Panorama da Tarifa Social no Saneamento Básico no Brasil: Operacionalização do Benefício em Diferentes Modelos de Prestação de Serviços de Água e EsgotosResumo
O presente artigo pretende contribuir com a discussão em torno das complexidades na operacionalização da tarifa social e do acesso ainda limitado a este benefício no Brasil. A partir da sistematização de dados do SNIS e do CadÚnico, procurou-se traçar um panorama dessa política tarifária no país, tendo como referência o ano de 2021. Em termos gerais, revela-se que a tarifação social é amplamente praticada no país, na grande maioria dos municípios, porém com variações importantes, regionais e por tipo de prestador de serviço (local, regional, público ou privado), tanto em termos de incidência, quanto de preços. Por outro lado, independentemente da modalidade de prestação de serviço, a cobertura - atendimento, em termos percentuais, de economias ou famílias inscritas no CadÚnico - é ainda muito tímida.
Palavras-chave:
Políticas públicas; Saneamento; Tarifação.
Abstract
This article aims at contributing to the discussion on the complexities in the operationalization of the social tariff and the still limited access to this benefit in Brazil. Using data from SNIS and CadÚnico, we sought to draw an overview of this tariff policy in the country. In general, it appears that social tariff is widely practiced in the country, in the vast majority of municipalities, but with important variations, regionally and by type of service provider (local, regional, public or private), both in terms of incidence, as well as prices. On the other hand, regardless of the type of service provision, the social tariff coverage in percentage terms of both households or families registered with CadÚnico is still quite modest.
Keywords
Public Policies; Regulation; Water and sanitation.
1. Introdução
O acesso à água potável e ao saneamento foram reconhecidos como direitos humanos pela Organização das Nações Unidas (ONU), respectivamente, em 2010 e 2015 (Bos, 2017). Em consequência, os Estados signatários do Pacto Internacional sobre os Direitos Econômicos, Sociais e Culturais comprometem-se a assegurar acesso universal a esses bens ou serviços, ou seja, é responsabilidade dos Estados formular políticas públicas para a efetivação desses direitos (Ribeiro, 2015). Sob a ótica dos direitos humanos, a água não é vista apenas como um bem econômico, com a provisão de serviços orientada pelo lucro, mas sim como um bem de domínio público, com valor, além de econômico, social e ambiental. (Neves-Silva & Heller, 2016).
A presença de redes de distribuição de água ou de esgotamento sanitário não garante acesso a esses serviços. É necessário que os usuários tenham, para além do acesso físico, acesso econômico. Acessibilidade econômica compõe o conteúdo normativo dos Direitos Humanos à Água e ao Saneamento e pressupõe a prestação de serviços a preços acessíveis (Bos, 2017). Todavia, de forma a garantir acessibilidade econômica a todos, mecanismos de subsídios podem se fazer necessários (Albuquerque, 2014; Heller, 2015).
No Brasil, desde os tempos do Plano Nacional de Saneamento (PLANASA), a estrutura tarifária dos serviços usualmente inclui mecanismos de subsídio interno, por meio da cobrança progressiva por faixas de consumo de água. Entretanto, se o objetivo é garantir equidade e acesso à toda a população, torna-se necessária a criação de mecanismos tarifários focalizados, voltados à promoção do acesso de grupos marginalizados e vulneráveis (Andrade, 2009). Nesse contexto, surge a tarifa social nos serviços de saneamento (Britto, 2015), termo e conceito que já eram adotados no setor elétrico (Cossenzo, 2013). Embora já praticada em companhias estaduais e serviços municipais de saneamento desde a década de 1980 (Passos, 2010), a oficialização da possibilidade de aplicação de subsídios a usuários de menor renda vem com a Lei nº 11.445/2007, que, em seu artigo 29, dispõe que “poderão ser adotados subsídios tarifários e não tarifários para os usuários que não tenham capacidade de pagamento suficiente para cobrir o custo integral dos serviços” (Brasil, 2007).
De acordo com a Lei nº 11.445/2007, as agências reguladoras são responsáveis por estabelecer a estrutura tarifária dos serviços de água e esgoto, incluindo os eventuais subsídios tarifários, bem como fiscalizar sua aplicação (Brasil, 2007). São também os entes reguladores que, via de regra, estabelecem critérios de elegibilidade ao benefício da tarifa social. Antes da recente promulgação da Lei nº 14.898/2024, que institui diretrizes para a tarifa social de água e esgoto em âmbito nacional (Brasil, 2024), não havia normatização referente à operacionalização da tarifa social no marco regulatório do saneamento no Brasil. Ainda assim, a tarifação social tem obedecido certo padrão, consistindo em uma porcentagem da tarifa residencial normal, com teto de consumo mensal de água. Entretanto, os critérios de elegibilidade para a tarifa social costumam diferir muito ao longo do território nacional. Almeida & Oliveira (2020), Britto (2020) e Moretti & Britto (2021) relatam diversos modelos de tarifação social praticados no Brasil. Em geral, segundo esses autores, os critérios variam entre: (i) condições de moradia (área do imóvel construído ou do lote, localização geográfica, padrão de construção); (ii) consumo de energia elétrica; (iii) indicadores socioeconômicos (renda familiar, tamanho da família, propriedade de bens); e (iv) situação de vulnerabilidade social (desemprego, estado de saúde, idade).
Embora se caracterize como um instrumento inclusivo de política pública, a experiência mostra que a tarifação social ainda tem alcance muito limitado e que grande parte de pessoas em situação de fragilidade socioeconômica no Brasil não recebe o benefício (ABAR, 2018; Montenegro et al., 2021). Na realidade, em alguns municípios, o que era para ser uma política inclusiva acaba sendo excludente, ora por exigir critérios de elegibilidade difíceis de serem atingidos ou comprovados, ora por falta de acesso à informação (Aguiar & Moretti, 2021; Britto, 2020; Heller, 2015).
Somado a isso, os recentes avanços na privatização dos serviços de saneamento no Brasil, impulsionados a partir da publicação da Lei nº 14.026/2020 (BRASIL, 2020), têm suscitado preocupações em relação à acessibilidade econômica aos serviços. Vargas & Lima (2004) relatam aumentos substanciais nas taxas de ligação, o que, segundo os autores, limitou bastante o alcance da tarifa social após a concessão dos serviços em Limeira (SP). Rocha (2021) percebeu morosidade na implementação da tarifa social após privatização dos serviços em Manaus. De acordo com a autora, o “setor privado opera a partir da perspectiva de que é natural que uma parte da população não tenha acesso à água e ao saneamento” (Rocha, 2021, p. 171). Há ainda casos como a concessão do serviço municipal em Ouro Preto, em que se limitou contratualmente o número de beneficiários na tarifa social (Bastos et al., 2022).
O presente artigo tem como objetivo apresentar um panorama da tarifa social no Brasil e verificar como as diferentes formas de prestação do serviço influenciam: (i) a incidência da tarifa social, em termos do número de municípios que apresentam o benefício; (ii) o alcance social da tarifação social, em termos do número de potenciais usuários de fato beneficiados; e (iii) o comprometimento da renda dos beneficiários.
2. Metodologia
2.1. Construção do panorama da tarifação social no Brasil
Um panorama da tarifa social no Brasil foi elaborado a partir do levantamento e sistematização de dados do Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS) e do sistema de Consulta, Seleção e Extração de Informações do CadÚnico, ambos referentes ao ano de 2021. Os prestadores de serviço foram separados por unidade da federação (UF) e classificados de acordo com os critérios adotados no SNIS, por abrangência, dividindo-os entre prestadores locais ou microrregionais e prestadores regionais1. Os prestadores locais ou microrregionais foram separados entre: (i) empresas privadas; e (ii) empresas públicas, autarquias e administração pública direta. Já os prestadores regionais, foram separados entre: (i) empresas públicas e autarquias; (ii) empresas privadas; (iii) sociedades de economia mista de capital fechado; e (iv) sociedades de economia mista de capital aberto. De acordo com Sarti & Ultramare (2018) e Kuhn & Faustino (2021), as estratégias de distribuição de lucro de companhias estaduais de capital aberto influenciam suas formas de atuação. Por esse motivo, optou-se por diferenciar as sociedades de economia mista entre as de capital fechado e de capital aberto.
Foram considerados dados de prestadores de serviço de abastecimento de água ou de abastecimento de água e esgotamento sanitário. Os prestadores apenas de serviços de esgotamento sanitário não foram considerados na construção do panorama. Essa escolha se deu em razão de: (i) a totalidade dos prestadores de serviço somente de esgotamento sanitário não ter respondido ao bloco de perguntas do SNIS correspondente às “Tarifas para população de baixa renda”. Por outro lado, a totalidade dos demais prestadores (“água” ou “água e esgoto”) respondeu ao referido bloco; e (ii) a natureza jurídica da maioria dos prestadores de serviço exclusivamente de esgotamento sanitário é a administração pública direta, o que, na maioria das vezes, implica ausência da cobrança direta pelos serviços e (Peixoto, 1994), por conseguinte, ausência de tarifa social. Os serviços de saneamento prestados pela administração pública direta podem, entretanto, realizar cobrança através de taxa fixa, geralmente utilizada em locais onde não há medição do consumo. De toda forma, não foi possível identificar se há e qual a forma de cobrança dos serviços. Sendo assim, optou-se por não considerar os prestadores por administração pública direta neste estudo.
Apresentam-se na Tabela 1 as informações e indicadores levantados no SNIS para a construção do panorama.
Indicadores e Informações obtidas no SNIS para a construção do panorama nacional de tarifação social
2.2 Incidência da tarifa social
Foram contabilizados os prestadores que responderam “sim” à pergunta “TR015” do SNIS. Na sequência, foram calculados os percentuais dos prestadores que contam com tarifa social em sua estrutura tarifária em relação ao: (i) número total de municípios da unidade da federação (UF), abrangendo todos os tipos de prestadores; e (ii) número de municípios, por UF, de acordo com a classificação dos prestadores mencionada anteriormente. De posse dessas informações, foram confeccionados mapas temáticos utilizando o software ArcGIS para representar visualmente os percentuais de presença da tarifa social de acordo com a UF. De posse desses dados e mapas, foi realizada uma análise descritiva da abrangência da tarifa social, comparando os valores percentuais de oferta de tarifa social nos diferentes estados e por tipo de prestador.
2.3 Alcance social das políticas de tarifação social
O alcance social foi calculado com base no percentual de economias beneficiadas com tarifa social em relação: (i) ao número total de economias por prestador; e (ii) em relação ao número de domicílios inscritos no CadÚnico com acesso à rede de distribuição de água, por UF. O alcance social entre os tipos de prestador foi comparado por meio de estatística descritiva. Para efeito de eficácia na política de tarifação social, é necessário que os critérios de elegibilidade realmente enquadrem a população de baixa renda. Diante disso, foram computados os percentuais de prestadores, por grupo da classificação mencionada anteriormente, que responderam “SIM” às perguntas relacionadas aos critérios, apresentadas na Tabela 1. No grupo de “Prestadores Regionais”, os prestadores utilizam os mesmos critérios de enquadramento na tarifa social para todos os municípios atendidos. Assim sendo, foi possível realizar uma análise de correlação não paramétrica de Spearman entre o número de critérios utilizados e o percentual de beneficiários em relação aos inscritos no CadÚnico com acesso à rede de distribuição de água. Objetivou-se aqui verificar se a quantidade de critérios de enquadramento utilizada influencia o alcance da tarifa social.
2.4. Comprometimento da renda dos usuários na tarifa social
Em relação aos preços praticados de tarifas ou taxas nos serviços de saneamento, ao se considerar o requisito da acessibilidade econômica é necessário observar a capacidade de pagamento pelos serviços, incluindo o comprometimento da realização de outros direitos, como moradia, saúde, alimentação, vestuário, educação (Heller, 2015). Nesse sentido, algumas agências de desenvolvimento sugerem que o valor pago pelos serviços de saneamento deve corresponder a, no máximo, 3 a 5 % do rendimento da família (PNUD, 2006; Fankhauster & Tepic, 2005; Bos, 2017). Para a análise da capacidade de pagamento, inicialmente foi levantado o valor médio de tarifa social praticado por tipo de prestador de serviço, de acordo com a classificação supracitada, a partir da pergunta “TR034” da Tabela 1. Além disso, foram calculados os percentuais dos valores médios de tarifas sociais em relação ao salário mínimo vigente em 2021 a fim de verificar o comprometimento de uma renda familiar total de um salário mínimo. Utilizou-se como referência a métrica de comprometimento máximo da renda familiar de 3%, estabelecida pela ONU (PNUD, 2006).
3. Resultados e Discussão
3.1. Incidência da tarifação social
Entre os prestadores de abrangência local ou microrregional, nota-se maior presença da tarifa social na região Norte, em 69% dos municípios. No Sul e Sudeste, 66% e 58%, respectivamente, dos municípios, possuíam tarifa social em 2021. Os menores valores foram encontrados nas regiões Centro-Oeste e Nordeste, com 38% e 35% dos municípios, respectivamente, apresentando tarifa social. No total, 54% dos municípios brasileiros com prestação local ou microrregional ofereciam tarifação social em 2021. Nota-se também grande variabilidade entre os estados em cada macrorregião (Tabela 2).
Presença de tarifa social em municípios com prestador de serviços de água e esgotos de abrangência local ou microrregional
Ainda entre prestadores locais ou microrregionais, observa-se, em todas as regiões do país, maior incidência da tarifa social entre os prestadores de serviço privados. De maneira geral, 76% dos municípios brasileiros com prestação local ou microrregional que passaram por privatização dos serviços de abastecimento de água possuíam tarifa social em 2021, frente aos 47% dos municípios com prestação pública do serviço. No entanto, há de se interpretar esses resultados com cautela. As “melhores” coberturas entre prestadores privados pode se dar em função da quantidade de municípios atendidos por prestadores de serviço privado, que é consideravelmente menor do que a de municípios atendidos por prestadores públicos2; ou pelo fato de que as privatizações geralmente ocorrem em municípios onde se tem os serviços de saneamento bem estruturados e superavitários (Cabral et al., 2018). Há também de se considerar a possibilidade que a tarifa social já se encontrava instituída antes dos processos de privatização.
Em relação aos prestadores de abrangência regional, apenas as companhias dos estados do Pará e Amazonas, ambas sociedades de economia mista de capital fechado, não ofereciam tarifa social. Em consulta aos sítios eletrônicos dessas companhias foi possível observar que há cobrança por tarifa, mas sem presença da categoria social. Os demais prestadores possuíam tarifa social em todos os municípios em que prestavam serviço. Sendo assim, 98% dos municípios brasileiros com prestador de serviço de abrangência regional, que compõem a maioria dos municípios brasileiros, apresentavam tarifa social em sua estrutura tarifária em 2021.
Talvez o que explique a baixa incidência da tarifa social nos municípios com prestação local ou microrregional, em comparação com os prestadores regionais, seja o fato que entre os prestadores regionais há maiores possibilidades de subsídios. As companhias estaduais praticam subsídio cruzado, com municípios maiores e/ou superavitários subsidiando os menores e/ou deficitários. Aliado a isso, como as companhias estaduais de saneamento atendem as regiões metropolitanas do país, com exceção da COPANOR, os serviços de abrangência local ou microrregional são prestados, em grande parte, nos municípios pequenos (Brasil, 2022).
Outro fator que pode exercer influência na presença da tarifa social nos municípios é a ocorrência de regulação dos serviços de saneamento. De acordo com a Associação Brasileira de Agências Reguladoras (ABAR), 61,7% dos prestadores de abrangência estadual tinham seus serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário regulados em 2021, frente aos 26,7% dos serviços de abrangência microrregional ou local (ABAR, 2021). A ABAR (2018) pontua que a ampliação da regulação nesses municípios é essencial para assegurar o acesso da população em vulnerabilidade socioeconômica aos serviços.
Apresenta-se na Figura 1 um mapa do panorama geral da abrangência da tarifação social no Brasil em 2021, isto é, com os dados combinados de todos os tipos de prestadores de serviço por UF. A tarifa social se apresentou em menores proporções nos estados do Amazonas, Pará e Mato Grosso: em 8%, 11% e 23% dos municípios, respectivamente. Todos os outros estados da federação apresentaram valores bem mais elevados. Entre 68% e 80% dos municípios de seis estados brasileiros apresentavam tarifa social (AL, SP, PI, RS, ES e MA). As outras 18 UF contavam com tarifa social em mais de 85% de seus municípios. Os baixos valores encontrados no Amazonas e Pará podem ser explicados pelo fato que grande parte dos municípios desses estados são atendidos por companhias estaduais que, por sua vez, não possuem tarifa social em sua estrutura tarifária. Já o estado do Mato Grosso não possui prestação de abrangência regional e tem seus números influenciados pelo baixo desempenho dos prestadores locais ou microrregionais.
Mapa do percentual de municípios com presença de tarifa social, considerando todos os tipos de prestadores, por UF, 2021. Fonte: Elaborado pelos autores.
Do ponto de vista das macrorregiões, a atuação das companhias estaduais impacta diretamente as médias regionais, pois as Companhias Estaduais de Saneamento Básico (CESBs) são responsáveis pelos serviços na maioria dos municípios. As menores ofertas da tarifa social foram encontradas nas regiões Norte e Centro-Oeste, respectivamente 55% e 71%. As regiões Sudeste, Sul e Nordeste apresentaram, respectivamente, 80%, 82% e 86% dos municípios que praticam tarifa social (Figura 1).
4.2 Alcance das políticas de tarifa social
4.2.1 Economias beneficiadas em relação ao total de economias
No âmbito dos prestadores de abrangência local ou microrregional, entre os municípios que contavam com tarifa social em 2021, aqueles que privatizaram os serviços de abastecimento de água beneficiavam uma parcela menor de economias, quando comparados aos prestadores públicos (Tabela 3). Em relação ao total de economias, no país como um todo, os prestadores públicos beneficiam com tarifa social 5,3% das economias, enquanto os prestadores privados beneficiam 3,9%.
Percentual de economias beneficiadas pela tarifa social em relação ao total de economias por UF e tipo de prestador de abrangência local ou microrregional, 2021
Quando verificados os resultados por UF, os percentuais de economias beneficiadas pela tarifa social em relação ao total de economias variam largamente: 0,1% a 30,3% entre prestadores locais/microrregionais públicos, com mediana de 5,6%; e (ii) 0,5% a 11,7%, com mediana de 1,9%, entre prestadores locais/microrregionais privados (Figura 2). A realidade nacional se reflete nos totais regionais e em quase todas as UF, com exceção dos estados do MS, RO e RJ. Isso indica que, mesmo que a privatização tenha ocorrido preponderantemente em municípios com serviços superavitários, a tarifa social é menos inclusiva nesses municípios.
Representação gráfica da distribuição de frequência dos percentuais de economias beneficiadas pela tarifa social por unidade da federação, prestadores locais/microrregionais, 2021. Fonte: Elaborado pelos autores.
Em relação aos prestadores de abrangência regional, os percentuais de economias beneficiadas pelos prestadores públicos variaram de 0,4% a 27,1%, com mediana de 16,5%; de 0,3% a 20,1%, com mediana de 2,2%, entre as companhias de capital fechado; e de 1,4% a 14,5%, com mediana de 5,4% entre as companhias de capital aberto (Figura 3).
Representação gráfica da distribuição de frequência dos percentuais de economias beneficiadas pela tarifa social por tipo de prestador de abrangência regional, 2021. Fonte: Elaborado pelos autores.
Entre os prestadores regionais, as sociedades de economia mista de capital fechado apresentam o menor percentual de economias atendidas por tarifa social: 3,9%, contra 7,2% das sociedades de economia mista de capital aberto. O único prestador de abrangência regional privado (SANEATINS) apresentou 8,48% das economias atendidas por tarifa social (Figura 4). Por sua vez, os prestadores públicos apresentaram as melhores coberturas: 14,36% de economias atendidas pela tarifa social, mesmo com a baixíssima cobertura no estado do Acre (DEPASA). Este subgrupo possui somente duas autarquias e uma empresa pública. Sem o Acre, que representa um terço dos prestadores do subgrupo, os outros prestadores beneficiam um percentual de economias ainda maior: 24,32%. Esses números são influenciados pela COPANOR, empresa pública responsável pela prestação do serviço nas regiões norte e nordeste de Minas Gerais, que são justamente as regiões mais carentes do estado, logo, com maior número de potenciais beneficiários da tarifa social. Apenas dois estados possuem mais de um tipo de prestador regional: Tocantins, que possui uma empresa pública (ATS) e uma privada (SANEATINS), e Minas Gerais, que possui uma empresa de sociedade mista de capital aberto (COPASA) e uma empresa púbica (COPANOR). Nos dois casos, os percentuais de economias beneficiadas pela tarifa social nas empresas públicas são praticamente duas vezes maiores que os encontrados na empresa privada e na sociedade de economia mista de capital aberto.
Percentuais de economias beneficiadas por tarifa social em relação ao total de economias por prestador de abrangência regional, 2021. Fonte: Elaborado pelos autores.
4.2.2 Economias beneficiadas com tarifa social em relação à quantidade de famílias inscritas no CadÚnico
Como cada unidade da federação apresenta diferentes parcelas da população em situação de vulnerabilidade econômica, para complementar a questão do alcance das tarifas sociais, foi levantado o percentual de economias beneficiadas com tarifa social em cada UF em relação à quantidade de famílias inscritas no CadÚnico com acesso à rede de distribuição de água (Figura 5).
Mapa do percentual de economias beneficiadas pela tarifa em relação ao número de famílias inscritas no CadÚnico, considerando todos os tipos de prestadores, por UF, 2021. Fonte: Elaborado pelos autores.
Uma vez que os números do CadÚnico representam a realidade estadual como um todo, e não a realidade particular de cada município, nesta análise foram levados em consideração todos os tipos de prestadores. Verificou-se que 14,6% das famílias inscritas no CadÚnico com acesso à rede de distribuição de água tem acesso ao benefício da tarifa social no Brasil. As regiões Sudeste e Sul são as que apresentam os melhores alcances, com respectivamente 26,4% e 15,6% de famílias cadastradas no CadÚnico beneficiadas pela tarifa social. Nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste os percentuais são, respectivamente, 7,7%, 6,2% e 4,7%. Isso indica que os serviços de abastecimento de água das regiões Sudeste e Sul possuem política de tarifa social que alcança mais usuários em situação de baixa renda, quando comparados aos serviços das demais regiões. Embora as maiores médias tenham sido encontradas nas regiões Sul e Sudeste, destacam-se os altos valores encontrados nos estados do Amapá e Amazonas: respectivamente 20,4% e 16,2%. Particularmente no estado Amazonas, em que a CESB não possui tarifa social e atende 33% dos municípios do estado (BRASIL, 2022), evidencia-se o bom desempenho dos prestadores locais. Cabe destaque também para Minas Gerais, como o estado com maior percentual (39,8%) das famílias de baixa renda beneficiadas com tarifa social. Como mencionado anteriormente, a maioria dos municípios tem prestação por companhias estaduais e a tarifa social está mais presente nesse tipo de prestador. Portanto, os valores aqui encontrados refletem a realidade encontrada entre os prestadores de abrangência regional. De toda forma, nenhuma UF apresentou grande alcance social em sua política de tarifação social. Minas Gerais, que apresenta o melhor desempenho, não beneficia com a tarifa social nem a metade da população inscrita no CadÚnico. Os números são, em geral, baixos, e baixíssimos no NO, NE e CO.
A Associação Brasileira de Agências Reguladoras (ABAR, 2018) associa o baixo alcance da tarifa social a diversos fatores, tais como a falta de informação aos potenciais beneficiários, a utilização de critérios inadequados ou até mesmo a falta de incentivo dos prestadores em buscar e cadastrar os usuários na categoria social. Há de se considerar ainda que os percentuais encontrados no presente estudo possivelmente estão subestimados, pelos seguintes motivos: (i) o número de famílias inscritas no CadÚnico por UF não corresponde, necessariamente, ao número de economias presentes na UF. Por exemplo, pode haver mais de uma família em uma mesma economia, ou então famílias com acesso à rede de distribuição de água por meio de ligações clandestinas que não estão cadastradas nos prestadores de serviço de abastecimento de água; e (ii) nem todos os municípios das UF contam com tarifa social em seus serviços de abastecimento de água, mas o número de famílias inscritas no CadÚnico é referente a todos os municípios da UF. Além disso, alguns municípios contam com prestação direta, sem qualquer forma de cobrança.
4.3 Critérios de enquadramento na tarifa social
Em relação ao número de critérios utilizados por prestadores de abrangência regional, apenas quatro utilizam critério único, seis utilizam dois critérios, outros cinco utilizam três critérios, três prestadores utilizam quatro critérios, quatro outros prestadores utilizam cinco critérios e, por fim, dois prestadores utilizam seis critérios para enquadramento de usuários na tarifa social (Figura 6). Para verificação da existência de correlação entre o número de critérios e o número de economias beneficiadas pela tarifa social, foi necessário um ajuste nos dados. Como os números do CadÚnico obtidos se referem ao número de famílias inscritas em cada estado, multiplicou-se o percentual de municípios atendidos por prestador regional pelo número de famílias do CadÚnico em cada estado. Ressalta-se que pode haver imprecisão nesse processo, uma vez que cada município apresenta distribuições de pobreza e quantitativos populacionais distintos. A análise de correlação de Spearman mostrou que o número de critérios de enquadramento na tarifa social e o percentual de economias beneficiadas em relação aos cadastrados no CadÚnico apresentam relação estatisticamente significativa (p-valor = 0,018) e apresentam correlação negativa moderada (ρ = -0,521). Sendo assim, há indícios de que quanto mais critérios são utilizados para enquadrar o usuário na tarifa social, menos inclusiva é a política de tarifação social. Isso reforça sugestões de literatura que grande variedade de critérios restringe o atendimento ao público-alvo da tarifa social (ABAR, 2018).
Número de critérios utilizados por prestadores de abrangência regional. Fonte: Elaborado pelos autores.
Quando levados em consideração todos os tipos de prestadores dos serviços de abastecimento de água no território nacional, verificou-se que o critério mais frequente é o de características construtivas do imóvel: em 63% dos municípios este critério é utilizado; a seguir, estão a inscrição no CadÚnico e a comprovação de renda junto ao prestador, ambos presentes em 49% dos municípios brasileiros; em 34% dos municípios se utiliza o beneficiamento no Bolsa Familia como critério; em 27% o consumo de energia elétrica, em 26% se o imóvel está localizado em locais de baixa renda, em 13% se o usuário está cadastrado em programas sociais estaduais ou municipais, e em 15% dos municípios são utilizados outros critérios. A utilização do critério de características construtivas do imóvel pela maior parte dos prestadores levanta preocupações. Trata-se de um critério de difícil aferição/comprovação e que não leva em consideração, diretamente, a renda do usuário. Por sua vez, o critério de consumo de energia elétrica da residência desconsidera a quantidade de pessoas que residem no mesmo local, podendo deixar pessoas em situação de vulnerabilidade excluídas do benefício. Além disso, os prestadores de serviço não costumam utilizar critérios do tipo “ou”, mas do tipo “e”. Essa restrição limita ainda mais o universo dos potenciais beneficiários e dificulta o processo de se reunir todas as comprovações necessárias (Reis & Carneiro, 2021).
A ABAR (2018) recomenda a utilização de critérios que avaliem de forma mais adequada a condição socioeconômica dos usuários, como a renda e a participação em programas sociais. Nesse contexto, a utilização dos critérios “Inscrição no CadÚnico”, “Beneficiário do Programa Bolsa Família”, “Inscrição em programas sociais estaduais ou municipais”, “Comprovação de Rendimento” e “Imóvel localizado em locais de baixa renda” parecem ser adequados. Como forma de promover maior inclusão da população em situação de vulnerabilidade socioeconômica, esses critérios deveriam ser utilizados de forma complementar. Um dos problemas da inscrição no CadÚnico ou em outros programas como critérios de enquadramento na tarifa social está relacionado ao cruzamento de dados dos prestadores com a base de dados dos programas. Entre os mais pobres, há elevado número de inquilinos e contratos de locação informal, que possuem as faturas de água em nome dos proprietários (ABAR, 2018). A utilização de critérios combinados como a “comprovação de renda” ou então “localização do imóvel em locais de baixa renda” parece ser apropriada para superação deste problema (Reis & Carneiro, 2021). Cabe, porém, registrar que os critérios de enquadramento não são os únicos responsáveis pelo sucesso, ou insucesso, de inclusão na tarifa social. Aspectos como a comunicação e a divulgação do benefício aos potenciais beneficiários, que não foram levantados no presente estudo, influenciam diretamente no cadastramento dos usuários. Britto (2015) e Reis e Carneiro (2021) relatam que os modelos de aplicação da tarifa social nem sempre são claros ou estão em evidência nos sítios eletrônicos dos prestadores. A ABAR (2018) pontua que os números insatisfatórios na cobertura da tarifa social evidenciam um cenário de falta de conhecimento, por parte dos usuários, da existência da política de tarifa social, bem como dos critérios de elegibilidade e procedimentos para se efetivar o acesso ao benefício.
4.4 Comprometimento da renda dos usuários na tarifa social
Apresentam-se na Figura 7 os valores médios das tarifas sociais e dos descontos oferecidos em relação à tarifa residencial média do serviço, praticados pelos prestadores de serviços de abastecimento de água de abrangência local ou microrregional. Nota-se que os maiores valores médios absolutos de tarifas sociais estão associados à serviços privados de saneamento. Das dez tarifas sociais mais caras encontradas entre prestadores de abrangência local ou microrregional, nove são de prestadores privados. A ONU sugere como referência, valor máximo de 3% comprometimento da renda familiar com serviços de saneamento (Pnud, 2006). Considerando uma família com renda de um salário mínimo, tem-se que os únicos cinco prestadores que apresentam tarifa social média que supera 3% do salário mínimo vigente na época são privados. Em contrapartida, das 29 UF em que a tarifa social média não ultrapassa 3% do salário mínimo, 21 possuem prestação pública de serviços.
Valores médios das tarifas sociais por prestador de abrangência local/microrregional e por unidade da federação, 2021. Fonte: Elaborado pelos autores.
A Figura 8 mostra os valores médios de tarifa social e os descontos oferecidos em relação à tarifa residencial média do serviço, praticados por prestadores de abrangência regional. Apenas as tarifas sociais médias da EMBASA e da SABESP ultrapassam, em pouco, os 3% do comprometimento de renda de um salário mínimo. Quando comparados os valores médios da tarifa social praticada por cada tipo de prestador, nota-se grande variedade. Os prestadores privados de abrangência local ou microrregional apresentam o valor médio mais alto, de R$ 26,54. Em seguida, vêm os prestadores regionais organizados em sociedades de economias mista de capital aberto, com valor médio de R$ 20,57. Os prestadores públicos de abrangência local ou microrregional apresentam média dos valores de tarifa social de R$ 16,85. A média mais baixa é encontrada nas sociedades de economia mista de capital fechado e abrangência regional, de R$ 14,52. Uma consideração importante é que essas análises foram realizadas levando em consideração o valor médio da tarifa social. Esse valor é informado no SNIS pelo prestador, que não especifica a forma de cálculo. Caso os valores informados sejam referentes aos consumos médios dos usuários cadastrados na tarifa social, consumos além dos médios ocasionariam uma tarifa maior do que a apresentada. Sendo assim, existiriam usuários que pagam tarifas mais caras, comprometendo ainda mais sua renda. Por outro lado, haveria também usuários que consomem menos e, logo, pagam menos.
Valores médios das tarifas sociais por prestador de abrangência regional, 2021. Fonte: Elaborado pelos autores.
5. Conclusões
Os dados aqui reunidos permitiram identificar que em 80% dos municípios brasileiros os respectivos serviços de saneamento praticam tarifação social. Há, porém, variações importantes por unidade da federação e quando se considera o tipo de prestação de serviço. Foi observado que entre 8% e 23% dos municípios dos estados Amazonas, Pará e Mato Grosso possuem tarifa social. Outros seis estados (AL, SP, PI, RS, ES e MA) possuem entre 68% e 80% dos municípios com tarifa social, enquanto as outras 18 UF contavam com tarifa social em mais de 85% de seus municípios. Em relação à modalidade de prestação dos serviços, enquanto 98% dos municípios com prestação regional contam com tarifa social, a incidência desse benefício em municípios com prestação local ou microrregional é bem mais baixa (54%). Entre os fatores que parecem influenciar a oferta da tarifa social se incluem: (i) a presença de regulação, bem mais presente em municípios com prestação regional; e (ii) a prática de subsídio cruzado pelos prestadores regionais.
Entretanto, o alcance (cobertura) das políticas de tarifação social no país como um todo é ainda pífio: em torno de 5% de economias beneficiadas, seja entre os prestadores de abrangência regional ou entre os de abrangência local ou microrregional. Além disso, apenas 14,6% das famílias inscritas no CadÚnico com acesso a rede de distribuição de água são beneficiárias da tarifa social no Brasil. Quanto à prestação privada dos serviços, embora haja incidência relativamente elevada do benefício (em 76% dos municípios brasileiros com prestação local ou microrregional que passaram por privatização), a cobertura é a mais baixa, em torno de 4% de economias beneficiadas. Além disso, as tarifas sociais desses prestadores são as mais caras do país. Os valores mais baixos são praticados pelos prestadores regionais organizados como sociedades de economia mista de capital fechado e pelos prestadores públicos de abrangência local ou microrregional.
Certamente, os critérios utilizados para enquadramento na tarifa social não têm sido inclusivos: grande número de critérios, muito variados, restritivos e, por vezes, sem relação direta com a renda familiar. O alcance limitado da tarifação social parece também evidenciar desinteresse, ou negligência, da parte dos prestadores em identificar potenciais beneficiários e divulgar a oportunidade do, ou o direito ao, benefício. Imagina-se que a motivação desse comportamento seja receio de diminuição de receitas. Parece também faltar ação mais incisiva da parte dos agentes reguladores, no sentido de fazer cumprir o que eventualmente esteja já estabelecido como política tarifária, exercendo a responsabilidade que lhes é atribuída.
Em suma, embora a tarifa social esteja presente na maioria dos municípios brasileiros, ainda há grandes desafios em termos de alcance social dessa política tarifária. Se esta é uma realidade constatada em 2021, que dirá do por vir, pois a profunda reconfiguração no setor de saneamento provocada a partir da Lei nº 14.026/2020, com avanços privatizantes jamais experimentados no país, muito provavelmente exercerá pressão sobre as tarifas. Além disso, o presente artigo se refere a momento anterior à instituição de diretrizes para a tarifa social de água e esgoto em âmbito nacional por meio da Lei nº 14.898/2024, incluindo: (i) fixação de critérios de elegibilidade (renda per capita de até 1/2 (meio) salário-mínimo, inscrição no CadÚnico ou no Benefício de Prestação Continuada (BPC); (ii) enquadramento automático pelo prestador do serviço; (iii) fixação do percentual de desconto em, no mínimo, 50% sobre a tarifa aplicável aos primeiros 15 m3; (iv) autorização de criação da Conta de Universalização do Acesso à Água, que poderá ser custeada por dotações orçamentárias da União, com o objetivo, entre outros, de “prover recursos para compensar descontos aplicados nas tarifas decorrentes da aplicação de subsídios tarifários e não tarifários aos usuários que não tenham capacidade de pagamento suficiente para cobrir o custo integral dos serviços”. Assim sendo, o cenário aqui relatado e discutido servirá também como referência em comparações futuras.
Por fim, cabe esclarecer que o panorama geral da tarifa social no Brasil aqui apresentado teve como base valores médios estaduais e por tipo de prestador. Sendo assim, não houve como descer a discussão ao nível da realidade socioeconômica de cada município. Reconhece-se, entretanto, a importância de investigações futuras que aprofundem a análise em âmbito local. Por exemplo, estudos futuros poderiam explorar verificar correspondência entre a distribuição na área urbana de beneficiários da tarifa social e favelas e comunidades; ou ainda a relação entre a presença (ou ausência) da tarifa social e outros indicadores socioeconômicos e de saneamento, tais como: grau de instrução, tamanho das famílias, inadimplência no pagamento de contas de água, cortes de ligações de água. Além disso, informações a respeito da presença ou não de regulação em cada município; mecanismos de regulação, histórico da tarifa social (principalmente entre os serviços privatizados) de cada município, entre outras, certamente enriqueceriam as reflexões aqui levantadas.
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Como citar:
Tótola, L. A., & Bastos, R. K. X. (2025). Panorama da Tarifa Social no Saneamento Básico no Brasil: Operacionalização do Benefício em Diferentes Modelos de Prestação de Serviços de Água e Esgotos. urbe. Revista Brasileira de Gestão Urbana, v. 17, e20240258, 2025. https://doi.org/10.1590/2175-3369.017.e20240258
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Trata-se de classificação adotada pelo SNIS: (i) prestador local atende um único município; (ii) prestador microrregional atende a pelo menos dois municípios, limítrofes ou não; e (iii) prestador regional atende a diversos municípios, limítrofes ou não (BRASIL, 2022).
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Em 2021 os prestadores regionais eram responsáveis pela prestação dos serviços de saneamento em 76% dos municípios que compunham a amostra do SNIS. Os prestadores locais ou microrregionais públicos, estavam presentes em 21% dos municípios, enquanto os prestadores privados de abrangência local ou microrregional se faziam presentes em apenas 2% dos municípios.
Declaração de disponibilidade de dados
O conjunto de dados que dá suporte aos resultados deste artigo está disponível no SciELO DATA e pode ser acessado em https://doi.org/10.48331/SCIELODATA.EXKW7V.
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