As Conferências Nacionais de Saúde Mental e os Manicômios Judiciários no Brasil

Resumo

Este artigo tem como objetivo analisar as propostas aprovadas nas Conferências Nacionais de Saúde Mental (CNSM) realizadas no Brasil entre 1987 e 2023, focando na interação entre saúde mental e o sistema de justiça criminal, particularmente nos manicômios judiciários. A pesquisa analisa a participação social e comunitária na formulação de políticas de saúde, destacando o papel dos segmentos do movimento antimanicomial. Utilizamos uma abordagem bibliográfica e documental, examinando os relatórios das CNSM que sistematizam as discussões desenvolvidas. As propostas foram analisadas por meio de análise de conteúdo, com foco em categorias como a extinção dos manicômios judiciários; garantia de atenção integral e multidisciplinar; sistema de justiça; revisão legislativa; e enfrentamento à estigmatização. Essas propostas refletem a trajetória do país em relação às Reformas Psiquiátrica e Sanitária e indicam um movimento em direção ao fechamento dos manicômios judiciários e à implementação de outras formas de cuidado em liberdade.

Palavras-chave:
Conferências Nacionais de Saúde Mental; Manicômio judiciário; Medida de segurança; Luta antimanicomial; Direitos Humanos

Abstract

This article aims to analyze the proposals approved at the National Mental Health Conferences (CNSM) held in Brazil between 1987 and 2023, focusing on the interaction between mental health and the criminal justice system, especially in judicial asylums. The research analyzes social and community participation in the formulation of health policies, highlighting the role of segments of the anti-asylum movement. We used a bibliographic and documentary approach, examining the CNSM reports, which systematize the discussions developed. The proposals were analyzed through content analysis, focusing on categories such as the abolition of forensic hospitals; guarantee of comprehensive and multidisciplinary care; justice system; legislative review; and tackling stigmatization. These proposals reflect the country’s trajectory in relation to the Psychiatric and Health Reforms and indicate a movement towards the closure of judicial asylums and the implementation of other forms of care based on freedom.

Keywords:
National Mental Health Conferences; Judicial asylum; Security measure; Anti-asylum struggle; Human Rights

Introdução

Este artigo visa analisar as propostas das Conferências Nacionais de Saúde Mental (CNSM)¹ que tratam da interface deste campo da saúde com o sistema de justiça criminal, no contexto da Reforma Psiquiátrica brasileira (RPb). Nos voltamos particularmente às propostas relacionadas às instituições nomeadas como Hospitais de Custódia e Tratamento Psiquiátrico (HCTP) pela legislação penal, também chamadas de manicômios judiciários, terminologia adotada até a reforma do Código Penal de 1984². Eles foram construídos no Brasil a partir da década de 1920, tendo o primeiro sido inaugurado no Rio de Janeiro em 1921, cidade que à época era a capital do país. Eram destinados a receber pessoas acusadas de cometer crimes sobre as quais recai suspeita ou confirmação de transtorno mental (Rauter, 2003; Santos e Farias, 2014).

No Rio de Janeiro, o então Serviço de Alienados e Delinquentes da Assistência a Alienados do Distrito Federal, denominado de “Seção Lombroso”, teve como primeiro responsável Heitor Carrilho, médico seguidor de Nina Rodrigues, que envidou esforços para a criação de uma estrutura própria para os loucos autores de delitos (Carrara, 2010; Oliveira et al., 2022; Santos e Farias, 2014). Nina Rodrigues foi médico, antropólogo e professor da Escola de Medicina da Bahia, e ficou conhecido por traduzir a teoria de Cesare Lombroso para a realidade brasileira, corroborando com a estruturação da Medicina Legal como ciência, como resposta aos anseios da sociedade de sua época, marcadamente escravagista (Bagatin e Boarini, 2024; Góes, 2015). Carrilho também orientou seus trabalhos com base em Lombroso (2007), professor e médico italiano cujas teorias tratam da noção de “homem delinquente”.

Atualmente, tais instituições são vinculadas aos órgãos estaduais da administração prisional, cujas dinâmicas de funcionamento se alinham com os procedimentos de segurança e encarceramento, sem garantir acesso a tratamento adequado, à justiça e a outros direitos, conforme relatórios de inspeções realizadas por órgãos de monitoramento. É o caso do relatório Inspeções aos manicômios, produzido em 2015 pelo Conselho Federal de Psicologia (CFP) em conjunto com o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) e com a Associação Nacional do Ministério Público em Defesa da Saúde (AMPASA), além dos relatórios do Mecanismo Nacional de Prevenção e Combate à Tortura (MNPCT, 2016b, 2019b), e mais recentemente, do Relatório de Inspeção Nacional: Desinstitucionalização dos manicômios judiciários, publicado pelo CFP (2025).

O Sistema de Informações da Secretaria Nacional de Políticas Penais (SENAPPEN) aponta que em junho de 2023, do total de 649.592 pessoas presas no Brasil, 2.121 estavam submetidas à medida de segurança de internação, e 477 pessoas em tratamento ambulatorial, que somadas representam 0,4% daquele total (Brasil, 2024a). O impacto negativo da segregação sobre a saúde mental não é aspecto identificado apenas no Brasil, mas já reconhecido pela Organização Mundial da Saúde (World Health Organization. Regional Office for Europe, 2014). Entretanto, toma contornos bastante singulares, que refletem a história de colonização e estigmatização do referido público, e o modo como se estruturam as instituições no país.

A Resolução CNJ n. 487, de 15 de fevereiro de 2023, institui a Política Antimanicomial do Poder Judiciário e estabelece procedimentos e diretrizes para implementar a Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência (CDPD) e a Lei n. 10.216/2001³, no âmbito do processo penal e da execução das medidas de segurança (Conselho Nacional de Justiça, 2023b). No campo normativo, ela constitui o ato mais recente que desencadeou uma série de procedimentos voltados ao fechamento dessas instituições. Parte dessas iniciativas encontra-se sistematizada em painéis disponíveis na página eletrônica do Conselho Nacional de Justiça (CNJ). Entre as ações registradas, destacam-se a criação de comitês estaduais de monitoramento, grupos de trabalho e Equipes de Avaliação e Acompanhamento de Medidas Terapêuticas Aplicáveis à Pessoa com Transtorno Mental em Conflito com a Lei (EAP-Desinst) (Conselho Nacional de Justiça, 2023a, 2024a).

Conforme extensão dos prazos para ações que culminam na interdição total dos manicômios judiciários, a revisão dos processos judiciais e a interdição parcial dessas instituições deveriam ocorrer até o dia 28 de fevereiro de 2024. Nesta data, 16 estados interditaram parcial ou totalmente essas instituições, tendo alcançado 100% da região Sul e 89% da região Nordeste (Conselho Nacional de Justiça, 2024c; d). Em agosto de 2024, dados atualizados pelo CNJ mostram três estados com interdições totais, oito estados sem HCTP e 15 estados com interdição parcial (Conselho Nacional de Justiça, 2024a). Ressaltamos que no dia 20 de agosto de 2024 houve nova decisão, tendo o CNJ fixado a data de 29 de novembro de 2024 como limite para que os tribunais de justiça apresentassem pedidos de prorrogação de prazos relacionados à implementação da referida política, a partir da aprovação de uma alteração na Resolução (Conselho Nacional de Justiça, 2024d).

Ainda em 2023, foi realizada a última CNSM, convocada pela Resolução n. 652/2020 do Conselho Nacional de Saúde (CNS), antecedida por etapas municipais, distritais e estaduais, além das chamadas conferências livres (Brasil, 2024b). Sua realização se deu após um intervalo de 13 anos em relação à edição anterior e em um contexto marcado pelo desmonte de serviços e programas do Sistema Único de Saúde (SUS) e do Sistema Único de Assistência Social (SUAS). Tal processo foi intensificado a partir de 2015, com o golpe parlamentar, jurídico e midiático que resultou no afastamento da então presidenta Dilma Rousseff, bem como pela aprovação da Emenda Constitucional n. 95/2016, que congelou os gastos com políticas sociais por um período de 20 anos.

Portanto, ao longo desses anos, foi executada a redução dos investimentos destinados à Rede de Atenção Psicossocial (RAPS), em serviços como os Centros de Atenção Psicossocial (CAPS). Em contraste, se ampliou o financiamento de instituições de caráter asilar e associadas a violações de direitos, como as Comunidades Terapêuticas (CTs). Vinculadas a organizações religiosas, essas instituições recebem pessoas que fazem uso de drogas e orientam suas práticas pelo paradigma da abstinência e do isolamento. Além disso, são amplamente criticadas por não assegurarem atendimento qualificado em saúde mental e por apresentarem recorrentes denúncias de violações de direitos (Conectas Direitos Humanos e Centro Brasileiro de Análise e Planejamento, 2021; Conselho Federal de Psicologia et al., 2018; IPEA, Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, 2017).

Além disso, a Ministra da Secretaria das Relações Institucionais recebeu em seu gabinete, em março de 2026, representantes dessas instituições e da Confederação Nacional das CTs e afirmou a necessidade de buscar “meios de fortalecermos o importante trabalho de cuidado e recuperação de drogadição realizado pelas Comunidades Terapêuticas”⁴.

Tais iniciativas evidenciam o alinhamento do Governo Federal às CTs e a permanência de processos de privatização e mercantilização das políticas sociais, com a transferência de recursos públicos para entidades privadas e de caráter manicomial. Ainda que com configurações distintas das observadas nos governos anteriores, essa dinâmica demonstra a persistência de elementos centrais da Contrarreforma, alinhados ao capitalismo colonial moderno.

As propostas contidas nos relatórios das CNSM representam as discussões latentes em cada uma das cinco edições. Para a sua identificação, optamos por compilar as que tratam das estruturas manicomiais carcerárias em questão. O esquema adotado também reflete a perspectiva antimanicomial que alicerça este trabalho, além de ter requerido o exercício de análise e interpretação em todo o processo de pesquisa, próprio da abordagem qualitativa.

Reunimos as propostas aprovadas em blocos temáticos, contabilizando sua frequência a partir da abordagem da pesquisa qualitativa. Trabalhamos as propostas como um conjunto de informações, com a intenção de ultrapassar o descrito e interpretá-las como parte dos relatórios, como enunciados publicados em contextos históricos particulares por sujeitos específicos. Apresentamos e examinamos tais informações a partir da análise temática de conteúdo, que consiste na elaboração de temas, unidades de significação que surgiram através do texto das propostas investigadas, e que nos permitiram refletir sobre as condições de sua produção e o seu conteúdo (Minayo et al., 2010).

O conteúdo reunido foi analisado em três etapas. A pré-análise dos dados consistiu na leitura panorâmica dos relatórios, que nos permitiu uma visão de todo o documento, seguida de leitura aprofundada que levou à identificação das propostas de interesse, o nosso corpus de análise. Ato contínuo, foi construída uma planilha com a identificação da edição da conferência, a seção, parte ou tema na qual está localizada e o seu conteúdo literal. Escolhemos esta abordagem para explorar e organizar o material, pois identificar as propostas relacionadas ao nosso objetivo exigiu uma análise mais ampla das maneiras pelas quais os temas estão abordados, não se limitando à presença literal do termo “manicômio judiciário”. Portanto, foi necessário decompor o material levantado.

Em seguida, apoiadas em nosso arcabouço teórico, elaboramos categorias que compilam as propostas levantadas, conforme a frequência de sua aparição e os núcleos de sentido identificados (Minayo et al., 2010). Com essa distribuição, foi possível refletir sobre hipóteses relacionadas aos nossos objetivos e reformular constatações que havíamos delineado anteriormente. A leitura da planilha e dos relatórios foi realizada diversas vezes para validar ou contestar os pressupostos iniciais, além de refletir sobre a possibilidade de outros aspectos relevantes que poderiam ter sido negligenciados nas leituras anteriores.

Os dados levantados foram discutidos na perspectiva da teoria crítica dos direitos humanos, para a qual a luta por direitos corresponde ao caminho para sua conquista, posto que não estão dados, mas estão em disputa, sendo construídos e reconstruídos, imbricados tanto por categorias teóricas quanto práticas (Oliveira, 2021). Como processos sociais e políticos de reivindicação por direitos que se dão com o passar do tempo, exigem movimento e empenho dos diversos atores sociais (Herrera Flores, 2009). Por isso, revisitamos as mobilizações antimanicomiais e sanitaristas, que têm denunciado essas instituições por falharem em garantir direitos e oferecer assistência adequada em saúde.

Conferências de saúde mental e participação social: reflexões sobre um sistema de saúde construído por muitas mãos

A organização e o funcionamento dos serviços do SUS e as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde foram regulados pela Lei n. 8.080/1990. Este Sistema foi estruturado como um conjunto de ações e serviços prestados por órgãos e instituições estatais, embasado em princípios como a universalidade de acesso, integralidade e igualdade da assistência à saúde, preservação da autonomia das pessoas, sem preconceitos ou privilégios, e a participação da comunidade (art. 7º, VII) (Brasil, 1990a).

A participação social reflete o esforço de estabelecer espaços públicos onde o poder do Estado possa ser compartilhado com a sociedade (Dagnino, 2004). Entre esses espaços, destacam-se os Conselhos Gestores e as Conferências de Políticas Públicas, como as de Saúde. Criados conforme a Constituição Federal de 1988, que introduziu mecanismos de democracia direta e participativa em níveis municipal, estadual e federal, os Conselhos têm representação paritária entre o Estado e a sociedade civil, com o objetivo de formular políticas como as de saúde, entre outras (Brasil, 1988b).

É a Lei n. 8.142/1990 que dispõe sobre a participação comunitária na gestão do SUS, incluindo a criação de Conselhos de Saúde, além das conferências, espaços para revisar e atualizar as políticas no campo. Quanto às últimas, a normativa informa que serão realizadas a cada quatro anos, “com a representação dos vários segmentos sociais, para avaliar a situação de saúde e propor as diretrizes para a formulação da política de saúde nos níveis correspondentes” (art. 1°, § 1°), sendo convocadas pelo Executivo ou, extraordinariamente, pelo Conselho de Saúde (Brasil, 1990b). Elas foram estabelecidas como um meio de engajamento, controle social, discussão e tomada de decisões sobre diretrizes políticas e ações operacionais para as políticas públicas no país (Progrebinschi, 2013).

Outra normativa que também discorre sobre o tema é a Resolução n. 8/2019, do Conselho Nacional de Direitos Humanos (CNDH), que dispõe sobre soluções preventivas de violação e garantidoras de direitos das pessoas com transtornos mentais e usuários problemáticos de álcool e outras drogas. Podemos identificar, em seu artigo 3º, o incentivo e valorização da participação de usuários/as e familiares nas decisões que dizem respeito ao seu tratamento, aos serviços, assistência e política nacional (Brasil, 2019).

Particularmente no campo da saúde mental, a participação social é atributo ainda mais caro ao processo de construção das políticas públicas respectivas. Isto porque o Brasil carrega uma história de segregação e isolamento das pessoas em sofrimento mental, cujas lógicas psiquiatrizante e hospitalocêntrica servem à medicalização e mercantilização do sofrimento, que, ao encontrarem o atributo criminalizante, aprofundam a invisibilidade, o silenciamento e o isolamento desse público. Selecionadas conforme a cor de suas peles e o poder econômico que não dispõem, são mantidas à margem do SUS e das demais políticas públicas.

As Conferências devem ser realizadas periodicamente, conforme regimento próprio, e com a representação paritária de profissionais, usuários/as do SUS, movimentos sociais e demais atores e atrizes envolvidos, que podem participar como delegados/as (art. 1º, § 4º, Lei n. 8.142/1990). Estes/as se reúnem para “avaliar a situação de saúde e propor as diretrizes para a formulação da política de saúde nos níveis correspondentes” (§ 1° do art. 1º, Lei n. 8.142/1990), de modo que direcionam essas políticas de forma descentralizada e integrada (Brasil, 1990b). A respeito de sua importância, aduz o Relatório da III CNSM (Brasil, 2002, p. 14):

Não há dúvida de que as Conferências Nacionais de Saúde e Saúde Mental têm constituído dispositivos fundamentais de participação, controle social, debate e síntese democrática das diretrizes políticas principais e de medidas operacionais nestas áreas no País. No campo da saúde mental, as Conferências têm tido um papel crucial de dar continuidade ao processo, iniciado no Brasil nos anos 70, de crítica ao modelo hospitalocêntrico de assistência, e de definir as estratégias e rumos na implementação da Reforma Psiquiátrica a partir dos anos 80, em interlocução com aspirações e experiências já em implantação em diversos países do mundo. (grifos nossos)

De acordo com os relatórios das CNSM, a metodologia adotada inclui a realização de grupos de trabalho, mesas redondas e painéis, bem como tendas de economia solidária e a possibilidade de apresentar moções de apoio ou repúdio. Paulatinamente, usuários/as dos SUS passaram a assumir um papel de destaque, participando ativamente, mediando e coordenando as atividades, além de apresentar propostas enquanto delegados. Os debates realizados em torno dos temas escolhidos com antecedência culminam num documento apreciado e votado na assembleia final, posteriormente transformado em relatório (Brasil, 1988a, 1994, 2002, 2011b, 2024b).

Além disso, passaram a ser realizadas e reconhecidas as chamadas conferências livres, a partir de 2023, com a V CNSM. De natureza deliberativa, elas ampliam a possibilidade de participação social, na medida em que podem ser organizadas pelos próprios militantes e permitem maior liberdade metodológica e a eleição de representantes como delegados/as para a CNSM.

É oportuno rememorar que outros eventos ocorreram ao tempo da realização das CNSM, a exemplo do II Encontro Nacional de Trabalhadores em Saúde Mental, no final de 1987 em Bauru-SP, e do “Encontro de Bauru: 30 anos de luta por uma sociedade sem manicômios”, em dezembro de 2017, na mesma cidade. Eles foram marcados pela apresentação de denúncias relacionadas às instituições manicomiais, incluindo os manicômios judiciários, e pela manifestação da necessidade de fortalecer a RAPS, bem como enfrentar os desafios associados à sua estruturação.

Essa mobilização faz parte da chamada Reforma Psiquiátrica, processo social posto em andamento para transformação das práticas de cuidado em saúde mental a partir de formas de compreensão do sofrimento para além do sujeito individual (Rotelli, 1989). É no final da década de 1970 que são identificadas as primeiras mobilizações, por meio de denúncias de violações de direitos humanos nos manicômios. Na sequência, os referidos eventos de Bauru compõem essa linha do tempo de ações que se disseminam pelo país, tornam-se política pública e se ampliam, alinhadas com epistemologias e bandeiras de luta coesas com a defesa do cuidado em saúde mental em liberdade, e que têm o manicômio como instituição que expressa as múltiplas opressões (Passos, 2019).

Os desafios históricos para a consolidação da RPb encontram-se novamente em foco com o início da gestão do Poder Executivo federal pelo Partido dos Trabalhadores, em 2023. No presente momento, permanece a necessidade de reconstruir a política de saúde mental, a RAPS e outras políticas sociais, além de enfrentar as novas formas de manicômios que se consolidaram na estrutura estatal, como as CTs. Diversas violações de direitos humanos perpetradas nessas instituições foram identificadas no Relatório da Inspeção Nacional em Comunidades Terapêuticas (Conselho Federal de Psicologia et al., 2018). Nesse contexto, a consolidação das CNSM irá contribuir com esse processo de retomada e enfrentamento dos desafios do campo.

Conforme se verá a seguir, as últimas edições potencializaram a participação de delegados/as representantes da sociedade civil, de movimentos sociais antimanicomiais, associações de usuários/as de serviços de saúde mental e familiares, além de trabalhadores/as desses serviços, entre técnicos/as e gestores/as. Adiante, optamos por recorrer aos relatórios das cinco CNSM, que materializam a memória da participação de atores e atrizes diversos na construção do SUS.

Panorama geral das Conferências Nacionais de Saúde Mental

À medida que se avançou na realização das CNSM, observamos mudanças na estrutura e disposição do conteúdo de seus relatórios. Por isso, buscamos organizar este tópico com base nas informações disponíveis, selecionando e reunindo os dados que consideramos relevantes para os objetivos deste trabalho.

Os relatórios das CNSM representam “uma projeção dos objetivos principais, consensuados democraticamente, a serem alcançados por meio de ações de curto, médio e longo prazo”, sendo fundamentais para todas as pessoas envolvidas, de alguma maneira, com a política de saúde mental (Brasil, 2002, p. 20). Esses documentos sistematizam as proposições de delegados/as eleitos nas etapas anteriores, cujo número aumentou ao longo dos anos, como demonstrado na Tabela 1, baseado nas informações dos relatórios correspondentes (Brasil, 1988a, 1994, 2011b, 2024b).

Tabela 1
Conferências Nacionais de Saúde Mental. Fonte: elaboração das autoras com base nos relatórios das CNSM.

Edição	Ano	Local	Participantes
I CNSM	1987	Rio de Janeiro	176 delegados/as
II CNSM	1992	Brasília	500 delegados/as; 320 observadores/as credenciados/as; 150 ouvintes; 100 convidados/as; 20.000 pessoas envolvidas nas três etapas
III CNSM	2001	Brasília	1.480 inscritos regulares e 1.700 participantes no total
IV CNSM	2010	Brasília	Por volta de 46.000 pessoas participaram das três etapas
V CNSM	2023	Brasília	1.397 delegados/as e 2.333 participantes no total

A realização de todas as etapas das conferências mobiliza milhares de pessoas em todo o país. A disposição desses dados varia em cada relatório, o que impossibilita a identificação do número exato de delegados/as em todas as edições. Por isso, mantivemos no quadro I as informações literais contidas em cada um dos cinco documentos.

A partir da segunda edição, destaca-se a afirmação de que a participação paritária de usuários/as do SUS, entidades da sociedade civil e profissionais foi assegurada, com alguns de seus/suas representantes também integrando a comissão organizadora (Brasil, 1994). Também foi possível participar das CNSM em outras condições, que variam entre observador/a credenciado/a, ouvinte ou convidado/a, incluídos/as representantes de organismos internacionais. Além disso, a última CNSM contou com delegados/as eleitos/as nas conferências livres (Brasil, 2024c).

Em relação ao ano de realização, é relevante notar que o maior intervalo de tempo entre CNSM ocorreu entre a quarta e a quinta edições, com um período de 13 anos, enquanto os intervalos anteriores foram de sete a nove anos. A participação social reflete o projeto político em curso nas instituições do país, sendo um princípio mais ou menos observado conforme a trajetória desse projeto, sobretudo no âmbito do Poder Executivo federal.

Quanto aos temas discutidos nas conferências (Tabela 2), desde a primeira, observamos a presença constante das Reformas Psiquiátrica e Sanitária. Inicialmente, houve um foco na reorganização e reestruturação da política de saúde mental, durante o processo de construção do SUS. Com o tempo, temas relacionados ao acesso ao cuidado em saúde mental como um direito foram gradualmente incorporados, a partir do enfrentamento à estigmatização e da garantia de atenção integral.

Tabela 2
Temas das Conferências Nacionais de Saúde Mental

Edição	Temas
I CNSM	Três temas básicos: I – “Economia, Sociedade e Estado: impactos sobre saúde e doença mental”; II – “Reforma sanitária e reorganização da assistência à saúde mental”; e III – “Cidadania e doença mental: direitos, deveres e legislação do doente mental”.
II CNSM	Grandes temas: “rede de atenção em saúde mental”; “transformação e cumprimento de leis”; e “direito à atenção e direito à cidadania”. “A reestruturação da Atenção em Saúde Mental no Brasil”.
III CNSM	Tema central: “Cuidar sim, excluir não – Efetivando a Reforma Psiquiátrica com acesso, qualidade, humanização e controle social”.
IV CNSM	Tema central: “Saúde Mental, direito e compromisso de todos: consolidar avanços e enfrentar desafios”.
V CNSM	Tema central: “A política de Saúde Mental como Direito: pela defesa do cuidado em liberdade, rumo a avanços e garantia dos serviços de atenção psicossocial no SUS”.

Nos relatórios analisados, vimos o compromisso com a defesa de direitos e as lutas antimanicomial, antipunitivista, antirracista e anticapitalista ganhar espaço. Isso também pode ser observado a partir das moções aprovadas na III CNSM, a exemplo da que apoia estudos e pesquisas sobre racismo e saúde mental (Brasil, 2002). Ademais, percebemos que os temas refletem não apenas o contexto nacional, mas também começaram a considerar eventos ocorridos em outros países e as agendas de organismos internacionais. O tema da III CNSM é baseado na proposta da Organização Mundial da Saúde (OMS) para 2001: “Cuidar, sim, excluir, não”. Nesta edição, houve a presença de representantes da OMS e da Organização Pan-Americana da Saúde (OPAS) (Brasil, 2002).

O relatório da primeira CNSM foi publicado pela Secretaria Nacional de Programas Especiais de Saúde do Ministério da Saúde e, ao final, o documento apresenta uma proposta de política de saúde mental da Nova República (Brasil, 1988a). Essa primeira edição, considerada um marco, apontou a ineficácia do manicômio e da lógica que o sustenta, ressaltando a violação intrínseca de direitos, e a necessidade de integrar a política nacional de saúde mental com outras políticas nacionais, incluindo a de desenvolvimento social. Vale lembrar que ela foi realizada logo após a 8ª Conferência Nacional de Saúde de 1986, que definiu as diretrizes do SUS, e o seu relatório final foi fundamental para a elaboração do capítulo sobre o direito à saúde na Constituição Federal de 1988.

Em 1992, a segunda edição foi organizada em torno de três grandes temas. Realizada após a publicação da Declaração de Caracas em 1990 e, pela primeira vez, contando com a participação de usuários/as e familiares, ela foi fruto do processo democrático que o país buscava, conforme descrito na apresentação do relatório publicado pela Secretaria de Assistência à Saúde (SAS/MS), à qual estava vinculada a Coordenação de Saúde Mental à época (Brasil, 1994, p. 4). A Declaração de Caracas decorre da Conferência para a Reestruturação da Assistência Psiquiátrica na América Latina, realizada pela OMS, e é o documento que marca as reformas na atenção à saúde mental nessa região (Organização Pan-Americana da Saúde e Organização Mundial da Saúde, 1990).

O relatório da III CNSM também foi publicado pela SAS/MS, e, ainda, pelo Conselho Nacional de Saúde (CNS). O documento foi organizado com base na apresentação de princípios e diretrizes, distribuídos nos capítulos que representam seus subtemas: reorientação do modelo assistencial em saúde mental; recursos humanos; financiamento; acessibilidade; direitos e cidadania; e controle social. Trata-se da primeira Conferência realizada após a publicação da Lei n. 10.216/2001, e que consolida a participação de usuários/as e familiares. Ao final do relatório, constam as moções aprovadas, que manifestam, entre outros aspectos, a defesa do SUS, o repúdio à utilização da eletroconvulsoterapia (ECT) e à flexibilização de direitos trabalhistas, e apoio à redução de danos. Em especial, registramos uma delas que repudia proposta legislativa para redução da idade de responsabilidade penal (Brasil, 2002).

Precedida pela Marcha dos Usuários de Saúde Mental a Brasília, ocorrida em 2009, que reivindicava a realização da Conferência Nacional e a Reforma Psiquiátrica antimanicomial (Correia, 2018), a IV CNSM refletiu a complexidade que a política de saúde mental passou a enfrentar naqueles anos [Brasil (2011b). Essa quarta edição foi realizada, pela primeira vez, de forma intersetorial.

Finalmente foi realizada a V CNSM, em dezembro de 2023, pelo CNS e pelo Departamento de Saúde Mental, Álcool e outras Drogas (MS), que reafirmou a imbricação entre saúde mental e democracia. Nomeada Domingos Sávio, em homenagem ao médico sanitarista que contribuiu com a política de saúde mental, a Reforma Psiquiátrica e a luta antimanicomial, marcou a retomada da participação social na construção da Política Nacional de Saúde Mental. Dentre os destaques desta edição, está a realização de atividades autogestionadas com o envolvimento de pessoas credenciadas, acompanhantes, equipe de apoio, artistas, relatores/as e integrantes dos espaços de cuidado e imprensa, somando 2.333 pessoas presentes.

A Resolução CNS n. 739/2024 dispõe sobre as propostas e moções da V CNSM. Nessa edição, foram aprovadas 618 propostas, sendo que as 22 propostas que interessam a esse trabalho compõem, em sua maioria, o Eixo 1 da V CNSM, referente ao “Cuidado em liberdade como garantia de direito à cidadania” (Brasil, 2024b). Também observamos que a redação das propostas desta edição toma contornos mais singulares. Diferentemente das edições anteriores, são propostas mais extensas, que englobam uma série de temáticas que puderam ser incluídas nas distintas categorias aqui sistematizadas.

A seguir, abordaremos as propostas apresentadas em cada um dos relatórios das CNSM relativas aos manicômios judiciários. Optamos por organizá-las a partir de grandes temas. Categorizamos as propostas em seis núcleos temáticos, com base em uma leitura detalhada e em nossas inferências e perspectivas teóricas. Para isso, aproximamos textos de distintos relatórios e os reunimos de acordo com a classificação proposta, reagrupando ou excluindo algumas propostas cujos conteúdos eram mais genéricos e não se relacionavam diretamente com os nossos objetivos.

Conferências Nacionais de Saúde Mental: propostas sobre os manicômios judiciários

Nos cinco relatórios, as propostas foram identificadas nos capítulos que tratam dos seguintes aspectos: a) cidadania e direitos, incluídos direitos civis, direitos sociais e direitos humanos e o Sistema de Justiça; b) reformulação da legislação, em especial dos Códigos Penal e Civil; c) política de saúde mental, incluídos os debates em torno das Reformas Psiquiátrica e Sanitária, a reorientação da assistência à saúde mental, a organização e o fortalecimento dos serviços e da RAPS, acessibilidade a dados, intersetorialidade e desinstitucionalização; d) controle e participação social. Também foram identificadas propostas em menor proporção distribuídas em outras partes dos relatórios.

A caracterização dos manicômios judiciários como estruturas asilares é mencionada no relatório da III CNSM, de 2001 (Brasil, 2002). Naquele ano, essas instituições foram destacadas ao lado de outros locais de privação de liberdade que deveriam ser desconstruídos, como asilos e centros de internação para adolescentes que cometeram atos infracionais. Além disso, em 2001 foi promulgada a Lei n. 10.216, que proíbe a internação de pessoas com transtornos mentais em instituições com características asilares. As duas primeiras CNSM ocorreram antes da aprovação dessa lei, e a terceira edição foi realizada menos de um ano depois da sua publicação. É crucial historicizar esse processo para compreender as temáticas e o conteúdo das propostas aprovadas, bem como para entender como as noções de “doença/doente mental” foram gradualmente desaparecendo, sendo substituídas por compreensões alinhadas à Reforma Psiquiátrica (Brasil, 2002).

Na Tabela 3, apresentamos uma compilação das propostas analisadas em grupos temáticos, visando observar o crescimento desse número ao longo do tempo. Salientamos que uma proposta pode abranger diversos temas, o que explica a distinção entre a soma das indicações em cada tema e o total de propostas analisadas neste trabalho, conforme mencionado na última linha. Optamos por essa abordagem para preservar ao máximo o conteúdo das propostas, mantendo a integridade do relatório completo.

Tabela 3
Propostas das Conferências de Saúde Mental analisadas e categorizadas. Fonte: elaboração das autoras, com base nos relatórios das CNSM.

QUANTIDADE DE PROPOSTAS TEMAS	I CNSM	II CNSM	III CNSM	IV CNSM	V CNSM
Extinção dos manicômios judiciários	1	1	4	4	9
Garantia de atenção integral e multidisciplinar	-	6	12	11	21
Sistema de Justiça	-	2	8	6	6
Revisão legislativa	1	3	4	1	-
Enfrentamento à estigmatização	2	1	-	-	2
TOTAL DE PROPOSTAS ANALISADAS	4	9	21	14	22

A população prisional vai ser mencionada em propostas da II CNSM, de 1992, quando abordam programas para formação de profissionais que atuam em penitenciárias. A esse respeito, é na terceira edição (2001) que foi adotado o termo “usuários privados de liberdade”, e na IV CNSM (2011b), o debate se adensa quando, ao discorrer sobre o Sistema Prisional, é proposto um “plano nacional de extinção do Sistema de Hospital de Custódia em prazo emergencial”, bem como um “plano de ação interministerial de saúde integral e saúde mental para o sistema prisional” (Brasil, 2011b, p. 123). Nesse sentido, sendo os HCTP parte das administrações prisionais estaduais, consideramos em nossa análise as propostas relacionadas ao sistema prisional.

A partir da primeira edição, são identificadas propostas pela extinção dos manicômios judiciários, de forma articulada, programada e gradual (Brasil, 1988a). Desde os primeiros momentos da mobilização em torno da RPb, tem-se reconhecido que essas instituições não estão alinhadas com os princípios antimanicomiais. Elas são vistas como uma forma de “prisão perpétua” (Brasil, 2002, p. 176). Outrossim, a inclusão de propostas nesse sentido na quinta edição indica o desafio de implementá-las e alterar a estrutura existente, já que essas instituições existem há décadas (Brasil, 2024c). É crucial considerar esse fenômeno como uma faceta do colonialismo, com o racismo enraizado nas instituições, além de dizer respeito à desconsideração das propostas das CNSM.

O tema também aparece na moção de repúdio à criação de novas instituições dessa natureza, bem como na moção de apoio à construção de estratégias para o seu fechamento, identificadas, respectivamente, na III e IV CNSM (Brasil, 2002, 2011b). Quanto a esta última, defende-se o redirecionamento dos recursos dos leitos psiquiátricos dessas instituições para os serviços substitutivos de saúde mental, como os Serviços Residenciais Terapêuticos (SRT). A moção também discorre sobre a ampliação de programas de atenção integral para as pessoas em sofrimento mental em cumprimento de medida de segurança e a implementação do Plano Nacional de Saúde do Sistema Penitenciário (PNSSP), antecessor da atual Política Nacional de Atenção Integral à Saúde das Pessoas Privadas de Liberdade no Sistema Prisional (PNAISP) (Brasil, 2011b, 2014).

Enquanto se defende o fechamento dos manicômios judiciários, são assinaladas outras formas de atenção à saúde das pessoas com transtorno mental em conflito com a lei que não impliquem novas institucionalizações. O fortalecimento das ações de promoção da saúde e saúde mental na atenção primária, em colaboração com as equipes de saúde da família, bem como a qualificação dos modelos de atenção integral à saúde mental como alternativas à internação manicomial, com ênfase no acesso ao SUS e à RAPS e em conformidade com a RPb, surgem a partir da II CNSM. Esses temas ganham destaque e se tornam os mais abordados nas propostas apresentadas. Trata-se de reconhecer este público como sujeito de direitos, buscando restaurar sua dignidade por meio de um processo abrangente de desinstitucionalização, de superação da lógica manicomial, visando assegurar os direitos humanos (Venturini, 2016).

No tocante aos órgãos do Sistema de Justiça, questiona-se sua atuação e fala-se em medidas que sensibilizem magistrados/as, promotores/as e defensores/as, assim como demais servidores/as, através da capacitação e articulação interinstitucional, inclusive com fóruns intersetoriais, de modo que possa repercutir em sua instrumentalização e em decisões que valorizem o cuidado em liberdade. Para isso, aponta-se para a revisão de processos e a incorporação de outros ramos profissionais no quadro de pessoal dos Tribunais de Justiça, Ministério Público e Defensoria Pública.

Ao abordar a revisão da legislação penal e processual penal, os relatórios ressaltam a necessidade de superar os institutos jurídicos que sustentam a medida de segurança, a inimputabilidade e a periculosidade, bem como a própria sanção penal, inclusive com a mobilização de diversas entidades, como Conselhos de Saúde e conselhos de classe profissional, por meio de campanhas direcionadas ao Congresso Nacional. Em seu lugar, indicam-se novos enfoques que não se baseiam exclusivamente em exames periciais criminais, mas em uma abordagem multidisciplinar e plural. O relatório da II CNSM (Brasil, 1994, p. 25) exemplifica essa mudança:

Os conceitos médicos contidos nas leis atuais, principalmente nos códigos civil e penal, tais como a inimputabilidade e imputabilidade, a nulidade dos atos civis praticados pelos loucos e, particularmente, o conceito de periculosidade, necessitam ser revistos e substituídos por conceitos mais adequados, uma vez que estes e outros elementos derivam do referencial teórico lombrosiano, na atualidade plenamente refutado.

Embora ainda presentes nas normas penais, esses institutos jurídicos foram influenciados pela obra de Cesare Lombroso, médico e antropólogo italiano que, a partir da segunda metade do século XIX, explorou as conexões entre loucura e prática de atos criminosos, defendendo que a medicina deveria intervir nesses casos. (Lombroso, 2007) introduziu a ideia de “homem delinquente”, por meio da análise de estatísticas criminais e de aspectos subjetivos e físicos, incluindo a cor da pele, a forma e a medição da face. Essa ideia de uma criminalidade nata de algumas pessoas ampara os discursos sobre a necessidade de neutralização e encarceramento para que se tenha segurança.

No escopo da elaboração de políticas coloniais, a proposição de mecanismos para prevenção de crimes enseja a criação de sanções que ainda vemos no arcabouço normativo vigente. Esta percepção lombrosiana e determinista, herdada da conhecida Escola Positiva do Direito Penal, se impõe no contexto pós-abolicionista brasileiro e atravessa o século XIX. Desde então, reforça a atuação tida como incontestável de psiquiatras e juízes, e também das forças policiais, que se direcionam para minar os espaços, práticas e existências de pessoas e grupos que se dissociam dos modos e costumes da branquitude (Góes, 2015; Santos e Farias, 2014).

A criação das medidas de segurança como complemento da pena ocorreu com base nos projetos de Carl Stooss, elaborados no final do século XIX para o Código Penal Suíço. Desde então, essas medidas têm sido alvo de críticas por se configurarem como expressões de um Direito Penal determinista, positivista e periculosista (Caetano, 2018; Zaffaroni, 2014). A proposta suíça estabelecia uma distinção entre os indivíduos considerados "iguais" e aqueles identificados como "estranhos" ou "inimigos", marcados pela periculosidade. Para esses últimos, a responsabilidade penal era negada, sendo-lhes aplicadas medidas do chamado Direito Penal do autor, teoria do Direito Penal em que os processos de criminalização são direcionados à pessoa acusada com base em aspectos de sua subjetividade, como a personalidade e história de vida, em oposição ao Direito Penal do Fato, centrado na ação delituosa. Orientado pela noção de periculosidade do agente, o Direito Penal do autor se relaciona com sanções desproporcionais e a supressão das garantias processuais, entre outros aspectos que conformam seletividade penal (Zaffaroni, 2014).

Tratava-se de indivíduos que não pertenciam às "camadas socialmente aptas para a convivência", sendo considerados "uma ameaça perigosa em razão de seu estado" (Zaffaroni, 2014, p. 96-101). A essas pessoas eram destinadas medidas de segurança que se caracterizavam pela ausência de limites definidos e pela desproporcionalidade.

Portanto, é necessário revogar dispositivos legais que contrariam a perspectiva de garantia de direitos, o que inclui a eliminação de conceitos como presunção de periculosidade (Brasil, 2002, p. 126). Consta no relatório da I CNSM (Brasil, 1984, p. 23):

A questão da definição da periculosidade deverá merecer especial atenção por implicar em juízo de valor e dar margem ao uso indevido da saúde mental e dos seus profissionais para o cerceamento da liberdade individual e da opção de forma de vida das pessoas.

A definição de uma pessoa como 'perigosa' não deve ter o caráter de definitivo julgamento. Sua elaboração deve estar subordinada aos objetivos de uma sociedade democrática, justa, igualitária e capaz de garantir os direitos humanos fundamentais. É conveniente que os diversos especialistas do campo das ciências humanas, sensíveis à comunidade em seus anseios, contribuam para essa avaliação, assegurando que não se estabeleçam julgamentos ligados a qualquer tipo de preconceito.

Essas noções representam a estigmatização e a carga racializada da discussão. Instituições que atribuem privilégios a pessoas brancas o fazem por meio do contraste entre comportamento perigoso e a aparência considerada padrão. Não é por acaso que o conceito de periculosidade aparece em propostas destinadas a combater os preconceitos sofridos por pessoas com transtornos mentais. A estigmatização dessas pessoas é uma constante na história do Brasil, que tem registrado casos graves de violência policial contra esse grupo social (Passos e Eurico, 2022). A análise desse conjunto de informações revela que a agenda antimanicomial delineada pelas quatro CNSM realizadas até 2010 deixou evidente que não havia mais espaço para os manicômios judiciários.

Para a mudança da legislação penal, fala-se na revogação da “exigência de exame psiquiátrico para presos” (Brasil, 2002, p. 126). Ao beber das fontes de Carrilho, Nina Rodrigues e Lombroso, os psiquiatras forenses modularam suas formações a partir daqueles que vieram antes e garantiram a permanência de práticas autoritárias na produção de laudos psiquiátricos (Mecler, 1996). Com isso, conforme Oliveira (2021, p. 102), a Psiquiatria se localizou como “eugenista e racista, porém carregando a promessa da”defesa social”, e passa a reclamar “seu papel terapêutico na engrenagem de controle social, com três propostas já contraditórias: a remoção e exclusão em prol da preservação dos bens e da segurança social, a cura clínica e a redução do sofrimento” (Santos e Farias, 2014, p. 519).

Com esse histórico, se desenvolveu a necessidade de que psiquiatras passassem a ser convocados a apresentar laudos decorrentes da realização de perícias criminais, instrumentalizados como meios de provas para subsidiar decisões judiciais, o que viabilizou a consolidação de um arcabouço teórico e da formação psiquiátrica forense nesta área. Significa reconhecer que a posição estratégica de produção de prova confere à psiquiatria o privilégio que ocupa no processo criminal.

No contexto das medidas de segurança, os laudos decorrentes de perícias psiquiátricas são utilizados para fundamentar decisões sobre a admissão em manicômios judiciários, inseridos nos incidentes de insanidade mental, ou para atestar a suposta cessação da periculosidade. Ao tempo da consideração da imputabilidade da pessoa, o julgamento do processo principal é pausado, o que se traduz em um poder de incidir sobre o tempo e o resultado desses processos. Quando destinados às pessoas tidas como inimputáveis privadas de liberdade, podem justificar e orientar a desinternação ou a liberação condicional, e a garantia dos direitos previstos na Lei de Execução Penal (LEP) (Brasil, 1984).

A influência da Escola Positiva do Direito Penal, centrada no sujeito individual e em sua personalidade, se manifesta na prática desses exames periciais, os quais resgatam a trajetória de vida da pessoa como contexto para o cometimento do ato. Para justificar a defesa dessas instituições e sustentar mecanismos que visam identificar, combater e controlar os chamados "anormais", são trazidos à tona os antecedentes, falhas e histórias de vida, comportamentos apresentados durante a privação de liberdade, analisados por meio de categorias e discursos que envolvem moralidade e medo como leitura da expressão da loucura em certos corpos. Isso contribui para a construção da figura do "personagem perverso", visto como uma ameaça à sociedade capitalista moderna, como aquele que transmite insegurança social e tensiona as regras dessa sociedade (Fernandes, 2023; Guimarães et al., 2018; Santos e Farias, 2014).

A avaliação psiquiátrica conforma a medida de segurança como um dispositivo constituinte das formas de dominação próprias da sociedade brasileira moderna colonial. Nesse sentido, pode-se compreendê-la como um mecanismo de gestão de pessoas tidas como improdutivas ou disfuncionais à lógica do sistema colonial-capitalista. Isso conduz à compreensão de que as diretrizes da formação e da prática profissional da Psiquiatria forense entram em choque com os princípios da RPb e sua perspectiva antimanicomial.

A agenda antimanicomial será intensificada na V CNSM, que apresentou 22 propostas relacionadas ao tema deste trabalho. Encontramos a moção de repúdio – 31, que defende a desprivatização do SUS e da Saúde Mental, extinguindo instituições como os hospitais psiquiátricos e de custódia, manicômios judiciários, e instituições asilares e manicomiais no SUS e no SUAS, fortalecendo a RAPS, na perspectiva do cuidado em liberdade e no território sob o controle popular (Brasil, 2024b). Outro aspecto relevante do relatório é a origem da proposta. Das 22 propostas analisadas, 13 são oriundas das Conferências Livres e as outras nove das conferências realizadas nos estados, evidenciando a dimensão participativa e democrática que as 37 Conferências Livres conferem à V CNSM.

Por fim, identificamos que há outras propostas nessa última edição que se concentram na realidade do sistema prisional, abordando ações para prevenir o encarceramento em massa, promover a equidade, implementar atendimentos multidisciplinares, integrar o Sistema de Justiça com a RAPS e capacitar profissionais do sistema penal para lidar com demandas de saúde mental (Brasil, 2024b).

Desafios para o fechamento dos manicômios judiciários

No que se refere ao fechamento dos manicômios judiciários, as propostas da última CNSM enfatizam o apoio à Política Antimanicomial do Poder Judiciário e o reforço aos procedimentos estabelecidos pela Resolução CNJ n. 487/2023 (Conselho Nacional de Justiça, 2023b). Essas medidas incidem sobre a porta de entrada dessas instituições, com a definição de fluxos e parcerias interinstitucionais e intersetoriais, o monitoramento dos processos de desinstitucionalização e a revisão das sanções penais impostas. O objetivo é direcionar o acesso ao cuidado em liberdade e alcançar a interdição total de todas essas instituições, de maneira progressiva. Além disso, fala-se do impedimento da construção de novos manicômios judiciários dessa natureza e do direcionamento dos seus recursos de financiamento para os serviços da RAPS, bem como do fortalecimento de programas de atenção integral.

Segundo dados do CNJ de abril de 2025, dos 22 planos estaduais de implementação da Política Antimanicomial do Poder Judiciário analisados, 12 previram o encerramento dos manicômios judiciários em 2025, e os demais, até 2026 (Conselho Nacional de Justiça, 2025). No esforço de monitorar os “processos de internação e desinternação, os deslocamentos institucionais e territoriais vivenciados por essa população”, o Conselho Federal de Psicologia (CFP) realizou “inspeções em movimento” (CFP, 2025, p. 34), em direção aos territórios e deslocamentos das pessoas sobreviventes dessas instituições, o que envolveu, além de visitas, incursões em serviços da RAPS.

O trabalho resultou em um relatório robusto que apresenta o fim dos manicômios judiciários como parte de uma agenda de descolonização, na qual a desinstitucionalização das pessoas sobreviventes é compreendida como “um processo coletivo de reconstrução de caminhos rumo ao cuidado e reparação” (CFP, 2025, p. 16). Segundo dados do CNJ de 2024 apresentados no referido relatório, mais de 80% da população desinstitucionalizada retornou à convivência familiar, recebendo acompanhamento em tratamento ambulatorial na RAPS (Conselho Federal de Psicologia, 2025).

No entanto, desafios históricos precisam ser enfrentados na efetivação dessa política. Os relatórios do MNPCT (Brasil, 2016a; b; 2020) e do CNJ e Cebrap (Conselho Nacional de Justiça, 2024b) fazem referência ao encaminhamento de pessoas usuárias de álcool e/ou outras drogas dos manicômios judiciários para CTs após a extinção da medida de segurança, ao tempo em que parcela dos casos não foi percebida articulação com serviços de base territorial da RAPS ou de outras redes de saúde. Como consequência das transferências para CTs e para outras instituições, se fala da descontinuidade dos tratamentos, do não acompanhamento processual e da não prestação de informação à família (Brasil, 2016b, 2020; Conselho Nacional de Justiça, 2024b).

Nos últimos anos, vimos investidas que retrocedem na garantia de direitos com medidas que representam interesses privados e mantêm no jogo institucional a lógica manicomial vigente. Nomeado por alguns como “movimento de remanicomialização”, essas medidas se intensificaram a partir do golpe no mandato da presidenta Dilma Rousseff, em 2016, e a continuidade do projeto de enfrentamento ao avanço da RPb (Desinstitute, 2022; Lira e Oliveira, 2023; Passos et al., 2021). Portanto, a partir de meados da década passada, o desmonte da Política Nacional de Saúde Mental e ataques contínuos à RPb se intensificaram e paulatinamente repercutiram num cenário de ausência de espaços de participação social somado à prioridade dada à internação manicomial em suas múltiplas facetas e ao incentivo a práticas como o eletrochoque.

Já no final de 2020, o chamado “Revogaço na saúde mental” reuniu medidas apresentadas pelo então Ministério da Saúde para modificar o modelo da assistência em saúde mental a partir da proposição da revogação de portarias que regulamentam programas, serviços e equipamentos de saúde mental de base comunitária, a exemplo dos SRTs e do programa De Volta para Casa (PVC) (Associação Brasileira de Saúde Mental (ABRASME), 2020). Nesse estado de retrocessos, foram deixadas de lado: a divulgação dos relatórios da pesquisa Saúde Mental em Dados, as avaliações do Programa Nacional de Avaliação Hospitalar/Psiquiatria (PNASH/Psiquiatria), e os trâmites constitucionalmente previstos para revisão das políticas de saúde, para citar apenas alguns dos exemplos que deram espaço para o investimento massivo em equipamentos de natureza privada como as CTs (Brasil, 1988b, 2015).

Aqui, também cabe uma reflexão sobre o potencial de impacto das conferências na gestão governamental. Se, por um lado, as propostas analisadas tiveram o condão de impulsionar o Estado brasileiro a efetivar mudanças necessárias não apenas para o fechamento dos manicômios judiciários, mas também para o desenvolvimento de alternativas voltadas ao fortalecimento dos serviços da RAPS, por outro lado cabe indagar: de que modo a gestão pública passou a implementar as deliberações das cinco conferências? Trata-se de um tema relevante para os estudos sobre o monitoramento dos resultados das conferências e sobre como o governo processa essas deliberações para o aprimoramento das políticas públicas e a adequação da agenda governamental (Ribeiro, 2015).

No âmbito das CNSM, a literatura aponta alguns desafios para a incorporação e consolidação das inovações ali propostas no arcabouço institucional das políticas públicas. Entre os desafios, se destacam a mercantilização da assistência, a ampliação e o financiamento dos serviços, a construção de indicadores para monitoramento da política, a articulação com outras políticas públicas e o fortalecimento de projetos comunitários voltados à reabilitação e à reintegração social dos usuários dos serviços (Moreira, 2014).

Este trabalho buscou analisar as propostas aprovadas nas CNSM realizadas no Brasil entre 1987 e 2023, com foco nos manicômios judiciários. Ressalta-se, contudo, a necessidade de realização de novas pesquisas, não apenas pela importância desses espaços enquanto processos participativos na gestão pública, mas também pela carência de análises mais atentas e qualitativas sobre as conexões entre as conferências e os instrumentos e mecanismos de gestão das políticas públicas.

Nesse sentido, também é fundamental observar como as orientações do CNJ, sobretudo com a edição da Resolução CNJ n. 487/2023, se conectam às deliberações das CNSM sobre esse tema e acabaram constituindo o caminho mais curto para a implementação das mudanças indicadas em parte das propostas ali defendidas, diante da exigência de respostas do Estado brasileiro para o cumprimento definitivo da sentença do caso Damião Ximenes Lopes X Brasil, que tramitou no Sistema Interamericano de Direitos Humanos (Conselho Nacional de Justiça, 2022).

Considerações finais

Considerando os princípios da pesquisa qualitativa, que valoriza a compreensão de informações que, embora específicas, contrastam com a maioria das propostas, observamos que a ideia de uma “profunda transformação” ou a sugestão de monitorar os manicômios judiciários, presentes em apenas três propostas das duas primeiras CNSM, cede espaço para argumentos que defendem o fechamento total dessas instituições e a garantia da atenção integral em saúde mental em liberdade, por meio de serviços de base territorial e comunitária (Brasil, 1988a, p. 23, 1994). São propostas que defendem a abertura dessa instituição para garantir contato externo e tratamento digno para a população custodiada.

Com isso, por meio da categorização das propostas, restou evidente a necessidade de construir e fortalecer medidas voltadas à saúde das pessoas que sobreviveram aos manicômios judiciários. Isso envolve a estruturação dos equipamentos da RAPS, com a exceção expressa do financiamento das CTs e a revogação de normativas que contrariam a RPb. Nesse contexto, a perspectiva da integralidade do cuidado em saúde assume um papel central, destacando a necessidade de considerar o usuário como alguém com múltiplas necessidades (Bedin e Scarparo, 2011).

Portanto, com as cinco edições das CNSM, trazemos à tona a constatação sobre a urgência de cumprir a Lei n. 10.216/2001, promovendo o fechamento dos manicômios judiciários. Como instituições asilares que não garantem a atenção integral ao público que custodia nem asseguram os direitos previstos na referida lei, não devem internar ninguém. São instituições que podem ser caracterizadas por inconstitucionalidade e violação da CDPD. Essa diretriz também foi discutida no “Encontro de Bauru: 30 anos” em 2017, que reconheceu o direito das pessoas com transtornos mentais em conflito com a lei ao acesso à Rede de Atenção à Saúde (RAS) e à RAPS em igualdade de condições (Oliveira, 2021).

Também se fala da articulação com as demais políticas públicas, da assistência social, saúde, educação, cultura, emprego e renda, esporte etc., incluída interlocução com a Política Nacional de Saúde Integral da População Negra (PNSIPN). Essa relação com a PNSIPN implica considerar determinantes como o racismo na produção de saúde (Werneck, 2016) e, consequentemente, nas subjetividades e sofrimentos psíquicos. As desigualdades étnicas e raciais devem ser consideradas na Política de Saúde Mental, com o objetivo de combater todas as formas de preconceito, opressão e discriminação.

Como ponto central na construção de políticas de saúde mental e no SUS, é crucial destacar a participação de uma população historicamente marcada pela anulação e desumanização. O relatório da IV CNSM ressalta que “as conferências de saúde mental reafirmaram-se como dispositivo de contribuição ao debate, crítica e formulação dessa política pública, integrando-se à luta para o fortalecimento do controle social e a consolidação do SUS.” (Brasil, 2011b, p. 9)

A classificação das propostas em categorias de análise envolveu uma transição de diferenciação, com base em núcleos de sentido e frequência, para o agrupamento (Minayo et al., 2010). As propostas das CNSM sobre os manicômios judiciários e a medida de segurança refletem a assimilação da política antimanicomial nesse contexto, de modo que podem conformar uma agenda política com a finalidade de encerrar o funcionamento dessas instituições asilares no país. Até a conclusão deste trabalho, foram identificadas manifestações e atos normativos de estados que determinaram a interdição parcial de seus manicômios judiciários, como o Maranhão, Paraíba, Bahia, Rio Grande do Sul, entre outros. Ou seja, uma parte significativa dos estados ainda possui essas instituições e mantém pessoas em condições de ilegalidade. Por outro lado, estados como o Ceará e Alagoas conseguiram fechar definitivamente os seus manicômios judiciários, o primeiro em 2024 e o segundo em 2025.

A superação dos manicômios ultrapassa o fechamento dessas instituições e o acolhimento das pessoas em sofrimento psíquico em serviços substitutivos. Embora esses sejam passos fundamentais, o eixo central proposto pela RPb reside na transformação das concepções que continuam a confinar a loucura, preservando as bases simbólicas e culturais da exclusão e da desumanização. Significa dizer que os esforços reunidos em torno do dispositivo medida de segurança, que pressupõem a avaliação de um “sujeito-objeto”, precisam ser superados (Fernandes, 2023, p. 147).

Após mais de trinta anos de debates e esforços em torno do fechamento dos manicômios judiciários no Brasil, percebemos que estamos mais próximos dessa meta, apesar dos desafios que surgem ao longo do caminho. É crucial desenvolver estratégias contínuas para a implementação e o monitoramento da Política Antimanicomial do Poder Judiciário. Ademais, a transformação do modelo de cuidado também exige enfrentar instituições que perpetuam a lógica manicomial, como as CTs.

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• 1
  Os dados dessa pesquisa foram retirados dos Relatórios das cinco CNSM realizadas no Brasil entre 1987 e 2023 (Brasil, 1988a, 1994, 2002, 2011b, 2024b).
• 2
  Utilizamos o termo “manicômio judiciário” para destacar que a mudança na legislação penal não repercutiu na transformação da realidade de violações de direitos da população privada de liberdade nessas instituições. No Código de Processo Penal, há a terminologia “manicômio judiciário” em diversos artigos (Brasil, 1941).
• 3
  Essas duas normativas tratam, respectivamente, da proteção e do exercício dos direitos e liberdades das pessoas com deficiência e promoção de sua dignidade (Brasil, 2011a), e da garantia dos direitos das pessoas com transtornos mentais e do modelo assistencial em saúde mental (Brasil, 2001).
• 4
  Disponível em: https://www.instagram.com/p/DVhcNUkkY4V/. Acesso em: 09 mar. 2026.
• Declaração de Disponibilidade de Dados
  Os dados de pesquisa estão disponíveis no corpo do artigo.

• Editoria:
  Eduardo Dimitrov

Disponibilidade de dados

Os dados de pesquisa estão disponíveis no corpo do artigo.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  03 Jul 2026
• Data do Fascículo
  2026

Histórico

• Recebido
  24 Abr 2025
• Aceito
  09 Abr 2026