1 Acesso e permanência escolar	8.1.1 Abandono escolar - anos iniciais	Parametrizados do IDMS (2020) 0 = 0 < 0,250 1 = 0,250 < 0,500 2 = 0,500 < 0,750 3 = 0,750 < 1
		8.1.2 Abandono escolar - anos finais
		8.1.3 Abandono escolar - ensino médio
		8.1.4 Atendimento escolar - educação infantil
		8.1.5 Atendimento escolar - ensino fundamental
		8.1.6 Atendimento escolar - ensino médio
		8.1.7 Distorção idade-série - ensino fundamental
		8.1.8 Distorção idade-série - ensino médio
	8.2 Desempenho escolar	8.2.1 IDEB rede pública - anos iniciais
		8.2.2 IDEB rede pública - anos finais
	8.3 Infraestrutura escolar	8.3.1 Média de alunos por turma - anos iniciais
		8.3.2 Média de alunos por turma - anos finais
		8.3.3 Média de alunos por turma - ensino médio
		8.3.4 Unidades escolares com estrutura mínima adequada
8. Desenvolvimento humano	8.4 Qualidade do ensino	8.4.1 Docentes com curso superior - anos iniciais	Parametrizados do IDMS (2020) 0 = 0 < 0,250 1 = 0,250 < 0,500 2 = 0,500 < 0,750 3 = 0,750 < 1
		8.4.2 Docentes com curso superior - anos finais
		8.4.3 Docentes com curso superior - ensino médio
		8.4.4 Conselho municipal de educação
		8.4.5 Analfabetismo
9. Desenvolvimento em saúde	9.1 Cobertura de atenção básica	9.1.1 População atendida por agentes comunitários de saúde	Parametrizados do IDMS (2020) 0 = 0 < 0,250 1 = 0,250 < 0,500 2 = 0,500 < 0,750 3 = 0,750 < 1
		9.1.2 População atendida por equipes de saúde bucal
		9.1.3 População atendida por equipes de atenção básica
	9.2 Fatores de risco e proteção	9.2.1 Cobertura de vacinas
		9.2.2 Nascidos vivos com baixo peso
		9.2.3 Nascidos vivos com 7 ou mais consultas de pré-natal
		9.2.4 Prevalência de aleitamento materno
	9.3 Morbidade	9.3.1 Incidência de hipertensão
	9.4 Mortalidade	9.4.1 Mortalidade infantil
		9.4.2 Mortalidade por causas externas
		9.4.3 Mortalidade - aparelho circulatório
		9.4.4 Mortalidade - aparelho digestivo
		9.4.5 Mortalidade - aparelho respiratório
		9.4.6 Mortalidade - sistema nervoso
		9.4.7 Mortalidade - doenças parasitarias e infecciosas
		9.4.8 Mortalidade - neoplasia maligna (câncer)

APLICAÇÃO

Com a versão final do IQGP proposta, realizou-se a aplicação do índice na amostra de municípios do Estado de Santa Catarina, considerando o ano de 2020. Para facilitar a visualização, análise e discussão dos resultados, e diante das limitações próprias de um artigo, exemplifica-se a aplicação por meio dos resultados da Dimensão Adequação Legal. Entendeu-se que essa dimensão foi capaz de cumprir com sua finalidade de modo como foi idealizada, evidenciando pontos fortes e fracos dos municípios, possibilitando assim oportunidades de melhoria pontuais e importantes. Com parâmetros dos níveis de profundidade definidos e sugeridos baseados nas legislações pertinentes, os resultados ficam claros e, quando comparados, evidenciam situações que podem e devem ser ajustadas considerando a realidade local e de municípios de porte semelhante.

De modo geral, o indicador Normas e Leis e suas variáveis conseguem retratar de maneira satisfatória a adequação às prerrogativas definidas na legislação com relação aos valores mínimos (educação e saúde) e máximos (pessoal eendividamento). A necessidade de enquadramento de alguns dos municípios com notas 0 e 1 demonstra que o não cumprimento ou cumprimento mínimo da legislação acontece mesmo nos municípios de grande porte, demonstrando necessidade de adequação da qualidade do gasto público inclusive em áreas prioritárias, como educação e saúde. Por outro lado, resultados coerentes em termos de endividamento sugerem uma boa capacidade e sustentabilidade do gasto público no médio e longo prazos.

Os resultados do indicador Proposição do Orçamento demonstram uma problemática relevante, que é a dificuldade dos governos locais de proporem peças orçamentárias coerentes, com alguma precisão dos montantes de receita e despesa. Como mencionado por alguns dos especialistas, e do modo que os resultados se apresentaram, a proposição dos orçamentos municipais segue a noção de ter apenas um “papel simbólico”, sem objetividade e perdendo sua função de servir como instrumento de acompanhamento e controle adequado, capaz de orientar e direcionar ajustes ao longo da execução do orçamento planejado, considerando que não foi planejado de maneira coerente e precisa. A Tabela 4 traz uma síntese dos resultados obtidos na Dimensão Adequação Legal.

Tabela 4
Resultados IQGP-GL - Dimensão adequação legal

DIMENSÃO	ADEQUAÇÃO LEGAL
Indicador	Normas e leis					Proposição do orçamento
Variável Município	Endividamento municipal	Gastos com pessoal - Executivo	Gastos com pessoal - Legislativo	Gastos com saúde	Gastos com educação	Conformidade PPA - LDO - LOA	Precisão da previsão da receita arrecadada	Precisão da previsão da despesa realizada	Diferenças entre despesa autorizada e realizada
Blumenau	2	3	3	3	1	1	0	0	1
Florianópolis	2	2	2	1	0	0	3	2	1
Joinville	2	3	3	3	0	0	2	0	0
Chapecó	2	2	3	3	1	1	2	1	2
Itajaí	3	3	3	3	2	1	3	1	3
São José	3	3	3	3	1	1	3	1	0
Criciúma	2	3	3	3	1	1	1	0	0
Jaraguá do Sul	3	3	3	3	1	2	2	1	1
Lages	3	3	3	2	3	1	2	1	1
Palhoça	3	3	2	3	2	1	1	0	0
Santiago do Sul	3	3	2	2	1	2	3	1	2
Alto Bela Vista	3	3	2	2	3	2	2	1	1
Flor do Sertão	3	3	2	2	3	2	3	1	2
Macieira	3	3	2	2	2	1	3	1	0
São Miguel da Boa Vista	3	2	2	2	1	2	3	1	1
Jardinópolis	3	3	2	1	1	2	2	1	2
Lajeado Grande	3	3	1	2	1	1	3	2	1
Presidente Castello Branco	3	2	2	3	2	3	3	1	1
Barra Bonita	3	2	2	1	3	2	3	1	0
Paial	3	2	2	3	1	2	3	1	0

Da dimensão Adequação Legal, destacam-se, de maneira geral, os resultados inferiores obtidos no indicador de Proposição do Orçamento, nas variáveis Precisão da Previsão da Despesa Realizada e Diferença entre Despesa Autorizada e Realizada em praticamente todos os municípios analisados. Somam-se aos resultados negativos os obtidos pelos municípios de maior porte nas variáveis de Gastos com Educação e ainda na Conformidade do PPA-LDO-LOA. Faz sentido supor que quanto maior o porte populacional município, maior a complexidade em prever com precisão suas receitas e despesas e adequá-las de maneira coerente com seus instrumentos de planejamento orçamentários do PPA, LDO e LOA, no entanto é um diagnóstico que traz mais evidências aos argumentos de que algumas práticas da administração pública, como as de planejamento relativas ao orçamento e gasto público, assumem apenas um papel simbólico (Battisteli, 2002; Gustaffson, 1983; Secchi, 2009) e normativo, mas que não são cumpridas em termos práticos.

CONCLUSÕES

O objetivo do artigo consiste em propor um Índice para avaliação da Qualidade do Gasto Público dos governos locais (IQGP-GL) no contexto brasileiro. Por meio da pesquisa bibliográfica sumarizada na seção de fundamentação teórica das legislações vigentes, construíram-se e propuseram-se inicialmente as dimensões do que, inicialmente, entendeu-se como sendo característico do IQGP-GL, cumprindo o primeiro objetivo específico. Após essa proposição inicial, a etapa das validações com os especialistas serviu para embasar e propor diversas melhorias para a versão final do índice. Assim, após incorporação das contribuições dos especialistas na versão consolidada do índice, realizou-se a etapa de testagem, numa amostra reduzida de municípios, para ajustes finais oportunos e necessários, principalmente em termos de adequação de níveis de profundidade e alterações de nomenclatura com o objetivo de evitar termos ambíguos e confusos.

Posteriormente, aplicou-se a versão final do IQGP-GL na amostra de municípios do Estado de Santa Catarina. Desse modo, tornou-se viável e prática a comparação entre os municípios, evidenciando situações satisfatórias e outras que merecem maior atenção e análise por parte dos responsáveis. Nesse viés, os resultados devem ser avaliados com precaução, além de consideradas as particularidades de cada caso; mesmo assim, é possível observar e apontar, de maneira conveniente e simples, cenários e diagnósticos recorrentes que podem ser mais bem ajustados com a intenção de melhorar a qualidade do gasto público, evitando o desperdício de recursos e abrindo espaço fiscal para áreas prioritárias.

É importante destacar que, apesar de trazer uma metodologia de simplificação de comparação dos resultados entre os governos locais, com os quatro níveis propostos para cada uma das variáveis, o IQGP-GL, para alcançar todo o seu potencial, necessita de uma abordagem multifatorial comparativa, integrando todas as dimensões na interpretação dos resultados, de maneira holística e ampla. Isto é, ao comparar apenas os resultados obtidos “variável por variável”, ou “indicador por indicador”, informações valiosas de relações entre os fatores podem ser perdidas. De igual forma, a utilização de uma perspectiva longitudinal de análise pode revelar mudanças positivas ou negativas nos valores obtidos do IQGP-GL nos mesmos municípios, mas em períodos diferentes, algo que a adoção de uma perspectiva transversal é incapaz de fazer. Desse modo, ficam algumas contribuições do presente trabalho, quais sejam:

• - Uma proposição de definição do conceito de qualidade do gasto público composta por critérios formativos de adequação legal, disciplina fiscal, transparência, accountability, e reflexivos de gestão pública, finanças públicas e desenvolvimento em economia, educação e saúde;

• - IQGP-GL como um framework na forma de um índice prático, com critérios claros e definidos com base na literatura e na validação de especialistas, o qual permite uma análise comparada e identificação de pontos críticos que precisam de melhorias, bem como situações que podem ser usadas como referência ou benchmarks;

• - IQGP-GL como instrumento de auxílio no controle social (social accountability), de monitoramento e acompanhamento dos gastos públicos dos governos locais, propiciando um melhor acompanhamento da gestão dos recursos, com a finalidade de evitar desperdícios e promover a alocação dos recursos para áreas efetivamente prioritárias;

• - IQGP-GL como ferramenta de gestão, utilizada pelos governantes locais de modo a fornecer suporte na tomada de decisão de melhoria na qualidade do gasto público pelo qual são responsáveis, propiciando maior legitimidade e resultados facilmente visíveis;

• - Uma pesquisa de abordagem mista dentro da temática de finanças públicas dos governos locais, permitindo e fomentando uma discussão mais subjetiva, de caráter prescritivo, sem deixar de lado, na medida do possível, critérios objetivos de definição e utilização, no âmbito de governo que é menos pesquisado (governos locais);

• - Uma contribuição metodológica, por utilizar-se do Design Science Research como metodologia particular para a resolução de problemas complexos da administração pública, a qual se mostrou efetiva e coerente com os pressupostos delimitados, bem como na composição do desenho, abordagem e técnicas escolhidas para a realização da pesquisa.

De maneira oportuna, propõem-se algumas sugestões de estudos futuros, como a aplicação do IQGP-GL em amostras diferentes de governos locais ou municípios, como unidades federativas de outros estados e regiões do Brasil. Também se considera com boas perspectivas um estudo que compare agrupamentos de diferentes portes populacionais dentro de uma mesma região. Como não se espera exaurir a discussão acerca da temática, estudos que aprofundem uma ou demais dimensões do IQGP-GL, abrindo o leque de alternativas para outras variáveis e indicadores que se julguem mais apropriados ou até mesmo na proposição de alterações nos níveis de profundidade considerados na versão final, podem vir a ser muito produtivos no avanço da literatura e na produção de conhecimento acerca das finanças públicas e dos governos locais.

DISPONIBILIDADE DOS DADOS

O conjunto de dados que dá suporte aos resultados deste estudo não está disponível publicamente pois contém informação que compromete a privacidade dos participantes da pesquisa.

• NOTA
  Este artigo contou com apoio financeiro do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico - CNPq, no âmbito da Chamada CNPq Nº 18/2024 - Bolsas de Produtividade em Pesquisa - PQ (Processo: 304212/2024-5).

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Editado por

• Artigo convidado. Editora Associada:
  Andrea Leite Rodrigues

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  09 Mar 2026
• Data do Fascículo
  2026