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Cadernos Gestão Pública e Cidadania
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ARTIGOS • Cadernos Gestão Pública e Cidadania 31 (3) • 2026 • https://doi.org/10.12660/cgpc.v31.n3.92617 linkcopiar

Open-access SANDBOXES REGULATÓRIOS E A INOVAÇÃO TECNOLÓGICA NAS CIDADES INTELIGENTES

Regulatory sandboxes and technological innovation in smart cities

Sandboxes regulatorios y la innovación tecnológica en las ciudades inteligentes

AutoriaSCIMAGO INSTITUTIONS RANKINGS

RESUMO

Sandboxes regulatórios são regimes especiais que suspendem exigências a fim de fomentar o desenvolvimento de serviços inovadores. Fazem parte do conjunto de iniciativas para impulsionar a inovação tecnológica, entendida como motor de desenvolvimento econômico. Paralelamente, projetos de cidades inteligentes também enfatizam sua dimensão tecnológica, que promoveria eficiência na gestão pública e inovação. Este artigo propõe avaliar esse objeto por uma perspectiva interdisciplinar, com o objetivo de desvelar os múltiplos agentes responsáveis por mudanças sociais e tecnológicas, na forma de amálgamas, ou dispositivos. O sandbox é um exemplo privilegiado de agente e resultado de dispositivos sociotécnicos que promovem a inovação tecnológica. O método utilizado foi a pesquisa documental e bibliográfica. Evidências sugerem que os sandboxes priorizam a liberdade e a desregulação em detrimento da segurança. Conclui-se que tais projetos demandam investimento público adicional para sua fiscalização adequada, e a sociedade civil deve participar dos processos decisórios.

Palavras-chave:
sandbox regulatório; cidades inteligentes; inovação tecnológica; dispositivos; redes sociotécnicas.

ABSTRACT

Regulatory sandboxes are controlled regulatory environments in which standard requirements are waived to foster the development of innovative services. As policy instruments, they contribute to technological innovation, a driver of economic development. Concurrently, smart city projects emphasize technology as an opportunity to promote efficiency in public management and innovation. This article examines regulatory sandboxes, situating them within the broader context of smart city projects. It adopts an interdisciplinary perspective to unveil the multiple agents responsible for social and technological change, in the form of amalgams or apparatuses. The regulatory sandbox is a privileged example of both an agent and an outcome of sociotechnical apparatuses that promote technological innovation. The study is based on documentary and bibliographic research. The evidence suggests that regulatory sandboxes prioritize freedom and deregulation over safety. The conclusion is that regulatory sandbox initiatives in the context of smart city projects demand additional public investment to ensure proper oversight, and that civil society should participate in decision-making processes.

Keywords:
regulatory sandbox; smart cities; technological innovation; sociotechnical apparatuses; sociotechnical networks.

RESUMEN

Los sandboxes regulatorios son regímenes especiales que suspenden requisitos para fomentar el desarrollo de servicios innovadores. Forman parte de un conjunto de iniciativas para impulsar la innovación tecnológica, entendida como motor de desarrollo económico. Paralelamente, los proyectos de ciudades inteligentes también enfatizan su dimensión tecnológica, que promovería la eficiencia en la gestión pública y la innovación. Este artículo propone una evaluación interdisciplinaria de este objeto, con el propósito de desvelar los múltiples agentes responsables de los cambios sociales y tecnológicos, en forma de amalgamas o dispositivos. El sandbox es un ejemplo privilegiado de agente y resultado de dispositivos sociotécnicos que promueven la innovación tecnológica. El método utilizado fue la investigación documental y bibliográfica. Las evidencias sugieren que los sandboxes priorizan la libertad y la desregulación en detrimento de la seguridad. Se concluye que estos proyectos demandan inversión pública adicional para su fiscalización adecuada y que la sociedad civil debe participar en los procesos de toma de decisiones.

Palabras clave:
sandbox regulatorio; ciudades inteligentes; innovación tecnológica; dispositivos; redes sociotécnicas.

INTRODUÇÃO

O ambiente regulatório experimental, ou sandbox regulatório, é uma criação relativamente recente que introduz mudanças importantes no modo como novos serviços são implantados na sociedade (Allen, 2019). O primeiro sandbox foi criado pela autoridade financeira do Reino Unido em 2015 e visava agilizar a implantação de inovações no setor (Financial Conduct Authority, 2015). Desde então, esse instrumento regulatório foi adotado em diversos países. No Brasil, foi adotado pelo Banco Central (BC) em 2020, e atualmente existem versões desse instrumento em outros órgãos reguladores (BC, 2022).

Sua disseminação ocorreu quando o fomento à inovação tecnológica se tornou uma prioridade da administração pública, por ser vista como caminho para o desenvolvimento econômico (Harvey, 2013). Ao eliminarem entraves estatais e agilizarem a testagem de novas ideias, os ambientes regulatórios experimentais potencialmente reduzem custos de desenvolvimento de novos serviços, trazem segurança jurídica a investidores e mitigam riscos dos negócios (Heinen, 2023).

Outra dimensão do impulso contemporâneo à inovação é o movimento smart city. Embora haja diversas definições para o fenômeno, tornar uma cidade inteligente normalmente envolve a adoção de novas tecnologias, especialmente de coleta e processamento de dados (Tang et al., 2019). Fomentar e adotar inovações tecnológicas é uma das principais, senão a principal característica dessas cidades. Além dos impactos positivos na eficiência da gestão urbana, atrairia investidores e mão de obra qualificada, entre outros benefícios (Palharini et al., 2023).

O primeiro sandbox municipal do País foi implantado por Foz do Iguaçu, ainda em 2020, mesmo ano de criação do sandbox do BC (Decreto n. 28.244, 2020). Em 2021, parceiros da implantação do sandbox de Foz produziram um guia para implantação de sandboxes regulatórios em cidades inteligentes (Antunes, 2021). Influenciados ou não pelo documento, projetos do tipo surgiram em diversas outras cidades nos anos seguintes, em projetos de âmbito estadual e em lei federal.

Neste artigo, investigamos a interseção dos dois fenômenos - o ambiente regulatório experimental e as cidades inteligentes - para oferecer uma perspectiva crítica da adoção dessa inovação regulatória no âmbito da administração municipal. Propomos uma abordagem interdisciplinar, portanto diversa daquela encontrada nos campos jurídico e da Administração. O objetivo é questionar algumas premissas identificadas nas discussões sobre o fenômeno, especialmente a concepção da inovação tecnológica como uma força exógena às condições políticas e sociais, que deve ser estimulada a fim de promover avanços lineares e progressivos que, por sua vez, trariam impactos apenas benéficos para a sociedade.

Para isso, partimos de um referencial teórico que trata as tecnologias simultaneamente como agentes e resultados dos dispositivos de poder ou das redes sociotécnicas que se organizam a partir de objetivos, necessidades ou urgências identificadas na sociedade (Foucault, 1979; Latour, 2001). Em seguida, descrevemos as origens do sandbox de software e sua transposição para o ambiente jurídico, a fim de evidenciar as tendências adotadas entre os diferentes possíveis caminhos que a noção comporta. Por fim, elencamos as narrativas sobre as cidades inteligentes, sua ênfase nas Tecnologias da Informação e Comunicação (TICs) e as agendas que representam.

Após o referencial teórico, apresentamos o percurso metodológico usado para identificar documentos que representam a rede de conexões entre os diversos casos de implantação de sandbox regulatório investigados. O caminho escolhido inclui antecessores históricos, como os sandboxes das agências regulatórias, e exemplos de relações horizontais, como a parceria dos autores do guia para cidades inteligentes e a administração municipal de Foz do Iguaçu. Os resultados são divididos entre a análise de excertos dos documentos encontrados sobre os sandboxes das agências e, em seção própria, dos municípios e do guia citado acima. Na discussão, questionamos o estatuto da inovação tecnológica como panaceia para melhoria da eficiência da gestão pública e do desenvolvimento econômico. Também indicamos que as tecnologias digitais e a inteligência artificial (IA) apresentam novos desafios aos entes reguladores e à sociedade em geral. Concluímos que os sandboxes demandam investimento de capital humano e recursos financeiros adicionais da administração pública e intensa participação da sociedade civil para garantir os direitos dos cidadãos.

REFERENCIAL TEÓRICO

Dispositivos de inovação nas cidades

A inovação tecnológica é considerada um dos principais motores do crescimento econômico. Segundo Harvey (2013), “não temos escolha entre crescer ou não, inventar ou não, porque é isso que manda a estrutura profunda do capitalismo. A única questão que importa, portanto, é como se dará esse crescimento, e com que tipo de mudança tecnológica” (p. 154). Além da dimensão econômica, que é inegavelmente importante, é necessário compreender as múltiplas dimensões do processo de inovação tecnológica para questionar seu papel alegadamente neutro ou apenas positivo nas transformações sociais.

O conceito de dispositivo, de Michel Foucault (1979), descreve as redes de relações de poder na sociedade na forma de um “conjunto decididamente heterogêneo que engloba discursos, instituições, organizações arquitetônicas, decisões regulamentares, leis, medidas administrativas, enunciados científicos, proposições filosóficas, morais, filantrópicas” (Foucault, 1979, p. 244). O autor descreve diferentes redes contingentes que se constituem sob um objetivo estratégico que se apresenta na forma de uma urgência, como foi em séculos passados a necessidade de “reabsorção de uma massa flutuante de população que era excessiva para uma economia mercantilista” (Castro, 2009, p. 124).

As urgências do presente, sejam elas a necessidade de promover inovações, de atrair mão de obra qualificada para uma cidade ou de promover a sensação de maior eficiência na gestão pública, dariam origem a essas redes. Ao contrário de um caminho necessário e progressivo rumo à inovação, essa perspectiva habilita pensar em diferentes formas de se atingir maior desenvolvimento ou melhor qualidade de vida.

Bruno Latour (2001) propõe a noção de redes sociotécnicas para questionar a divisão entre sociedade e tecnologia e demonstrar que se apresentam como amálgamas sociotécnicos. Oferece um exemplo didático dessas composições ao descrever a capacidade humana de voar. “Voar é uma propriedade de toda a associação de entidades, que inclui aeroportos e aviões, rampas de lançamento e balcões de venda de passagens” (Latour, 2001, pp. 209-210). Sua abordagem procura enfatizar o caráter relacional dos atores de um projeto, sejam eles a tecnologia, as aspirações sociais de um coletivo ou inclinações políticas, além da influência econômica do setor privado.

Assim, a tecnologia pode ser considerada elemento desses dispositivos, e seu desenvolvimento também não se dá de maneira linear. É efeito (e agente) nessas relações, nas quais cada nova etapa é prenhe de potenciais futuros. Aqueles que se realizarão dependem das negociações entre os agentes que compõem essas relações. Outro exemplo de Latour mostra como os objetivo de cientistas e de militares franceses se cruzaram na época da Segunda Guerra Mundial, provocando mudanças no orçamento de ministérios e nos rumos de pesquisas sobre a reação em cadeia a fim de se produzir a bomba atômica no país (Latour, 2001, p. 106).

Em consonância com os argumentos anteriores, Langdon Winner (2017) discute a característica política dos artefatos técnicos. Entre seus exemplos, estão os viadutos de Long Island projetados por Robert Moses para evitar a entrada de ônibus (e pessoas pobres) na região - construções que executam uma forma de política pública e foram mais duradouras que as próprias alianças políticas de seu projetista. O autor aponta que “[a]s histórias da arquitetura, do planejamento urbano e das obras públicas contêm muitos exemplos de arranjos físicos que têm, explícita ou implicitamente, propósitos políticos.” (Winner, 2017, p. 200).

Mas o argumento não se detém nos projetos explicitamente influenciados por posições políticas de seus criadores. Ao discutir os exemplos da energia nuclear e da geração de energia solar, Winner (2017) avança na ideia de que a inovação tecnológica é inerentemente uma atividade social - ou melhor, sociotécnica. Argumenta que as tecnologias “são modos de construir ordem em nosso mundo” (p. 206), o que ajuda a esclarecer a perspectiva pela qual as redes de promoção da inovação tecnológica são abordadas neste artigo.

Sandbox: da Tecnologia da Informação ao campo regulatório

O sandbox regulatório é inspirado nos sandboxes da Tecnologia da Informação (TI) - especificamente no desenvolvimento de software, na segurança cibernética e em jogos digitais. Esses, por sua vez, são uma metáfora feita com a caixa de areia usada como brinquedo.

A caixa de areia de um playground oferece um ambiente seguro para as crianças brincarem. Se as crianças deixarem a caixa de areia sem supervisão, podem realizar ações indesejadas. De forma similar, o sandbox de computador proporciona um ambiente protegido para a execução de programas. Caso os programas “escapem” do sandbox, podem executar ações não autorizadas. Ambos os tipos de sandbox impõem restrições às ações de seus ocupantes. (Bishop, 2004, p. 292, tradução nossa)

A metáfora do sandbox na segurança da TI inspira-se nas principais características de sua correspondente física. Consiste em criar um ambiente isolado a fim de que as alterações realizadas nele não tenham consequências na configuração geral do sistema.

Uma forma de sandbox é a máquina virtual, um ambiente digital que emula um computador, mas é isolado do sistema principal, e controlado por software gerente. Mesmo nesses casos, há possibilidade da contaminação do sistema principal, como no caso do teste de infecção por malwares (Silva et al., 2011). Outra forma é a “Área Restrita” do sistema operacional Windows - “Windows Sandbox”, em inglês. Ela “fornece um ambiente de área de trabalho leve para executar aplicativos isolados com segurança” e indica que “é temporária. Quando é fechada, todos os softwares e arquivos e o estado [do sistema operacional] são excluídos” (Microsoft Learn, 2024).

A estrutura de sandbox também é utilizada no desenvolvimento de código de programas de computador, algoritmos e websites, permitindo aos desenvolvedores colaborar em ambientes on-line protegidos e testar suas criações em diversas configurações de aparelhos e múltiplos sistemas operacionais (Columbia Engineering Cybersecurity Boot Camp, 2022). Outro exemplo de sandbox na informática são os jogos digitais dos gêneros “mundo aberto” e simuladores. Eles “oferecem aos jogadores a escolha de como atingir seus objetivos e oferecem a escolha de quais devem ser esses objetivos” (Tornqvist, 2014, p. 80, tradução nossa). Nesse caso, contudo, prioriza-se a liberdade em vez da segurança, que é a característica distintiva das formas anteriores.

A definição das formas de sandbox teve o objetivo de evidenciar os diferentes caminhos possíveis quando se trata da transposição do sandbox para o campo regulatório. Pois, simultaneamente à busca por inovação tecnológica, há a crítica da regulação na sociedade atual. Segundo Dardot e Laval (2016), na perspectiva neoliberal, “as sociedades são sobretaxadas” e “super-regulamentadas”, por isso deve-se combater “o enquadramento do setor privado por regulamentações estritas” (p. 141). Assim, os projetos de sandbox figuram entre as iniciativas que visam fomentar a inovação, ao mesmo tempo que eliminam as regulações que são objeto de crítica pelo setor privado.

Especificamente no âmbito das cidades, o sandbox regulatório é considerado uma estratégia capaz de atrair “investidores, empresas inovadoras, pessoas criativas, assim como trazendo benefícios aos munícipes, como a ampliação do acesso do público em geral a produtos e serviços” (Palharini et al., 2023). Permitiria reduzir custos para empresas inovadoras, reduzir os riscos da atividade produtiva e garantir a testagem segura de inovações. Também é promovido como instrumento capaz de contribuir com o “desenvolvimento de tecnologias voltadas a melhoria da qualidade de vida e da integridade ecológica” (Caballero et al., 2022, p. 39).

Um fator importante na implantação desses ambientes experimentais nas cidades é a noção do que seria um ambiente controlado. Há indicações de que se pode eleger um bairro ou distrito (Seixas & Saccaro, 2022). Contudo, devemos reforçar que essa hipótese se choca com a vertente dos sandboxes que prioriza a segurança. Há pesquisas que alertam para riscos dos sandboxes, como o de by-pass regulatório, ou de “ser utilizado para evitar ou descumprir a aplicação de legislação vigente” (Wady & Consoni, 2024).

Smart cities: narrativa tecnocrática e crítica da noção

Há diversas definições do termo “smart city”, noção que se disseminou nos últimos anos em narrativas ora concentradas nas mudanças tecnológicas, ora mais voltadas ao ganho de eficiência do governo (Fariniuk et al., 2020). Uma constante nessas narrativas é a incorporação de TICs à gestão urbana. As cidades inteligentes seriam aquelas capazes de captar dados, processá-los e oferecer soluções para os problemas identificados a partir desse processo (Tang et al., 2019). O termo expandiu-se para incluir ações de inovação, engajamento cívico, sustentabilidade, entre outros, em uma “visão aspiracional” das cidades (Tang et al., 2019, p. 2, tradução nossa).

A diversidade de cidades que se autoproclamam inteligentes evidencia o quanto esse rótulo é amplo. Apenas entre aquelas que abrigam projetos de sandbox regulatório estão Foz do Iguaçu (PR), Rio de Janeiro (RJ), Porto Alegre (RS), Maceió (AL), Macapá (AP), Campina Grande (PB), Petrolina (PE), Itabaiana (SE), Francisco Morato (SP), o Distrito Federal (DF), Londrina (PR) e Jaraguá do Sul (SC) (Antunes, 2021, p. 46; Mendes, 2022). Portanto, a alcunha de cidade inteligente não reflete necessariamente a liderança tecnológica de uma cidade, tampouco a qualidade de vida da população ou seu Índice de Desenvolvimento Humano (IDH).

Bria e Morozov (2020) destacam duas características-chave das smart cities: a primeira é a injeção de capital privado na construção e gestão de infraestrutura pública; a segunda é a “delegação e a subcontratação de agentes particulares para atribuições até então reservadas a instituições públicas” (Bria & Morozov, 2020, p. 43). Em algumas formas de se organizarem cidades inteligentes, a coleta e o processamento de dados substituem o conhecimento de especialistas (Söderström et al., 2020). Problemas sociais complexos são traduzidos em métricas de desempenho que levam a propostas limitadas com base em simplificações, muitas vezes ignorando efeitos colaterais (Morozov, 2013).

Pesquisadores indicam que a incorporação de TICs na gestão das cidades promove modificações nas formas e funções dos espaços urbanos, nas suas possibilidades de ocupação e em seus significados, muitas vezes de modo desigual para diferentes grupos sociais (Santos & Santos, 2022). Constitui-se, assim, uma “agenda tecnopolítica” (Reia & Cruz, 2023) gerada com pouca possibilidade de participação pública e incapaz de dar conta de demandas locais - ou inadequada para esse fim. Ao incluir o monitoramento dos espaços urbanos e dos fluxos de pessoas, as cidades inteligentes ainda operam uma nova modalidade de vigilância e controle caracterizada por “dispositivos biopolíticos” (Branco, 2019) de governo das populações.

Nos últimos anos, o potencial de geração de lucros por meio da extração de dados pessoais pelas corporações internacionais avança na plataformização da sociedade (Dijck et al., 2018), que não apenas insere empresas privadas no cerne da gestão de setores como mobilidade urbana, saúde e educação, mas também introduz mudanças na lógica usada para geri-las. Ao privilegiar estratégias cujo alegado objetivo seria a economia de recursos, os governos dão a essas empresas a possibilidade de coletar ou extrair dados da população, especialmente em países do Sul Global (Couldry & Mejias, 2020; Silveira, 2020). Essas atribuições podem gerar riscos quando se trata da manipulação e guarda de dados confidenciais dos cidadãos, por exemplo. Colocam a população em posição de vulnerabilidade, tanto em relação à sua privacidade quanto pelo risco de ser alvo de sistemas algorítmicos como os de reconhecimento facial (RF), que potencializa preconceitos e afeta desproporcionalmente a população negra (Magno & Bezerra, 2020).

PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS

Esta é uma pesquisa exploratória, com a proposta de fazer uma avaliação da perspectiva pela qual foi feita a adoção dos sandboxes regulatórios no Brasil, em especial entre cidades com projetos de smart city. Trata-se de um objeto recente e ainda em fase de implantação ou nos primeiros ciclos de testagem de produtos e serviços. O presente artigo baseia-se na caracterização dessa modalidade de pesquisa como aquela que admite objetivos relativamente mais amplos, a fim de contribuir com uma compreensão inicial do objeto; prioriza a compreensão do objeto, mais do que mensuração de seus efeitos; propõe a coleta de dados qualitativos e o fato de servir como ponto de partida para pesquisas futuras e mais aprofundadas sobre o objeto ou, mais amplamente, o tema do qual faz parte (Lösch et al., 2023, pp. 9-10).

Trata-se de uma pesquisa documental não sistemática, em mecanismos de busca na internet, com foco em identificar leis e regulamentações que instauraram regimes regulatórios experimentais em projetos de cidades inteligentes no Brasil a partir de sua recente disseminação. Para isso, a estratégia usada foi inspirada na técnica bola de neve, adequada para pesquisas empíricas não probabilísticas de caráter qualitativo. Parte-se de um conjunto limitado de participantes que indicam outros (Figaro, 2019). Embora inicialmente desenvolvida para pesquisas com informantes humanos, essa técnica mostra-se útil na exploração de outras formas de pesquisa, como a bibliográfica (Pinsky & Jundi, 2008).

O ponto de partida dessa pesquisa foi a sanção pela prefeitura de Curitiba de lei que “[d]ispõe sobre as regras para a constituição e normas gerais de funcionamento de ambiente regulatório experimental” (Lei n. 16.344, 2024). A partir dela, foi encontrada a legislação estadual semelhante no Paraná (Lei n. 20.744, 2021) e a menção do termo no marco legal das startups (Lei Complementar n. 182, 2021). Ao avançar em direção à criação dessa peça regulatória, o mapeamento também incluiu aquele que é considerado o primeiro sandbox regulatório do mundo, elaborado pela autoridade de regulação financeira do Reino Unido e, por consequência, sandboxes de agências regulatórias brasileiras.

Ao fechar o escopo em sandboxes na esfera municipal em projetos de cidades inteligentes, foi encontrado o “Guia Sandbox para Cidades Inteligentes” (Itaipu Parquetec, 2021), que é uma espécie de manual de instruções para a disseminação de tal instrumento em cidades que visam se inserir no grupo de municípios smart, e também selecionado para análise o decreto que instaurou o primeiro ambiente experimental municipal do País, na cidade de Foz do Iguaçu (Decreto n. 28.244,2020).

Além das referências teóricas de base, a pesquisa bibliográfica concentrou-se em publicações de artigos sobre as cidades inteligentes, os sandboxes na informática e análises gerais sobre o tema, excluindo artigos que se dedicavam apenas aos sandboxes na área financeira.

Esta pesquisa não pretende apresentar um quadro exaustivo das iniciativas do tipo no País ou na esfera municipal da administração pública, mas descrever a criação e as características dos sandboxes regulatórios e coletar evidências sobre as formas pelas quais a inovação tecnológica com efeitos sociais tem sido promovida no País, especialmente no âmbito das cidades inteligentes. Para isso, foi feita análise dos documentos listados no parágrafo anterior, cuja leitura crítica teve o objetivo de elencar algumas das características de cada um deles e montar um quadro de evidências dos rumos que a inovação tomou dentro do escopo definido. Pretendemos, assim, contribuir com a discussão sobre a dimensão política da tecnologia, os riscos que tais estímulos apresentam e abrir caminhos que possam colaborar com pesquisas futuras mais aprofundadas sobre o tema.

RESULTADOS

Conforme mencionado acima, a criação do primeiro sandbox regulatório é atribuída à Financial Conduct Authority (FCA), órgão regulador financeiro do Reino Unido, em 2015. Visava a promoção de inovação das fintechs (Allen, 2019), termo que denomina empresas inovadoras do setor financeiro. Para balancear as limitações impostas pela regulação existente à época com o potencial de inovações do setor, a entidade propôs a suspensão temporária de regras para fomentar o teste e a implantação de novas soluções mais rapidamente (Guio, 2024, p. 13). Define o sandbox como

um “ambiente seguro” no qual empresas podem experimentar produtos, serviços, modelos de negócios e mecanismos de entrega inovadores, sem serem submetidas imediatamente a todas as consequências regulamentares padrão inerentes ao exercício da atividade em questão. (Financial Conduct Authority, 2015, p. 2, tradução nossa)

A estratégia disseminou-se por diversos países, e instituições globais participam dessa escalada. O Banco Mundial, por exemplo, oferece um guia para atores políticos construírem sandboxes regulatórios (Jeník & Duff, 2020). Embora a inovação tecnológica seja comumente liderada pelos países chamados desenvolvidos, ou Norte Global, há iniciativas que visam implantar tais estratégias regulatórias nos países em desenvolvimento. Relatório da Comissão Econômica para a América Latina (Cepal) aponta benefícios e riscos específicos para os países em tal condição. Entre os benefícios, destacam-se um sinal de que o país seria adepto da inovação, a redução da incerteza regulatória e o potencial de aumentar a capacidade regulatória dos países em questão. Os principais riscos seriam a falta de capacidade para regular projetos inovadores, falta de transparência, infraestrutura e recursos diversos, inclusive humanos (Guio, 2024).

Esse movimento foi seguido pela criação de sandboxes para testagem de produtos que usam alguma forma de IA, o que começou a ganhar força dado o potencial econômico esperado das variantes da tecnologia - visão computacional, IA generativa etc. (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico, 2023).

Sandboxes regulatórios no Brasil: agências reguladoras e a lei federal de 2021

O primeiro sandbox regulatório do País foi desenvolvido pelo Conselho Monetário Nacional (CMN) e pelo BC em 2020 (BC, 2022, p.4). No mesmo ano, a Comissão de Valores Mobiliários (CVM) instituiu um comitê de sandbox (Instrução CVM n. 626, 2020) e, no ano seguinte, a Lei Complementar n. 182 (2021), o Marco Legal das Startups, menciona o ambiente regulatório experimental em caráter mais amplo. A lei federal institucionalizou a possibilidade de expansão do modelo para outros setores ao autorizar entidades de regulação setorial a “afastar a incidência de normas sob sua competência em relação à entidade regulada ou aos grupos de entidades reguladas” (Lei Complementar n. 182, 2021). Assim, os órgãos reguladores têm liberdade para selecionar projetos, definir a duração dos testes e as normas que serão suspensas, de acordo com a definição a seguir:

II - ambiente regulatório experimental (sandbox regulatório): conjunto de condições especiais simplificadas para que as pessoas jurídicas participantes possam receber autorização temporária dos órgãos ou das entidades com competência de regulamentação setorial para desenvolver modelos de negócios inovadores e testar técnicas e tecnologias experimentais, mediante o cumprimento de critérios e de limites previamente estabelecidos pelo órgão ou entidade reguladora e por meio de procedimento facilitado. (Lei Complementar n. 182, 2021)

Uma das agências reguladoras que se valeu dessa lei para implantar um ambiente regulatório próprio foi a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) (Resolução n. .5.999, 2022). Atualmente, conta com quatro experimentos em andamento: Pedágio Eletrônico (Free Flow), Pesagem em Alta Velocidade (HS-WIM), Sandbox Processo Competitivo e Sandbox - tecnologias inovadoras e descarbonização (ANTT, s.d.). O monitoramento do projeto de Pedágio Eletrônico (Free Flow) - Processo n. 50500.055984/2023-06 - possui 221 registros no Sistema Eletrônico de Informações da autarquia entre março de 2023 e julho de 2024. É um exemplo da carga adicional do órgão regulador ao se dedicar à promoção de inovação. Em fevereiro de 2025, o pedágio free flow já havia resultado em mais de um milhão de multas, parcialmente atribuídas à falta de opções de pagamento para motoristas e desconhecimento das regras, que não teriam sido devidamente comunicadas (Pedágio free flow já multou mais de 1 milhão e deputado quer cancelar tudo, 2025).

Por fim, seguindo o movimento internacional em torno do tema, o Projeto de Lei n. 2.338 (2023) inclui a criação de um sandbox regulatório de IA entre as “medidas para fomentar inovação” no País. Nota-se, portanto, que a implantação desses instrumentos está amplamente disseminada entre agências reguladoras brasileiras.

Sandboxes na administração municipal e as cidades inteligentes

Para além das agências reguladoras, os sandboxes foram adotados em todas as esferas da administração pública. No âmbito estadual, o Paraná criou seu programa em 2021 (Lei n. 20.744, 2021) e, no ano seguinte, surgiu o Sandbox SP - explicitamente “destinado a fomentar o desenvolvimento de cidades inteligentes” (Decreto n. 66.617, 2022). Neste trabalho, priorizamos a análise de algumas dessas iniciativas que tratam especificamente de projetos de cidades inteligentes.

A primeira cidade do País a implantar um sandbox regulatório foi Foz do Iguaçu (Prefeitura de Foz do Iguaçu, 2023). Curitiba instaurou seu projeto em 2021 na forma de decreto, que define o sandbox com os termos “Ambientes Experimentais de Inovação (Ambientes Sandbox)” e considera soluções inovadoras, elegíveis a participar dele, “temas ligados a Cidades Inteligentes (Smart Cities), Big Data, Internet das Coisas (IoT) ou Indústria 4.0, entre outros” (Decreto n. 1.885, 2021). Em 2024, foi sancionada lei sobre o tema, ainda com objetivos bastante amplos, tais quais “fomentar e apoiar a inovação, tecnológica ou não, no Município de Curitiba”, a pesquisa científica e tecnológica, criar empregos e renda, promover inclusão financeira com produtos e serviços acessíveis e até mesmo “disseminar a cultura inovadora e empreendedora” (Lei n. 16.344, 2024).

A descrição do sandbox na página da Câmara Municipal de Curitiba enfatiza que “a regulamentação criou um ambiente jurídico especial para que inovações sejam testadas com clientes reais, sem a necessidade da totalidade de licenças e alvarás normalmente exigidos” (Marques, 2024). Ao contrário do decreto, o texto da lei não menciona explicitamente o projeto smart city de Curitiba, que foi eleita a cidade mais inteligente do mundo de 2023 em uma das premiações que visam dar publicidade a iniciativas do gênero (UOL, 2023).

Alinhado com a narrativa das cidades inteligentes, o inciso II do artigo 2o define o que é um negócio ou serviço inovador de maneira quase tautológica, como aquele que “utilize tecnologia inovadora ou faça uso inovador de processos ou técnicas a fim de que se desenvolva produto ou serviço que ainda não seja oferecido ou com arranjo diverso do que esteja sendo ofertado no mercado” (Lei n. 16.344, 2024). Ao contrário das suas versões nas agências regulatórias, o sandbox municipal é mais vago em relação à estrutura de organização, seleção e fiscalização dos projetos aprovados para gozar de “regime diverso daquele ordinariamente previsto na regulamentação aplicável” (Lei n. 16.344, 2024, Art. 2o, inciso I).

Contemplando as cidades inteligentes de modo geral, em 2021 foi lançado o “Guia Sandbox para Cidades Inteligentes” pela parceria entre a Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI), o Parque Tecnológico Itaipu (PTI) e a empresa Spin - Soluções Públicas Inteligentes (Itaipu Parquetec, 2021), que foram parceiros da prefeitura de Foz do Iguaçu em seu projeto inédito no País. A apresentação do guia aponta que nasceu da percepção de “assimetria de conhecimento entre ecossistema de inovação e tomadores de decisão” (Antunes, 2021, p. 10).

Usado como exemplo, o sandbox de Foz do Iguaçu tem diversos projetos seguidos do adjetivo “inteligente”: iluminação pública e semaforização, pontos/abrigos de ônibus, estacionamento e gestão do consumo energético, monitoramento de qualidade da água e sensoriamento ambiental. Porém, chama atenção a prioridade por testar o reconhecimento de placas veiculares e promover na cidade “soluções de reconhecimento facial em videomonitoramento de áreas e vias públicas” (Antunes, 2021, p. 52), por ser uma tecnologia controversa que apresenta resultados negativos (Silva, 2022). O RF também foi citado no lançamento do guia, quando

o gerente de novos negócios da ABDI, Tiago Faierstein, explicou que “por vezes, ao implantar uma tecnologia, como por exemplo, câmeras de reconhecimento facial, a população entende que estará sendo monitorada negativamente, quando na verdade o que acontece é o contrário”, complementa Tiago, dizendo que por este motivo é importante que a população participe e entenda o processo de implementação das tecnologias. “Um ambiente Sandbox é para que o município tente e erre sem medo”. (Itaipu Parquetec, 2021)

DISCUSSÃO

O ambiente regulatório experimental disseminou-se rapidamente entre agências reguladoras e esferas da administração pública. De acordo com o levantamento feito para este trabalho, praticamente todos os sandboxes identificados estavam em fase de negociação, implantação ou tinham serviços na fase de testagem inicial até 2024. Até 2023, havia “escassa doutrina produzida no tema” (Heinen, 2023); ainda se considerava que “a maioria dos reguladores ainda não conseguiu tirar do papel modelos aplicáveis de sandbox dos pontos de vista da segurança jurídica” (Souza, 2023).

A inovação tecnológica parece ser entendida como panaceia para melhoria das cidades e para aumentar a eficiência no uso de recursos públicos, sendo ela própria isolada da sociedade. Mas, por sua característica inerentemente sociotécnica, os sandboxes mostraram-se objeto privilegiado para evidenciar a multiplicidade de elementos envolvidos no processo de inovação, especialmente aquela desenvolvida e voltada para a administração pública. A noção de redes sociotécnicas (Latour, 2001) esclarece que os alegados avanços progressivos da ciência são resultados da interação entre diversos agentes humanos e técnicos, na forma de material concreto ou códigos digitais, na realização ou não de objetivos compostos e cambiantes, resultantes das negociações realizadas durante essas interações.

A própria ideia de sandbox provém da TI e foi adaptada para nomear uma inovação regulatória. Porém, ao assumir sua forma jurídica, os ambientes experimentais aqui analisados parecem priorizar a liberdade em detrimento da segurança, que seria a prioridade dos sandboxes iniciais da informática. Um exemplo sobre a proteção dos clientes pode ser encontrado no primeiro sandbox britânico, onde tais medidas figuram apenas no último apêndice do documento da FCA, que recomendou a adoção da abordagem que independia do consentimento de clientes e oferecia o menor risco aos negócios (Latour, 2001, pp. 21-22).

Por outro lado, o sandbox mostra que algumas formas de tecnologia não seriam possíveis sem que houvesse impulso ao seu desenvolvimento, seja por meio de investimento público e privado, seja pela suspensão de exigências regulatórias. O conceito de dispositivo (Foucault, 1979) mostra que programas de governo, instituições e os jogos de poder na sociedade são moldados por um conjunto diverso de elementos. Portanto, o desenvolvimento de tecnologias não pode ser entendido apenas como o caminho linear e progressivo da ciência ou da indústria e apartado da sociedade. Também depende de fomento econômico, avanços científicos, e discursos e formas jurídicas específicas, aqui exemplificadas pelo sandbox regulatório.

O fomento à implantação desses instrumentos materializa-se na publicação e divulgação de materiais como o guia citado anteriormente. Em relação a esse tipo de iniciativa, identificamos que engloba muitas áreas de potencial transformação ao mesmo tempo. Por causa de seus diferentes níveis de impacto na sociedade, medidores inteligentes de iluminação e sistemas de RF deveriam ser objeto de modelos diferentes de testagem. Os últimos merecem análise e discussão aprofundadas, especialmente quando são incluídos em conjuntos de iniciativas mais amplas ou genéricas.

Sandboxes são usados para isolar os efeitos perniciosos em casos onde se pode tentar e errar “sem medo”, como instalar software potencialmente malicioso. Contudo, a inovação na gestão urbana precisa ser testada na própria sociedade, onde não há algo como um lugar seguro apartado do real, conforme mostra o exemplo da indicação de teste em um bairro ou distrito específico (Seixas & Saccaro, 2022). Por isso, apesar de considerar salvaguardas para resguardar ou ressarcir os cidadãos ou clientes de serviços nos quais se implantem testes, sempre há o risco de que tais efeitos não sejam reversíveis, a depender do tipo de teste proposto.

O exemplo dos pedágios testados sob supervisão da ANTT indica que apressar a implantação do teste pode ter gerado problemas e prejuízos que talvez fossem evitados com planos mais robustos de implantação (Pedágio free flow já multou mais de 1 milhão e deputado quer cancelar tudo, 2025). Outro risco é o de competição entre regiões para receber investimentos da iniciativa privada, que pode levar à arbitragem regulatória, situação na qual as empresas escolhem onde se instalar com base em regulações mais favoráveis ou menos restritas aos seus negócios e leva a uma tendência à desregulação resultante dessa competição entre jurisdições (Allen, 2019, p. 309). Um exemplo atual é a “guerra fiscal” entre estados para atrair empresas, gerando inclusive ações no Superior Tribunal Federal sobre a concessão irregular de incentivos fiscais relativos ao Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) (Rezende, 2020).

Ainda há o risco de captura regulatória, que consiste em estratégias usadas por agentes econômicos para obter regulações que os favoreçam, que vão desde incentivos materiais aos servidores responsáveis pela regulação, passando pelo envio de informações enviesadas, incorretas ou incompletas aos órgãos de regulação, instaurando uma assimetria informacional em relação às características do projeto e de seus efeitos, incentivos imateriais ou mesmo ameaças aos reguladores (Catão & Carneiro, 2023). O termo riskwashing define formas de ocultação de riscos ou sua avaliação incompleta e superficial na avaliação dos projetos pelas empresas que os propõem (Brown & Piroska, 2022).

À medida que a complexidade dos projetos aumenta, torna-se mais desafiador alcançar regimes regulatórios adequados. A falta de compreensão aliada aos processos listados acima pode gerar uma tendência à desregulação (Allen, 2019, p. 307). Um exemplo recente é a discussão em torno da regulação das plataformas que geram trabalho (corridas e entregas por aplicativos), mas se enquadram nos setores de comunicação e informação em seus termos e condições (Slee, 2017).

Por fim, um elemento inerente às tecnologias digitais é o acesso a dados dos cidadãos por empresas privadas. Sua guarda e manipulação são valiosas para empresas, que os usam para treinar modelos algorítmicos, e duplamente arriscadas para a população, que fica sujeita ao escrutínio de terceiros à sua revelia e também ao seu mau uso ou vazamento (Silveira, 2020). Além disso, esse processo tem gerado sistemas que reforçam preconceitos e desigualdades, em vez de contribuir para reduzi-los (O’Neil, 2021; Silva, 2020).

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O objetivo deste artigo foi realizar a avaliação desses processos por uma abordagem que considerou as interações entre os diversos atores na produção de inovação. A ênfase nos diversos atores corporativos, institucionais, jurídicos e mesmo tecnológicos habilita apresentar os sandboxes na condição de produtos desses processos, em sua concepção, e agentes na produção de inovação nas cidades inteligentes. Buscou-se evidenciar não apenas as mútuas influências de campos considerados apartados (tecnologia, política, cultura), mas também fazer um mapeamento, mesmo limitado, que auxilie a compreensão do surgimento e da forma assumida por esses projetos em diferentes setores e cidades.

A adoção de versões de sandbox regulatório por inúmeras jurisdições e agências regulatórias segue um receituário de redução da regulação dos agentes privados por entes públicos (Dardot & Laval, 2016). Em vez dos ambientes seguros para testagem de código, parecem priorizar a interpretação do termo pelos jogos que proporcionam liberdade. Nesse sentido, podem até mesmo oferecer riscos para a sociedade civil, caso se privilegie a liberdade das empresas que propõem os testes em detrimento da segurança da população, de seus dados e das decisões tomadas a partir deles.

Casos recentes de fraude financeira e tragédias socioambientais no Brasil são alertas contra pontos cegos na regulação atual. As tecnologias digitais e de IA mostram que regular inovações é um desafio ainda maior. Não se defende aqui o fim dos sandboxes regulatórios, mas a compreensão de que são necessários investimento e tempo adequados para que os interesses dos cidadãos sejam preservados. Por isso, embora sejam propostos sob a égide da eficiência e da inovação, demandam gastos adicionais e alocação de servidores para que sejam devidamente implantados e fiscalizados. Também é fundamental garantir a participação da sociedade civil organizada na discussão de projetos do tipo sandbox, conforme indica Allen (2019). Ao contrário dos sandboxes de software e dos jogos digitais, nem sempre seus efeitos são reversíveis. Portanto, parece ser mais prudente avançar com segurança quando se colocam em risco processos que afetam diretamente os cidadãos.

A principal limitação deste artigo refere-se à documentação pesquisada, que analisou um grupo restriro de projetos sandbox municipais. Este trabalho exploratório não analisou em detalhes ao menos uma dezena de iniciativas similares em outras cidades brasileiras que foram encontradas na pesquisa, listadas a seguir: João Pessoa (PB), Araguaína (TO), Maceió (AL), Santa Maria (RS), São José dos Campos (SP), Teresina (PI), Rio de Janeiro (RJ), Niterói (RJ), Volta Redonda (RJ), Teresópolis (RJ), Ipumirim (SC) e Palmas (TO). Somam-se a elas as cidades encontradas na revisão bibliográfica, em Antunes (2021) e Mendes (2022), enumeradas anteriormente. A pesquisa bibliográfica também ficou limitada ao material produzido sobre o objeto da pesquisa em âmbito geral, excluído aquele direcionado unicamente ao setor financeiro. Ainda há os desafios de qualquer abordagem interdisciplinar, inevitavelmente incapaz de oferecer o mesmo nível de profundidade que aquelas mais específicas.

Pesquisas futuras têm o potencial de aprofundar a investigação desse objeto de diversas formas. A primeira é no corpus analisado, que carece de pesquisa sistemática e pode incluir várias outras cidades, outras esferas da administração pública e mesmo outros órgãos regulatórios. Além disso, será de grande utilidade uma comparação internacional entre formatos de sandbox e seus resultados, que se multiplicarão com o tempo. Finalmente, outras abordagens teóricas vinculadas diretamente à gestão pública, igualmente fruto de pesquisa bibliográfica sistemática, podem se beneficiar dos resultados desta pesquisa para aprofundar a análise teórica das peças jurídicas, considerando as múltiplas relações entre elementos sociotécnicos na avaliação das políticas públicas. Tais trabalhos podem não apenas fazer indicações como as do presente texto, mas propor mudanças nas formas de ambiente experimental a serem adotadas nos próximos anos.

  • Os/As avaliadores/as não autorizaram a divulgação de sua identidade e relatório de avaliação por pares.
  • Avaliado pelo sistema de revisão duplo-anônimo.
  • NOTA
    O presente trabalho foi realizado com apoio do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq)

DISPONIBILIDADE DOS DADOS

O conjunto de dados que dá suporte aos resultados deste estudo não está disponível publicamente.

REFERÊNCIAS

Editado por

  • Editora Associada:
    Andrea Leite Rodrigues

Datas de Publicação

  • Publicação nesta coleção
    17 Abr 2026
  • Data do Fascículo
    2026

Histórico

  • Recebido
    12 Dez 2024
  • Aceito
    14 Dez 2025
Creative Common - by 4.0
Este é um artigo publicado em acesso aberto (Open Access) sob a licença Creative Commons Attribution, que permite uso, distribuição e reprodução em qualquer meio, sem restrições desde que o trabalho original seja corretamente citado.
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