La inaplicación de leyes inconstitucionales por la Administración pública

The non-application of unconstitutional laws by the Public Administration

Resumen

En los sistemas jurídicos en los que el control de constitucionalidad de las leyes no está depositado en la Administración Pública surge la pregunta de si está condenada a aplicar leyes inconstitucionales. La respuesta se construye desde la identificación de aquello que hace a la esencia del control de constitucionalidad para luego identificar cuándo estamos efectivamente ante el ejercicio de un tal control. En este artículo se dan razones para afirmar que hace a la esencia del control de constitucionalidad la formulación de un juicio de validez constitucional el cual representa una regla jurídica cuyo supuesto de hecho es la decisión legal sometida a control, y cuya consecuencia jurídica es la declaración de que tal decisión se ajusta o se desajusta de las normas constitucionales que han servido de parámetro de control. Cuando el control de constitucionalidad es llevado a cabo por el Tribunal Constitucional, se produce una regla jurídica de valor constitucional que concreta una norma abierta de la Constitución y que goza de su misma fuerza vinculante. Esto significa que debe ser aplicada también por los tribunales administrativos aun cuando ello produzca la inaplicación de la ley que contiene el mismo mandato legal o uno sustancialmente igual.

Palabras clave:
interpretación constitucional; control de constitucionalidad; Administración Pública; Tribunal Constitucional; intereses moratorios

Abstract

In legal systems where constitutional review of laws is not vested in the Public Administration, the question arises as to whether it is obligated to apply unconstitutional laws. The answer is constructed by identifying the essence of constitutional review and then identifying when we are actually faced with the exercise of such review. This article provides reasons to affirm that the formulation of a judgment of constitutional validity constitutes the essence of constitutional review. This judgment represents a legal rule whose factual assumption is the legal decision subject to review, and whose legal consequence is the declaration that such decision conforms to or deviates from the constitutional norms that have served as the parameter for review. When constitutional review is carried out by the Constitutional Court, a legal rule of constitutional value is produced that concretizes an open norm of the Constitution and enjoys the same binding force. This means that it must also be applied by administrative courts even when this results in the non-application of the law containing the same or substantially equal legal mandate.

Keywords:
constitutional interpretation; constitutional review; Public Administration; Constitutional Court; default interest

1. Planteamiento de la cuestión

La cuestión de quién titulariza el control de constitucionalidad en un determinado sistema jurídico debe ser resuelta por el Constituyente. Normalmente éste decide depositarlo en los jueces (control americano o difuso de constitucionalidad), o en el Tribunal o Corte Constitucional (control europeo o concentrado de constitucionalidad), o en ambos órganos (control mixto o dual)¹. La Administración pública suele estar fuera de los destinatarios de un tal control de validez jurídica². Pero, en un Estado constitucional de derecho edificado sobre una Constitución que es norma suprema y que vincula de modo efectivo a todos los poderes públicos³, ¿ha de estar permitido que la Administración pública resuelva los casos aplicando leyes contrarias a la Constitución?

En su sentencia al EXP. N.° 03741-2004-PA/TC, el Tribunal Constitucional se planteó y resolvió la pregunta de si la Administración pública titulariza el control de constitucionalidad. Luego de advertir que el segundo párrafo del artículo 138 de la Constitución peruana, dispone que “[e]n todo proceso, de existir incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma legal, los jueces prefieren la primera”, el Alto Tribunal concretó el, a su modo de ver, elemento abierto “jueces”, y estatuyó una regla jurídica que luego de declararla precedente vinculante⁴, la formuló en estos términos:

“Regla sustancial: Todo tribunal u órgano colegiado de la administración pública tiene la facultad y el deber de preferir la Constitución e inaplicar una disposición infraconstitucional que la vulnera manifiestamente, bien por la forma, bien por el fondo, de conformidad con los artículos 38.°, 51.° y 138.° de la Constitución”⁵.

De este modo, se introdujo en el sistema jurídico peruano la regla constitucional según la cual la Administración pública titulariza el control difuso de constitucionalidad, con la adhesión de administrativistas⁶ y poca resistencia constitucionalista⁷.

Años después, y con una distinta composición, en su sentencia al EXP. N.° 04293-2012-PA/TC, el Tribunal Constitucional sostuvo que esta regla era inconstitucional⁸ por lo que la dejó sin efecto. Acertó este Tribunal⁹, pues lejos de superar “un vacío” del mencionado artículo 138¹⁰ que en realidad no existía, lo concretó desajustadamente¹¹. Pero ¿esto significaba que la Administración pública “al ejercer potestad administrativa y resolver controversias administrativas, solo podrá aplicar la ley, aun cuando dicha norma legal presente evidencia de inconstitucionalidad”¹²?

El propio Tribunal Constitucional luego de dejar sin efecto la mencionada regla jurídica añadió que el hecho que la Administración pública no titularizase el control de constitucionalidad, no la exoneraba de sujetar sus procedimientos y decisiones a los mandatos de la Constitución¹³. Sin embargo, conviene dar un paso más y preguntarse si es posible que la Administración pública inaplique una ley inconstitucional sin conducirse como controladora de la constitucionalidad. A responder esta cuestión se destinan las páginas siguientes¹⁴.

2. Respuesta a la cuestión planteada

Resulta conveniente que la respuesta a la pregunta planteada empiece a construirse desde el carácter vinculante de la Constitución.

2.1. El principio de normatividad de la Constitución

El Estado constitucional de derecho supuso “un nuevo modo de situar a la persona humana como centro de gravedad del universo jurídico”¹⁵, lo que irremediablemente impactó en el modo de entender las distintas categorías jurídicas y políticas, entre ellas la misma Constitución¹⁶ para entenderla como un medio al servicio del pleno desarrollo de todas las personas de una comunicad política¹⁷. La Constitución sirve a la persona, primero, a través del reconocimiento de su valor como fin supremo (dignidad humana)¹⁸ y de los bienes humanos esenciales que le son debidos, es decir, los derechos humanos¹⁹.

La Constitución sirve a la persona, en segundo lugar, a través de la organización de los poderes públicos (principio de división de poderes: creación de órganos públicos y atribución de competencias)²⁰ de una manera tal que puedan efectivamente promover la plena vigencia de los derechos humanos como la manera de promover la plena realización de las personas²¹. Así, la Constitución no solo crea “la organización político-jurídica fundamental de un Estado”²², sino que le impone un telos que “transforma el poder desnudo en legítimo poder jurídico”²³. La consideración de la Constitución como límite al poder²⁴ no se agota más en la idea de un límite negativo que evita el ejercicio abusivo del poder, sino que reclama considerarla como un límite positivo que obliga a los poderes públicos a “actuar positivamente para promover de manera activa el ejercicio efectivo de los derechos fundamentales”²⁵. Hoy, al Estado constitucional de derecho se le impone el deber primordial de, en palabras del Constituyente peruano, “promover la plena vigencia de los derechos humanos” (artículo 44) como una manera de promover la plena realización de las personas²⁶. Por eso se acierta cuando se sostiene que “todo precepto constitucional, incluso aquellos pertenecientes a la denominada "Constitución orgánica" se encuentran reconducidos a la protección de los derechos fundamentales”²⁷.

Así entendida, la Constitución aparece como un conjunto de decisiones fundamentales, tanto jurídicas como políticas, no solo para la existencia de la comunidad política, sino también para la plena realización de las personas que conforman tal comunidad. Varias consecuencias se desprenden de esta definición material de Constitución. Una primera es la naturaleza normativa no solo de la parte de la Constitución destinada a organizar los poderes públicos²⁸, sino también y, ante todo, de los “principios de justicia material destinados a informar todo el ordenamiento jurídico”²⁹, que son el contenido normativo material³⁰ de la Constitución que se irradia al entero orden jurídico³¹. La idea de la Constitución como “fuerza actuante”³² queda ensanchada: vinculan todos los contenidos de la Constitución³³; y quedan vinculados todos los poderes públicos y los particulares³⁴, como derecho directamente vinculante³⁵.

Una segunda consecuencia es que la Constitución está llamada a ser la norma de más alto valor jurídico y político y, consecuentemente, con mayor rango normativo en el sistema jurídico nacional³⁶, de modo que la validez (formal y material) y consecuente eficacia de las normas de inferior valor y jerarquía, dependerá de su ajustamiento a aquella³⁷. De esta manera, la Constitución “fundamenta y ordena la validez de todo un sistema jurídico”³⁸. Pero, las normas de la Constitución, ¿son las únicas normas constitucionales beneficiadas con la vinculatoriedad suprema descrita?

2.2. El principio de normatividad alcanza también a las interpretaciones que de la Constitución estatuyan sus intérpretes vinculantes

La voluntad del Constituyente se recoge en una serie de enunciados lingüísticos que normalmente se les denomina artículos. Estas son disposiciones constitucionales desde las que se concluyen normas constitucionales³⁹ a través de la interpretación constitucional⁴⁰. Las normas de la Constitución tienen características que las singularizan⁴¹, aquí se destacarán algunas. Primera, las normas de la Constitución representan la voluntad del Constituyente⁴², por lo que la actividad del intérprete debe estar dirigida a identificar y declarar tal voluntad. Para ello es suficiente el empleo de básicos métodos de interpretación constitucional como el literal y sistemático⁴³, y por ello también aquí la interpretación es solo declarativa⁴⁴. De estas normas se ha sostenido que “son solo aquellas que son expresadas directamente por enunciados de la [Constitución]”⁴⁵; y que “basta para su fundamentación (…), por lo general, una referencia al texto de la Constitución”⁴⁶. Estas normas de la Constitución pueden ser denominadas normas constitucionales directamente estatuidas por el Constituyente.

Segunda, las normas de la Constitución son normas con algún elemento abierto que reclama concreción para favorecer su plena operatividad. Esta característica puede presentarse a lo largo de todos los contenidos normativos de la Constitución, aunque con frecuencia en la parte que reconoce y regula los derechos humanos⁴⁷. Las concreciones son interpretaciones vinculantes que de modo directo y necesario en alguna medida precisan la norma estatuida por el Constituyente. Para conseguirlo el intérprete empleará todos los demás métodos de interpretación constitucional⁴⁸. La concreción, por propia definición, es algo distinto al objeto concretado, lo que significa que en este punto la interpretación constitucional no es declarativa sino constitutiva o creadora, y que la creación es manifestación de la voluntad del intérprete⁴⁹.

Estas interpretaciones vinculantes y concretadoras de la voluntad del Constituyente son dispuestas a través de las leyes de desarrollo constitucional⁵⁰ (leyes y decretos legislativos) y a través de las sentencias de desarrollo constitucional⁵¹ (provenientes de los órganos de cierre como la Corte Suprema y el Tribunal Constitucional) a la hora de ejercer la función pública asignada (legislativa o jurisdiccional) para la solución de problemas constitucionales concretos o de cuestiones constitucionales generales (teóricas o prácticas). Al resultado de estas interpretaciones se le ha de reconocer naturaleza normativa al menos por dos razones. Primera, porque es una interpretación constitucional llevada a cabo en ejercicio de la función pública, la que por esa razón es vinculante; y la vinculatoriedad hace a la normatividad⁵². Y segunda, porque es una concreción de una norma (de la Constitución), y por propia definición, la concreción comparte la naturaleza del objeto concretado⁵³.

Esta interpretación vinculante y concretadora es una norma de alcance general, la cual una vez nacida al mundo jurídico es atraída fuertemente por la norma de la Constitución que concreta, y adherida a ella tiene existencia jurídica y despliega su eficacia normativa⁵⁴. Vincula, por tanto, a todos a quienes vinculan las normas constitucionales concretadas, es decir, a todos los poderes públicos y a los particulares⁵⁵. Estas normas pueden ser denominadas normas constitucionales adscriptas a las normas constitucionales estatuidas por el Constituyente. En la medida que estas normas son concreciones directas de la voluntad del Constituyente, se les ha de reconocer valor constitucional. Y el valor determina el rango, salvo el Constituyente haya decidido algo distinto⁵⁶.

De esta manera, las normas estatuidas por el Constituyente, así como las normas constitucionales adscriptas estatuidas por sus intérpretes vinculantes a través de las leyes y sentencias de desarrollo constitucional son normas de valor y rango constitucional. Las normas de la Constitución no son, pues, las únicas beneficiadas con la vinculatoriedad de una norma suprema también son beneficiadas sus interpretaciones vinculantes y concretadoras estatuidas a través de leyes y sentencias de desarrollo constitucional. Todas ellas como normas constitucionales que son, conforman el bloque de constitucionalidad⁵⁷, una de cuyas funciones es actuar como parámetro de control de la validez constitucional de las decisiones públicas y privadas, normativas y no normativas⁵⁸. Entre ellas no existe una jerarquía normativa sino axiológica⁵⁹ a favor de la norma constitucional estatuida por el Constituyente, la cual “brinda fundamento axiológico, justificación”⁶⁰ a la norma constitucional adscripta. A favor de aquella también existe una jerarquía lógica⁶¹, por ser lógicamente anterior el objeto concretado que la concreción. Esta jerarquía axiológica y lógica convierte a las normas estatuidas por el Constituyente en parámetro de validez constitucional de las normas estatuidas por sus intérpretes; y todas ellas actúan como parámetro de validez de las normas infraconstitucionales⁶².

2.3. Particular referencia a las normas estatuidas por el Tribunal Constitucional

Conviene detenerse en las normas constitucionales adscriptas estatuidas a través de sentencias de desarrollo constitucional emitidas por el Tribunal Constitucional. En la medida que el control de validez jurídica necesariamente presupone la interpretación jurídica, no es posible ejercer el control de constitucionalidad sin previa interpretación constitucional. De modo que quien es controlador de la constitucionalidad necesariamente es intérprete de la Constitución; aunque no todo intérprete de la Constitución es por esa sola razón un controlador de la constitucionalidad. Para serlo debe tener atribuida la competencia de control y, con ella, titularizar la energía controladora correspondiente.

Para el caso peruano, entre los órganos que titularizan la competencia de control de constitucionalidad el Tribunal Constitucional es el supremo controlador debido a que titulariza más en número e intensidad atribuciones de control (artículo 202 de la Constitución) que los otros controladores (los jueces judiciales, arbitrales y militares). Si es el supremo controlador de la constitucionalidad, necesariamente será el supremo intérprete de la Constitución⁶³. Como supremo intérprete y controlador de la constitucionalidad, el Tribunal Constitucional crea derecho constitucional, es decir, sus sentencias son fuente de derecho constitucional. Las interpretaciones, vinculantes y concretadoras que de la Constitución estatuye tienen naturaleza normativa y valor constitucional. Son, como atrás se explicó, normas constitucionales que nacidas al mundo jurídico son atraídas fuertemente por la norma de la Constitución que concretan, y adheridas a ella existen y despliegan su eficacia. Por esto, acierta el Alto Tribunal cuando ha dicho que “[l]as sentencias del Tribunal Constitucional, dado que constituyen la interpretación de la Constitución del máximo tribunal jurisdiccional del país, se estatuyen como fuente de derecho y vinculan a todos los poderes del Estado”⁶⁴.

Que estamos ante verdaderas normas queda comprobado no solo por el hecho fácilmente constatable de que estas interpretaciones son invocadas como derecho relevante y aplicadas efectivamente por los jueces y demás operadores en la solución de los problemas jurídicos que enfrentan, sino también porque solamente un reconocimiento de normatividad permitirá justificar el mandato contenido en el tercer párrafo del artículo VII del actual Código Procesal Constitucional, según el cual “[l]os jueces interpretan y aplican las leyes o toda norma con rango de ley y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales conforme a la interpretación que resulte de las resoluciones del Tribunal Constitucional”⁶⁵. Y aunque la referencia expresa de vinculatoriedad es al juez, esta debe hacerse extensiva a todo operador jurídico porque la interpretación vinculante y concretadora de la Constitución es una norma constitucional que vincula a todos los vinculados a la Constitución. Por eso, el Tribunal Constitucional ha sido claro al manifestar que sus interpretaciones de la Constitución “tienen efectos vinculantes frente a todos los poderes públicos y también frente a los particulares”⁶⁶.

Del total de interpretaciones existe un grupo en el que el Tribunal además de estatuir la regla jurídica formula su enunciado normativo. Se trata de los precedentes, figura prevista en el artículo VI del actual Código Procesal Constitucional. Los precedentes son un tipo de regla jurídica (de norma constitucional adscripta) estatuida por el Tribunal Constitucional. Es, en palabras del Tribunal “aquella regla jurídica (…) que el Tribunal Constitucional decide establecer como regla general; y, que, por ende, deviene en parámetro normativo para la resolución de futuros procesos de naturaleza homóloga. (…). Es decir, (…) una regla preceptiva común que alcanza a todos los justiciables y que es oponible frente a los poderes públicos”⁶⁷. Consecuentemente, “son de obligatorio e ineludible cumplimiento por todas las personas y entidades (…) sin importar si han sido parte o terceros en el proceso en que se emitió”⁶⁸, al punto que los jueces que las desacaten “deben ser procesados y sancionados por el Consejo Nacional de la Magistratura y la Oficina de Control de la Magistratura, así como denunciados por el Ministerio Público, a fin de que sean procesados penalmente, pues ningún juez puede fallar en contra del texto expreso y claro de las reglas establecidas como precedente vinculante”⁶⁹.

2.4. El juicio de validez constitucional hace a la esencia del control de constitucionalidad, no la inaplicación de la ley

Habiendo sido definida la normatividad de la Constitución y de las normas a ellas adscriptas, conviene definir el control de constitucionalidad para determinar cuándo estamos efectivamente ante un ejercicio de este. Aquí interesa el control jurídico antes que el político⁷⁰ para sostener que lo singularizan varios elementos configuradores. Uno de ellos es la actuación pública o privada, normativa o no normativa que es objeto de control. Aquí interesará hacer referencia a la ley como objeto de control de constitucionalidad. Otro elemento es el parámetro de control, es decir, el conjunto de normas constitucionales respecto de las cuales se determinará si la ley sometida a control es o no constitucionalmente válida. Y otro de los elementos es la energía de control que se emplea, la cual puede producir efectos derogatorios en la ley declarada inconstitucional, o efectos de inaplicación en el caso concreto. Aquí interesa hacer referencia a esta segunda.

El control de constitucionalidad implicará necesariamente un juicio comparativo de dos contenidos normativos: por un lado, el de la ley; y, por otro, la o las normas constitucionales que conforman el parámetro del control. El resultado de este juicio comparativo será la declaración de constitucionalidad o inconstitucionalidad de la ley, según se haya identificado su ajustamiento o no a las normas constitucionales empleadas como parámetro de control. A este juicio comparativo, así como a su resultado aquí se le denominará juicio de validez constitucional. Este juicio equivale a una regla jurídica cuyo supuesto de hecho es el contenido de la ley sometida a control, y cuya consecuencia jurídica es la declaración de que ese contenido se ajusta o se desajusta de las normas que han servido de parámetro de control.

Esta regla jurídica es una interpretación vinculante y concretadora de la Constitución, o es una consecuencia directa de una o más de tales interpretaciones. Consecuentemente, es una norma constitucional adscripta, es decir, una regla jurídica de alcance general que nacida al mundo jurídico es atraída fuertemente por la norma de la Constitución que concreta o de cuya concreción procede, y adherida a ella existe y despliega su eficacia jurídica. Como norma constitucional adscripta vincula a todos los vinculados a la Constitución, es decir, vincula a todos los poderes públicos y a los particulares. Esa regla actuará como premisa normativa en el razonamiento que da solución al problema jurídico que se enfrenta⁷¹.

Así definido el control de constitucionalidad lo decisivo no es la inaplicación de la ley, sino la competencia para establecer un juicio de validez constitucional, es decir, la competencia para estatuir una regla jurídica de alcance general con el supuesto de hecho y consecuencia jurídica atrás descritos. Una vez estatuida la regla jurídica, su aplicación en casos futuros no implicará el ejercicio del control de constitucionalidad, sino el cumplimiento de la regla jurídica ya estatuida. El cumplimiento de esta regla significará la inaplicación de la ley inconstitucional en el caso concreto, pero esta inaplicación no será consecuencia del ejercicio del control de constitucionalidad sino del cumplimiento del deber de vinculación a la Constitución y a sus normas constitucionales adscriptas, es decir, el cumplimiento del principio de normatividad constitucional. Consecuentemente, es el establecimiento del juicio de validez constitucional y no la inaplicación de una concreta ley al caso concreto lo que hace a la esencia del control de constitucionalidad⁷². Consecuentemente, la inaplicación de la ley como consecuencia de la aplicación de la regla jurídica en la que consiste el juicio de validez constitucional no convierte al órgano público o al particular de vinculado a las normas constitucionales en un controlador de la constitucionalidad.

2.5. La Administración pública no actúa como controladora cuando la inaplicación de la ley es consecuencia de la aplicación del juicio de validez estatuido por el Tribunal Constitucional

Es sumamente relevante saber diferenciar la posición jurídica de vinculado al derecho constitucional (ya sea directamente estatuido por el Constituyente o adscripto al mismo), de la posición jurídica de controlador de la constitucionalidad⁷³. La primera es consecuencia del principio de normatividad de la Constitución, mientras que el segundo lo es de la asignación de la competencia de control. Por solamente ser sujetos de derecho todos debemos respeto a las normas constitucionales, pero no todos somos controladores de la constitucionalidad porque la competencia ha sido reservada por el Constituyente a determinados órganos públicos. La asignación de la competencia es posterior a la vinculatoriedad a la Constitución, de modo que la no titularización del control de constitucionalidad no menoscaba el deber de sometimiento al derecho constitucional. Por eso, todo controlador de la constitucionalidad es un vinculado a la Constitución, pero no todo vinculado a la Constitución es un controlador de la constitucionalidad.

De esta manera, si el Tribunal Constitucional en ejercicio del control de constitucionalidad ha estatuido un juicio de validez constitucional en relación con una ley, y posteriormente la regla jurídica en la que consiste tal juicio es aplicada por la Administración pública en la solución de un caso concreto, y como consecuencia de ello inaplica la misma ley u otra sustancialmente igual; entonces, la Administración pública no se estará conduciendo como controladora de la constitucionalidad sino como vinculada al derecho constitucional vigente. De modo que la solución del problema jurídico a la que arribe la Administración pública como consecuencia de la inaplicación de la ley será constitucionalmente válida porque no es consecuencia del ejercicio de una competencia que no titulariza, sino por el cumplimiento de un deber constitucional que sí titulariza.

3. Ejemplo de inaplicación de la ley que no implica control de constitucionalidad: La prohibición de cobro de intereses moratorios por deudas tributarias

3.1. La regla jurídica en la que consiste el juicio de validez constitucional estatuida en la sentencia al EXP. N.° 03525-2021-PA/TC

Lo que atrás se ha sostenido puede ser ejemplificado de la mano de lo resuelto en la sentencia al EXP. N.° 03525-2021-PA/TC. En esta sentencia se resuelve una solicitud de control de constitucionalidad (difuso) del artículo 33 del Código Tributario vigente al momento de liquidar una deuda tributaria en la parte referida a los intereses moratorios⁷⁴. El control de constitucionalidad que el Tribunal Constitucional ejerció sobre esta disposición legal le llevó a formular el juicio de validez constitucional en estos términos: “autorizar legalmente el cobro de intereses moratorios una vez vencido el plazo legal para resolver un recurso es violatorio del derecho de petición y del derecho de propiedad, y resulta cualitativamente confiscatorio”⁷⁵.

Este juicio de validez constitucional significa una regla jurídica con la estructura siguiente:

• a. Supuesto de hecho: La autorización legal del cobro de intereses moratorios una vez vencido el plazo legal para resolver un recurso administrativo.

• b. Consecuencia jurídica: es inconstitucional por violatorio del derecho fundamental de petición y del derecho fundamental de propiedad.

El supuesto de hecho se configura a partir de la decisión legal de autorizar el cobro de intereses moratorios ya vencido el plazo para resolver el recurso de reclamación ante SUNAT o de apelación ante el Tribunal Fiscal. La consecuencia jurídica es que esta autorización (permisión) vulnera los mencionados derechos fundamentales, es decir, es inconstitucional. Y para que no quede duda de la regla jurídica estatuida el Tribunal Constitucional la ha declarado precedente y, como consecuencia de ello procedió a formularla:

“Regla sustancial: A partir del día siguiente de la publicación de esta sentencia, incluso en los procedimientos en trámite, la Administración Tributaria, se encuentra prohibida de aplicar intereses moratorios luego de que se haya vencido el plazo legal para resolver el recurso administrativo, con prescindencia de la fecha en que haya sido determinada la deuda tributaria y con prescindencia de la fecha que haya sido interpuesto dicho recurso, a menos de que pueda probar objetivamente que el motivo del retraso es consecuencia de la acreditada conducta de mala fe o temeraria del administrado”⁷⁶.

Esta es la regla jurídica en la que consiste el juicio de validez que en ejercicio del control de constitucionalidad sobre el artículo 33 del Código Tributario ha estatuido el Tribunal Constitucional. En relación con ella varias preguntas pueden ser planteadas como a continuación se hará.

3.2. La regla jurídica es una norma constitucional

La primera de ellas es si es posible reconocer esta regla jurídica sustancial como una norma constitucional. Según se estudió atrás será ese el caso si se puede sostener que la regla jurídica significa o es consecuencia de una interpretación vinculante y concretadora de alguna norma abierta de la Constitución. La regla en análisis es consecuencia del ejercicio regular de la función jurisdiccional que titulariza el Tribunal Constitucional como supremo controlador de la constitucionalidad. El problema jurídico planteado al Alto Tribunal solo se resuelve a través de una interpretación vinculante de la Constitución que se destina a concretar de modo directo las normas constitucionales del artículo 2.20 (derecho fundamental de petición) y del artículo 70 (derecho fundamental a la propiedad), ambos de la Constitución⁷⁷.

Al tratarse de una regla jurídica que es consecuencia de la interpretación vinculante y concretadora de las normas constitucionales del derecho de petición y del derecho a la propiedad, al día siguiente de publicada la sentencia fue atraída fuertemente por esas normas de la Constitución que concretan, y adheridas a ellas cobró existencia y eficacia jurídica. Es una norma constitucional adscripta a la Constitución de alcance general y que vincula a todos los poderes públicos y a los privados. En particular, vincula a SUNAT y al Tribunal Fiscal. Asumida la validez de la regla jurídica creada por el Tribunal Constitucional, no seguirla en la solución de los problemas jurídicos supondrá incurrir en inconstitucionalidad.

3.3. La regla jurídica vincula aun cuando ello suponga la inaplicación de la ley

Pero, la obligación de cumplir con tal regla jurídica, ¿se mantiene aun cuando ello suponga la inaplicación de la ley? La respuesta a esta segunda pregunta ha de ser afirmativa porque la inaplicación de la ley será consecuencia, no del ejercicio de control de constitucionalidad que no titularizan ni SUNAT ni el Tribunal Fiscal, sino del cumplimiento del deber de sujeción a la norma constitucional (adscripta) que les obliga en virtud del principio de normatividad de la Constitución que, como se explicó ya, no se circunscribe a las normas de la Constitución, sino que se extiende a las normas a ella adscriptas. Y es que, habrá que insistir, lo que hace a la esencia del control de constitucionalidad no es la inaplicación de la ley en sí misma, sino el establecimiento de un juicio de validez constitucional.

De esta manera, si para la solución de un concreto problema jurídico SUNAT o el Tribunal Fiscal inaplican el artículo 33 del Código Tributario, y la inaplicación es consecuencia del cumplimiento de la regla jurídica estatuida por el Tribunal Constitucional, no se estarán conduciendo como controladores de la constitucionalidad sino como vinculados al derecho constitucional vigente. Lo que tiene prohibido la SUNAT y el Tribunal Fiscal es estatuir reglas jurídicas como consecuencia del juicio de validez constitucional sobre una determinada ley porque esto solo es posible a través de un control de constitucionalidad que no titularizan. Pero no solo no tienen prohibido, sino que están obligados a cumplir con las normas constitucionales adscriptas estatuidas por el supremo controlador de la constitucionalidad, aun cuando con ello se produzca la inaplicación de una norma legal⁷⁸.

Por tanto, no solo no es inconstitucional que SUNAT y el Tribunal Fiscal inapliquen una ley cuando ello es consecuencia del acatamiento de la regla jurídica, además declarada precedente, estatuida por el Tribunal Constitucional en ejercicio de su atribución de control de constitucionalidad, sino que hacerlo es un deber jurídico constitucional que proviene del principio de normatividad de la Constitución.

3.4. La inaplicación puede ser de la misma disposición declarada inconstitucional o de una distinta sustancialmente igual

Como se mostró, el juicio de validez constitucional que el Tribunal Constitucional llevó a cabo respecto del artículo 33 del Código Tributario en la sentencia al EXP. N.° 03525-2021-PA/TC consistió en que “autorizar legalmente el cobro de intereses moratorios una vez vencido el plazo legal para resolver un recurso es violatorio del derecho de petición y del derecho de propiedad”; lo que dio lugar a la formulación de la regla jurídica según la cual “la Administración Tributaria, se encuentra prohibida de aplicar intereses moratorios luego de que se haya vencido el plazo legal para resolver el recurso administrativo, con prescindencia de la fecha en que haya sido determinada la deuda tributaria y con prescindencia de la fecha que haya sido interpuesto dicho recurso”.

El cumplimiento de esta regla jurídica obligó a la SUNAT y al Tribunal Fiscal a no cobrar intereses moratorios por el tiempo que en exceso les demandó resolver el recurso administrativo respectivo, es decir, significó la obligación de inaplicar el referido artículo 33 del Código Tributario. Pero, y esta es la tercera pregunta, ¿SUNAT y el Tribunal Fiscal deben inaplicar disposiciones legales distintas a esta que expresamente fue declarada inconstitucional por el Tribunal Constitucional? Nuevamente, y con base en lo explicado atrás, la respuesta debe ser afirmativa.

El juicio de validez constitucional acontece sobre el contenido normativo de una concreta disposición legal. Lo que resulta contrario a lo dispuesto por la Constitución es el mandato previsto en el contenido legal controlado en su constitucionalidad. Así, lo que en la sentencia al EXP. N.° 03525-2021-PA/TC se ha declarado inconstitucional es la permisión de cobrar intereses moratorios por el tiempo que en exceso SUNAT o el Tribunal Fiscal han empleado en resolver el recurso de reclamación o el de apelación respectivamente. Si este contenido exactamente el mismo u otro sustancialmente igual es recogido en una disposición legal distinta, esa disposición también puede (deber) ser objeto de inaplicación como consecuencia de la aplicación de la regla jurídica en la que consiste el juicio de validez constitucional llevado a cabo por el Tribunal Constitucional. Así, si existen disposiciones legales distintas al artículo 33 del Código Tributario pero que recojan el mismo contenido o un contenido sustancialmente igual al contenido declarado inconstitucional por trasgredir el derecho de petición y el derecho de propiedad, entonces, SUNAT o el Tribunal Fiscal deberán inaplicarlo.

Este es el caso de la Tercera Disposición Complementaria y Transitoria del Decreto Legislativo 981, modificatorio de varias disposiciones del Código Tributario, según la cual “[p]ara las deudas tributarias que se encuentran en procedimientos de reclamación en trámite a la fecha de entrada en vigencia del presente Decreto Legislativo, la regla sobre no exigibilidad de intereses moratorios introducida al artículo 33 del Código Tributario, será aplicable si en el plazo de nueve (9) meses contados desde la entada en vigencia del presente Decreto Legislativo, la Administración Tributaria no resuelve las reclamaciones interpuestas” (el énfasis es añadido).

Esta disposición no amplía el plazo de la Administración Tributaria (SUNAT) para resolver el recurso de reclamación, sino que establece una condición para la aplicación de la regla jurídica de no exigibilidad de intereses moratorios: el transcurso de 9 meses contados desde la entrada en vigor del decreto legislativo. Se trata de una norma que autoriza legalmente el cobro de intereses moratorios una vez vencido el plazo legal para resolver un recurso administrativo. De modo que es una disposición legal con un contenido normativo sustancialmente igual al declarado inconstitucional por lo que la mencionada Tercera Disposición debe ser tenida como inconstitucional por contraria al derecho fundamental de petición y al derecho de propiedad. Consecuentemente debe ser inaplicada por la Administración Tributaria en aplicación de la norma constitucional adscripta según la cual, recordémosla una vez más, “la Administración Tributaria, se encuentra prohibida de aplicar intereses moratorios luego de que se haya vencido el plazo legal para resolver el recurso administrativo”.

Este mismo será el caso de la Cuarta Disposición Complementaria de la Ley 30230, según la cual: [P]ara las deudas tributarias que se encuentran en procedimientos de apelación en trámite a la fecha de entrada en vigencia de la presente Ley, la regla sobre no exigibilidad de intereses moratorios introducida al artículo 33 del Código Tributario y al artículo 151 del Decreto Legislativo 1053, será aplicable si en el plazo de doce (12) meses contados desde la entrada en vigencia de la presente Ley, el Tribunal Fiscal no resuelve las apelaciones interpuestas” (el énfasis es añadido).

También esta es una disposición legal que no amplía el plazo del Tribunal Fiscal (que en apelación revisa la decisión de SUNAT) para resolver los recursos de apelación, sino que establece como condición para la aplicación de la regla constitucional de no exigibilidad de intereses moratorios, el transcurso de 12 meses contados desde la entrada en vigor de la ley, es decir, permite el cobro de intereses moratorios más allá del plazo legal previsto para resolver el recurso de apelación. Con ello incumple la prohibición constitucional de aplicar intereses moratorios luego de que se haya vencido el plazo legal para resolver el recurso administrativo de apelación y, consecuentemente, trasgrede el contenido constitucional de los derechos fundamentales de petición y de propiedad. Es decir, es una norma inconstitucional que debe ser inaplicada por el Tribunal Fiscal, sin que esa inaplicación acontezca como control de constitucionalidad sino como cumplimiento del principio de normatividad de la Constitución y de las normas a ella adscriptas.

Consecuentemente, SUNAT y el Tribunal Fiscal deben inaplicar no solo el artículo 33 del Código Tributario, sino también toda disposición que con enunciados lingüísticos distintos establezca la misma norma jurídica o una sustancialmente igual a la recogida en el mencionado artículo 33. Así, deberá inaplicar también la Tercera Disposición Complementaria y Transitoria del Decreto Legislativo 981, así como la Cuarta Disposición Complementaria de la Ley 30230, por recoger normas sustancialmente iguales a la declarada inconstitucional. Cuando lo hagan no se conducirán como controladores de la constitucionalidad, sino como vinculados a la regla jurídica estatuida por el Tribunal Constitucional en la sentencia al EXP. N.° 03525-2021-PA/TC (y, además, declarada precedente vinculante), que es una norma constitucional adscripta a la Constitución.

4. Respuesta a la cuestión planteada: La administración Pública sí puede inaplicar leyes inconstitucionales

El Tribunal Constitucional peruano declaró contraria a la Constitución la regla jurídica por él estatuida según la cual la Administración pública titularizaba el control difuso de constitucionalidad de las leyes; y a la vez recordó que la validez de las decisiones de los órganos administrativos se encuentra condicionada al respeto de la Constitución. Esto llevó a plantear la cuestión de si la Administración pública puede cumplir esta condición de validez sin titularizar la competencia de control de constitucionalidad. O, dicho de otro modo, si es posible que la Administración pública inaplique una ley inconstitucional sin conducirse como controladora de la constitucionalidad.

A lo largo de estas páginas se ha construido y justificado una respuesta afirmativa que puede ser colocada en estos términos: la Administración pública puede (debe) aplicar la regla jurídica en la que consiste un juicio de validez constitucional estatuida por el controlador de la constitucionalidad, aun cuando esto implique la inaplicación de una ley. En ese caso, la Administración pública no se conducirá como controladora de la constitucionalidad que no es, sino como vinculada al derecho constitucional que sí es. Esta respuesta se sostiene en dos razones principales.

La primera es la diferenciación entre la posición de vinculada a la Constitución de la posición de controladora de la constitucionalidad. Aquella se sostiene en el principio de normatividad y consiguiente vinculación de todos los poderes públicos y de los privados a la Constitución y a las normas a ella adscriptas; ésta se sostiene adicionalmente en la competencia de control asignada por el Constituyente a determinados órganos públicos. El principio de normatividad constitucional se ha de cumplir sin vulnerar a la Constitución y, por tanto, deberá acontecer con respeto a las competencias que titulariza cada órgano público. Así, el deber de vinculación al derecho constitucional debe ser cumplido por la Administración pública sin pretender ejercer un control de constitucionalidad que no titulariza.

La segunda razón es que lo que hace a la esencia del control de constitucionalidad difuso no es la inaplicación de una ley sino el juicio de validez jurídica que de modo institucionalizado emite el controlador de la constitucionalidad, señaladamente el Tribunal Constitucional. Este juicio es una regla jurídica que es consecuencia de una interpretación vinculante que concreta de modo directo y necesario una norma abierta de la Constitución empleada como parámetro de control. Por ello, una vez nacida al mundo jurídico la regla es atraída fuertemente por la norma constitucional que concreta, y adscripta a ella vincula a todos los vinculados a la Constitución, entre ellos a la Administración pública.

La Administración pública debe aplicar la norma constitucional adscripta estatuida por el controlador de la constitucionalidad, aun cuando conlleve la inaplicación de la ley que contiene el mandato declarado inconstitucional. En esos supuestos la inaplicación de la ley será consecuencia de cumplir con el derecho constitucional (adscripto) vigente. Es decir, será consecuencia de la posición de vinculada a la Constitución; no será consecuencia de una inexistente posición de controladora de la constitucionalidad.

La respuesta a la cuestión planteada fue ejemplificada con la sentencia al EXP. N.° 03525-2021-PA/TC en la que el supremo controlador de la constitucionalidad inaplicó el artículo 33 del Código Tributario luego de declarar inconstitucional, por vulnerar el contenido constitucional del derecho fundamental de petición y al de propiedad, su contenido normativo: la permisión de cobro de intereses moratorios por el tiempo que en exceso llevó a la SUNAT y al Tribunal Fiscal resolver el recurso de reclamación y el de apelación respectivamente. La regla jurídica que representa este juicio de validez constitucional vincula también a la Administración pública tributaria, y debe ser cumplida, aunque ello suponga que sus órganos inapliquen el artículo 33 del Código Tributario u otras disposiciones con el mismo contenido normativo que el declarado inconstitucional u otro sustancialmente igual, como son la Tercera Disposición Complementaria y Transitoria del Decreto Legislativo 981 y de la Cuarta Disposición Complementaria de la Ley 30230. La inaplicación de estas distintas disposiciones legales será consecuencia del principio de normatividad de la Constitución y no del ejercicio del control de constitucionalidad.

Por tanto, la Administración pública puede (debe) inaplicar leyes inconstitucionales como consecuencia de la aplicación de la norma constitucional estatuida por el controlador de la constitucionalidad en ejercicio del control que titulariza.

Referencias

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• ZAGREBELSKY, Gustavo. El derecho dúctil. Ley, derechos y justicia. 7. ed. Madrid: Trotta, 2007.

• ¹
  Es el caso peruano, en el que una tal modalidad es definida como aquella “que existe cuando en un mismo país, en un mismo ordenamiento jurídico, coexisten el modelo americano y el modelo europeo, pero sin mezclarse, deformarse ni desnaturalizarse”. GARCÍA, Domingo. Derecho procesal constitucional. Bogotá: Temis, 2001. p. 133.
• ²
  Aun cuando “resulta intolerable (…) que (…) los organismos administrativos apliquen disposiciones legales abiertamente contrarias a la Constitución o que vulneren derechos fundamentales”. MORALES, Juan. Retroceso en la interpretación del principio de legalidad. Gaceta Constitucional, Lima, v. 77, p. 21-25, may. 2024. p. 23.
• ³
  PRIETO, Luis. El sistema de protección de los derechos fundamentales: el artículo 53 de la Constitución española. Anuario de Derechos Humanos, Universidad Complutense de Madrid, Madrid, n. 2, p. 367-426, mar. 1983. p. 382.
• ⁴
  Según el primer párrafo del artículo VI del actual Código Procesal Constitucional, “[l]as sentencias del Tribunal Constitucional que adquieren la autoridad de cosa juzgada constituyen precedente vinculante cuando así lo exprese la sentencia, precisando el extremo de su efecto normativo, formulando la regla jurídica en la que consiste el precedente. Cuando el Tribunal Constitucional resuelva apartándose del precedente, debe expresar los fundamentos de hecho y de derecho que sustentan la sentencia y las razones por las cuales se aparta del precedente”.
• ⁵
  Interpuesto el respectivo recurso de aclaración el mencionado Tribunal decidió aclarar esta regla jurídica en los términos siguientes: “4. Que, si bien los funcionarios de la administración pública se encuentran sometidos al principio de legalidad, ello no es incompatible con lo que se ha señalado en el fundamento 50 del EXP. N.° 3741-2004-AA/TC, esto es, que "(...) [t]odo tribunal u órgano colegiado de la administración pública tiene la facultad y el deber de preferir la Constitución e inaplicar una disposición infraconstitucional que la vulnera manifiestamente (...)". Precisamente con respecto a este extremo de la sentencia mencionada, el Tribunal Constitucional estima necesario precisar que los tribunales administrativos u órganos colegiados a los que se hace referencia en dicho fundamento son aquellos tribunales u órganos colegiados administrativos que imparten "justicia administrativa" con carácter nacional, adscritos al Poder Ejecutivo y que tengan por finalidad la declaración de derechos fundamentales de los administrados” (el énfasis es añadido). PERÚ. Tribunal Constitucional. Sentencia recaída en el Expediente N.° 3741-2004-AA/TC. Lima, 14 nov. 2005.
• ⁶
  Los que incluso llegaron a exigir el establecimiento de “pautas o parámetros específicos para el ejercicio del control difuso por parte de las autoridades administrativos”. MARTIN, Richard. Los Recursos Administrativos y el Control Difuso en la Administración Pública. Revista De Derecho Administrativo, Lima, n. 9, p. 215-231, jun. 2010. p. 231. Disponible en: https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechoadministrativo/article/view/13715
• ⁷
  CASTILLO, Luis. Administración pública y control de la constitucionalidad de las leyes: ¿Otro exceso del TC? Diálogo con la jurisprudencia, Lima, n. 98, p. 31-45, nov. 2006.
• ⁸
  Porque, a decir del Tribunal Constitucional, se trataba de una regla jurídica que “afecta el sistema de control dual de jurisdicción constitucional establecido en la Constitución y reservado para el Poder Judicial y/o el Tribunal Constitucional (…), afecta al principio de división de poderes, dado que se permite que un tribunal administrativo, que forma parte del Poder Ejecutivo, controle las normas dictadas por el Poder Legislativo” (fundamento 33); y es una regla jurídica que “desnaturaliza una competencia otorgada por la Constitución al extender su ejercicio a quienes no están incursos en la función jurisdiccional” (fundamento 34).
• ⁹
  En contra OCHOA, César. El control difuso en sede administrativa. Gaceta Constitucional, Lima, v. 77, p. 35-39, may. 2014.
• ¹⁰
  DEL POZO, Claudia. El control de constitucionalidad ejercido por la Administración pública. In: CARPIO, Edgar; GRANDEZ, Pedro (Coord.). La defensa de la Constitución por los Tribunales Administrativos. Un debate a propósito de la jurisprudencia constitucional. Lima: Cuadernos de análisis y crítica a la jurisprudencia constitucional, n. 1, 2007. p. 106.
• ¹¹
  Lo que permitió comprobar que el Tribunal Constitucional podía incurrir en inconstitucionalidad a la hora de concretar a la Constitución. Cfr. CASTILLO, Luis. Un precedente vinculante que fue norma constitucional inconstitucional. Gaceta Constitucional, Lima, v. 77, p. 28-34, may. 2014.
• ¹²
  FERNÁNDEZ, Alfredo. El decaimiento del control constitucional difuso en sede administrativa en un Estado constitucional de derecho. Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, Universidad Nacional San Antonio Abad del Cusco, Cusco, v. 4, n. 12, p. 299-322, nov. 2019/oct. 2020. p. 301. Disponible en: https://doi.org/10.51343/rfdcp.v4i12.659
• ¹³
  Así lo dijo: “no se trata de que la Administración Pública pueda actuar sin ningún límite y únicamente teniendo como tal a la ley, como tradicionalmente ha ocurrido, sino, que su actuación debe enmarcarse en el contexto de un Estado de derecho (artículo 3°, Constitución), y está condicionada en cuanto a su propia validez, al respeto de la Constitución, los principios constitucionales y, en particular, a la observancia de los derechos fundamentales. Aún a riesgo de ser redundantes, debe resaltarse el sometimiento de la Administración Pública a la Constitución; esto es, la obligatoriedad de respetar durante la tramitación de los procedimientos administrativos tanto los derechos fundamentales como las garantías procesales correspondientes (derecho al debido proceso, derecho de defensa, etc.) así como de los principios constitucionales que lo conforman (legalidad, razonabilidad, proporcionalidad, interdicción de la arbitrariedad, etc.)” (fundamento 36, el énfasis es añadido).
• ¹⁴
  Aquí no se analizará el caso de leyes “insoportablemente injustas” (RADBRUCH, Gustav. Gesetzliches Unrecht und übergesetzliches Recht. In: KAUFMANN, Arthur (Ed.) Gustav Radbruch, GESAMTAUSGABE. v. 3. Heidelberg: C. F. Müller, 1990. p. 89), o de leyes que representan una “injusticia extrema” (ALEXY, Robert. Eine Verteidigung der Radbruchschen Formel, trad. de José Antonio Seoane. Una defensa de la fórmula de Radbruch. Anuario da Facultad de Dereito da Uni versidade da Coruña. A Coruña, v. 5, p. 75-95. 2001. Disponible en: http://hdl.handle.net/2183/2109), porque, en rigor, en esas situaciones la ley no debería ser tenida como derecho existente, y la existencia previa de la ley es exigencia (lógica y jurídica) de su inaplicación.
• ¹⁵
  RÍOS, Lautaro. El fundamento axiológico de las relaciones internacionales y de las constituciones modernas. Revista de Derecho Público, [s.l.], n. 66, p. 25-59. 2004. p. 40. Disponible en: https://revistaderechopublico.uchile.cl/index.php/RDPU/article/view/41657
• ¹⁶
  Sobre la multiplicidad de significados de Constitución véase GUASTINI, Riccardo, Estudios de Teoría Constitucional. México: Instituto de investigaciones jurídicas de la UNAM, 2001. p. 29.
• ¹⁷
  CASTILLO, Luis. La Constitución del Estado constitucional. ADVOCATUS, Lima, n. 29, p. 79-90, jun. 2015. p. 84. Disponible en: https://revistas.ulima.edu.pe/index.php/Advocatus/article/view/4234
• ¹⁸
  KANT, Immanuel. Fundamentación de la metafísica de las costumbres. 2. ed. Barcelona: Ariel Filosofía, 1996. p. 187.
• ¹⁹
  Son las categorías de justicia material que singularizan a la Constitución del Estado constitucional. ZAGREBELSKY, Gustavo. El derecho dúctil. Ley, derechos y justicia. 7. ed. Madrid: Trotta, 2007. p. 93.
• ²⁰
  GUASTINI, Riccardo. Lecciones de Teoría del Derecho y del Estado. Puno: ZELA, 2019. p. 304-308.
• ²¹
  Que a mayor vigencia de los derechos humanos corresponda una mayor realización de las personas se sostiene desde un concepto material de derecho humano que lo concibe como bien humano debido. Cfr. CASTILLO, Luis. La interpretación iusfundamental en el marco de la persona como inicio y fin del derecho. Anuario de la Facultad de Derecho de la Universidad de la Coruña, A Coruña, v. 16, p. 805-838. 2012. p. 815. Disponible en: http://hdl.handle.net/2183/12026
• ²²
  SANTIAGO, Alfonso. En las fronteras entre el Derecho Constitucional y la Filosofía del Derecho. Buenos Aires: Marcial Pons, 2010. p. 37.
• ²³
  GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional. Madrid: Civitas, Madrid, 1985. p. 49.
• ²⁴
  PEREIRA MENAUT, Antonio-Carlos. En defensa de la Constitución. Lima: Universidad de Piura - Palestra editores, 2011. p. 86.
• ²⁵
  MARTÍNEZ-PUJALTE, Antonio-Luis. El art. 9.2 y su significación en el sistema constitucional de derechos fundamentales. Revista de las Cortes Generales, [s.l.], n. 40, p. 111-127, abr. 1997. p. 119. Disponible en: https://doi.org/10.33426/rcg/1997/40/936. Énfasis añadido.
• ²⁶
  Los derechos fundamentales “no sólo demandan abstenciones o que se respete el ámbito de autonomía individual garantizado en su condición de derechos subjetivos, sino también verdaderos mandatos de actuación y deberes de protección especial de los poderes públicos”. PERÚ. Tribunal Constitucional. Sentencia recaída en el Expediente N.° 0976-2001-AA/TC. Lima, 13 mar. 2003, fundamento 5.
• ²⁷
  PERÚ. Tribunal Constitucional. Sentencia recaída en el Expediente N.° 5854-2005-PA/TC. Lima, 8 nov. 2005, fundamento 12.b.
• ²⁸
  La naturaleza normativa de la parte orgánica de la Constitución propia de la Constitución del Estado legal de derecho se mantuvo en el Estado constitucional de derecho. BRAND, Jürgen. La evolución del concepto europeo de Estado de Derecho. Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, [s.l.], n. 1, p. 37-63. 2016. p. 52 y siguientes, https://revistas-colaboracion.juridicas.unam.mx/index.php/anuario-derecho-constitucional/article/download/30292/27342
• ²⁹
  Se trata de “principios de justicia material destinados a informar todo el ordenamiento jurídico”. ZAGREBELSKY, Gustavo. El derecho dúctil. Ley, derechos y justicia. 7. ed. Madrid: Trotta, 2007. p. 93.
• ³⁰
  CRUZ, Luis. La Constitución como orden de valores. Problemas jurídicos y políticos. Granada: Comares, 2005. p. 101.
• ³¹
  HABERMAS, Jürgen. Faktizität und Geltung. 5. ed. Frankfurt am Main: Suhrkamp, 1997. p. 300.
• ³²
  HESSE, Konrad. La fuerza normativa de la Constitución. In: Hesse, Konrad (Ed.). Escritos de Derechos Constitucional. 2. ed. Madrid: Centro de Estudios Consti tucionales, 1992. p. 27.
• ³³
  AGUILÓ, Josep. La Constitución del Estado Constitucional. Lima: Palestra - Temis, Lima - Bogotá, 2004. p. 51-52.
• ³⁴
  En palabras del Tribunal Constitucional, “[l]a interpretación constitucional debe encontrarse orientada a relevar y respetar la naturaleza de la Constitución como norma jurídica, vinculante in toto y no sólo parcialmente. Esta vinculación alcanza a todo poder público (incluyendo, desde luego, a este Tribunal) y a la sociedad en su conjunto”. PERÚ. Tribunal Constitucional. Sentencia recaída en el Expediente N.° 5854-2005-PA/TC. Lima, 8 nov. 2005, fundamento 12.e.
• ³⁵
  Al ser la Constitución norma fundamental y fundamentadora del ordenamiento jurídico “no puede depender en su eficacia de ninguna otra. Es por eso de aplicación inmediata”. TORRES DEL MORAL, Antonio. Principios de derecho constitucional español. 2. ed. Madrid: Átomo ediciones, 1991. p. 65.
• ³⁶
  HAKANSSON, Carlos. Curso de Derecho Constitucional. 3. ed. Lima: Universidad de Piura - Palestra editores, 2019. p. 122-123.
• ³⁷
  GARCÍA, Víctor. Teoría del Estado y Derecho Constitucional. Arequipa: ADRUS, 2010. p. 450.
• ³⁸
  DEL ROSARIO-RODRÍGUEZ, Marcos. La supremacía constitucional: naturaleza y alcances. DIKAION, Universidad de la Sabana, [s.l.], v. 20, n. 1, p. 97-117, jun. 2011. p. 100. Disponible en: https://dikaion.unisabana.edu.co/index.php/dikaion/article/view/1950
• ³⁹
  Está ya asentada en la doctrina jurídica la diferenciación entre disposición y normas. Por todos, Cfr. GUASTINI, Riccardo, Disposición vs. Norma. In: POZZOLO, Susanna; ESCUDERO, Rafael (Ed.). Disposición vs. Norma. Lima: Palestra, 2011. p. 133-156.
• ⁴⁰
  DÍAZ, Francisco Javier. La interpretación constitucional y la jurisprudencia constitucional. Quid Iuris, [s.l.], v. 6, p. 7-37. 2008. p. 9. Disponible en: https://revistas-colaboracion.juridicas.unam.mx/index.php/quid-iuris/article/view/17326/15535
• ⁴¹
  DÍAZ, Francisco Javier. Interpretación de la Constitución y juez constitucional. IUS Revista del Instituto de Ciencias Jurídicas de Puebla, [s.l.], v. 10, n. 37, p. 9-31, ene./jun. 2016. p. 12-16, Disponible en: https://www.revistaius.com/index.php/ius/article/view/7/292
• ⁴²
  La expresión “voluntad del constituyente” aquí se emplea con el propósito de indicar la fuente de la norma. No para indicar la intensión, deseo o convencimiento de la mayoría de la Asamblea Constituyente que aprobó la Constitución. El mandato que expresa una tal voluntad se objetiva en el enunciado lingüístico que adquiere autonomía y vida propia una vez aprobada la Constitución. De modo que la norma que se concluye de esa voluntad puede incluso ser contraria a la intensión subjetiva de quienes emitieron su voto a favor de la aprobación del texto constitucional.
• ⁴³
  De estas normas se ha sostenido que “son solo aquellas que son expresadas directamente por enunciados de la Ley Fundamental”. (ALEXY, Robert. Teoría de los derechos fundamentales. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1993. p. 66); y que “basta para su fundamentación (…), por lo general, una referencia al texto de la Constitución” (ALEXY, Robert. Teoría de los derechos fundamentales. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1993. p. 73).
• ⁴⁴
  CASTILLO, Luis. Control de constitucionalidad y control de convencionalidad. Puno: ZELA editores, 2024. p. 49.
• ⁴⁵
  ALEXY, Robert. Teoría de los derechos fundamentales. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1993. p. 66.
• ⁴⁶
  ALEXY, Robert. Teoría de los derechos fundamentales. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1993. p. 73.
• ⁴⁷
  La indeterminación normativa de la Constitución ayuda a que las decisiones fundamentales, jurídicas y políticas, en que consiste, puedan tener vigencia efectiva en el tiempo. En relación con la parte material de la Constitución, el contenido abierto de los derechos humanos se va concretando de la mano de las circunstancias en las que tales derechos están llamados a regir. Y con relación a la parte orgánica, la operatividad de los poderes públicos cuenta con la existencia de una verdadera pluralidad de opciones políticas. Con acierto se ha sostenido que “la apertura constitucional es una consecuencia prácticamente inevitable de la base pluralista material sobre la que se asienta toda Constitución democrática y consiste en el hecho de que la Constitución debe dar cabida a las distintas opciones ideológicas que se puedan ir presentando en el transcurso del tiempo”. CARBONELL, Miguel. Constitución, reforma constitucional y fuentes del derecho de México. México: UNAM, 1998. p. 65.
• ⁴⁸
  DÍAZ, Francisco Javier. La “Constitución abierta” y su interpretación. Lima: Palestra, 2004. p. 243-252.
• ⁴⁹
  La expresión “voluntad del intérprete” aquí también se emplea con la finalidad de poner de manifiesto la fuente de la norma que se estatuye con la interpretación vinculante de la Constitución. No para indicar la intensión, deseo o convencimiento del intérprete. También aquí el mandato que representa la concreta interpretación adquiere autonomía y vida propia y puede ser contrario a la intensión subjetiva del intérprete constitucional.
• ⁵⁰
  El Constituyente en cada sistema jurídico decide qué normas con rango de ley pueden desarrollar de modo directo los contenidos de la Constitución. En el caso peruano es la Ley del Congreso de la República (Octava disposición final y transitoria de la Constitución); y el Decreto legislativo (PERÚ. Tribunal Constitucional. Sentencia recaída en el Expediente N.° 2050-2002-AA/TC. Lima, 16 abr. 2003, fundamento 4) que es norma emitida por el Ejecutivo en ejercicio de la función legislativa delegada por el Congreso de la República (artículo 104 de la Constitución).
• ⁵¹
  Las sentencias de desarrollo constitucional son sentencias de los órganos jurisdiccionales de cierre de un sistema jurídico (Corte Suprema y/o Tribunal Constitucional) que resuelven un problema jurídico constitucional, y para cuya solución, precisamente, han tenido que interpretar la Constitución. Cfr. CASTILLO, Luis. Las fuentes constitucionales sobre derechos fundamentales. Lima: Centro de Investigaciones Judiciales, Fondo editorial del Poder Judicial del Perú, 2022. p. 40-41.
• ⁵²
  De hecho, esta característica ha sido considerada como “el factor que con mayor fuerza determina su carácter de normas”. BERNAL, Carlos. El principio de proporcionalidad y los derechos fundamentales. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2003. p. 127.
• ⁵³
  Esta segunda razón se asemeja a la “relación de precisión” y a la “relación de fundamentación”, a las que se refiere Alexy. Cfr. ALEXY, Robert. Teoría de los derechos fundamentales. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1993. p. 69-70.
• ⁵⁴
  CASTILLO, Luis. Control de constitucionalidad y control de convencionalidad. Puno: ZELA editores, 2024. p. 75.
• ⁵⁵
  Aunque en la doctrina es resaltada la vinculación que este “material jurídico” representa para “todos los jueces y tribunales al resolver las concretas controversias que se les plantea”. DÍAZ, Francisco Javier. La “Constitución abierta” y su interpretación. Lima: Palestra, 2004. p. 274.
• ⁵⁶
  En el sistema peruano la Ley de desarrollo constitucional, de valor constitucional, tiene asignado rango legal con el único propósito de hacerla pasible de una acción de inconstitucionalidad. Cfr PERÚ. Tribunal Constitucional. Sentencia recaída en el Expediente N.° 0025-2005-PI/TC. Lima, 25 abr. 2006 y PERÚ. Tribunal Constitucional. Sentencia recaída en el Expediente N.° 0026-2005-PI/TC. Lima, 13 feb. 2007, fundamento 32.
• ⁵⁷
  De modo que el bloque de constitucionalidad no se compone solamente de las normas de la Constitución, sino también por las normas “que se caracterizan por desarrollar y complementar los preceptos constitucionales”. GARCÍA, Víctor. Teoría del Estado y Derecho Constitucional. 3. ed. Arequipa: ADRUS, 2010. p. 435.
• ⁵⁸
  Se trata de “todo el conjunto de [normas] que deben ser tenidas en cuenta para apreciar los vicios de constitucionalidad” (PERÚ. Tribunal Constitucional. Sentencia recaída en el Expediente N.° 3330-2004-AA/TC. Lima, 11 jul. 2005, fundamento 4) de una decisión pública o privada.
• ⁵⁹
  Sobre jerarquía material y axiológica véase PINO, Giorgio. Derechos e interpretación. El razonamiento jurídico en el Estado Constitucional. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2014. p. 86-101.
• ⁶⁰
  GUASTINI, Riccardo. Primera lección de interpretación. Lima: Editorial Zela, 2019. p. 59.
• ⁶¹
  Cfr. RIOFRÍO, Juan Carlos. Alcance y límites del principio de jerarquía. Criterios para jerarquizar derechos, valores, bienes y otros elementos. Revista de Derecho, Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, n. 84, p. 189-222, jun/nov. 2020. p. 200-201. Disponible en: https://doi.org/10.18800/derechopucp.202001.007
• ⁶²
  Para una justificación y descripción del control escalonado de validez constitucional de las normas véase CASTILLO, Luis. Control de constitucionalidad y control de convencionalidad. Puno: ZELA editores, 2024. p. 254 y siguientes.
• ⁶³
  Con acierto, el artículo 1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional estatuye que “[e]l Tribunal Constitucional es el órgano supremo de interpretación y control de la constitucionalidad”.
• ⁶⁴
  PERÚ. Tribunal Constitucional. Sentencia recaída en el Expediente N.° 3741-2004-AA/TC. Lima, 14 nov. 2005, fundamento 42. El énfasis es añadido.
• ⁶⁵
  El énfasis es añadido. Todas las interpretaciones que de la Constitución hace el Tribunal Constitucional vinculan porque son reglas jurídicas. Sin embargo, de algunas de ellas el Alto Tribunal adquiere la obligación de formular la regla jurídica. Esto ocurre cuando declara precedente a la regla jurídica, tal y como se ha dispuesto en el primer párrafo del artículo VI del actual Código Procesal Constitucional.
• ⁶⁶
  PERÚ. Tribunal Constitucional. Sentencia recaída en el Expediente N.° 4119-2005-PA/TC. Lima, 29 ago. 2006, fundamento 49.
• ⁶⁷
  PERÚ. Tribunal Constitucional. Sentencia recaída en el Expediente N.° 0024-2003-AI/TC. Lima, 10 oct. 2005, consideraciones previas. El énfasis es añadido.
• ⁶⁸
  PERÚ. Tribunal Constitucional. Sentencia recaída en el Expediente N.° 00001-2010-CC/TC. Lima, 12 ago. 2010, fundamento 21.
• ⁶⁹
  PERÚ. Tribunal Constitucional. Sentencia recaída en el Expediente N.° 00001-2010-CC/TC. Lima, 12 ago. 2010, fundamento 27. El énfasis es añadido.
• ⁷⁰
  Son los procedimientos parlamentarios de defensa de la Constitución: el juicio político por infracción de la Constitución (artículo 100) y el control parlamentario en casos de delegación de facultades (artículo 104). Cfr. GRANDEZ, Pedro. El control de constitucionalidad difuso y el control convencional: algunos problemas de articulación. Lima: Centro de Investigaciones Judiciales, Fondo Editorial del Poder Judicial del Perú, 2022. p. 28.
• ⁷¹
  Así, si el juicio de validez constitucional consiste en que una determinada decisión es contraria, por ejemplo, a una norma que conforma el contenido constitucional de un derecho fundamental, entonces tal juicio de validez constitucional conformará una premisa normativa con una estructura si p entonces q, en la que el antecedente (p) será el contenido de la decisión legislativa y el consecuente (q) será la declaración de vulneración del derecho fundamental, es decir, su inconstitucionalidad. Mientras que la premisa fáctica será la afirmación de que una determinada y concreta ley contiene la decisión jurídica en la que consiste el antecedente de la premisa normativa. Y la inferencia o conclusión será que la concreta ley es inconstitucional por trasgresora del contenido constitucional de un derecho fundamental. El paso siguiente será la inaplicación de esa concreta ley inconstitucional en las circunstancias del caso.
• ⁷²
  Es usual en la doctrina sostener como elemento definitorio del control de constitucionalidad difuso solamente la inaplicación de la ley. Así, se ha sostenido que “el control constitucional difuso es aquella institución jurídica constitucional por la cual los jueces u otras instancias, al ejercer la función jurisdiccional y las competencias que corresponda en un caso concreto, podrán inaplicar una norma de rango legal que transgreda la Constitución”. FERNÁNDEZ, Alfredo. El decaimiento del control constitucional difuso en sede administrativa en un Estado constitucional de derecho. Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, Universidad Nacional San Antonio Abad del Cusco, Cusco, v. 4, n. 12, p. 299-322, nov. 2019/oct. 2020. p. 302. Disponible en: https://doi.org/10.51343/rfdcp.v4i12.659
• ⁷³
  En la doctrina normalmente se confunden ambas posiciones jurídicas para concluir que todo vinculado a la Constitución, por ese solo hecho, es o debe ser a la vez un controlador de la constitucionalidad. Por todos Cfr. CORES, Roberto; BARDALES, Percy, ¿Es posible la aplicación del control difuso en los procedimientos administrativos tributarios? ADVOCATUS, Lima, n. 15, p. 219-229, ene. 2007. p. 222, Disponible en: https://revistas.ulima.edu.pe/index.php/Advocatus/article/view/2896
• ⁷⁴
  Así, “el Tribunal Constitucional ingres[ó] a analizar la alegada inconstitucionalidad de ciertos aspectos relacionados con el cobro de intereses moratorios, regulado por el artículo 33 del TUO del Código Tributario”. PERÚ. Tribunal Constitucional. Sentencia recaída en el Expediente N.° 03525-2021-PA/TC. Lima, 30 nov. 2022, fundamento 1.
• ⁷⁵
  El énfasis es añadido. La regla jurídica estatuida en el fundamento 50 se completaba con este contenido: “a menos que tal vencimiento pueda ser atribuido a la responsabilidad del administrado”. Si se cumplía esta condición el cobro de intereses legales por el tiempo que en exceso llevó resolver el recurso estaba permitido. Esta parte de la regla jurídica no será objeto de atención aquí.
• ⁷⁶
  PERÚ. Tribunal Constitucional. Sentencia recaída en el Expediente N.° 03525-2021-PA/TC. Lima, 30 nov. 2022, fundamento 69. El énfasis es añadido.
• ⁷⁷
  Las razones para concluir tal regla jurídica desde el derecho a la propiedad (en particular la proscripción de confiscatoriedad) se recogen en los fundamentos 23 a 30 de la sentencia al EXP. N.° 03525-2021-PA/TC, mientras que las referidas al derecho de petición están precisadas en los fundamentos 31 a 45 de la misma sentencia. Son razones destinadas a justificar la prohibición del cobro de intereses moratorios desde el bien humano debido “propiedad” y desde el bien humano debido “petición”. PERÚ. Tribunal Constitucional. Sentencia recaída en el Expediente N.° 03525-2021-PA/TC. Lima, 30 nov. 2022.
• ⁷⁸
  Este razonamiento subyace en la acertada afirmación del Tribunal Constitucional según la cual “la administración tributaria (…) no tiene la competencia para ejercer motu proprio el control difuso de constitucionalidad de las leyes. No obstante, es también inequívoco que dicha administración, (…) sí se encuentra vinculada por los criterios [las interpretaciones de la Constitución] de este Tribunal en tanto supremo intérprete de la Constitución”. PERÚ. Tribunal Constitucional. Sentencia recaída en el Expediente N.° 03525-2021-PA/TC. Lima, 30 nov. 2022, fundamento 66.
• Como citar esse artigo/How to cite this article:
  CASTILLO CÓRDOVA, Luis Fernando. La inaplicación de leyes inconstitucionales por la Administración pública. Revista de Investigações Constitucionais, Curitiba, v. 13, n. 1, e527, jan./abr. 2026. DOI: 10.5380/rinc.v13i1.100024.
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  Este estudio no generó ni utilizó conjuntos de datos, basándose exclusivamente en investigación bibliográfica y documental.

• Editor-chefe:
  Daniel Wunder Hachem

• Editor-adjunto:
  Luzardo Faria

Disponibilidad de datos

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Fechas de Publicación

• Publicación en esta colección
  10 Abr 2026
• Fecha del número
  Jan-Apr 2026

Histórico

• Recibido
  11 Jun 2025
• Acepto
  28 Oct 2025