Brasil
Brazilian Journal of Political Economy
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ARTIGO • Brazil. J. Polit. Econ. 45 (4) • 2025 • https://doi.org/10.1590/0101-31572025-3711 linkcopiar

Open-access Caminhos para a superação da pobreza no Brasil: a Renda Básica e o Programa Bolsa Família

Ways to overcome poverty in Brazil: Basic Income and the Bolsa Família Program

AutoriaSCIMAGO INSTITUTIONS RANKINGS

RESUMO

A condição estrutural da sociedade brasileira é marcada pela desigualdade, cenário que se agrava pela persistência e aprofundamento do trabalho informal, instabilidade da renda familiar dos grupos iniciais da pirâmide de rendimentos, e índices preocupantes de pobreza e extrema pobreza. É sob o olhar da tentativa de superação da pobreza e da extrema pobreza que são debatidas as propostas de renda básica e de programas como o Bolsa Família e Auxílio Brasil. Este estudo é resultado de uma pesquisa documental e bibliográfica, realizada em 2024, com o objetivo de refletir sobre a transferência de renda no Brasil, em seus aspectos teóricos e percursos de implementação de programas dessa natureza. Os achados da pesquisa estão organizados em dois eixos centrais: debates e experiências de programas de renda básica no Brasil; e programas de transferência de renda condicionada, o Programa Bolsa Família e Programa Auxílio Brasil. Seus resultados permitem afirmar que o PBF, em que pese sua relevância na diminuição da pobreza, impediu que a proposta de renda básica fosse assumida como uma política federal e, portanto, válida para todo o país. Além disso, a pesquisa também mostra que, como o PBF atua na esfera da renda, não altera os determinantes estruturais que geram a pobreza e a extrema desigualdade de renda existente no Brasil.

PALAVRAS-CHAVE:
Renda básica; Programa Bolsa Família; transferência de renda; Brasil

ABSTRACT

The structural condition of Brazilian society is marked by inequality, a scenario that is worsened by the persistence and deepening of informal work, instability in family income in the initial groups of the income pyramid and worrying rates of poverty and extreme poverty. It is from the perspective of trying to overcome poverty and extreme poverty that proposals for basic income and programs such as Bolsa Família and Auxílio Brasil are debated. This study is the result of documentary and bibliographical research, carried out in 2024, intending to reflect on income transfer in Brazil, in its theoretical aspects and implementation paths for programs of this nature. The research findings are organized into two central axes: debates and experiences of basic income programs in Brazil; and, Conditional income transfer programs, the Bolsa Família Program and the Auxílio Brasil Program. The results allow us to state that the PBF, despite its relevance in reducing poverty, prevented the basic income proposal from being adopted as a federal policy and, therefore, valid for the entire country. Furthermore, the research also shows that, when the PBF acts in the income sphere, it does not change the structural determinants that generate poverty and the extreme income inequality that exists in Brazil.

KEYWORDS:
Basic income; Bolsa Família Program; income transfer; Brazil

INTRODUÇÃO

O debate da renda básica universal (RBU) não é recente na literatura. A primeira referência a uma modalidade de renda básica é encontrada no século XIV. A obra Utopia (1516), de Thomas More, é considerada o ponto de partida para as discussões teóricas sobre a temática da renda básica como fonte para superação da condição de pobreza e da desigualdade social e essa modalidade de renda foi amplamente objeto de interesse no mundo em diversos momentos. No contexto da pandemia de Covid-19, o debate sobre a necessidade de uma renda básica universal foi retomado com força, dado o agravamento da pobreza, especialmente na periferia do sistema capitalista (Marques; Berwig, 2021).

No caso do Brasil, nos anos 1980 e 1990, a implantação de uma renda básica foi amplamente defendida pelo ex-senador Eduardo Suplicy do Partido dos Trabalhadores e por outros políticos e pesquisadores. A renda básica assumiu, no país, o nome de renda mínima. Nos anos 1990, ainda, foram implementadas experiências locais dessa modalidade de renda. Mas somente em 2004 a lei sobre a Renda Mínima foi aprovada, e até o momento não foi regulamentada. Em simultâneo, no mesmo dia em que ela foi publicada no Diário Oficial da União, em 9/1/2004, foi também publicada a lei relativa ao Programa Bolsa Família. Dessa forma, discutir a viabilidade da adoção da renda mínima no Basil passa necessariamente pela análise do Programa Bolsa Família.

Este artigo está dividido em duas partes, além desta Introdução e das Considerações Finais. Na primeira, resgata-se o debate sobre a renda mínima no Brasil, as experiências ocorridas nos anos 1990 e a experiência atual, de Maricá. Na segunda, apresenta-se o Programa Bolsa Família durante os governos Luiz Inácio Lula da Silva e Dilma Rousseff, com ênfase nas suas características e impactos, especialmente sobre o nível de desigualdade de renda entre os ocupados e sobre a população em situação de pobreza e de pobreza extrema. Nesse tópico, também são apresentadas as alterações realizadas pelo governo de Jair Bolsonaro, em 2021, descontinuando o PBF e o substituindo pelo Auxílio Brasil. Na terceira parte é tratada a retomada do Bolsa Família pelo novo governo Lula, em 2023. Finalmente, o artigo termina com as Considerações Finais, nas quais são expressas nossas conclusões e reflexões sobre esse processo e sobre a relação entre a renda mínima e o PBF.

DEBATE SOBRE RENDA MÍNIMA NO BRASIL E EXPERIÊNCIAS

No Brasil, o debate sobre a implantação de uma renda mínima vem de muito tempo. Está diretamente relacionado ao processo de redemocratização dos anos 1980 e ao reconhecimento da necessidade do enfrentamento da pobreza que assolava milhões de brasileiros e que havia se ampliado durante o período da ditadura militar1. Entre os seus defensores, o destaque fica com Eduardo Suplicy, por sua persistência na defesa de sua implantação. Em dezembro de 1991, Suplicy, então senador pelo Partido dos Trabalhadores (PT), conseguiu aprovar no Senado sua proposta de Programa de Garantia de Renda Mínima (PGRM). Essa proposta, com diversas modificações, somente foi aprovada pelo Congresso Nacional anos mais tarde, dando origem à Lei n. 10.835 de 8 de janeiro de 2004, já durante a primeira gestão de Luiz Inácio Lula da Silva. Contudo, até os dias de hoje, essa lei não foi regulamentada. Os Quadros 1 e 2 apresentam as principais características do PGRM de 1991 e da Renda Mínima de 2004.

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Quadro 1:
O PGRM aprovado no Senado em 1991 e adendos posteriores
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Quadro 2:
A Renda Mínima em 2004

Como se pode ver no item c) dos adendos do relator da matéria (Germano Rigotto, do Partido do Movimento Democrático Brasileiro - PMDB, hoje MDB) na Comissão de Finanças e Tributação da Câmara de Deputados, em 2004, foi introduzida uma condicionalidade relacionada à área da educação. A exigência de comprovação da frequência à escola dos filhos dos beneficiários foi baseada nas experiências desenvolvidas em alguns municípios, tais como a “Bolsa Escola” do Distrito Federal e a “Renda Mínima” de Campinas. Na época, essa ideia já havia sido incorporada pelos defensores do PGRM, inclusive por seu principal proponente, talvez por ser assim mais fácil politicamente a matéria ser aceita.

Em agosto de 1996, 68 municípios e 13 unidades da Federação já tinham aprovado ou estavam discutindo nas Câmaras projetos de garantia de renda mínima semelhante (Suplicy, 1996). O primeiro município a adotar a renda mínima foi o de Campinas (sob administração do PT), iniciando sua experiência em fevereiro de 1995. O programa previa a complementação para famílias de renda per capita inferior a 35 reais, sem utilização de percentual sobre a diferença entre a renda familiar auferida e a considerada mínima. Era exigido que a família fosse residente no município há pelo menos dois anos, que os filhos menores de 14 anos frequentassem a escola e que fossem observadas as ações de saúde para as crianças e adolescentes. O cumprimento dessas duas últimas condições era assegurado mediante a assinatura do responsável pela família de um termo de responsabilidade e compromisso junto à prefeitura. O benefício era concedido por 12 meses, podendo ser renovado no máximo por mais um ano. Os recursos alocados nesse programa não podiam ultrapassar 1% do orçamento total do município.

Os programas implantados ou aprovados nos demais municípios durante a segunda metade dos anos 1990 diferenciavam-se da experiência de Campinas quanto ao valor per capita de referência ou quanto ao nível de comprometimento dos recursos municipais. Em Salvador, por exemplo, a renda per capita utilizada como base para definir o direito (critério de acesso) era de 25 reais. Já em São José dos Campos, de 50 reais nos seis primeiros meses, podendo o valor ser reduzido à metade caso a família não adotasse medidas efetivas para aumentar sua renda. Nesse município, era prevista a utilização de 3% do orçamento para esse programa2. Já no Distrito Federal, o governador Cristovam Buarque, em 1995 (PT), criou o Bolsa Escola, que assegurava o pagamento de um salário mínimo para as famílias carentes com filhos de 7 a 14 anos matriculados em escolas públicas.

Atualmente, diversos municípios e estados têm modalidades de renda mínima. Entre eles, o destaque é o programa realizado pela cidade de Maricá, no Rio de Janeiro3. Com o nome de “renda básica de cidadania”, essa experiência tem sido mencionada nos debates por ter como fonte de financiamento um fundo municipal formado por recursos oriundos da receita dos royalties do petróleo. O pagamento, feito mensalmente a todos os munícipes, de famílias com renda de até três salários mínimos, é realizado mediante uma moeda própria (do município) - a mumbuca. A moeda social mumbuca é eletrônica e tem formato de cartão magnético. Os cartões só funcionam na cidade de Maricá e somente os prestadores de serviços, produtores e comerciantes estabelecidos na cidade, preferencialmente pequenas empresas, recebem as “maquininhas” para efetuar as transações comerciais. Os beneficiários não podem sacar os valores em dinheiro, mas utilizá-los no comércio local. Dessa forma, o programa assegura que o efeito multiplicador ocorra na economia local, expandindo as atividades do município. É interessante destacar que as ações do programa de renda mínima são administradas e executadas pelo Banco Comunitário Popular de Maricá. O município poderia ter contratado qualquer banco público ou privado para administrar o pagamento do benefício, mas não o fez, dando essa tarefa ao Banco Comunitário Popular de Maricá, reforçando a ideia de que outro modelo de banco é possível.

O PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA

O Programa Bolsa Família (PBF) foi instituído em outubro de 2003 mediante a Medida Provisória 132, convertida na Lei n. 10.836, de 9 de janeiro de 2004, isto é, um dia após a lei referente à Renda Básica de Cidadania. As duas leis, contudo, foram publicadas no mesmo dia no Diário Oficial da União, como mencionado anteriormente. A partir de sua vigência, os demais programas dirigidos a pessoas de baixa renda foram extintos (Programa Nacional de Renda Mínima vinculado à Educação - Bolsa Escola (2001), o Programa Nacional de Acesso à Alimentação - PNAA (2003), o Programa Nacional de Renda Mínima vinculada à Saúde - Bolsa Alimentação (2001) e o Programa Auxílio-Gás (2002)).

Em 2003, 12% da população brasileira vivia com renda domiciliar per capita menor do que US$ PPC4 1,25 dólar por dia no Brasil, isto é, abaixo da linha de pobreza definida internacionalmente pelo Banco Mundial na época. Essa população, assim como a considerada pobre, era altamente concentrada nas regiões Norte e Nordeste do país, mas bolsões podiam ser encontrados em todo o país. Para se ter uma ideia do nível de pobreza dessas regiões, dos 384 municípios da Região Norte com menos de 100 mil habitantes, 77% tinham Índice de Desenvolvimento Humano - Municipal (IDH-M) abaixo da média nacional e, na Região Nordeste, dos 1.503 municípios com população inferior a 100 mil habitantes, 97% apresentavam IDH-M abaixo da média nacional (Marques, 2005). Nesse mesmo ano, o Instituto Brasileiro de Economia (IBRE, 2001), da Fundação Getulio Vargas, adotava como critério de corte R$ 60,00 per capita, de modo que 35% da população brasileira encontrava-se vivendo abaixo da linha de pobreza. Esse mesmo instituto identificou que as regiões mais pobres eram o Norte e o Nordeste, onde 13,8 milhões de pessoas viviam em situação de pobreza extrema, e que 26% dos brasileiros nessa situação habitavam as zonas rurais.

Em dezembro de 2003, já iniciado a implantação do PBF, era estimado que 16 milhões e 512 mil brasileiros eram beneficiários (69,1% no Nordeste, 2,4% no Centro-Oeste, 8,0% no Norte, 19,1% no Sudeste e 1,4% no Sul). Em alguns municípios do Nordeste, a população beneficiária atingia 45% de sua população. Da mesma forma, houve município em que a injeção de recursos representou 43% de sua renda disponível (receitas próprias mais as transferências constitucionais). (Marques, 2005).

O PBF se destina, desde sua gênese, a ser uma transferência de renda com condicionalidades definidas. tais como: cumprimento de calendário de vacinas, acompanhamento nutricional de crianças de até 7 anos, acompanhamento pré-natal para gestantes e manutenção de frequência escolar mínima de 60% para beneficiários de 4 a 6 anos incompletos de idade e 75% para beneficiários de 6 a 18 anos incompletos (Brasil, 2004). Dessa forma, além da transferência de renda, o PBF tinha o objetivo de contribuir para a ampliação do acesso de famílias e indivíduos aos direitos sociais básicos e, por consequência, melhorar suas condições de vida. Por isso o programa articula ações em diferentes áreas e políticas públicas, especialmente assistência social, saúde e educação em função do acompanhamento das condicionalidades postas aos beneficiários (Costa; Falcão, 2014)5.

A inclusão ou não no PBF tem como critério a renda do arranjo familiar, sendo o per capita a variável-chave para classificar como condição de pobreza e extrema pobreza. A proposição inicial de benefícios do PBF oferecia duas modalidades de benefícios - benefício básico e benefício variável. Em 2011, por exemplo, o PBF concedia benefícios a famílias em situação de extrema pobreza (definida como renda mensal per capita inferior a R$ 70,00) e a famílias em situação de pobreza (definida como renda mensal per capita entre R$ 70,01 e R$ 140,00). O benefício consistia em um valor básico, de R$ 70,00, sem condicionalidade, pago às famílias em situação de extrema pobreza, e em dois benefícios variáveis. O primeiro benefício variável, de R$ 32,00, era pago pela ocorrência de filho entre zero e 15 anos de idade, até o máximo de três filhos. O segundo benefício variável, de R$ 38,00, era pago por ocorrência de filho com 16 a 17 anos de idade, até o máximo de dois filhos. Dessa forma, o valor do BF variava de R$ 70,00 a R$ 242,00 (Marques, 2013).

O Programa Bolsa Família sofreu modificações ao longo dos governos de Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2006 e 2007-2010) e de Dilma Rousseff (2011--2016). O Quadro 3 permite visualizar essas mudanças. Além dos valores, que foram reajustados em alguns anos, foi ampliada a idade dos adolescentes para a concessão do benefício variável (criação do benefício voltado para o jovem), o número de benefícios a ser recebido e criado um benefício para a superação da extrema pobreza.

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Quadro 3:
Evolução da forma e composição dos benefícios do PBF (2003-2016)

Impactos do Programa Bolsa Família

A implantação do PBF e sua permanência como mais importante programa de transferência de renda no país6 foram acompanhadas de estudos de diversos institutos e pesquisadores com o objetivo de analisar seus impactos sob diversos prismas. Neste artigo já se mencionou que, em diversos municípios, os recursos do PBF recebidos por seus beneficiários chegaram a representar valor superior a 45% da renda disponível do município, o que, considerando seu efeito multiplicador, impulsionou as atividades econômicas locais.

O impacto desse programa sobre a redução da pobreza e da extrema pobreza também foi significativo. Já nos primeiros anos da vigência do PBF, em 2008, o percentual da população vivendo em situação de pobreza extrema caiu de 10% para 4,8% e o percentual de pobres reduziu-se de 26,1% para 14,1% da população (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - IPEA, 2010). Quanto à desigualdade de renda, a pesquisa de Soares et al. (2010) mostra que 16% da redução observada entre 1999 e 2009 se devem a esse programa, embora a renda desse benefício não chegasse a 0,8% da renda das famílias. Esse alto impacto é resultado da focalização do PBF, isto é, pelo fato de ele realmente ser destinado aos mais pobres. Esses pesquisadores concluíram também que, com relação à pobreza e à extrema pobreza, ao observarem a evolução da redução desses indicadores desde 1990, a presença do PBF foi um fator de seu aceleramento. Essa constatação é muito importante, pois reconhece que a diminuição da pobreza é resultado de múltiplos fatores e, ao mesmo tempo, destaca o papel acelerador exercido pelo PBF nesse processo.

No tocante à contribuição do PBF para a redução da pobreza no longo prazo, esses pesquisadores destacam (Soares et al., 2010, p. 49):

Entre 1999 e 2003, os programas antecessores ao Bolsa Família evitaram 40% do aumento da pobreza que teria ocorrido na sua ausência. Entre 2001 e 2003 eles inverteram a tendência das rendas oriundas do mercado de trabalho e levaram a uma pequena redução da pobreza. De 2007 a 2009 o benefício do Bolsa Família inverteu a tendência da pobreza extrema, levando a uma queda que não teria ocorrido sem estes benefícios.

Observou-se, também, já nos primeiros anos, impacto na frequência escolar e benefícios no campo da saúde. Com relação à frequência escolar, Silveira Neto (2010) concluiu que o programa foi responsável pelo aumento de 2,2 pontos percentuais na frequência (sendo de 2,2 pontos percentuais no meio urbano e de 3,0 pontos percentuais no meio rural). Esse impacto foi maior no Nordeste (2,2 pontos percentuais) do que na Região Sudeste (1,5 pontos percentuais). Para se ter ideia da importância desses resultados, é preciso se levar em conta que a frequência escolar dessas regiões era, antes da vigência do programa, já alta: 95,7% e 97,3%, respectivamente.

No campo da saúde, observou-se que houve redução da participação das crianças de zero a 4 anos com peso abaixo do esperado no total das crianças da mesma faixa de idade de 4,8% (1996) para 1,8% (2006). Além disso, a queda na taxa de mortalidade infantil de menores de 1 ano de idade (que continuou sua trajetória descendente) foi bem mais expressiva no Nordeste do que em outras regiões, sugerindo que a melhora da alimentação e o acompanhamento da gestante, da nutriz e do bebê podem ter in fluído no desempenho desse indicador (IPEA, 2010).

Mais recentemente, Souza et al. (2019), ao analisarem as PNADs (Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios) de 2001 a 2015 e as PNADs Contínuas de 2016 e 2017, concluíram, corroborando ao observado anteriormente, que o PBF tem o benefício monetário mais bem focalizado do Brasil, superior aos concedidos pela Seguridade Social, com alto impacto na redução da pobreza e na desigualdade. Segundo esses pesquisadores (2019, p. 29):

A comparação antes e depois mostra que, desde a sua consolidação, o PBF reduz tanto a pobreza quanto a pobreza extrema em algo entre 1 p.p. e 1,5 p.p., o que, em 2017, significou uma redução de cerca de 15% no número de pobres e mais de 25% no número de extremamente pobres. Dito de outra forma, em 2017, as transferências do PBF retiraram 3,4 milhões de pessoas da pobreza extrema e outras 3,2 milhões da pobreza.

Os resultados da PNAD para a desigualdade de renda com e sem os benefícios do PBF mostram que o programa reduz o coeficiente de Gini entre 1% e 1,5%. Já as decomposições dinâmicas indicam que o PBF foi responsável por quase 10% da queda do Gini entre 2001 e 2015. Se considerarmos apenas o período de 2001 a 2006 essa contribuição chega a quase 17%. Esses números se tornam ainda mais eloquentes quando lembramos que o PBF representa uma parcela ínfima - menos de 0,7% - da renda total da PNAD. As transferências vinculadas ao SM movimentam cerca de dez vezes mais recursos, mas obtiveram resultados apenas um pouco melhores, respondendo por 18% da queda do Gini entre 2001 e 2015 e por apenas 13% - menos do que o PBF - entre 2001 e 2006.

Programa Bolsa Família: descontinuidade e retomada

A descontinuidade

O golpe impetrado em Dilma Rousseff, que resultou em seu impeachment (agosto de 20167), constitui uma verdadeira clivagem com relação à política desenvolvida desde 2003. É no governo de Michel Temer, que assumiu a Presidência quando do afastamento de Dilma, que foi aprovado (dezembro de 2016) o novo Regime Fiscal que congelava os gastos reais da União por vinte anos. Esse congelamento incluía os gastos sociais e excluía o serviço da dívida pública, e foi inscrito na Constituição na forma de emenda (Emenda Constitucional 95). Ainda durante o governo Temer, foi aprovada a reforma trabalhista que ampliou a terceirização e formas precarizadas de trabalho, inclusive o trabalho intermitente, introduziu a primazia do acordado (entre o empregado e seu patrão) com relação ao acordo coletivo da categoria, entre outras mudanças lesivas aos trabalhadores. Apenas sua tentativa de realizar uma ampla reforma da Previdência Social foi barrada pela força do movimento social, mas essa seria aprovada no primeiro ano do governo que lhe seguiu, o de Jair Bolsonaro (2019-2022).

Em fevereiro de 2020, isto é, no 13º mês de governo Bolsonaro, registraram-se os primeiros casos de pandemia de Covid-19 no país. A postura do governo, na figura de seu presidente, foi de negar não só a complexidade e os riscos da doença, como o possível impacto sobre o desempenho da economia. A realidade, entretanto, logo se impôs. Foi assim que, em resposta às necessidades emergentes criadas pela pandemia, diferentes setores da sociedade, com destaque para deputados, senadores e representantes da área econômica do governo, passaram a discutir a adoção de uma transferência de renda àqueles que se viram abruptamente dela desprovidos. Não houve divergência no tocante à urgência de sua implementação, ficando a discussão centrada no valor do auxílio. Ao final, a proposta inicial da equipe econômica, de R$ 200,00, foi aumentada para R$ 600,00, o que representava 60,12% do salário mínimo da época. O Auxílio Emergencial (AE) foi introduzido e regulamentado mediante a Lei n. 13.982, de 2 de abril de 2020, e do Decreto n. 10.316, de 7 de abril de 2020. Entre outros grupos da sociedade - trabalhadores formais, informais, microempresários -, os beneficiários do PBF estavam aptos a receber os recursos do AE, e isso elevou significativamente a renda recebida pela população pobre (Marques; Berwig, 2023).

É no governo de Bolsonaro, ainda no contexto da pandemia de Covid-19, que o Programa Bolsa Família sofreu uma ruptura abrupta, em agosto de 2021. Bolsonaro revogou o Programa Bolsa Família (PBF) substituindo-o pelo Programa Auxílio Brasil (PAB). Essa alteração foi realizada sem estudos que subsidiassem ou justificassem tais alterações e não passou por discussões junto à sociedade, constituindo-se uma decisão unilateral do governo. O Programa Auxílio Brasil, instituído pela Medida Provisória n. 1.061 em agosto de 2021, e regulamentado pelo Decreto n. 10.852 de novembro de 2021, foi chamado pelo governo Bolsonaro de ‘novo programa social’ de transferência direta e indireta de renda, e se destinou às famílias e indivíduos em situação de pobreza e extrema pobreza (Brasil, 2021b). O desenho do PAB introduziu mudanças significativas em relação ao PBF: foram ofertadas três modalidades de benefícios - Benefício Primeira Infância, Benefício Composição Familiar e Benefício de Superação da Extrema Pobreza -, mais um conjunto de benefícios complementares calculados de forma individual seguindo os critérios de composição familiar e idade (Brasil, 2021a).

  • I - Benefício Primeira Infância - destinado às famílias que possuam em sua composição crianças com idade entre zero e trinta e seis meses incompletos, pago por integrante que se enquadre em tal situação;

  • II - Benefício Composição Familiar - destinado às famílias que possuam, em sua composição, gestantes ou pessoas com idade entre três e vinte e um anos incompletos, pago por integrante que se enquadre em tais situações, observado o disposto nos § 3º e § 8º; e

  • III - Benefício de Superação da Extrema Pobreza - valor mínimo calculado por integrante e pago por família beneficiária do Programa Auxílio Brasil, cuja renda familiar mensal per capita, calculada após o acréscimo dos benefícios financeiros previstos nos incisos I e II do caput, for igual ou inferior ao valor da linha de extrema pobreza previsto no § 2º, observado o disposto no § 7º (Brasil, 2021a, online, grifos no original).

O PAB disponibilizou também um conjunto de seis benefícios complementares: o Auxílio Esporte Escolar; a Bolsa de Iniciação Científica Júnior; o Auxílio Criança Cidadã; o Auxílio Inclusão Produtiva Rural; o Auxílio Inclusão Produtiva Urbana; e, o Benefício Compensatório de Transição. Os benefícios complementares seguiam uma série de regras para serem concedidos:

  • Auxílio Esporte Escolar: para famílias com estudantes entre 12 e 17 anos que se destacam nos jogos escolares;

  • Bolsa de Iniciação Científica Júnior: para estudantes com bom desempenho em competições acadêmicas e científicas;

  • Auxílio Criança Cidadã: para famílias que não conseguem matricular seus filhos menores de 48 meses em creches públicas;

  • Auxílio Inclusão Produtiva Rural: para agricultores familiares;

  • Auxílio Inclusão Produtiva Urbana: para trabalhadores urbanos com carteira assinada;

  • Benefício Compensatório de Transição: valor pago para quem teve perda de renda na transição do Bolsa Família para o Auxílio Brasil (valor calculado individualmente). (Brasil, 2021a, online).

Estes benefícios podiam ser acumulados aos valores dos benefícios básicos, até o limite de cinco benefícios por família beneficiária, considerados em conjunto, para as famílias em situação de extrema pobreza. Contudo, para as famílias em situação de pobreza, os critérios para inclusão e acúmulo dos benefícios deveriam observar as seguintes regras: “apenas serão elegíveis ao Programa Auxílio Brasil se possuírem, em sua composição, gestantes ou pessoas com idade até vinte e um anos incompletos” (Brasil, 2021a, online).

Além da nova configuração do programa, os beneficiários puderam escolher o banco de sua preferência para acessar os recursos, retirando a centralidade dos pagamentos pela Caixa Econômica Federal (banco estatal).

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Quadro 4:
Benefícios e valores do Programa Auxílio Brasil (2021)

Dessa forma, entre o período de 2019 a 2022, o Brasil teve três programas de transferência de renda, cada um a seu tempo: o Auxílio Emergencial, o Programa Bolsa Família e o Programa Auxílio Brasil. Em 2021, considerando o valor para a definição de linha de extrema pobreza de US$ 2,15 PPC e de pobreza de US$ 6,85 PPC8, 9% da população estava na primeira situação e 36,7% na segunda. Já em 2022, esses percentuais haviam caído para 5,9% e 31,6% (IBGE, 2023). Contribuiu para a melhora desses indicadores o fato de a economia brasileira, que havia se retraído em 3,3% em 2020, ter crescido 5% em 2021 e 3,3% em 2022. Como sabido, esse desempenho não recuperou as perdas ocorridas nos anos anteriores, mas reduziu o nível de desocupação, por exemplo. Além disso, a melhora desses indicadores (ainda extremamente altos), não resultou no desaparecimento das cenas das “filas dos ossos”9 e outras tão ou mais chocantes.

A volta do Programa Bolsa Família

Em março de 2023, o Ministério do Desenvolvimento Social e Assistência Social, Família e Combate à Fome, do atual governo de Luiz Inácio Lula da Silva, anunciou a retomada do Programa Bolsa Família. O novo PBF garante o valor de seiscentos reais como renda mínima por pessoa, com adicional para crianças, adolescentes e gestantes. A Medida Provisória n. 1.164/2023 recriou o PBF, resgatando a identidade do programa, conceitos e formas na prestação dos benefícios e contribuindo para atualizações do PBF. A retomada foi regulamentada pela Lei n. 14.601/2023 (Brasil, 2023).

A retomada do PBF tinha como objetivo resgatar e reposicionar a política de transferência de renda, que foi marca do primeiro governo de Lula (2003) e reconhecida mundialmente; ela continua sendo a principal política de transferência do País. Além da revisão legal e elaboração das normativas para implantação do novo PBF, foi realizado trabalho de recadastramento das famílias e indivíduo a fim de zerar as filas de espera para quem cumprisse os critérios de concessão. Segundo o Ministro Wellington Dias10, foi possível avaliar a base de dados do CadÚnico11 e incorporar na lista de beneficiários, ainda no mês de março de 2023, 700 mil pessoas que atendiam às condições de acesso ao PBF. “700 mil pessoas que preenchem os requisitos e estavam passando fome, passando necessidade. Essas pessoas agora receberão o Bolsa Família” (Dias, 2023, online).

Extrema pobreza e pobreza

Não é banal definir quem é a população que vive em situação de extrema pobreza e aquela considerada pobre. A depender do critério utilizado, o contingente de um ou outro desses segmentos varia enormemente. O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE, 2023, p. 72) fornece um excelente resumo dos diferentes critérios de renda per capita adotados para a definição de pobreza e os aplica ao Brasil, que integra os países de renda média alta segundo o Banco Mundial. A Tabela 1 apresenta esse resumo. Nele é possível ver quão variável pode ser a população-alvo de uma política de transferência de renda que vise combater a pobreza. Pelos critérios atuais de acesso ao PBF, somente o valor de US$ 6,85 PPC seria mais amplo, envolvendo 31,6 milhões de brasileiros em 2022.

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Tabela 1:
Linha de pobreza monetária com respectivos usos, valores nominais mensais per capita, total e proporção, de pessoas consideradas pobres - Brasil - 2022

Entre as principais mudanças na retomada do PBF estão a manutenção do Benefício Primeira Infância (crido pelo PAB), retomada do benefício variável familiar (do PBF anterior), e a inclusão de novas regras: a regra de proteção e o retorno garantido.

  • Regra de Proteção: garante que, mesmo conseguindo um emprego e aumentando a renda, a família continue no PBF por até dois anos, desde que cada integrante receba o equivalente a até meio salário mínimo.

  • Retorno Garantido: as famílias que se desligarem voluntariamente do programa ou estiverem na regra de proteção e precisarem retornar ao programa, terão prioridade na concessão (MDS, 2023, p. 4-5, grifos no original).

A regra de proteção prevê a permanência da família beneficiária no programa por até 24 meses, recebendo 50% do valor do benefício, como medida de apoio e segurança aos ingressantes no mercado de trabalho. Antes dessa regra, ao ultrapassar o critério de renda o beneficiário era imediatamente excluído do programa. Essa mudança merece destaque, pois pesquisadores já haviam chamado a atenção para o fato de a renda dos mais pobres ser extremamente volátil, de modo que qualquer alteração ou descontinuidade provocava a reversão de sua situação financeira, fazendo com que novamente fossem enquadrados na pobreza extrema (Souza et al., 2019).

Houve uma mudança importante na composição da renda de ingresso, sendo o critério para acesso, a linha da pobreza, definida como renda per capita de até meio salário mínimo, o que, em tese, implicaria a ampliação do contingente de famílias beneficiárias. Por isso, essa também é uma alteração substantiva que foi realizada na retomada do PBF.

O Governo Federal determinou que nenhuma família perdesse o benefício no processo de transição dos programas, garantindo, assim, a renda de R$ 600,00 a todos que já estavam como beneficiários até o fim da transição total entre um programa e outro.

É preciso destacar que o Programa Bolsa Família oferta 4 (quatro) tipos de benefícios, como se pode ver a seguir e no Quadro 5:

  • Benefício de Renda de Cidadania: pago para todos os integrantes da família;

  • Benefício Complementar: pago às famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família, caso o Benefício de Renda de Cidadania não seja suficiente para alcançar o valor mínimo de R$ 600,00 por família. O complemento é calculado para garantir que nenhuma família receba menos que o valor de R$ 600,00;

  • Benefício Primeira Infância: valor pago por criança com idade entre 0 (zero) e 6 anos;

  • Benefício Variável Familiar: pago às famílias que tenham em sua composição gestantes e/ou crianças, com idade entre 7 (sete) e 12 (doze) anos incompletos e/ou adolescentes, com idade entre 12 (doze) e 18 (dezoito) anos incompletos (MDS, 2023, p. 5-6).

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Quadro 5:
Benefícios e valores do Programa Bolsa Família (2023)

O PBF tem em sua nova configuração menos modalidades de benefícios, com maiores valores. O MDS relata que, em 2023, o valor médio do benefício chegou a R$ 670,49 por lar. Ainda, em um comparativo, a renda média do Auxílio Brasil era de R$ 607,57 em novembro de 2022. Em contrapartida, os dados do Ministério (MDS) apontam que em 2022, 21,53 milhões de famílias eram beneficiárias do PAB, já no ano de 2023, registrou-se 21,19 milhões de famílias beneficiárias pelo PBF12. Os últimos dados do MDS demonstram que, em abril de 2024, o PBF atendeu um total de 20, 89 milhões de famílias e a renda média do benefício ficou em R$ 680,00 reais (MDS, 2024, online).

REFLEXÕES: A TÍTULO DE CONSIDERAÇÕES FINAIS

O acompanhamento do PBF ao longo do tempo permite destacar alguns aspectos relativos à sua capacidade de eliminar a pobreza do país, bem como de analisá-lo no campo dos direitos sociais e na sua relação com a proposta de renda mínima.

A experiência de descontinuidade ocorrida em 2021, por iniciativa de Jair Bolsonaro, e sua substituição pelo PAB, mostrou que, independentemente da importância de um programa para o cumprimento de seu objetivo, ele difere profundamente de um direito social. Do ponto de vista da natureza, um programa é antes de tudo um programa de um governo, enquanto um direito social é patrimônio da sociedade. Um programa pode ou não ser continuado quando há alternância das forças políticas no poder; já um direito exige, para ser mudado ou extinto, caso estejamos num regime democrático, discussão e aprovação na Câmara de Deputados e no Senado, como acontece no Brasil. No caso específico do aqui ocorrido, a descontinuidade do PBF implicou sua substituição por outro programa sem que houvesse discussão com a sociedade, especialmente com os que trabalham e pesquisam esse tema, resultando em desarticulação de processos multidisciplinares já consagrados. Poderia, portanto, ter sido pior. O Auxílio Brasil foi implementado sem valorizar “as lições aprendidas com programas de transferência de renda anteriores no país e no mundo”, e a mudança arbitrária do programa foi analisada como um “desmonte do sistema de proteção social do país, negação das experiências acumuladas pelo Bolsa Família e pelo Programa de Aquisição de Alimentos” reforçando a perspectiva neoliberal que orientou as mudanças realizadas (Costa; Magalhães; Cardoso, 2023, p. 9).

Um outro aspecto a ser salientado é a relação entre a Renda Mínima e o Programa Bolsa Família. Primeiro, chama a atenção o curioso fato de a lei relativa à Renda Mínima e ao Programa Bolsa Família terem sido publicadas no mesmo dia no Diário Oficial da União e que guardem um dia de diferença em suas datas. Essa “coincidência” nos leva a pensar que, em termos de aplicação imediata, a configuração assumida pelo PBF foi aquela entendida como possível de ser implantada, levando em conta as condições políticas, sociais e econômicas do país. Sob um outro olhar, podemos dizer que, o longo debate em torno da renda mínima desenvolvido no país, com suas experiências locais, resultou, ao final do processo, que outra vertente se desenvolvesse, traduzindo ou expressando a superposição da garantia de uma renda mínima com o objetivo de erradicar a pobreza extrema e a pobreza e, ao mesmo tempo, com a exigência de condicionalidades que não só estava de acordo com o sugerido pelo Banco Mundial, como respondia à preocupação de setores que ficavam incomodados (e ainda ficam) de conceder algo sem exigência ou contrapartida nenhuma. Nesse sentido, o benefício mínimo pago pelo PBF e mesmo pelo PAB podem ser entendidos como uma renda mínima garantida, concedido aos segmentos mais pobres da população. Além disso, é preciso se destacar que, no PBF, em sua origem e no desenho atual, há um benefício que não exige condicionalidade (chamado de Básico e atualmente de Renda de Cidadania).

Por último, mas muito importante, é pensarmos sobre o limite dessa política. Como vimos, não só uma piora do quadro social e econômico do país (provocada por crises sanitárias, econômicas ou políticas) amplia significativamente o contingente de pobres, como a estrutura econômica e social brasileira, fundada secularmente na desigualdade, gera a todo tempo novos pobres, que retroalimentam o contingente situado em situação de pobreza extrema ou de pobreza. Dessa forma, sem alterar os determinantes desse processo, se torna impossível erradicar a pobreza no Brasil. Para alterar essa situação, mudanças estruturais deveriam ser implementadas em paralelo às políticas de transferência de renda. Entre elas, podemos citar a reforma agrária. Essa preocupação, se não mais houvesse outros motivos, funda-se no fato de a pobreza estar altamente concentrada em municípios rurais, tal como salientado anteriormente.

Apenas para registro, destacamos, ainda, que a discussão sobre uma renda básica ganhou outra amplitude e complexidade nos últimos tempos. Isso porque a adoção da indústria 4.0 e o desenvolvimento da inteligência artificial abrem a possibilidade de redução substantiva da demanda por trabalho. Esse debate e o contorno futuro possível de uma proposta de renda para todos se fazem necessários e devem ser incorporados na continuidade da pesquisa.

DECLARAÇÃO SOBRE DISPONIBILIDADE DE DADOS

Os dados de pesquisa só estão disponíveis mediante solicitação ao pesquisador.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

  • 1
    Segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE, 2010), o percentual da população brasileira que vivia em pobreza extrema em 1990 era de 25,6%.
  • 2
    Para maiores informações sobre essas e outras experiências, ver Fonseca e Montali (1996).
  • 3
    Foi criado em 2013, com base na Lei n. 10.835 de 2004 (que instituiu a renda básica). Na época, era prefeito Washington Luiz Cardoso Siqueira, conhecido como Washington Quaquá, do PT.
  • 4
    PPC = Paridade do poder de compra.
  • 5
    Vale acrescentar que, na época da formulação do programa, parte do debate estava centrado nas desigualdades de gênero e nas repercussões da titularidade em nome da mulher chefe de família (ou pessoa de referência da família).
  • 6
    Caso não se considere os direitos que integram a Seguridade Social, tal como o Benefício de Prestação Continuada (BPC - de caráter não contributivo, de valor igual ao salário mínimo, pago a pessoa com deficiência, de qualquer idade, incapacitada para a vida independente e para o trabalho, e a idosos com 65 anos ou mais, cuja renda familiar per capita bruta seja inferior a 25% do salário mínimo vigente) e o piso do Regime Geral de Previdência Social (RGPS) pago aos trabalhadores rurais e urbanos (o piso equivale a um salário mínimo).
  • 7
    Em outubro de 2015, juristas de renome nacional protocolaram pedido de impeachment na Câmara de Deputados, alegando que Dilma Rousseff havia cometido crime de responsabilidade fiscal. Dois meses mais tarde, o presidente da Câmara autorizou o início do processo. Em 17 de abril de 2016, a Câmara aprovou a abertura do processo e, em 12 de maio, foi a vez do Senado; com isso, a presidente foi afastada. Ela é afastada definitivamente pelo Senado, em 31 de agosto de 2016, por 61 votos a favor e 20 contrários, o Senado afastava definitivamente Dilma Rousseff, do Partido dos Trabalhadores (PT), do cargo de Presidente da República em 31 de agosto de 2016. Em 21 de agosto de 2023, Dilma Rousseff foi definitivamente inocentada das acusações de crime de responsabilidade fiscal. Vale lembrar que durante todo o período anterior a seu afastamento, a crise política e econômica se acirrou significati­vamente no país. O PIB registrou queda de 6,8% em 2015 e 2016, sendo que, em 2014, havia crescido apenas 0,5%. O impacto disso sobre as condições de vida da população brasileira, especialmente a com rendas mais baixas, foi enorme.
  • 8
    Valores definidos em 2017 pelo Banco Mundial.
  • 9
    Nome dado às filas de pessoas que buscavam ossos nos açougues, tal era seu nível de empobrecimento.
  • 10
    Ministro de Estado do Ministério do Desenvolvimento Social e Assistência Social, Família e Combate à Fome (2023).
  • 11
    CadÚnico (Cadastro Único) é um banco de dados único que reúne as informações necessárias das pessoas demandantes ou passíveis de demandar os benefícios e ações dos programas sociais do Governo Federal brasileiro.
  • 12
    Certamente a redução observada na quantidade de arranjos familiares beneficiários se deve a cancelamentos. Entre os principais motivos relacionados para cancelamento de benefícios estão: a não regularização de cadastros, família identificadas com inconsistências cadastrais, e famílias que alcançaram o prazo máximo de 24 meses da Regra de Proteção, pois, nesse período, permaneceram com renda acima da linha de elegibilidade do PBF (MDS, 2024).
  • JEL Classification:
    I00; I3; I38.

Datas de Publicação

  • Publicação nesta coleção
    10 Nov 2025
  • Data do Fascículo
    2025

Histórico

  • Recebido
    20 Jun 2024
  • Aceito
    20 Fev 2025
Creative Common - by 4.0
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