Teoría y praxis de la regularización de migrantes: un esquema y un caso para su comprensión dinámica y crítica

Theory and practice of migrant regularization: a framework and a case for its dynamic and critical understanding

Resumen:

La regularización es un proceso político complejo que determina, en gran medida y en múltiples niveles, la relación entre la población migrante y los Estados anfitriones. El presente artículo se propone, por un lado, ofrecer un modelo teórico-conceptual general para explicar el funcionamiento de las principales puertas de acceso a la regularidad de la población migrante residente; y, por otro lado, aplicar este esquema a la comprensión dinámica de la política de regularización de la población venezolana en la Argentina (2016-2024). La investigación adopta un enfoque procesual jurídico-político que combina el análisis de datos estadísticos oficiales, el relevamiento normativo y entrevistas a funcionarios clave para echar luz sobre el funcionamiento efectivo de las tres puertas de acceso a la regularidad para la población extranjera (vía migratoria, asilo y naturalización). El foco específico en la migración venezolana permite observar la implementación de una política de regularización (estandarizada y focalizada) sumamente efectiva, que ha priorizado la vía migratoria en detrimento del asilo y ha funcionado como trampolín para procesos de naturalización.

Palabras clave:
política migratoria; regularización; asilo; naturalización; migración venezolana; Argentina

Abstract:

Regularization is a complex political process that shapes, to a large extent and across multiple levels, the relationship between migrant populations and host states. This article pursues a twofold objective. First, it proposes a general theoretical-conceptual model to explain the functioning of the main gateways to legal status for resident migrant populations. Second, it applies this framework to a dynamic analysis of regularization policies targeting the Venezuelan population in Argentina between 2016 and 2024. The study adopts a process-oriented legal-political approach that combines the analysis of official statistical data, a review of the relevant regulatory framework, and interviews with key public officials, in order to shed light on the effective operation of the three main pathways to legal status: migration channels, asylum, and naturalization. Focusing on Venezuelan migration allows us to observe the implementation of a highly effective regularization policy-standardized and targeted-which has prioritized the migration pathway over asylum and has operated as a springboard for subsequent naturalization processes.

Keywords:
migration policy; regularization; asylum; naturalization; Venezuelan migration; Argentina

Introducción

Las políticas de regularización y los marcos jurídico-administrativos que rigen su tramitación constituyen un aspecto crítico de la relación entre el Estado anfitrión y la población migrante. En efecto, el acceso a los papeles del país de destino implica un hito en la legitimación de la presencia de las personas migrantes, así como una condición sine qua non para el acceso efectivo a otros derechos (Penchaszadeh, 2017, 2021; Safi, 2020, 2024). Ahora bien, la regularización, es decir, el conjunto de procedimientos de identificación estatal, primero de la presencia “de hecho” y luego “de derecho” de los extranjeros, es un proceso complejo donde convergen dimensiones políticas, jurídicas y sociales que trascienden la mera formalización administrativa (Safi, 2020). Su comprensión como tecnología de poder -producción activa de categorías jurídico-políticas de inscripción legal- que habilita o restringe el acceso a derechos y la participación social plena, es fundamental para sostener que es el Estado el principal generador de (ir)regularidades y (sub)registros, al magnificar o achicar, a través de sus políticas, las brechas y desigualdades en el acceso a papeles que sólo él puede proveer (Acosta, Freier, 2023; CELS, CAREF, 2020; Cerrutti, Penchaszadeh, 2023; Gandini, 2024; Gandini et al., 2020).

Para alumbrar aspectos clave de la política de regularización, este artículo persigue dos objetivos complementarios: en una primera parte, ofrecer un modelo analítico y conceptual integral sobre el funcionamiento de las principales puertas de acceso a la regularidad -la vía migratoria, el asilo y la naturalización- dispuestas para la población migrante en los países de destino; y, en una segunda parte, realizar un análisis dinámico y procesual -con base en este modelo- de las formas de acceso a la documentación argentina por parte de la población migrante venezolana en el período 2016-2024. Ahora bien, ¿por qué trabajamos este caso particular para aterrizar nuestra teoría?

Desde 2016, la salida masiva de ciudadanos de la República Bolivariana de Venezuela alteró el perfil sociodemográfico sudamericano y obligó a los Estados receptores a ajustar sus políticas de regularización. Diferentes estudios comparados a nivel regional destacan la política de regularización de venezolanos implementada temprana y sostenidamente por la Argentina como un caso de éxito tanto por la celeridad y flexibilidad en la tramitación de las solicitudes de radicación, como por su volumen y calidad (con predominio, en plazos relativamente cortos, de las radicaciones permanentes) (Acosta, Freier, 2023; Agostinis, Brumat, 2025; Brumat, Espinoza, 2023; Brumat, Freier, 2021; Cerrutti, Penchaszadeh, 2023; Linares, 2021).

Para avanzar en el análisis teórico y práctico de la regularización, primero se elucidan, a nivel teórico-conceptual, sus principales elementos constitutivos y se desarrolla una metodología ajustada a su estudio dinámico. Luego, mediante un enfoque político-procesual, se abordan las interacciones entre el marco regulatorio jurídico-normativo (leyes, normas y disposiciones), las constelaciones burocrático-institucionales (posicionamientos de funcionarios clave) y los efectos de las políticas de documentación (datos estadísticos migratorios y número de trámites administrativos de las tres puertas de acceso), todo ello con base en el caso de la regularización de venezolanos en la Argentina (2016-2024). En la sección de conclusiones, se retoman los principales hallazgos y se proponen algunas pistas para extender el estudio de los procesos de regularización en general y en particular.

Primera parte. Marco teórico-metodológico: claves para un análisis dinámico y procesual de las políticas de documentación en los países de destino

Como se indicó en la introducción, la regularización es un proceso complejo cuyas dimensiones trascienden la mera inscripción administrativa de los extranjeros por parte de los Estados anfitriones. Mediante su ejercicio e implementación, el Estado, por un lado, define quiénes, cómo y por dónde pueden ingresar legítima, legal y regularmente a su territorio; y, por otro lado, es un proceso jurídico-administrativo de producción de inscripciones legales (sellos, tasas, trámites) y papeles de identificación mediante los cuales la población extranjera sustancia y acredita jurídicamente su presencia transitoria, temporaria o permanente en su territorio. Estos dos procesos normalmente se confunden tanto en la práctica como en la teoría, pues las categorías de ingreso producen clasificaciones y jerarquías que, a su vez, balizan u obstruyen el acceso a distintos tipos de documentación (trámites de radicación, documentos nacionales y/o pasaportes). Finalmente, el tipo de documentación que otorga o no el Estado anfitrión -a través de su infraestructura jurídico-normativa y burocrático-administrativa- afecta claramente el acceso a otros derechos y produce jerarquías y estratificaciones cívicas (CELS, CAREF, 2020; Ceriani Cernadas, 2018; Espinoza et al., 2021; Safi, 2020)

Como señala Torpey (2009), "el monopolio estatal sobre los medios legítimos de movimiento ha sido fundamental para la construcción del Estado moderno y el ejercicio del control sobre las poblaciones" (p. 45). La regularización representa una de las piezas concretas -con una materialidad ineludible dentro del proceso de legitimación de la presencia de las personas migrantes en el país de residencia- que habilita, modula o restringe el control en las distintas esferas de la sociedad de destino (y, por extensión transnacional, fuera pero dentro de ella) en múltiples niveles (Safi, 2020; Penchaszadeh, 2021). Las categorías jurídicas asignadas y su expresión material en “papeles” condicionan y jerarquizan el acceso a derechos sociales, políticos, civiles y económicos. De ahí que una gran parte de la literatura crítica sobre regularización se ha enfocado en las implicancias y efectos de las políticas de irregularización, a saber, cómo la falta de reconocimiento estatal y de inscripción jurídica (la situación irregular) expone a las personas migrantes a regímenes de violencia, clandestinización, expulsabilidad e ilegalización multinivel (De Genova, 2013; De Genova, Roy, 2020; Gago, 2015; De Genova, 2002). La regularización y su principal plusvalía -la documentación del país de residencia- son dispositivos dinámicos de estratificación, pues el acceso efectivo a derechos, beneficios y servicios depende de la posesión de ciertos papeles a presentar en cada ventanilla (Cerrutti, Penchaszadeh, 2023; Penchaszadeh, 2021; Torpey, 2009).

En este punto, es preciso distinguir la regularización, objeto de este estudio, de la regularidad. La regularización designa un proceso político activo, jerárquico, contingente, abierto y en disputa -con los propios sujetos migrantes y sus instancias de agregación y representación- mediante el cual el Estado define y reconfigura las condiciones de inscripción jurídico-administrativa de la población extranjera. Se trata de un conjunto de instancias en las que los migrantes avanzan y retroceden, acumulan o pierden categorías legales y papeles y, en muchos casos, se enfrentan a estatus precarios, temporales, condicionales y reversibles (Del Real, 2022; Menjívar, 2006; Menjívar et al., 2020). La regularización, así concebida, es fundamentalmente un proceso político donde confluyen múltiples agencias: la estatal (que produce tecnologías de gobernabilidad y control, mediante un ejercicio de fronterización activo y constante); pero también la de los propios migrantes y sus organizaciones y aliados que irrumpen en el espacio consensual de la política migratoria para reclamar reconocimiento y cuestionar las fronteras dentro del régimen de legalidad (De Genova, Roy, 2020; De Genova, 2002).

La regularidad, por el contrario, es un estatus reificado que se presenta de manera aproblematizada y consumada, ocultando su carácter político: todas las políticas de regularización fueron precedidas por reclamos y estrategias contrahegemónicas. No sorprende, en este sentido, que la gobernanza migratoria contemporánea hegemónica reclame la “regularidad”. Bajo el mantra de la "migración ordenada, regular y segura" consagrado en el Pacto Mundial para una Migración Segura, Ordenada y Regular (2018), los migrantes son sometidos a regímenes de hiperresponsabilidad individual (cumplir requisitos cada vez más onerosos e imposibles), mientras se opaca el rol directo de los Estados como productores activos de la (ir)regularidad. La apelación a la "regularidad" como estado consumado y despolitizado es, en este sentido, un acto político de primer orden: el intento de cerrar aquello que, en la regularización, permanece abierto, contestado e irresolublemente conflictivo¹.

El esquema analítico que proponemos a continuación para comprender la regularización como política, busca ofrecer una herramienta heurística para facilitar la observación de las dinámicas comprometidas en su desarrollo e implementación. Nos focalizaremos para ello la forma en que los Estados de destino gestionan la inscripción legal de la población migrante, a través de la apertura y cierre selectivo de "puertas" (categorías) y según criterios variables (muchas veces contradictorios) de utilidad económica, oportunidad política (y origen nacional) y necesidad humanitaria². Si se mira de manera integral la fábrica estatal de categorías y papeles para los extranjeros, es posible detectar tres puertas fundamentales: la vía migratoria, el asilo y la naturalización. Cada una de estas puertas constituye un canal específico, con sus propios mecanismos de filtrado, criterios de elegibilidad, requisitos y temporalidades variables para la producción de estatus y jerarquías.

La puerta migratoria -la más importante en la mayoría de los regímenes migratorios (no obstructivos)- opera principalmente bajo lógicas económicas y diplomáticas, filtrando según criterios de utilidad laboral, capacidad productiva y consideraciones de afinidad historico-cultural o geopolíticas (Safi, 2020). Según Acosta (2018), "la proliferación de categorías migratorias no responde únicamente a criterios técnicos, sino a la necesidad política de jerarquizar y segmentar a las poblaciones móviles según su valor percibido para el proyecto nacional" (p. 178). Esta puerta refleja lo que Chauvin, Garcés-Mascareñas y Kraler (2013) denominan regímenes de "merecimiento" (deservingness), donde "la legitimidad del reclamo migratorio se evalúa según criterios morales que combinan vulnerabilidad, productividad y conformidad con las expectativas sociales dominantes" (p. 123). Así, esta puerta no solo privilegia ciertos perfiles socioeconómicos, sino que también incorpora dimensiones políticas que reflejan relaciones diplomáticas y estrategias de política exterior de los Estados.

La puerta del asilo, a su vez, responde a criterios humanitarios y de protección internacional, operando en el marco normativo derivado del derecho internacional de los refugiados. Esta puerta es especialmente importante porque el asilo suspende (excepcionalmente, claro está) la prerrogativa soberana de deportabilidad (De Genova, 2002), mediante el reconocimiento del principio de no devolución (también, debemos decirlo, infringido sistemáticamente en la última década por la mayoría de los Estados). El ingreso por esta vía “excepcional” implica enfrentar temporalidades significativamente mayores que las de la vía migratoria, lo que conlleva períodos de espera prolongados que pueden generar situaciones de precariedad jurídica prolongada (Prieto et al., en prensa).

Finalmente, la puerta de la naturalización se basa en nociones de pertenencia nacional y arraigo territorial -más recientemente, de aporte económico directo e “inversión”- y, sin duda, es el canal que otorga la máxima seguridad jurídica (pues el extranjero se transforma en nacional e ingresa, en sentido estricto, de manera plena a la comunidad política). Si bien la naturalización promete una plena inclusión, también es cierto que mantiene algunas marcas materiales (la diferencia entre “nativos” y “naturalizados” persiste en algunos planos) y simbólicas³ de extranjería. No sólo es una vía poco priorizada por las personas migrantes en Latinoamérica (Debandi et al, 2024), sino que, además, la mayoría de los Estados de la región han avanzado hacia políticas cada vez más restrictivas y excluyentes (Penchaszadeh, Courtis, 2019; Sayad, 2010).

Con vistas a capturar dinámicamente la complejidad de las experiencias de regularización, en el siguiente apartado se presenta un análisis situado y longitudinal que combina técnicas cuantitativas y cualitativas. En primer lugar, se ofrece un relevamiento crítico del marco legal vigente (leyes, decretos, disposiciones) para identificar las condiciones formales de acceso a las distintas puertas de la regularización (requisitos, temporalidades, criterios de elegibilidad y mecanismos de filtrado). En segundo lugar, para comprender los procesos de toma de decisiones, la interpretación normativa y las prácticas burocrático-administrativas de la política de regularización, el análisis incorpora la información obtenida a través de seis entrevistas semiestructuradas realizadas a funcionarios y exfuncionarios clave de la DNM y la CONARE, entre 2019 y 2024⁴. El diseño de las entrevistas se centró oportunamente en el proceso de regularización y en el lugar asignado a la migración venezolana por parte de altos funcionarios -tanto de nivel nacional como provincial- responsables de la formulación, la coordinación administrativa y la implementación de la política de regularización⁵.

Finalmente, se analizan los registros administrativos de la Dirección Nacional de Migración (DNM) (disponibles o solicitados mediante pedidos de información pública), del Registro Nacional de las Personas (RENAPER) y de la Comisión Nacional para los Refugiados (CONARE) para el período 2016-2024, a fin de dar cuenta de los efectos medibles de la política de regularización para la población venezolana en Argentina.

Esta estrategia metodológica mixta permite, a su vez, observar las interacciones entre las puertas, a saber, si se observan estrategias estatales de proliferación/obturación, complementariedad/exclusividad y estandarización/excepcionalidad. La estrategia de proliferación implica la multiplicación de vías de acceso a la regularización; mientras que la obturación supone el cierre o restricción de canales existentes mediante el endurecimiento de requisitos o la ralentización de procedimientos. Cabe remarcar que pueden convivir de manera tensa marcos normativos aparentemente inclusivos con reglamentaciones restrictivas o con procedimientos burocráticos obstructivos y complejos. Por otro lado, la complementariedad refiere a la articulación sinérgica entre las diferentes puertas, permitiendo que una persona acceda a la regularización por múltiples vías o transite entre diferentes estatus migratorios según cambien sus circunstancias. Por el contrario, la exclusividad presenta cada puerta como alternativa excluyente de las demás, forzando a las personas migrantes a "elegir" entre categorías, en lugar de generar accesos paralelos y sinérgicos. Finalmente, la estandarización alude a la aplicación sistemática de procedimientos regulares basados en marcos normativos generales y estables, mientras que la excepcionalidad recurre a medidas ad hoc y temporales que suspenden o modifican dichos procedimientos. Como advierten Acosta, Blouin y Freier (2019), "las respuestas excepcionales pueden ofrecer soluciones rápidas a crisis migratorias, pero también pueden institucionalizar la precariedad al crear categorías temporales sin perspectivas de estabilización" (p. 156).

El esquema aquí propuesto busca también superar las aproximaciones lineales que asumen trayectorias migratorias homogéneas, ofreciendo herramientas conceptuales para analizar casos empíricos en los que la proliferación de vías puede coexistir con la obturación de otras, la complementariedad puede ser promovida para ciertos grupos mientras se mantiene la exclusividad para otros, y la estandarización de procedimientos puede convivir con la excepcionalidad selectiva. El análisis del caso venezolano en Argentina, como veremos a continuación, permite examinar la materialización de estas dinámicas en contextos específicos de producción de formas diferenciadas de acceso a la regularidad.

Segunda parte. Prácticas de regularización: aplicación del esquema al caso de la política de regularización de la población venezolana en la Argentina (2016-2024)

Como se indicó en la introducción, la migración venezolana contemporánea ha planteado desafíos específicos a los marcos jurídico-normativos preexistentes y estandarizados en Latinoamérica, tensionando el repertorio de respuestas estatales asociado a ellos. Desde 2016, la salida masiva de ciudadanos de la República Bolivariana de Venezuela alteró el perfil sociodemográfico sudamericano, confirmando, una vez más, que la movilidad internacional es ante todo un fenómeno regional⁶.

Según los datos de la Plataforma R4V, a junio de 2025 más de 7,8 millones de personas venezolanas emigraron, permaneciendo 6,8 millones en distintos países de América Latina y el Caribe. La distribución regional de esta migración distó mucho de ser equitativa: mientras que Colombia ha hospedado a 2,8 millones de venezolanos, Argentina ha albergado poco más de 165.000, ubicándose en el sexto lugar de los principales destinos.

En los registros estadísticos argentinos, esta población se multiplicó por 24, pasando de 6.379 a 161.495, según datos de los censos nacionales de 2010 y 2022. Esta ingente llegada, si bien no modificó el peso relativo general de la población migrante en la Argentina⁷ (que, de hecho, experimentó un leve descenso entre el Censo 2010 y el Censo 2022, de 4,3% al 4,1%), sí cambió su composición interna: los venezolanos pasaron a ocupar el tercer lugar en el ranking de las principales nacionalidades de origen, desplazando así al tradicional colectivo peruano al cuarto lugar.

Respecto de las respuestas estatales a este fenómeno en nuestra región, la literatura reciente diferencia dos grandes grupos según el tipo de gobernanza migratoria “liberal” (basada en el paradigma de derechos humanos) o “restrictiva” (basada en el paradigma securitario) implementada tanto en el plano jurídico-normativo como en el burocrático-administrativo (Brumat, Espinoza, 2023).

Si nos centramos específicamente en las dinámicas de regularización de venezolanos en Sudamérica, es posible identificar tres grandes estrategias políticas: a) la aplicación de mecanismos estandarizados ya previstos en la legislación nacional; b) la formulación de normativas y políticas ad hoc (como visados y permisos especiales) que, con mayor o menor alcance, reglamentan el ingreso y la regularización de los y las nuevas migrantes⁸; y c) sistemas mixtos que combinan acuerdos de residencia pre-existentes -regionales o bilaterales- con nuevos visados (humanitarios mayormente) o permisos de residencia extraordinarios. El caso argentino se encuadró, al comienzo, dentro del tipo a), pues se aplicaron mecanismos estandarizados previstos en su legislación, puntualmente los Acuerdos de Residencia del Mercosur (Acosta, Odriozola, 2022; Cerrutti, Penchaszadeh, 2023); pero también avanzó hacia el tipo c), al aplicar (desde 2019) un conjunto de disposiciones especiales para flexibilizar las condiciones y requisitos de regularización para los venezolanos (Acosta et al., 2019; Brumat, Espinoza, 2023; Brumat, Freier, 2021; Cerrutti, Penchaszadeh, 2023; Linares, 2021).

Los resultados de este régimen migratorio garantista son elocuentes: en una publicación de 2022, el RENAPER informó que en la última década 220.595 personas venezolanas obtuvieron su Documento Nacional de Identidad (DNI) argentino en calidad de residentes⁹. Esta exitosa política de regularización debe comprenderse a partir de la noción de "migración VIP" y del desarrollo de políticas selectivas (Botto, Nicolao, 2023; Cerrutti, Penchaszadeh, 2023). La combinación de marcos jurídico-normativos estandarizados y políticas excepcionales y focalizadas hizo que las personas venezolanas que arribaban a la Argentina contaran con tres puertas (en principio) no excluyentes y complementarias de acceso a la regularización: vía migratoria, asilo y naturalización.

La vía migratoria canaliza el grueso de los procesos de regularización de la población extranjera en el país. El organismo a su cargo es la DNM, que detenta la autoridad migratoria y se rige por la Ley 25.871, un decreto reglamentario del 2010 y sus distintas modificaciones. Este marco normativo ha sido caracterizado como liberal y garantista por la literatura especializada, al reconocer el derecho a migrar, responsabilizar expresamente al Estado por la regularización y garantizar el acceso a los derechos de salud, educación, seguridad social y justicia, con total independencia de la condición migratoria y documentaria (Penchaszadeh, 2021). La Ley 25.871, mediando una fuerte vocación regionalista, incorporó los Acuerdos de Residencia del Mercosur en su plexo, garantizando a las personas provenientes de los países parte y asociados (que representa casi el 80% de la inmigración de la Argentina) el acceso a una radicación temporaria y, luego de dos años, a una radicación permanente (por 15 años) (Acosta, Odriozola, 2022; Brumat, Freier, 2021; Brumat, Torres, 2015; Cerrutti, Penchaszadeh, 2023; Penchaszadeh, 2021).

Hasta el año 2025, la persona migrante que deseaba residir en el país por más de tres meses debía realizar un trámite de radicación ante la DNM, que daba como resultado algún tipo de residencia. Cada una implica diferentes requisitos: para obtener una residencia “temporaria” hay que presentar un conjunto de documentación válida y vigente (acreditación de identidad en el país de origen, certificado de domicilio, de antecedentes penales en el país de origen, entre otros), que será analizada por la DNM. Si se le acepta el inicio del trámite, se le otorga inmediatamente una residencia “precaria”, que tiene una validez de tres meses, período en el cual la DNM suele expedirse con respecto al expediente. De todas formas, es renovable y les da derecho a trabajar y a estudiar, pero no a tramitar el Documento Nacional de Identidad (DNI). Una vez que la residencia temporaria es otorgada, tiene una validez de dos y tres años y permite al migrante tramitar su DNI en el RENAPER. La residencia permanente es válida por 15 años y la pueden solicitar quienes sean familiares de una persona de nacionalidad argentina o de una persona extranjera que esté radicada de forma permanente en el país; así como pueden solicitarla “por arraigo” quienes tengan una radicación temporaria de más de dos años continuos e ininterrumpidos (para ciudadanos de países miembros Mercosur) o de 3 años (para extra-Mercosur).

El arribo masivo de la migración venezolana coincidió con la llegada de la administración de centroderecha de Mauricio Macri al gobierno nacional (diciembre 2015-diciembre de 2019), luego de tres mandatos presidenciales de referentes de centro-izquierda del Partido Justicialista. Su gestión llevó a cabo reformas de carácter restrictivo basadas en la vinculación entre la migración y la criminalidad: aumentaron las tasas migratorias y los controles de residencia, y el Decreto de Necesidad y Urgencia N° 70 de 2017 (vigente hasta 2021) sentó las bases para realizar deportaciones exprés (Penchaszadeh, García, 2018). Paralelamente, desarrolló una serie de mecanismos para responder a problemáticas específicas que enfrentaban las personas migrantes venezolanas tanto para ingresar como para radicarse en el país (Botto, Nicolao, 2023; Cerrutti, Penchaszadeh, 2023; Linares, 2021).

El siguiente gráfico muestra la gravitación de los venezolanos en la estadística de trámites de radicación migratoria iniciados ante la DNM a partir del año 2016, con picos en 2018 y 2021 y una clara desaceleración desde 2022.

Gráfico 1 -
Peso porcentual de los trámites de radicación iniciados por personas venezolanas en la DNM (2016-2024)

El inconveniente específico para ingresar por esta puerta era la falta o las deficiencias de la documentación venezolana. Las demoras en los turnos, los altos costos de los gestores, la incertidumbre en la entrega final de la documentación, entre otros problemas que encontraban en Venezuela, hicieron que muchas personas emprendieran sus viajes sin la documentación al día (CELS, CAREF, 2020; Debandi et al., 2024; Nicolao et al., 2022). Algunos migraron sin sus pasaportes y sólo con cédula de identidad; otros, con pasaportes vencidos; otros, sin partidas de nacimiento de sus hijos. Estos inconvenientes fueron tan recurrentes que el Estado argentino emitió una serie de Disposiciones que, primero, flexibilizaron (caso a caso) los requisitos para la presentación de documentación del país de origen (Disposición 594 del 2018) y, luego, implementaron programas y regímenes especiales de regularización (Disposición 520 del 2019). Paralelamente, la gestión Macri buscó, mediante otras acciones de política pública, incorporar profesionales al mercado de trabajo y redirigir los “flujos” al interior del país (Linares, 2021). Como explicaba un alto funcionario en 2019:

Este año, la mayor cantidad de trámites de radicación ha sido de venezolanos (…) Casi todos los que venían [desde Venezuela] tenían una profesión universitaria. (…) ingenieros, abogados, gente relacionada con la publicidad, varias profesiones interesantes. (…) Así, si en algunos lugares medio lejanos se necesitan puestos de médicos, por ejemplo, se los llama para cubrir ese cargo vacante. La idea de la DNM es redireccionar los flujos migratorios, que la gente no se quede toda en CABA y que tenga información de que su profesión puede ser útil en alguna provincia (…) así se benefician las dos partes, ¿no? (Alto/a funcionario/a, DNM, La Pampa, 08/2019)

La Disposición 520 del 2019 permitió el inicio del trámite de regularización con documentación del país de origen vencida, cumpliendo así los objetivos que perseguía la DNM, como encontrar el mecanismo más sencillo para que las personas puedan acceder a su documentación y, a través de convenios con provincias como Neuquén o Mendoza y empresas, facilitar el acceso de venezolanos con experiencia en temas petroleros (Alto funcionario, DNM y CONARE, Buenos Aires, 08/2025). Sin embargo, según los funcionarios de la DNM entrevistados durante la siguiente gestión, esta disposición no logró su objetivo por deficiencias en su redacción, ya que no aclaraba específicamente los plazos y el tipo de radicación a obtener (el beneficio), por ejemplo. Por esa razón, quienes tenían problemas documentarios de origen adquirían una residencia precaria pero no lograban tramitar la radicación temporaria (y, por lo tanto, el DNI). Como explica un funcionario:

Si no podemos firmar la radicación temporaria, nunca van a tener el DNI argentino; sin DNI, nunca van a poder acreditar su identidad para obtener la radicación permanente. […] Era todo un círculo vicioso que, después, cuando las gestiones se están por ir, nadie quiere tomar una decisión de decir: «Dale, lo solucionamos». (Funcionario/a, DNM, La Pampa, 08/2022)

Durante el período 2019-2023, la Administración de Alberto Fernández (Partido Justicialista) continuó con los marcos estandarizados (derogando el DNU N° 70 en el 2021) y las respuestas específicas para la migración venezolana (Penchaszadeh et al., 2025). A partir de 2020, en plena pandemia, los trámites comenzaron a resolverse, sobre todo a partir de 2021 (como lo demuestra el gráfico 2). Hubo en la Dirección de la DNM un esfuerzo centrado en “la eficacia” en términos de regularización, sobre todo en relación a la gestión anterior (Penchaszadeh et al., 2025). Un/a alto/a funcionario/a se jactaba:

Hubo un crecimiento exponencial: en la gestión anterior, desde enero de 2016 hasta diciembre de 2019, se otorgaron 64.900 residencias solo a venezolanos, bajo la dirección del Dr. García, venezolano friendly. Nosotros, desde enero de 2020 hasta enero de 2023 -o sea, un año menos-, hemos otorgado 163.379, casi 100.000 más. Casi triplicamos la cifra. De esas residencias, 125.780 son permanentes. En la gestión anterior, los turnos se daban con una demora de un año; nosotros damos turnos en tres días. Eso demuestra mayor eficiencia en la gestión. (Alto/a funcionario/a, DNM, Buenos Aires, 09/2023)

La Disposición 1891 del año 2021 resolvió la regularización de más de 8000 niños, niñas y adolescentes venezolanos/as, cuyos trámites estaban trabados porque, hasta los 9 años, no cuentan con otra documentación que la partida de nacimiento.

Finalmente, desde diciembre de 2023 hasta la actualidad, la Administración de Javier Milei llevó a cabo un giro restrictivo integral que ha alterado el funcionamiento de todas las puertas de acceso a la regularización mediante el Decreto de Necesidad y Urgencia 366 de mayo de 2025. Este DNU modificó la ley de migraciones y naturalización, así como otras leyes de organismos que gestionan el acceso a derechos ahora sujetos a ciertos estatus migratorios específicos, criterios económicos y de arraigo¹⁰. Pese a este contexto, se implementó un régimen de regularización extremadamente garantista para los venezolanos: la Disposición 388/2024 (y la prórroga otorgada por la Disp. 1177 del mismo año) enumera los requisitos documentarios (flexibilizados) que deben cumplirse para acceder a una residencia temporaria al amparo del artículo 23 inciso m) de la Ley N° 25.871. Esta es la primera vez que se apela a este inciso del articulado de la ley, que supone el beneficio de una residencia otorgada por razones humanitarias (aplicado en otros momentos al caso sirio y al haitiano).

Como se observa en el siguiente gráfico, a partir del año 2021, el volumen de radicaciones permanentes otorgadas por la DNM a venezolanos supera al de las temporarias, lo que evidencia un proceso de consolidación de la regularidad. La caída de ambas curvas es consecuente con la caída de los ingresos de venezolanos en la Argentina, desde 2020¹¹.

Gráfico 2 -
Evolución del número de trámites de radicaciones permanentes y temporarias de venezolanos resueltos por la DNM (2018-2024)

La puerta de acceso a la documentación a través de la naturalización se encuentra regulada en la Argentina por la Ley de Ciudadanía (Ley 346) y su reglamentación del año 1984, cuya plena vigencia se ha visto limitada por el DNU 70 entre 2017 y 2021, y el DNU 366 desde mayo de 2025. Antes del último decreto (366/25), se accedía a este derecho a través del Juzgado Nacional en lo Civil y Comercial Federal más cercano al domicilio del solicitante. En el período analizado en este artículo, los requisitos no eran excluyentes: ser mayor de 18 años; contar con cónyuge argentino y/o hijo argentino, o bien establecer una industria; demostrar medios de subsistencia dignos; y no tener antecedentes penales. Además, para solicitar la carta de ciudadanía argentina no era necesario contar con una radicación regular (temporaria o permanente), bastaba con dos años de residencia efectiva en la Argentina (demostrable por distintos medios)¹². Este proceso dura en promedio entre 2 y 3 años y, una vez obtenido el fallo favorable, podía tramitarse el DNI en carácter de argentino ante el RENAPER.

Pese a su gratuidad y desvinculación activa de la condición migratoria, en promedio solo unas 5000 personas migrantes han optado por la naturalización en la última década¹³, aunque cabe destacar que sí ha funcionado como una puerta complementaria de acceso a la documentación para las personas de Venezuela. El siguiente gráfico muestra la gravitación de los venezolanos dentro del universo de DNI otorgados por trámite de naturalización, que habría alcanzado su pico en 2023 (47,6%).

Gráfico 3 -
Evolución del peso porcentual de los venezolanos sobre la población naturalizada que ha gestionado su DNI argentino ante el RENAPER

Finalmente, la puerta del asilo está regulada por la Ley General de Reconocimiento y Protección al Refugiado 26.165 del año 2006, que, a su vez, creó a la CONARE. Este organismo, desde su puesta en funcionamiento en el año 2009, recibió unas 20000 solicitudes de asilo (50% de estas corresponde al período 2018-2022) que estudió y resolvió -positiva o negativamente- caso por caso. La tasa de reconocimiento promedio es del 39,4% (en 2022, ascendía al 55%). La resolución de los trámites lleva mucho tiempo (en ocasiones, años), período en el cual los solicitantes gozan de una residencia precaria, que debería ser el primer paso hacia la regularidad; pero, en ocasiones, se dilatan excesivamente los tiempos e incluso terminan en rechazos (produciendo legalidades liminares especialmente gravosas entre las personas extra-MERCOSUR).

Desde el 2018, si bien las personas migrantes de Venezuela lideraron el ranking de solicitudes de asilo, solo hasta el 2019 se observan tasas razonables de reconocimiento. El siguiente gráfico muestra la importante brecha entre las altas tasas de solicitudes de asilo y el bajo reconocimiento, así como un retraimiento reciente de la vía del asilo como estrategia de regularización para la población venezolana. En efecto, el número de solicitantes de asilo pasó de 1.008 en 2018 a un máximo de 5.570 en 2021, manteniéndose en un nivel similar en 2022 (5.555), para luego caer abruptamente a 1.825 en 2023 y descender aún más en 2024 (713) y 2025 (515). En contraste, el número de personas reconocidas como refugiadas creció muy lentamente: de 16 en 2018 a 336 en 2025, y se estancó desde el 2020.

Gráfico 4 -
Número de solicitantes de asilo y refugiados venezolanos - CONARE (2019-2025)

Aunque el asilo debería ser una puerta complementaria -destinada a garantizar el principio de no devolución-, el Estado argentino forzó el ingreso y el registro exclusivo de la población venezolana por la vía migratoria, al cerrar todas las vías administrativas para encauzar las solicitudes entre 2020 y 2021 -con la excusa de la pandemia- y al instar a desistir de sus solicitudes de asilo a quienes se acogieron a los programas especiales de regularización. En efecto, la caída del número de solicitantes de asilo desde 2023 se debe a que más del 90% de las solicitudes fueron desistidas (en muchos casos, condición para acogerse a los regímenes especiales) o archivadas (por falta de continuidad en el trámite). Este reencauzamiento estatal a la puerta migratoria es claro:

Hay estatutos de protección complementarios, es decir, personas que no están siendo reconocidas como refugiadas y que, sin embargo, se les puede aplicar algún sistema de protección. A toda esta gente la canalizamos por ahí (la vía migratoria). Entonces liberé parte del sistema de Asilo, ahora me quedan los venezolanos (...) todos estos actores abusaban de este mecanismo porque, primero: no se puede rechazar, no se puede devolver, no se le pide documentación migratoria. Los venezolanos, los senegaleses... ¡Nosotros lo planteamos muy fuerte, canalizamos por la vía migratoria, resolvimos 140.000 más que el programa de regularización! (…) El reconocimiento en la CONARE ahora es de casi el 65%, que no existe en ninguna parte del mundo. ¿Por qué no existe en ninguna otra parte? Por el abuso que se hace del sistema de asilo. Como nosotros nos hemos puesto muy estrictos (…), se les da protección a las personas que la necesitan. No te lo quieren reconocer. Y es una cosa muy muy importante que hemos hecho y que, para que lo podamos hacer, tuvimos que básicamente, forzosamente, sacar a estas nacionalidades del sistema de asilo. (...) Y hoy el Estado resolvió la problemática de los nacionales de la República Dominicana, de Cuba, de Haití, de Senegal, de Venezuela. (Alto funcionario DNM, Buenos Aires, 12/2022)

Como muestra la experiencia de la migración venezolana -una migración mixta tout au court- incluso en contextos donde formalmente se reconoce la protección internacional, las prácticas estatales tienden a privilegiar la vía migratoria o soluciones humanitarias ad hoc excepcionales (como las previstas en el artículo 23 de la ley de migraciones 25.871 a la que se apela en el régimen especial del 2024), por sobre la aplicación sistemática de marcos de protección internacional existentes, diluyendo así en la práctica el blindaje garantista que proveen las categorías de solicitante del asilo y refugiado. Un ex alto funcionario propone otro factor explicativo:

A partir de 2019, y por lo que he escuchado de colegas de la CONARE, hubo más una decisión política en términos de reconocimiento (…) imagino que habrá sido un tema de alineamiento ideológico, porque reconocer como refugiado ¡implica reconocer que hay una persecución! Entonces, más allá que el estatuto del refugiado sea apolítico, en la práctica eventualmente el país de origen podría considerar que hay una evaluación o valoración sobre la situación (por parte del país que reconoce a sus ciudadanos como refugiados). Que efectivamente la hay, pero es individualizada, es decir que no es una expresión política porque se desarrolla en el marco de reserva y confidencialidad del sistema de asilo. (Alto funcionario, DNM y CONARE, Buenos Aires, 08/2025)

En el curso de nuestra investigación, si bien se trata de un número reducido dentro de la migración total de venezolanos a la Argentina, hemos relevado casos de personas atrapadas entre la puerta del asilo y la irregularidad, en esta situación de “precariedad prolongada” o liminalidad (Menjívar et al., 2020; Prieto et al., en prensa). Se trata de migrantes de Venezuela que, mientras esperan la resolución de su eternizado trámite de asilo, deben renovar su residencia precaria cada tres meses sin poder obtener su DNI (con las limitaciones que eso implica, en especial, desde la reforma introducida por el DNU 366/25); mientras tanto, se les vencen sus documentos del país de origen (cédula de identidad). Sin sus documentos de identidad vigentes, se les cierran las puertas de la vía migratoria o de naturalización y quedan en una legalidad liminar que sólo se solucionaría volviendo a su país o pagando a gestores que tramiten sus documentos, dos opciones que conllevan gastos onerosos.

Consideraciones finales: juntando las partes

El escenario migratorio a nivel global trae -una vez más- la discusión sobre la regularización de las personas migrantes bajo los términos engañosos de “legalidad/ilegalidad”, es decir, uniendo irregularidad y criminalidad mediante un gesto doble: hiperresponsabilización de los sujetos migrantes y ocultamiento simultáneo del rol central de los Estados en la producción de tal condición.

La regularización, tal como la definimos a lo largo de estas páginas, es un proceso político activo y en disputa, en el que el Estado define las condiciones de inscripción jurídico-administrativa de la población extranjera, haciendo un uso discrecional de distintos criterios de inclusión/exclusión y lógicas procedimentales. Se trata de una construcción performativa de mecanismos de diferenciación jurídico-política, de "umbrales”, que definen estructuralmente la condición de extranjería, es decir, la diferencia entre nacionales y extranjeros y al interior de la comunidad migrante (regular/irregular, con residencia “precaria”, con DNI/sin DNI, con radicación temporaria/permanente o, finalmente, naturalizada).

En este trabajo, quisimos ilustrar la forma en que las políticas de regularización gestionan de manera diferencial la movilidad humana a través del cierre o apertura de las tres puertas -la vía migratoria, el asilo y la naturalización-, imponiendo velocidades, requisitos y resultados. El análisis específico del funcionamiento de este esquema de puertas para la regularización de los venezolanos en la Argentina (2016-2024) mostró una sinergia virtuosa de estandarización/excepcionalidad. La aplicación de los Acuerdos MERCOSUR inscritos en la Ley de Migraciones proporcionó un suelo estable para los venezolanos y funcionó, en no pocos casos, como trampolín para el acceso posterior a la naturalización. A su vez, la aplicación de medidas excepcionales -disposiciones especiales, prórrogas pandémicas, flexibilizaciones documentarias- garantizó políticas focalizadas y temporales de carácter garantista para este colectivo, según sus necesidades específicas e incluso en contextos generales de giros restrictivos (Linares, 2021; Penchaszadeh et al., 2025; Penchaszadeh, Ruiz Durán, 2024).

En cuanto a la tensión complementariedad/exclusividad pudimos observar que, más allá de la continuidad relativa del Estado normativo en la regulación de las tres puertas (hasta 2025), la complementariedad en la letra mostró sus límites en la práctica: por un lado, se operó una canalización de los trámites de los venezolanos (inducción forzada) hacia la vía migratoria y se desincentivó la vía del asilo. Por otro lado, se consolidó la exigencia de un tránsito previo (exitoso) por la vía migratoria (con la obtención de una radicación temporaria o permanente) para encauzar de manera célere el trámite de naturalización (primero a nivel de las prácticas burocráticas y luego a nivel normativo, con la sanción de los DNU 70/2017 y 366/2025). Los datos estadísticos trazan esta geografía de flujos desviados o escalonados. El Estado argentino, bajo el argumento de la saturación del sistema de asilo, ha aplicado una estrategia de proliferación selectiva de la vía migratoria, dejando a algunas personas en una situación de “legalidad liminar” dentro de la vía del asilo (debido al vencimiento de sus documentos de identidad por la eternización del trámite de asilo). Vemos entonces que la complementariedad de las tres vías de regularización (vía migratoria, asilo y naturalización), en tanto pilar básico del paradigma de derechos humanos del régimen argentino, se ha visto limitada por lógicas de exclusión propias de los enfoques restrictivos.

Sin duda, la efectividad de los marcos normativos inclusivos depende de la capacidad estatal para garantizar múltiples caminos complementarios hacia la regularidad, reconociendo la complejidad y heterogeneidad de las experiencias migratorias contemporáneas que no se ajustan a las categorías administrativas tradicionales. Una política integral de derechos humanos en materia migratoria requiere, en efecto, la articulación sistemática entre las diferentes vías de regularización, evitando la competencia o la jerarquización entre ellas. Esta articulación implica tanto aspectos procedimentales -coordinación entre organismos, unificación de requisitos, reconocimiento mutuo de trámites entre las tres vías- como aspectos sustantivos, relacionados con el reconocimiento de que las experiencias migratorias contemporáneas no se ajustan a las categorías administrativas tradicionales. Así, la proliferación de vías puede coexistir con la obturación de otras: un Estado puede facilitar el acceso a la regularización migratoria para ciertos perfiles profesionales mientras, simultáneamente, restringe el acceso al asilo o complica los procedimientos de naturalización. La complementariedad puede ser promovida para ciertos grupos -permitiendo, por ejemplo, que una persona con residencia temporaria pueda solicitar asilo si cambian las condiciones en su país de origen-, mientras se mantiene la exclusividad para otros, lo que los obliga a "elegir" entre ser categorizados como migrantes económicos o refugiados.

Finalmente, estimamos que el esquema aquí propuesto tiene la potencialidad de evolucionar hacia un sistema de "vasos comunicantes" donde la regularización por una vía se sinergia con las otras, reconociendo que la migración, el asilo y la naturalización constituyen dimensiones complementarias de un mismo proceso material de vinculación sociojurídica con el Estado de residencia. Esta perspectiva integral permite superar lógicas administrativas fragmentarias que, en el ámbito documentario, reproducen las mismas exclusiones que se buscan superar en el plano de los derechos sustantivos. Una política hospitalaria, sin duda, debe basarse en la multiplicación de puertas y compuertas de acceso, con vistas a debilitar progresivamente los umbrales de extranjería y la subordinación política de los migrantes en los países donde efectivamente despliegan sus vidas.

Declaración de Disponibilidad de Datos

Los datos de la investigación están disponibles en el cuerpo del documento

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• TORPEY, John C. The invention of the passport: Surveillance, citizenship and the state. Cambridge University Press, 2009.

• 1
  En esta oportunidad —y en virtud de la extensión sugerida para los artículos científicos— nos centraremos en la gestión estatal y no analizaremos la acción colectiva migrante venezolana que ha sido fundamental en este proceso. Para conocer más sobre esta acción colectiva y su vinculación en el proceso de regularización ver: Botto, Nicolao, 2023; Penchaszadeh, Ruiz Durán, 2024.
• 2
  El rol de los regímenes de visas como dispositivos de control migratorio previo al acceso territorial constituye una dimensión fundamental que antecede y condiciona el funcionamiento del sistema hidráulico de tres compuertas. Como demuestran Czaika y de Haas (2013), las políticas de visas operan como instrumentos extraterritoriales de selección que no solo reducen los flujos de entrada sino también los de salida. Debido a que en este artículo nos enfocaremos en el acceso a la regularización de aquellas personas migrantes que están en el país, no abordaremos el rol de las visas de ingreso en tanto dispositivos de selección/exclusión.
• 3
  Abdelmalek Sayad captó muy bien esta “marca de extranjería originaria” al distinguir la categoría de socio-económica “inmigrante”, de la categoría socio-jurídica de “extranjero” para dar cuenta de cómo muchos franceses (de origen argelino) eran percibidos por el orden social como “inmigrantes” (Sayad, 2010).
• 4
  Se realizó una entrevista en 2025 a un exfuncionario para consultarle sobre el período 2016-2024.
• 5
  Respecto de RENAPER, no se realizaron entrevistas debido a que la función del organismo es simplemente otorgar DNI a trámites resueltos por las diferentes puertas de regularización.
• 6
  Link a la presentación del Global Transnational Mobility Dataset 2.0: https://www.youtube.com/watch?v=jFbIiB9z9Xo.
• 7
  Por el contrario, Colombia, Perú, Ecuador y Chile, principales países de recepción de este colectivo, sí sufrieron cambios radicales en sus perfiles migratorios, pasando a ser súbitamente países de inmigración.
• 8
  La estrategia argentina de aplicación unilateral de los Acuerdos de Residencia del MERCOSUR a la población venezolana, eliminando de facto los requisitos de visa, contrasta marcadamente con las políticas adoptadas por otros países de la región que mantuvieron sistemas de visas específicos para este colectivo. Mientras Argentina optó por una estrategia de proliferación que facilitó el acceso directo a procedimientos de regularización migratoria, países como Chile implementaron la "Visa de Responsabilidad Democrática" —que solo puede solicitarse en territorio venezolano y otorga residencia temporal de un año prorrogable— creando así un sistema de pre-filtrado consular que limitó significativamente el acceso territorial (Freier, Espinoza, 2021). Esta divergencia regional en el manejo de los regímenes de visas evidencia cómo la eliminación de barreras consulares en el caso argentino constituyó una decisión política deliberada que antecedió y facilitó el funcionamiento relativamente fluido del sistema hidráulico de regularización para la población venezolana
• 9
  Nótese que el Censo del mismo año contabilizaba 161.495 personas venezolanas residiendo en el país. Para más detalles sobre las críticas a la eficacia del censo y el informe del RENAPER, ver: https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/2022/12/08_-_caracterizacion_de_la_migracion_internacional.pdf, https://www.youtube.com/watch?v=hPBwOpEdp4w
• 10
  Hay un giro securitario desde la Administración Milei con respecto a las personas migrantes, instrumentalizada a partir de una batería de decretos y disposiciones —el DNU 942/2024, DNU 819/2024, DNU 584/2024, DNU 366/2025, DNU 646/2025, DNU 793/2025— que modifican la estructura ministerial, la estructura de la CONARE, la ley de Refugio y la de Naturalización, o que instaura una Policía Migratoria, entre otras políticas restrictivas, y que no se podrán analizar en esta oportunidad debido a limitaciones de extensión y por quedar por fuera de nuestro recorte temporal—.
• 11
  Como se desprende de los datos disponibles en https://argentina.iom.int/es/portal-de-datos-migratorios-en-argentina.
• 12
  Primero el DNU 70/17 (vigente hasta 2021) y luego el 366/25 modificó este requisito, imponiendo contar con la Residencia Temporaria o Permanente para poder realizar el trámite.
• 13
  En otros textos, se han abordado las razones que podrían explicar este exiguo número: el desconocimiento generalizado acerca de este derecho, a la falsa creencia que se pierde la nacionalidad de origen y, sobre todo, el propio trámite ante el Poder Judicial, que implica la presentación y lectura de numerosos documentos en un lenguaje experto y en español que obliga a la contratación y el pago a abogados/as, gestores y traductores (Penchaszadeh, Courtis, 2019; Acosta, 2018; Nicolao, Debandi, Penchaszadeh, 2024).
• 14
  https://www.argentina.gob.ar/interior/renaper/estadistica-de-poblacion/caracterizacion-sociodemografica-de-la-poblacion

• Editores de sección
  Roberto Marinuccihttps://orcid.org/0000-0002-2042-2628
  Barbara Marciano Marqueshttps://orcid.org/0000-0003-0835-2441

Fechas de Publicación

• Publicación en esta colección
  17 Abr 2026
• Fecha del número
  2026

Histórico

• Recibido
  17 Dic 2025
• Acepto
  12 Feb 2026