Ideas, institutions and coalitions: the reasons for the failure of Lulista industrial policy

STUMM, MICHELLI GONÇALVES; NUNES, WELLINGTON; PERISSINOTTO, RENATO

doi:10.1590/0101-31572019-2978

person MICHELLI GONÇALVES STUMM

schoolPrograma de Pós-Graduação em Ciência Política (PPGCP) da Universidade Federal do Paraná (UFPR), Curitiba/PR, Brasil. E-mail: michellistumm@gmail.com. ** Mestra em Sociologia pela Universidade Federal do Paraná e Doutoranda em Ciência Política pela mesma universidade.

0000-0001-8042-3721

person WELLINGTON NUNES

schoolPrograma de Pós-Graduação em Ciência Política (PPGCP) da Universidade Federal do Paraná (UFPR), Curitiba/PR, Brasil. E-mail: 4gton_nunes@yahoo.com.br. ++ Doutor em Sociologia pela Universidade Federal do Paraná e atualmente participa de um programa de pós-doutoramento em ciência política pela mesma instituição.

0000-0002-9344-7324

person RENATO PERISSINOTTO

schoolProfessor do Programa de Pós-Graduação em Ciência Política (PPGCP) da Universidade Federal do Paraná (UFPR), Curitiba/PR, Brasil. E-mail: monseff@gmail.com. ×× Doutor em Ciências Sociais pela Universidade Estadual de Campinas - Unicamp, e professor do Departamento de Ciência Política da Universidade Federal do Paraná - UFPR. É pesquisador do CNP2, nível 2.

0000-0001-8747-7976

**

Mestra em Sociologia pela Universidade Federal do Paraná e Doutoranda em Ciência Política pela mesma universidade.

++

Doutor em Sociologia pela Universidade Federal do Paraná e atualmente participa de um programa de pós-doutoramento em ciência política pela mesma instituição.

××

Doutor em Ciências Sociais pela Universidade Estadual de Campinas - Unicamp, e professor do Departamento de Ciência Política da Universidade Federal do Paraná - UFPR. É pesquisador do CNP2, nível 2.

	Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE)	Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP)
Data	31/04/2004	12/05/2008
Vigência	2004-2007	2008-2010
Mandato	Lula I (2003-2006)	Lula II (2007-2010)
Objetivo	Fortalecer e expandir a base industrial brasileira por meio da melhoria da capacidade inovadora das empresas.	Fortalecer a economia do país, sustentar o crescimento e incentivar a exportação.
Setores	Definiu dois grupos de setores: (i) os estratégicos (software, semicondutores, bens de capital e fármacos & medicamentos); (ii) os portadores de futuro (biotecnologia, nanotecnologia, biomassa e energias renováveis).	No plano, 24 segmentos industriais foram divididos da seguinte forma: (i) aqueles com efeito mobilizador em áreas estratégicas; (ii) aqueles direcionados à consolidação e expansão da liderança; (iii) aqueles voltados ao fortalecimento da competitividade.

Argumento	Descrição
Falta de clareza na escolha dos setores priorizados	Além de não evidenciar a metodologia de priorização de setores, a política industrial lulista utiliza termos vagos ou polissêmicos como setores “voltados ao fortalecimento da competitividade” ou “relacionados ao fortalecimento da cadeia produtiva”, demonstrando generalidade nos critérios de escolha e fortalecendo “a suspeita de que tudo é prioritário”.
Concentração de esforços governamentais	O cruzamento entre setores beneficiados pelas políticas e o tipo de instrumento empregado expõe a concentração de reformas horizontais e medidas direcionadas a segmentos mais tradicionais da economia brasileira. Assim, embora o foco da política seja o incentivo à inovação, a prática revela o direcionamento de ações a setores competitivos internacionalmente ou a “grandes campeões nacionais” que teoricamente não necessitariam de benesses governamentais.
Ciclos de curto prazo, coincidentes com mandatos eleitorais	As políticas industriais implementadas recentemente coincidiram com os mandatos de Lula I e II. Tal sincronia confere contradições intrínsecas aos planos já que as metas foram eleitas para mostrar resultados de curto prazo, e dentro do ciclo eleitoral, enquanto os efeitos de qualquer política industrial são naturalmente de longo prazo.
Falta de mecanismos de avaliação e contrapartidas	A política industrial do período também não estabeleceu mecanismos formais de avaliação das empresas incentivadas por meio de renúncias tributárias, financiamento ou proteção tarifária. Além disso, não foram estabelecidas medidas de compliance para evitar corrupção e atividades de rent-seeking, bem como para fomentar contrapartidas (transferência de tecnologia para firmas locais, transbordamento tecnológico para outros setores, dentre outras).
Ausência de instrumentos eficazes de incentivo à inovação	No conjunto de medidas voltadas à inovação tecnológica não aparecem incentivos ao desenvolvimento de novas tecnologias e adaptadas às necessidades empresariais. Ao contrário, reduz-se a prática da pesquisa à mera criação de condições para que empresas absorvam novas tecnologias provocando, no longo prazo, o abandono da pesquisa fundamental. Além disso, a política industrial do período não abordou questões sobre patentes, proteção da biodiversidade e domínio de empresas estrangeiras.
Conflito com a política econômica	A política macroeconômica utilizou intensivamente dois instrumentos nocivos ao desenvolvimento industrial. O primeiro se refere à manutenção de elevadas taxas de juros como principal instrumento de controle da inflação, encarecendo o financiamento da produção e, sobretudo, desestimulando investimentos no setor produtivo. O segundo diz respeito à forte volatilidade cambial, sob o regime de câmbio flutuante, e a sobrevalorização do real que contrariaram os esforços governamentais na promoção de exportações.
Incompatibilidade com a política comercial	Embora o país disponha de instrumentos adequados de defesa da concorrência, o governo brasileiro insistiu em promover políticas que anulassem a eficácia de tais instrumentos, como a manutenção de proteção aduaneira, regras de conteúdo local e medidas antidumping.
Fraco reformismo	Embora a política industrial lulista tenha sido concebida sob o viés heterodoxo de cunho estruturalista-evolucionista (política industrial in books), as medidas concretas têm se concentrado, prioritariamente, na correção de falhas sistêmicas e horizontais (política industrial in action). O fraco reformismo das propostas encontra-se, portanto, na grande distância entre as fases de concepção, implantação e mensuração dos impactos alcançados.

Argumento	Descrição
Limitações da ABDI	A ABDI foi inicialmente idealizada para centralizar e gerenciar as propostas de política industrial. No entanto, tal órgão foi juridicamente concebido como entidade de serviço social autônomo, não integrando formalmente a administração pública direta ou indireta. Nesse sentido, a ABDI enfrenta limites formais e materiais para coordenar políticas públicas, pois se encontra fora do centro decisório, não apresentando poder convocatório sobre outras instituições.
Carência de burocracia	Dentro dos órgãos decisórios sobre políticas industriais não há presença de funcionários públicos altamente qualificados com expertise setorial. O critério da meritocracia se dá por meio de concursos públicos, com predominância de provas de conhecimentos gerais, não recrutando especialistas em políticas industriais.
Comando político difuso	Embora o MDIC presida o CNDI, sua liderança política ficou obscurecida no amplo organograma de instâncias deliberativas superiores ou igualitárias como, por exemplo, o Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (CNDES), o Conselho de Governo, Câmara de Política Econômica e a Câmara de Política de Desenvolvimento Econômico. Seu braço executivo, a ABDI, “nasceu” com poderes limitados e seu comando também depende de complexa rede de relações com outros ministérios e instituições mais autônomas, como o BNDES e a Finep. Além disso, a despeito da existência da ABDI, os formuladores de política confiaram a coordenação das políticas industriais a estruturas decisórios paralelas, conformada por secretarias, coordenações, grupos e comitês gestores, formando uma espécie de hub institucional. Essa superestrutura deliberativa difusa prejudicou a legitimação da liderança, retardou o processo decisório e dificultou a articulação de instrumentos e coordenação das ações.
Funcionamento deficiente das instâncias deliberativas	O CNDI foi criado com o objetivo de subsidiar a formulação e implementação de políticas públicas voltadas ao desenvolvimento industrial. Entre 2005 e 2007 realizou 14 reuniões, sendo 12 ordinárias e 2 extraordinárias. Após longo período de inatividade, o CNDI só retorna suas atividades em 2012 realizando apenas mais dois encontros, sendo o último registrado em 2015. Além do CNDI, outras instâncias de gerenciamento, como coordenações (sistêmicas e setoriais), também apresentaram funcionamento irregular prejudicando a legitimidade política por demonstrar falta de rotina decisória.
Cacofonia decisória	Como o comando político da política industrial lulista foi difuso, sem centralidade decisória formal e material, o loci institucional se tornou oco e as competências decisórias foram dispersas em diversos órgãos. Esta conformação dificultou a coordenação da política e favoreceu certa cacofonia decisória, pois ainda que fossem promovidos encontros, as medidas de política industrial continuaram demandando certos processos administrativos e tramitando entre diversas instâncias formalmente competentes. Nesse sentido, faltou ao arranjo político-institucional instituído a centralidade decisória e mecanismos de responsabilização das autoridades envolvidas.
Problemas na prestação de contas (accountability)	O arranjo político-institucional também enfrentou problemas na prestação de contas (accountability), principalmente por três motivos. Primeiro, a seleção do CNDI não obedece a critérios prévios, públicos e formais. Segundo, o calendário de reuniões não seguiu rotina pública e o conselho não divulga critérios decisórios ou revela utilização de ferramentas como a “análise de impacto regulatório”, com métricas de tipo “custo-efetividade”. Além disso, o arranjo político-institucional não conta com procedimento público e satisfatório de prestação de contas, apresentando medidas adotadas, critérios de escolha e resultados alcançados.

[TFN1] Fonte: Elaborado por Stumm (2017) a partir de Almeida (2009), Bresser-Pereira et al. (2016), Canêdo-Pinheiro et. al. (2007), Castilhos (2005), Coronel et al. (2014), Ferraz (2009), Júnior (2015), Schapiro (2015) e Suzigan & Furtado (2006).

Baixa participação das associações empresariais	No que se refere à organização dos grupos de interesse, parte da debilidade do arranjo político-institucional é também tributável ao corporativismo fragmentado, no qual organizações do sistema corporativo oficial convivem com associações empresariais formadas espontaneamente. Tal fragmentação continua sendo “substituída” pelo acesso pessoal que grandes empresários têm junto aos ministérios, ao BNDES e até mesmo ao Presidente da República, inibindo o fortalecimento de associações empresariais como instâncias de interlocução entre governo e setor industrial.
Presença de personalismo político	Se relação entre Estado e empresariado industrial ocorre por meio de canais diretos de comunicação com pouca participação das associações, o combustível dessa forma maleável de representação é a informalidade no qual as relações público-privadas são estabelecidas a partir de contatos pessoais, extraoficiais, firmados entre empresas, associações e governo, fortalecendo a tese da ação política não institucionalizada. Assim, como tais processos carecem de efetividade institucional, alguns procedimentos decisórios podem ocorrer fora da estrutura institucional, resultando em decisões ad hoc e na implementação de agendas pontuais.
Baixa capacidade de ação política coordenada	Dada a forma descoordenada e pouco institucionalizada da representação, o empresariado demonstra problemas de ação coletiva, manifestados pela dificuldade de aglutinação de interesses nas instâncias deliberativas de política industrial. Em vez de constituir representação abrangente e institucional, o empresariado industrial parece voltado para coalizões distributivas, parciais e imediatistas, demonstrando baixa capacidade para agir de forma coordenada.