Notas sobre a Política Nacional de Migrações, Refúgio e Apatridia (Decreto nº 12.657/2025): uma perspectiva crítica

Notes on the National Policy on Migration, Refuge and Statelessness (Decree nº 12.657/2025): a critical perspective

Resumo

O objetivo deste artigo é analisar criticamente o Decreto nº 12.657/2025, que instituiu a Política Nacional de Migrações, Refúgio e Apatridia no Brasil, identificando ambiguidades e omissões que podem comprometer sua efetividade. Após a contextualização política de sua elaboração, o artigo examina aspectos problemáticos como o conceito de "enraizamento comunitário", a nova estrutura de governança com indefinição sobre o novo Conselho Nacional de Migração e a manutenção da Operação Acolhida como parte de uma política paralela. Critica, ainda, a postergação excessiva de regulamentações para portarias ministeriais, e omissões significativas em temas como mobilidade decorrente de mudanças climáticas, proteção de crianças e adolescentes desacompanhadas, sistema de refúgio e situação de brasileiros emigrados. O artigo conclui que, apesar das limitações identificadas, a Política representa avanço institucional relevante, mas que seu conteúdo efetivo dependerá do engajamento dos atores envolvidos no processo para a definição de seus termos.

Palavras-chave:
mobilidade humana; política nacional para migrações; refúgio

Abstract

The aim of this article is to critically analyze Decree No. 12.657/2025, which established the National Policy on Migration, Refuge and Statelessness in Brazil, identifying ambiguities and omissions that may compromise its effectiveness. After a political contextualization of its development, the article examines problematic aspects, such as the concept of "community rootedness (enraizamento comunitário)", the new governance structure and its indefinition regarding the so-called National Migration Council, and the maintenance of Operation Welcome (Operação Acolhida) as part of a parallel policy. The article further criticizes the excessive postponement of regulations to ministerial ordinances, and significant omissions in topics such as climate change-induced mobility, protection of unaccompanied children, the asylum system, and the situation of emigrated Brazilians. The article concludes that, despite the identified limitations, the Policy represents a relevant institutional advance. However, its effective content will depend on the engagement of the main stakeholders in the definition of its terms.

Keywords:
human mobility; national policy on migration; asylum

1. Introdução

A publicação do Decreto nº 12.657 (Brasil, 2025a), que instituiu a Política Nacional de Migrações, Refúgio e Apatridia prevista no art. 120 da Lei nº 13.445/2017 no início de outubro foi celebrada como um grande e necessário avanço para o tratamento da mobilidade humana internacional no país. Organizações internacionais como a OIM - Organização Internacional para as Migrações (2025) e o ACNUR - Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (2025), além da OAB - Ordem dos Advogados do Brasil (2025) e de entidades da sociedade civil dedicadas ao tema como Caritas Brasileira (2025) e Caritas Arquidiocesana de São Paulo (Delfim, 2025), de formas diversas, viram no texto a consagração de uma política inclusiva e de afirmação dos direitos humanos de pessoas migrantes. Houve, nessa primeira onda de repercussão, destaque para seu art. 3º, I, em que se reconhece a população migrante, refugiada e apátrida como “propulsora do desenvolvimento econômico e social do País”.

No entanto, a partir de uma leitura inicial da Portaria, considero ser possível uma leitura mais crítica em torno dos detalhes de um documento que provocará muito impacto, para o bem ou para o mal, na área da mobilidade humana. Assim, o objetivo do texto é contextualizar a Política Nacional entre suas expectativas e o processo de sua construção, e a partir disso deduzir questões que podem despertar problemas no futuro, como o termo “enraizamento comunitário”, e indico algumas omissões significativas.

O artigo não tem a pretensão de criticar a existência da Política, cuja criação foi prevista desde 2017 pela Lei nº 13.445, a Lei de Migração (Brasil, 2017a), ou de questioná-la de forma integral. Baseado no exame do texto, em comparação com o marco legal existente e atualmente formado pela mencionada Lei de Migração e pela Lei nº 9.474/1997 ou Lei do Refúgio (Brasil, 1997), houve a proposta inicial de analisar termos e conceitos não existentes naquelas, mas presentes no Decreto sob exame e o diálogo sobre dificuldades de interpretação dos temas escolhidos, o que inclui as possibilidades decorrentes do futuro Plano Nacional de Migrações, Refúgio e Apatridia - PlaNaMIGRA, ainda em construção.

O artigo está estruturado em cinco seções. De início, contextualizo a edição do Decreto nº 12.657/2025 no âmbito da trajetória da Lei de Migração e dos desafios contemporâneos da mobilidade humana no Brasil. Já a segunda e a terceira seções examinam aspectos problemáticos do texto, como o conceito de "enraizamento comunitário" e a nova estrutura de governança, enquanto a quarta e a quinta tratam de omissões e postergações identificadas no Decreto.

Do ponto de vista metodológico, trata-se de análise jurídico-crítica de fonte normativa primária, centrada no exame do Decreto nº 12.657/2025 em cotejo com a Lei de Migração (Lei nº 13.445/2017), a Lei do Refúgio (Lei nº 9.474/1997) e demais atos normativos relevantes. A leitura dos textos normativos mobilizou categorias como regularidade migratória, devido processo legal, governança e participação social, recorrendo à literatura acadêmica no campo do direito e sobre mobilidade humana a densificação dos argumentos. Assim, o foco analítico é delimitado à estrutura normativa do Decreto e às suas implicações imediatas para a política migratória, sem pretensão de esgotar as múltiplas dimensões de um texto que ainda está em implementação.

2. O Brasil tem uma Política Nacional. E agora?

A Lei nº 13.445/2017, representou uma ruptura com o paradigma securitário que orientava o Estatuto do Estrangeiro (Lei nº 6.815/1980), editado durante a ditadura militar com foco na segurança nacional e na proteção do trabalhador nacional (Oliveira, 2017). A nova lei deslocou o eixo do tratamento jurídico da migração para os direitos humanos, afirmando a pessoa migrante como sujeito de direitos independentemente de sua situação migratória - princípio expresso em seu art. 4º - e ampliando o catálogo de direitos garantidos, como revela a extensa revisão realizada por Claro (2020).

A aprovação da lei foi celebrada como avanço expressivo, mas a publicação simultânea do Decreto nº 9.199/2017, seu regulamento, revelou, desde o início, a tensão entre o espírito protetivo da norma e a discricionariedade administrativa, com críticas contundentes da comunidade jurídica e da sociedade civil quanto a dispositivos tidos como contra legem ou praeter legem (Ramos et al., 2017; Ricci, Silva, 2018; Redin, Bertoldo, 2019). Essa contradição entre o marco legal progressista e sua regulamentação infralegal restritiva seria ainda, segundo a perspectiva trazida por Wermuth e Aguiar (2018), uma forma de “continuísmo travestido”.

Além dos impasses regulatórios e dos contextos mais propriamente jurídicos ou de governança, a Lei de Migração foi editada em um contexto migratório que se transformou significativamente em anos subsequentes. O Brasil, historicamente país de destino de fluxos sul-americanos e europeus, passou a receber contingentes crescentes de nacionais de países da África e da Ásia - resultado, em parte, das restrições impostas pelos países do Norte Global que reorientaram rotas migratórias para o Sul (Baeninger, Peres, 2017), ou de um processo mais amplo de “migrações de crise”, segundo Moreira e Silva (2025).

O crescimento expressivo das solicitações de refúgio - com 454 mil pedidos entre 2015 e 2024, segundo o relatório anual Refúgio em Números (Junger, Cavalcanti, Oliveira, 2025) - colocou o sistema de reconhecimento em situação de sobrecarga estrutural. Paralelamente, emergiu o debate sobre o papel do Brasil como possível país de trânsito para fluxos com destino aos Estados Unidos e Canadá (Paixão, Almeida, 2024), ou de país-tampão (buffer zone) dentro do conceito trabalhado por Hess (Hess, Kasparek, 2019), o que adiciona uma dimensão geopolítica à elaboração de políticas migratórias que vai além do acolhimento. É nesse quadro de ampliação e diversificação de rotas migratórias e do surgimento de novas dinâmicas que uma política pública de caráter nacional adquire maior relevância.

Desde 2017, a regulamentação do art. 120 da Lei de Migração, que previu a existência da Política Nacional para Migrações, Refúgio e Apatridia, é objeto de questionamentos. Ainda em 2018 houve a produção de um documento extenso do CDHIC - Centro de Direitos Humanos e Cidadania pelo qual se demandava sua edição, com subsídios (CDHIC, 2018). Entre junho de 2018 e dezembro de 2019, o Projeto Atuação em Rede, coordenado pela ESMPU - Escola Superior do Ministério Público da União com a participação de mais de uma dezena de atores institucionais, mapeou demandas e desafios para consolidação da Lei e, também, a construção da política (ESMPU, ACNUR, 2020). Dentro desse projeto, a Defensoria Pública da União apresentou contribuições específicas sobre o que deveria ser contemplado na regulamentação do art. 120 (Chaves, 2019).

Após isso, creio ser evidente entre a comunidade dedicada ao tema (organizações da sociedade civil, ativistas, profissionais atuantes, meio acadêmico) que o governo Bolsonaro e a pandemia de COVID-19 geraram uma suspensão dos debates. Além de uma pauta eminentemente reativa, de manutenção de direitos e evitação de retrocessos normativos num governo errático de extrema direita, havia todo o impacto da consolidação da Operação Acolhida, dos enfrentamentos sobre a Portaria MJ nº 666 (Brasil, 2019a) que permitia a deportação imediata de pessoas sem devido processo legal - hoje substituída pela Portaria MJ nº 770 (Brasil, 2019b), de teor atenuado - e, por fim, o enorme litígio que envolveu o fechamento de fronteiras terrestres e suspensão do direito de solicitar refúgio por razões sanitárias (Chaves, 2024a), o que foi visto como o aprofundamento de um processo anterior de securitização (Ruseishvili, Fernandes, 2022). Não houve, ainda, qualquer informação sobre o interesse do governo Bolsonaro, ou mesmo seu explícito desinteresse, no que tange à edição de uma Política nos termos do art. 120.

Com o início do governo Lula, a perspectiva muda. Já em 2023 há a convocação de um processo de construção de propostas, com a constituição de grupo de trabalho, rodadas de apresentações e documentos enviados por especialistas, instituições públicas e entidades da sociedade civil, divididas por eixos temáticos (Brasil, 2023a). A síntese foi apresentada em documentos preliminares e relatório final, ainda naquele ano (Brasil, 2023b).

Ao longo de março de 2023, o GT organizou 22 reuniões com cerca de 165 participantes, entre representantes de 14 Ministérios, além de outros 9 órgãos públicos, 4 agências internacionais, 52 organizações da sociedade civil, instituições de ensino e pesquisa e especialistas convidados. Norteava as reuniões o objetivo de criação de uma política plural, abrangente e acolhedora, de abordagem sistêmica e que extrapolasse as perspectivas de regularização migratória e documental e de atendimento emergencial.

Ao todo, foram recebidas 1,4 mil contribuições das reuniões do GT, 309 respostas a formulário de consulta pública e 33 documentos institucionais. Nota-se, portanto, que o processo de criação da PNMRA foi “bottom up”, ou de “baixo para cima”, uma vez que executado a partir de uma ampla escuta inicial com a sociedade.

Em 2024, a sistematização das contribuições do GT deu origem a uma primeira minuta da PNMRA, iniciando-se um longo processo de discussões e de negociações do texto entre os 7 ministérios, futuros signatários da política: Ministério da Justiça e Segurança Pública (MJSP), Ministério das Relações Exteriores (MRE), Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome (MDS), Ministério dos Direitos Humanos e Cidadania (MDHC), Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), Ministério da Saúde (MS) e Ministério da Educação (MEC) (Brasil, 2024a).

Entre o início de 2024 e o outubro de 2025 houve a realização da II Comigrar - Conferência Nacional para Migrações, Apatridia e Refúgio no segundo semestre de 2024, precedida de um amplo processo de discussão prévia e eleição de pessoas delegadas, com grande participação das comunidades migrantes. As sessenta propostas priorizadas na Conferência (Brasil, 2024b) foram igualmente tratadas como um compromisso de escuta, assim como a criação do Fomigra - Fórum Nacional de Lideranças Migrantes, Refugiadas e Apátridas alguns meses antes pelo Ministério dos Direitos Humanos e Cidadania - MDHC (Delfim, 2024).

Após a II Comigrar, instaurou-se um período de silêncio institucional. Não havia, nos canais oficiais, qualquer informação sobre o andamento ou o conteúdo da minuta da Política. Essa paralisia só se encerra com a publicação do Decreto nº 12.657, em outubro de 2025 - quase um ano após a realização da Conferência. Contudo, a análise do processo administrativo (Brasil, 2024c)¹ revela que o debate intragovernamental prosseguia de forma intensa e não pública. A primeira minuta circulou entre os Ministérios em outubro de 2024 - portanto, antes da própria II Comigrar, cujos participantes não tiveram acesso nem oportunidade de discutir o texto - e outras quatro versões foram produzidas ao longo de 2025, com alterações pontuais e modificações no Decreto nº 9.199/2017 (Brasil, 2024c). A dissociação entre o processo de consulta social e o processo de redação do Decreto é, assim, um dado concreto, não apenas uma percepção; enquanto a sociedade civil debatia propostas temáticas na Conferência, o texto do instrumento normativo já estava em circulação restrita entre os órgãos do Poder Executivo.

De fato, a existência de uma Política institucional baseada na lei, e que supere a política informal ou reativa a situações que prevaleceu nos quase oito primeiros anos de vigência da Lei de Migração, é algo benéfico e necessário. Dentro da ótica da governança, isso permitirá pelo menos o diálogo institucional com outros marcos já estabelecidos e bem mais duradouros como as políticas de enfrentamento ao tráfico de pessoas (Brasil, 2006) e de fronteiras (Brasil, 2024d), com seus respectivos órgãos de monitoramento. A primeira leitura também traz elementos de conteúdo muito interessantes, como a previsão de atribuições nos campos da saúde, educação e assistência social, para além dos aspectos de regularização e gestão migratória em sentido estrito que historicamente marcaram o direito brasileiro.

No entanto, o processo de discussão da Política teve uma participação social unilateral, e não ficou claro até que ponto as manifestações da sociedade civil, das comunidades migrantes, de especialistas e da área acadêmica foram consideradas. Das primeiras consultas em grupos de trabalho no primeiro semestre de 2023 até a publicação, transcorreram dois anos e meio. Por outro lado, como demonstrado no processo administrativo nº 08018.073594/2024-76, é sabido que as versões preparatórias do texto da Política circulam, desde pelo menos outubro daquele ano, sem que tenham sido publicizadas ou compartilhadas de modo oficial.

Parece pouco eficiente que tamanho esforço organizativo não tenha sido acompanhado de algo bem mais simples, como a abertura da discussão já em 2024, ou pelo menos a publicização prévia do texto atual para o já mencionado Fomigra, ou pela plataforma Participa + Brasil. Essa pequena, mas significativa cautela permitiria um diálogo construtivo e mais participativo que a mera coleta de manifestações - o que não afasta a importância dessas etapas. Não se pode dizer que não houve participação social; a questão é não ter havido participação no texto e sobre a minuta do Decreto como já ocorrera até mesmo com o criticado Decreto nº 9.199 em novembro de 2017, para que se pudesse afirmar em que medida cada contribuição foi aceita, rejeitada ou ignorada.

Dito isso, identifico alguns pontos de ambiguidade ou omissão que podem ser decisivos para a efetivação dessa Política Nacional e implicar efeitos concretos, tanto para as comunidades migrantes como nos papeis que o Brasil pretenda ter no cenário da mobilidade humana global.

3. Sobre o dito “enraizamento comunitário”

Como já disse, salientou-se bastante na repercussão imediatamente posterior à publicação do Decreto a ideia de migrantes como agentes de desenvolvimento. Mas há outro conceito novo, não mencionado na Lei nº 13.445/2017, que é o da “valorização do enraizamento comunitário na implementação de mecanismos de promoção da migração regular” do art. 3º, IV (Brasil, 2025).

Adoto como hipótese que a concepção técnica do Ministério da Justiça parta do reconhecimento que as pessoas tecem, ao longo dos anos, redes de permanência no país, o que poderia servir para o exame individual de pretensões de autorizações de residência em casos não previstos, como já se tentou no atual CNIg - Conselho Nacional de Imigração, com o nome de arraigo ou arraigamento, tendo como pressuposto situações de MEI - microempreendedores individuais (Brasil, 2024f). Sobre o tema, destaco a manifestação da Defensoria Pública da União no SubGT dedicado à regularização migratória na primeira fase de coleta de subsídios, em 2023:

Segundo o Dicionário Houaiss, arraigo ou arraigamento correspondem no uso comum ao ato de "estabelecer-se, assentar-se, firmar-se de maneira definitiva, estabelecer-se em estada longa ou permanente, fixar-se, radicar-se". Enquanto fato social, e sem qualquer pretensão de esgotar as inúmeras nuances que envolvem a noção mais ampla de pertencimento e integração, pode-se entender como o processo de criação de uma relação entre o indivíduo e um território, o surgimento de laços sociais de diversas ordens (cultural, familiar, de amizade, linguístico, emocional), ou ainda o desenvolvimento da vida por um longo período com alguma identificação sociocultural e vínculos econômicos. Ou seja, um conceito em aberto, que não tem um desenvolvimento adequado na literatura e não se subsume à noção de pessoas passíveis de anistias migratórias, em caráter mais retroativo e não ordinário.

O instituto pode também ser objeto de investigação na legislação comparada de países da América do Sul para que se constate a defasagem pontual da normativa brasileira, não obstante seus enormes progressos após a nova Lei.

Mais que buscar a correção de passivos migratórios anteriores, como o do sistema de refúgio, pode a nova Política Nacional compreender a necessidade de formas estáveis de reconhecimento de situações de arraigo, arraigamento ou enraizamento, em benefício da coesão social e em respeito aos princípios diretivos da Lei de Migração. Além das formas mais óbvias de estabelecimento de marcos temporais, pode haver a fixação de cláusulas abertas que envolvam aquisição de qualificação e conhecimentos, provas de idoneidade, vínculos familiares não compreendidos no conceito legal de reunião familiar, vínculos afetivos não familiares, trabalho informal, dependência de serviços públicos brasileiros, idade e outros. Mais uma vez, enfatiza-se que a margem dada ao Poder Executivo e especialmente ao Ministério da Justiça para a regularização no interesse da política migratória exclui qualquer alegação de falta de previsão legal. (AIDEF, 2022; DPU, 2023).

O que foi chamado de arraigamento, e a política chama de enraizamento, pode ser um conceito relevante e progressista nestes termos, mas, em outros, é bastante preocupante.

Da forma como está, uma leitura diversa pode indicar que o enraizamento comunitário é um indicador para que se promova a migração regular. Ou seja, deveriam ser beneficiadas comunidades que tenham proximidade cultural como o Brasil, ou diásporas já consolidadas, ou que estejam mais inclinadas de algum modo à integração. Por exclusão, as demais não gozariam desse privilégio.

Se minha hipótese é a de não ter sido essa a ideia do governo federal, a memória das políticas migratórias brasileiras do passado é forte: ao longo de décadas, sucedem-se discursos como os do assimilacionismo ou melting pot (Seyferth, 2000), ou do temor da formação de quistos étnicos tão intenso no Estado Novo (Endrica, 2009), ou a discussão na Assembleia Nacional Constituinte de 1945, envolvendo figuras hoje tão pouco associadas no mesmo contexto como Luis Carlos Prestes, Gilberto Freyre e Gustavo Capanema, sobre a conveniência de proibir a entrada de mais japoneses no país (Morais, 2011). Também a política de refugiados brasileira, imediatamente antes, durante e depois da Segunda Guerra Mundial, foi marcada pela discussão sobre graus de adaptação de certos grupos em detrimento de outros - judeus, por exemplo (Koifman, 2012; Ruseishvili, 2020). Como indicam Feldman-Bianco et al. (2020), as perspectivas assimilacionistas ou que discutiam o tema das migrações sob a perspectiva dos meios de integração ou não de grupos perdurou até pelo menos os anos 1970, quando novas ideias mais ligadas à transnacionalidade, emigração brasileira e movimentos de grupos específicos, fora do padrão anterior.

Se prevalecer no futuro uma visão de que o grau de enraizamento comunitário é o critério ou indicador para a maior ou menor promoção da migração regular, o que envolve tanto a concessão de autorização de residência como a política de vistos e a de controle de entrada em fronteiras, há o risco de fomentar práticas restritivas a grupos menos visíveis, como migrantes do Sul e Sudeste Asiáticos, ou que não sejam tidos como enraizados ou “enraizáveis”. Retomar-se-ia, por via transversa e indesejada, o mito do bom migrante, que é aquele que pode se adaptar ao plano governamental.

Por outro lado, há uma evocação notória ao conceito recente de patrocínio comunitário para a acolhida humanitária, que é a privatização da política de vistos para que apenas se permita a entrada regular de pessoas a convite de organizações da sociedade civil patrocinadoras que, por recursos próprios, assumam sua recepção.

Tomada essa comparação como hipótese, pode-se ainda abrir um debate se a comunidade de pessoas provenientes do Afeganistão desde 2021 está ou não enraizada no país, já que há discussões sobre o alegado uso do Brasil como país de trânsito, ou a baixa permanência de beneficiários da acolhida humanitária. Por outro lado, falou-se nesse conceito amplo sem que se tenha aproveitado a oportunidade para o reconhecimento da dívida histórica impagável do Brasil com o continente africano. O enraizamento comunitário indiscutível de países da África subsaariana, por razões mais que óbvias, é ensejador da promoção da migração regular de pessoas africanas, assim como ocorreu com os nacionais de países de língua portuguesa?

Outra questão: o conceito trata do privilégio ao formato do patrocínio comunitário para a seleção de grupos, que poderia ser expandido das políticas de acolhida humanitária para as de refúgio, como no modelo canadense do sponsorship (Canadá, 2025)? Ou do conceito jurídico de enraizamento para casos individuais?

As perguntas, assim como as políticas públicas, não são pensadas apenas para o presente, mas para o futuro. Daí a preocupação com os desdobramentos dessa noção pouco densificada, mas que traz tanto elementos positivos como a possibilidade, mesmo pequena, de ecoar a seletividade, o discurso assimilacionista e a racialização do passado.

4. Sobre a nova governança e o novo Conselho Nacional de Migração

O Decreto nº 12.657 previu a criação de um Comitê Executivo Federal para coordenação intragovernamental, o que é relevante para institucionalizar de algum modo as tensões naturais entre Ministérios, especialmente o da Justiça e Segurança Pública e o das Relações Exteriores. Contudo, o passo mais chamativo foi a criação do novo Conselho Nacional de Migração, embora o texto não tenha ido além de suas competências gerais: controle social, articulação interfederativa, monitoramento e avaliação da execução.

A pergunta mais óbvia é se esse conselho substituirá o CNIg - Conselho Nacional de Imigração, extinto pelo art. 20, II do Decreto, ou se será uma instância paralela para suas atribuições de produção normativa e decisão de pedidos de autorização de residência. Como debatido por Chaves (2022), o CNIg já era um conselho com problemas de identidade, quando deixou de discutir política migratória em sentido amplo para se autorrestringir à migração estritamente laboral, no interesse do mercado brasileiro. Por outro lado, havia uma dimensão de decisão de casos individuais no CNIg, tanto para as chamadas “situações laborais especiais” como para a concessão de autorizações de residência em casos não previstos em lei (Brasil, 2017c). O novo CNMig não teria, segundo a Política, essa função. Aliás, algo deve ser dito: não há qualquer esclarecimento sobre a própria composição do CNMig. Um item crucial está, ainda, no campo da especulação.

Mais além, há um risco da postergação de sua composição para o nível ministerial. Se o CNIg não tinha representação de organizações da sociedade civil e das comunidades migrantes, contando apenas com representantes do governo, confederações patronais e centrais sindicais, com a exceção da SBPC - Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência representando a academia, qual será o futuro do novo Conselho? Ele pode se aproximar de algo como o CONATRAP - Comitê Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas, mas também repetir os erros do CNIg, que trata a migração como um item puramente laboral e vinculado ao mercado de trabalho, e mesmo do CONARE, em que a participação da sociedade civil é reduzida e ambivalente, por representar interesses enquanto compõe a própria estrutura decisória (Castro, 2020).

Se isso é ainda um temor, talvez por excesso de cautela, algo que soa abertamente dissonante com o espírito da Política é a ambiguidade quanto à gestão, do que chama de “acolhida a pessoas em situação de vulnerabilidade decorrente de fluxo migratório provocado por emergências e crises humanitárias”. Em outras palavras, a recepção e todas as políticas de acolhimento em favor da migração venezuelana, por força da Lei nº 13.684 (Brasil, 2018), com a decorrente Operação Acolhida em curso desde 2018. Afinal, ao contrário do que muito se repete, a Operação nunca se inseriu no conceito jurídico da Lei de Migração para “acolhida humanitária”, e sempre foi posicionada de modo paralelo ou excepcional desde aquele momento.

A Política pretende “regulamentar a acolhida a pessoas em situação de vulnerabilidade decorrente de fluxo migratório provocado por emergências e crises humanitárias” (art. 4º, III) e prevê a criação de procedimentos e protocolos integrados que incluem esse grupo, mas, pelo parágrafo único do art. 14. Apesar disso, mantém em paralelo a estrutura do CFAE - Comitê Federal de Assistência Emergencial com seus Subcomitês (saúde, interiorização, recepção), que em mais de sete anos não proporcionou participação da sociedade civil ou, utilizando a linguagem humanitária, das populações atingidas. Certamente há questões de dotação orçamentária ou de arquitetura institucional a considerar, mas perde-se a oportunidade de alguma normalização ou integração entre as duas políticas - ou melhor, de normalização do tratamento dado ao acolhimento de pessoas migrantes venezuelanas à nova política, como parte dela. Da forma em que o tema está posto, com o paralelismo da Operação Acolhida e do CFAE à nova estrutura do CNMig e do Comitê Executivo, ou mesmo sem vinculação com o Ministério da Justiça e Segurança, há em termos práticos uma política própria, que não necessariamente dialoga ou dialogará com a Política Nacional do atual Decreto nº 12.657.

Quase como nota de rodapé, um último comentário: o Decreto nº 10.917 (Brasil, 2021), que dispôs sobre o CFAE, traz regulamentação extensa sobre sua estrutura, subcomitês, objetivos e funções internas, o que não se repetiu com o Conselho criado pela Política Nacional, que não é emergencial e nem alegadamente de crise como a da Operação Acolhida. Passados mais de dois anos desde o início das consultas, o tema poderia estar mais claro e harmonizado dentro do Decreto, sem a necessidade de remissão a uma futura portaria do Ministério da Justiça e Segurança Pública.

5. A postergação de temas

Ainda sobre a falta de densidade, entendo que a Política deixa margens excessivas para a regulamentação em nível ministerial na divulgação de um futuro Plano Nacional quadrienal (art. 15, §1º), no que repete a tendência do Decreto nº 9.199/2017, bastante criticada pela sociedade civil quando de sua publicação. Aponto três exemplos dessa tendência.

O primeiro deles é previsão de que caberia ao Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome “disponibilizar serviços de acolhimento especializado para pessoas migrantes, refugiadas e apátridas” (art. 8º, V). Pergunta-se: de que modo? Até hoje os equipamentos socioassistenciais da Operação Acolhida, chamados de “abrigos”, não estão tipificados nas normativas do SUAS - Sistema Único de Assistência Social (Brasil, 2009), dentre suas diversas possibilidades, e nem mesmo vinculados à proteção social especial de alta complexidade.

Também não se avançou ao tratar do conceito de mediadoras e mediadores culturais, a reivindicação mais presente da II Comigrar (Brasil, 2024b), em pelo menos cinco propostas de três de seus eixos, ou de mesmo de enfatizar que o “atendimento inicial humanizado às vítimas de tráfico de pessoas que retornam ao País na condição de deportadas ou não admitidas”, prevista no art. 8º, I, a da Política Nacional de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas (Brasil, 2006), também se aplica a pessoas migrantes que não estão na condição de vítimas - como exemplo, as pessoas solicitantes de refúgio. Pelo contrário, ao mencionar fronteiras, o Decreto nº 12.657 trata de “apoiar as atividades de políticas marítima, aeroportuária e de fronteiras”, trazendo segurança e soberania nacional como princípios.

Há no Decreto menções bastante evidentes sobre regularização documental. Como já explicitado na literatura (Mialhe, Zedes, 2018; Redin, Bertoldo, 2019; Chaves, 2024b), há uma carência evidente de devido processo legal migratório após a Lei nº 13.445/2017 por mais que reconheça seus profundos e notáveis avanços. Ainda há óbices como a padronização de procedimentos pela Polícia Federal, exigências documentais excessivas e falta de transparência, motivação ou mesmo de decisões escritas. O texto da Política fala em “aprimoramento contínuo humanizado em regularização migratória e documental (...) com atenção à celeridade, à padronização, à simplificação e à informatização dos processos administrativos” (art. 6º, IX). Não se sabe qual será a compreensão do “atendimento”, e se isso abrange o reconhecimento de que é preciso construir um marco operacional de portarias e instruções normativas mais sólido, claro e previsível.

6. Ainda sobre esquecimentos e apagamentos

Um dos preços a pagar pela ausência de audiências públicas após a existência da minuta do texto e com sua publicização, ou de alguma forma de consulta aberta pelas plataformas virtuais existentes, foi a pouca visibilidade ou mesmo omissão de tópicos necessários, tanto para o presente como para o futuro.

O Decreto menciona a situação de migrantes indígenas em apenas dois incisos de seu art. 12, ambos vinculados ao Ministério da Educação. Não há o reconhecimento explícito da interseccionalidade com a questão indígena, que tomou grande vulto na experiência prática após a chegada ao país de milhares de pessoas indígenas venezuelanas, em sua maioria do povo warao, a partir de 2016. O povo warao, dentre outros, deixou de se beneficiar em vários momentos das políticas indígenas em contextos urbanos, chegando-se a questionar se seriam indígenas para fins legais ou das políticas brasileiras.

O texto menciona crianças e adolescentes de modo vago ao tratar da promoção de direitos humanos. É um retrocesso ante à Lei de Migração, que enfatizou a proteção específica de crianças e adolescentes desacompanhadas e as projeções de seu superior interesse. O curioso é que o Brasil tem uma normativa robusta, embora precária, sobre a proteção jurídica a esse grupo - a Resolução CONANDA nº 232 (Brasil, 2022). A ênfase da universalização de sua aplicação em zonas de fronteira seria desejável e necessária.

Se a situação de migrantes indígenas é pouco representada, a mobilidade humana decorrente das mudanças climáticas é omitida. No ano em que o Brasil se orgulhou de sediar a COP30 de Belém e no qual foi publicada a Opinião Consultiva nº 32 da Corte Interamericana de Direitos Humanos, justamente denominada “Emergência climática e direitos humanos” (CIDH, 2025), o tema não é mencionado ou mesmo sugerido. Da mesma forma, o Decreto é silente quanto a um dos principais temas de atenção para as comunidades migrantes como São Paulo, Rio de Janeiro ou Boa Vista, dentre outras grandes cidades: sua inclusão em programas habitacionais de moradia popular, aluguel social e regularização fundiária de ocupações.

Como último esforço de síntese, trato de dois últimos temas espantosamente excluídos do Decreto.

Não há no texto qualquer comentário sobre o sistema de refúgio brasileiro, em nenhuma de suas dimensões: governança atual, política de refúgio, aplicação do vigente Plano de Ação do Chile 2024-2034 no marco de Cartagena+40 (Declaração do Chile, 2024), enfrentamento das questões estruturais do CONARE quanto à dimensão de sua equipe, sistema decisório etc. É ainda mais sintomática a falta de um reconhecimento específico do princípio do non refoulement ou dos compromissos de vedação à devolução indevida e às deportações coletivas. Fala-se do apoio à fiscalização em fronteiras (art. 6º, XI), mas nada sobre proteção e garantia de direitos em zonas restritas ou no controle migratório. Num momento em que prevalece a suspensão do direito de solicitar refúgio ou proteção internacional em aeroportos internacionais há mais de um ano, por uma nota técnica do Departamento de Migrações (Brasil, 2024e) já reconhecida como ilegal e precária (DPU, 2024), caberia ao menos entender qual a concepção do país e de sua novíssima Política Nacional sobre o instituto e suas projeções na vida das pessoas solicitantes. Se o Brasil pode ser, segundo o ACNUR, um “campeão global” no acolhimento a refugiados (ONU Brasil, 2025), por que sua política de refúgio não está expressa na Política Nacional do Decreto nº 12.657?

Por fim, não há previsões sobre a situação de pessoas brasileiras emigradas ou retornadas - uma diáspora atualmente estimada em 4,5 milhões de nacionais vivendo no exterior (Brasil, 2023c), para além das pessoas que já retornaram. A Lei de Migração tratou expressamente das políticas públicas para os emigrantes e seus direitos (arts. 77 a 80), mas justamente num momento em que o tema dos retornos decorrentes de deportações tem tomado o noticiário, e da consolidação do Programa “Aqui é Brasil” do Ministério dos Direitos Humanos e Cidadania para a recepção de retornados (Brasil, 2025b), elas não estão na Política Nacional que, em tese, deveria abrangê-las. A exclusão fará sentido se houver a construção de uma Política Nacional própria para a comunidade brasileira no exterior, e não apenas programas isolados ou planos de contingência; se não, há uma omissão relevante e uma possível perda de oportunidade para contemplar esse grupo específico.

No momento de submissão deste artigo, havia a notícia de elaboração, no âmbito interministerial com consulta a atores como organizações internacionais, Ministério Público e Defensoria Pública, da elaboração de uma minuta do I Plano Nacional para Migrações, Refúgio ou Apatridia, o PlaNaMIGRA. O lançamento de consulta pública virtual sobre seu teor, previsto para 19 de fevereiro de 2026, foi postergado, sem nova definição de data. Acredito que parte dessas omissões constará nas ações de implementação, mas isso, por si só, fragiliza sua posição. Afinal, não há garantias de que continuarão a ser mencionados no quadriênio seguinte, o que seria sanado por uma elaboração mais robusta da Política, sob a forma de decreto, com normatividade.

7. Considerações finais

O exercício de uma perspectiva crítica é, acima de tudo, um ato de reconhecimento do valor da atuação do governo federal na matéria, sem as quais não haveria o Decreto, a II Comigrar e as etapas preparatórias à nova Política Nacional. Da mesma forma em que não se pode negar a participação social, deve-se também apontar como a falta de uma discussão ampla sobre o texto, e não apenas de coleta unilateral de subsídios, prejudicou-o em certos aspectos.

Assim, a conclusão inicial sobre a nova Política Nacional para Migrações, Refúgio e Apatridia é a de ambiguidade. De um lado, a consolidação de uma abordagem progressista sobre o fenômeno da mobilidade humana; de outro, a existência de omissões em larga escala e a adoção de conceitos que ainda não foram suficientemente densificados, como o do “enraizamento comunitário”. Espero que esses comentários introdutórios, cuja versão inicial começou a ser escrita poucos dias após a publicação do Decreto e concluído antes que se divulgasse o I Plano Nacional nele previsto, possam servir para o que se prestam: um início de discussão.

Acredito que, com uma Política Nacional em mãos, mesmo com suas eventuais lacunas e impasses, as pessoas migrantes e a sociedade civil têm mais condições de exigir direitos, reivindicar espaço e cobrar pela consolidação da mobilidade humana como um tema de direitos humanos e de exercício da cidadania. Para que seu conteúdo seja enfim determinado na prática, será necessário acompanhar a atuação dos atores governamentais, e especialmente do Ministério da Justiça e Segurança Pública, mas também das organizações internacionais atuantes na pauta e da sociedade civil. Assim como ocorreu com a Lei de Migração, a Política Nacional para Migrações, Refúgio e Apatridia será o que se fizer dela daqui por diante.

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• 1
  O processo administrativo nº 08018.073594/2024-76 foi obtido pelo requerimento de acesso à informação nº 08198.040979/2025-67, apresentado de forma anonimizada pela plataforma Fala.br do governo federal, com base na Lei nº 12.527/2011. Ele pode ser acessado por qualquer pessoa seguindo procedimento idêntico, ou fornecido por e-mail da pessoa autora mediante solicitação direta.

• Editores de seção
  Roberto Marinuccihttps://orcid.org/0000-0002-2042-2628
  Barbara Marciano Marqueshttps://orcid.org/0000-0003-0835-2441

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  12 Jun 2026
• Data do Fascículo
  2026

Histórico

• Recebido
  18 Nov 2025
• Revisado
  08 Abr 2026
• Aceito
  15 Abr 2026