Mobilidade humana em face às mudanças climáticas: a urgência na criação de um instituto jurídico aos deslocados climático-ambientaisResumo
Analisa-se os deslocamentos forçados por desastres climáticos, com foco na crise humanitária gerada pelos fenômenos extremos, tendo como questão central: pode-se falar em deslocados internos por causas climáticas no âmbito do que define o Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (ACNUR) para deslocados internos? A pesquisa foi dividida em duas etapas: a primeira explora as crises em curso, com foco no aumento dos extremos climáticos e deslocamentos decorrentes; e, a segunda, os desafios à conceituação e proteção dos deslocados. Adotou-se a teoria de base sistêmico-complexa, abordagem hipotético-dedutiva e quantitativa, procedimento descritivo e exploratório e técnicas bibliográfica e análise de dados. Conclui-se que as respostas jurídicas atuais são insuficientes para proteger os deslocados forçados por causas climáticas, uma vez que a definição de deslocados internos do ACNUR não abrange as causas ambientais e/ou climáticas.
Palavras-chave:
Mudanças Climáticas; Eventos Extremos; Deslocamento forçado.
Abstract
Forced displacement due to climate disasters is analyzed, with a focus on the humanitarian crisis generated by extreme phenomena, with the central question being: can we talk about internally displaced people due to climate causes within the framework of what the United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR) defines for internally displaced people? The research was divided into two stages: the first explores the ongoing crises, with a focus on the increase in climatic extremes and the resulting displacements; and the second, the challenges to the conceptualization and protection of the displaced. A systemic-complex theory was adopted, as well as a hypothetical-deductive and quantitative approach, a descriptive and exploratory procedure and bibliographic and data analysis techniques. The conclusion is that current legal responses are insufficient to protect those forcibly displaced by climate-related causes, since the UNHCR's definition of internally displaced persons does not cover environmental and/or climate-related causes.
Keywords:
Climate change; Extreme events; Forced displacement.
Introdução
A busca incessante por crescimento econômico levou à exploração em larga escala da natureza. O modelo socioeconômico vigente, focado essencialmente no lucro, intensificou a degradação do meio natural, de modo que se chegou ao status quo, ou seja, a crise ecológica que está em curso e pode ser observada sob a égide dos eventos extremos recorrentes.
Nos últimos anos, a frequência e intensidade de desastres, mais antropogênicos do que naturais, como incêndios, inundações e enchentes - a exemplo das ocorridas no Rio Grande do Sul (RS) em 2024 - têm se intensificado globalmente, configurando a nova “normalidade” climática. Para além do meio ambiente per se, essas catástrofes forçam comunidades inteiras a se deslocarem em busca de segurança e dignidade.
A intensificação desses fenômenos tem, portanto, provocado um aumento exponencial nos deslocamentos forçados, com muitas pessoas sendo obrigadas a abandonar seus lares devido aos impactos das mudanças climáticas. A migração forçada, impulsionada por desastres climáticos, tem se configurado como uma crise humanitária cada vez mais latente, exigindo respostas tanto globais quanto locais, que devem integrar políticas voltadas à proteção climática e garantir os direitos daqueles que, diante das catástrofes ou da iminência delas, se veem compelidos a migrar.
Diante disso, a presente pesquisa analisa o cenário de deslocamentos forçados por questões climáticas na atualidade e o tratamento jurídico da matéria. Assim, busca-se responder à seguinte pergunta: pode-se falar em deslocados internos por causas climáticas no âmbito do que define o Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (ACNUR) para deslocados internos?
Para responder ao problema proposto, a pesquisa foi estruturada em duas etapas interdependentes. A primeira examina o colapso ecológico e humanitário em curso, com ênfase no agravamento dos eventos climáticos extremos e no aumento dos deslocamentos forçados, fenômenos que afetam de forma desproporcional comunidades já vulnerabilizadas, evidenciando um quadro de injustiça climática. A segunda etapa volta-se à análise dos desafios teóricos e jurídicos para a conceituação e a proteção internacional dos deslocados climáticos, diante da insuficiência dos instrumentos normativos existentes frente à complexidade e à urgência do problema.
A análise do tema foi realizada, portanto, com base no quadrinômio metodológico composto por teoria de base, abordagem, procedimento e técnica. A teoria de base adotada foi a sistêmico-complexa, fundamentada em autores como Leff, Boff, Latour, Cançado Trindade e Claro, entre outros, considerando a complexidade das demandas climáticas e humanas. Essa teoria compreende o direito e os fenômenos sociais como sistemas inter-relacionados, dinâmicos e não-lineares, marcados por múltiplas interdependências e retroalimentações. No intuito de superar visões reducionistas e fragmentadas, se reconhece a complexidade das interações entre os fatores jurídicos, sociais, ambientais e institucionais. No campo jurídico, permite analisar normas e fenômenos como partes de um sistema em constante adaptação, o que se mostra especialmente pertinente para temas como as migrações, onde múltiplas dimensões - ecológicas, políticas, econômicas e jurídicas - se entrelaçam de maneira complexa.
A abordagem integrou o método hipotético-dedutivo, que se fundamenta na formulação de hipóteses a partir de premissas gerais, submetendo-as à verificação por meio do raciocínio lógico e da análise crítica dos dados ou do arcabouço normativo pertinente, aliado à abordagem quantitativa, com o uso de dados para verificar as hipóteses relacionadas ao aumento de desastres e deslocamentos, especialmente.
Vale mencionar, nesse contexto, que a análise de dados empíricos constitui um ponto elementar da investigação científica, uma vez que a cientificidade pressupõe a verificação sistemática dos fenômenos por meio de evidências concretas. Ainda que determinadas relações - como a correlação entre vulnerabilidade socioambiental e deslocamentos forçados - possam parecer autoevidentes, demanda-se a formalização desses nexos, garantindo a precisão analítica e evitando a reprodução de pressupostos não testados. A obviedade, nesse contexto, não dispensa a demonstração empírica: ao contrário, a necessidade de explicitá-la é ainda maior, pois a validação por dados permite a construção de um saber conciso, capaz de subsidiar criticamente a formulação de políticas públicas e de revelar as múltiplas camadas de injustiça que perpassam a mobilidade humana induzida pelas mudanças climáticas.
Quanto ao procedimento foi adotado o descritivo, com o intuito de compreender as características da distribuição dos dados, e exploratório, para investigar problemas específicos e construir hipóteses. A técnica de pesquisa baseou-se na bibliográfica, com o levantamento e a análise de materiais como livros, artigos, legislações e outros documentos, em meios impressos e digitais, bem como da interpretação de dados com estatísticas descritivas.
1. Colapso ecológico e humanitário: o aumento de eventos extremos como causa de deslocamento forçado
A busca por crescimento econômico, dissociada da sustentabilidade ambiental, negligenciou as questões ecológicas a um plano secundário, na medida em que o aumento da produtividade intensificou a degradação dos ecossistemas. Na qualidade de sistema orientado à própria reprodução e expansão, o capitalismo raramente internaliza os custos socioambientais decorrentes. Em outras palavras, prioriza-se o crescimento econômico, ainda que isso implique danos à natureza e à coletividade (Mészáros, 2011).
Além da negligência estrutural, observa-se uma transformação ontológica: a transição de valores do “ser” para o “ter”, reduzindo a existência à capacidade de usufruir. A natureza foi transformada em mera fonte de recursos, atribuindo-lhe função exclusivamente instrumental (Levai, 2010). Como consequência, a degradação ecológica chegou a proporções inimagináveis, impulsionada pela ausência de uma ética voltada à preservação da vida. O avanço célere da industrialização rompeu, portanto, o equilíbrio ecológico construído ao longo de milhões de anos, dada a lógica predatória (Leff, 2009).
Sustentada pela expansão e mercantilização desmedidas, a contemporaneidade encontra-se diante de uma crise antepositiva, cuja gravidade ameaça a própria sobrevivência (Löwy, 2021). Em diversos aspectos, a devastação ambiental já apresenta características de difícil reversão, com extinção de espécies, contaminação dos oceanos, desmatamento acelerado, ar e água poluídos, florestas derrubadas e grandes áreas infertilizadas. A dinâmica, mais insustentável sob o plano ecológico do que sob o plano econômico, propaga-se como uma metástase global, temerária à viabilidade ecológica do planeta e à continuidade da vida (Ferrajoli, 2015).
Dessa forma, a crise ecológica se revela como o maior desafio da atualidade (Leff, 2002). O alavancamento no uso dos recursos naturais e a intensificação dos impactos socioecológicos derivam desse padrão socioeconômico historicamente consolidado, que privilegia a industrialização, a concentração de riquezas, a urbanização e o uso indiscriminado da terra e de energias não renováveis (Leff, 2009). No entanto, essa crise não se restringe à destruição da biodiversidade, prejudica a própria existência humana e a estabilidade do planeta (Milaré, 2013; Boff, 2012).
Diante dessa transformação estrutural e axiológica, a relação entre humanidade e natureza assume centralidade para a compreensão do atual colapso ecológico (Latour, 2020). A exploração intensiva do meio natural culminou na crise ecológica atual. A degradação dos ecossistemas impulsionou o aquecimento global, como resultado, as mudanças climáticas tornaram-se a expressão mais evidente desse desequilíbrio, materializada com aumento do contingente de desastres por causas climáticas.
O Emergency Disaster Database (EM-DAT) registrou 17.333 desastres naturais globais entre 1900 e 2024, sendo 291 no Brasil. Somente no século XXI foram 10.281 eventos, com 160 ocorrências brasileiras. A evolução histórica mostra o crescimento: 214 desastres entre 1900-1925; 379 entre 1926-1950; 1.273 entre 1951-1975; 5.701 entre 1976-2000; e 9.786 no século XXI, até fevereiro de 2025. Em todos os períodos, a Ásia ficou à frente em número de desastres (6.924), seguida pelas Américas (4.330), África (3.205), Europa (2.177) e Oceania (717) (EM-DAT, 2025).
No Brasil, entre 1991 e 2023, foram registrados um total de 67.230 desastres. No período de 1991 a 2001, contabilizou-se 8.942 ocorrências, número que aumentou para 22.648 entre 2002 e 2012 e chegou a 35.640 entre 2013 e 2023, indicando crescimento na incidência de desastres nas últimas décadas. O Nordeste é a região mais afetada, com 25.226 ocorrências no período analisado. Em seguida, o Sul registra 19.590 e o Sudeste, 14.614. O Centro-Oeste e o Norte apresentam, respectivamente, 4.138 e 3.662 desastres. Entre os estados, MG lidera com 8.650 ocorrências, seguido pelo RS, com 8.629, e SC, com 8.104. O RS, em especial, indica uma escalada ascendente: 1.284 desastres entre 1991 e 2001, 3.341 entre 2002 e 2012, e 4.004 entre 2013 e 2023 (Brasil, 2023).
Esse aumento na frequência e intensidade dos desastres, no entanto, não reflete uma distribuição equitativa de impactos, pois as consequências incidem de forma desproporcional sobre populações historicamente vulnerabilizadas (Pereira, 2021). Longe de ser um fenômeno homogêneo, os desastres penalizam principalmente aqueles que possuem menos capacidade de influenciar as decisões políticas que moldam o território. O risco, portanto, não é determinado somente pela intensidade dos fenômenos naturais, todavia pela posição social das populações, que as torna mais suscetíveis à perda de bens, direitos e meios de subsistência. As assimetrias de poder, que moldam as políticas, exacerbam essa vulnerabilidade, tornando certos grupos mais expostos aos danos e menos contemplados pelos benefícios da ocupação do território (Acselrad, 2004).
Observa-se que os desastres não são eventos isolados, tratam-se de fenômenos que aprofundam condições há muito instituídas, ampliando o ciclo de exclusão social. O epicentro reside nas desigualdades, na vulnerabilidade histórica e na exclusão política dos grupos afetados (Valencio, 2014). Assim sendo, a vulnerabilidade climática trata-se de uma vulnerabilidade socialmente delineada, que sobressai de forma mais aguda nas camadas mais pobres da população, cujas condições econômicas e históricas acentuam ainda mais os impactos. O aquecimento global atua como um catalisador de ameaças, com exacerbação das desigualdades e aprofundamento da injustiça socioambiental, particularmente para as populações alocadas à margem social.
No Brasil, a crise ecológica tem afetado de maneira mais severa as populações marginalizadas, como as comunidades de baixa renda, mulheres, negros, povos tradicionais, grupos especiais e outros. A intensificação de extremos climáticos deslinda a gravidade da crise em curso, que expõe desigualmente estes grupos à violência climática.
Um exemplo emblemático dessa realidade ocorreu no Brasil recentemente, com o desastre que assolou o estado do RS em 2024, que ainda se recuperava da enchente ocorrida seis meses antes. Entre o final de abril e o início de maio, chuvas provocaram inundações em quase todo o território rio-grandense, recaindo sobre 478 dos 497 municípios, ou seja, 96% do estado gaúcho (Rehbein; Alves, 2025).
A calamidade afetou cerca de 2,4 milhões de pessoas, com 806 feridos, 25 desaparecidos e 184 mortos, conforme o último boletim da Defesa Civil do estado, de abril de 2025 (Defesa Civil do RS, 2025), e com mais de 600 mil pessoas deslocadas (ACNUR, 2024). Pode-se verificar que as enchentes expuseram as vulnerabilidades históricas de comunidades socialmente marginalizadas, desigualmente expostas a riscos e com limitada capacidade de adaptação.
O desastre mobilizou organizações internacionais como o ACNUR e a Organização Internacional para as Migrações (OIM). O ACNUR direcionou as ações humanitárias à proteção de pessoas em situação de mobilidade, com distribuição de itens essenciais, assistência a famílias, capacitação de gestores quanto ao gerenciamento de abrigos e colaboração com os governos federal, estadual e municipais, em parceria com outras agências da ONU, organizações civis e setor privado (ACNUR, 2024). Simultaneamente, a OIM prestou assistência técnica na organização de abrigos para deslocados, assim como colaborou com o Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome na avaliação das respostas de proteção social (OIM, 2024).
Este aumento nas respostas internacionais frisa, para além do crescimento quantitativo dos desastres, a intensificação das desigualdades socioambientais. Sabe-se que o deslocamento humano em razão de desastres deslinda um quadro de injustiça socioambiental, no qual fatores como a ausência de políticas públicas adequadas, a pobreza estrutural e a marginalização territorial aumentam a exposição aos riscos (Valencio, 2014). Nesse sentido, está relacionado à má distribuição dos riscos e à incapacidade dos sistemas políticos de proteger as populações mais vulneráveis, demonstrando que o deslocamento climático é, antes de tudo, uma expressão das desigualdades sociais e ambientais (Farber, 2008).
Dessa maneira, o deslocamento forçado no Brasil deve ser compreendido não como resposta imediata aos desastres climáticos per se, e sim como manifestação das injustiças socioambientais e das desigualdades estruturais persistentes - sociais, econômicas, étnico-raciais, territoriais e de gênero - que condicionam capacidades diferenciadas de adaptação e resposta frente aos desastres. Articula-se, portanto, à intensificação dos desastres e às desigualdades socioambientais, o que configura uma crise humanitária que deve se moldar à nova realidade climática.
Nesse cenário, o Global Report on Internal Displacement (GRID) de 2024 apresenta os dados globais sobre deslocamentos internos ocorridos em 2023. No total, foram registrados 46,9 milhões de deslocamentos em todo o mundo, dos quais 26,4 milhões ocorreram em razão de desastres, superando o número por conflitos e violência, que totalizou 20,5 milhões. A distribuição dos deslocamentos internos por desastres variou entre as regiões. O Leste Asiático e Pacífico liderou com 9,0 milhões de deslocamentos, representando 34,24% do total global. Em seguida, a África Subsaariana contabilizou 6,0 milhões, equivalente a 22,85%, enquanto a Europa e Ásia Central contabilizaram 4,3 milhões, cerca de 16,20%. O Sul da Ásia somou 3,6 milhões, ou 13,62%, as Américas 2,1 milhões, o que corresponde a 8,04% e, por fim, o Oriente Médio e Norte da África registrou 1,3 milhão, equivalente a 5,04% do total global (IDMC, 2024).
Vale mencionar que, na década de 2014 a 2023, os desastres nas Américas foram responsáveis pelo maior número de deslocamentos internos nas regiões, com picos consideráveis em 2017 e 2020, quando ultrapassaram 4 milhões. Em contrapartida, os deslocamentos por conflitos e violência permaneceram relativamente estáveis, conforme pode ser visto abaixo (Gráfico 1). Isso corrobora com a tese de que a crise humanitária atual está mais associada aos eventos climáticos do que a conflitos e violência.
Na América Latina, respectivamente, o número de deslocamentos internos aumentou em 2023, impulsionado por desastres. Devido à densidade populacional e à elevada exposição a riscos ambientais, Brasil e Colômbia registraram os maiores contingentes de deslocamentos na região, com um aumento considerável em relação aos anos anteriores. Além disso, Peru e Chile apresentaram índices anormalmente altos de deslocamentos por inundações (IDMC, 2024).
O Brasil, em particular, foi responsável por mais de um terço dos deslocamentos internos por desastres na América Latina, totalizando 745 mil somente em 2023, o maior número já registrado no país desde o início dos levantamentos em 2008 (IDMC, 2024). Este número corresponde, principalmente, a deslocamentos internos causados por tempestades e inundações. Foram registrados 116 mil deslocamentos nos estados do Pará, Acre, Amazonas e Maranhão devido a esses fenômenos. Já no sul do país, tempestades e inundações resultaram em 183 mil deslocamentos nos estados de SC, RS e PR. Além disso, a seca extrema no Amazonas levou a 31 mil deslocamentos, o maior número já registrado para esse tipo de evento no Brasil (IDMC, 2025).
Os dados são baseados no número de pessoas classificadas como “desalojadas” ou “desabrigadas”, ou no total de residências destruídas, conforme informações fornecidas por autoridades municipais e estaduais registradas no S2ID da Defesa Civil brasileira. No entanto, essas categorias estão relacionadas a impactos na moradia e não demonstram integralmente o espectro de deslocamentos causados por desastres, porque muitas pessoas são forçadas a abandonar suas casas mesmo quando permanecem intactas, situação que não é plenamente capturada nos registros (IDMC, 2025).
Destaca-se, ainda, que entre 2008 e 2023, conforme pode ser observado abaixo (Gráfico 2), o Brasil contabilizou 4,3 milhões de deslocamentos internos causados por 640 desastres, sendo a maioria associada a enchentes (2,7 milhões de casos) e tempestades (1,5 milhão), seguidas por índices menores de movimentos de massa úmida (52 mil casos), Seca (42 mil) e movimentos de massa seca (38 mil), dentre outros (IDMC, 2025).
Todavia, os números de deslocamentos internos por desastres podem estar subnotificados em escala global, situação análoga aos desastres naturais per se, seja pela ausência de uma plataforma transnacional mais precisa que contemple as particularidades de cada país, seja pela falta de maior transparência na coleta, interpretação e disponibilização dos dados. Há de se dizer que isso turva a real dimensão do problema, que deve ser tratado como uma prioridade humanitária.
No Brasil, por exemplo, os registros do S2ID indicam que, entre 2008 e 2023, 220,83 milhões de pessoas foram afetadas por 46.717 desastres, englobando alagamentos, chuvas intensas, inundações, vendavais, ciclones, estiagens, secas e outros eventos. Nesse contexto, o total de pessoas classificadas como “desabrigadas e desalojadas” chegou a 7,81 milhões (Brasil, 2023), quase o dobro do levantamento realizado pelo Internal Displacement Monitoring Centre.
O contingente tem aumentado de forma exponencial no Brasil ao longo dos anos, tendência que também se observa globalmente. Novamente como exemplo, o extremo climático ocorrido no RS em 2024 trata-se de uma materialização disso, ano cujos dados gerais sobre deslocamentos ainda encontram-se indisponíveis. No entanto, já se pode prever uma quebra paradigmática nos registros, pois somente com essa catástrofe mais de 600 mil pessoas foram deslocadas, segundo o relatório das enchentes do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (2024). A afirmativa se torna ainda mais latente quando se observa a ascendência de desastres ocorridos no início de 2025.
As mudanças climáticas, portanto, transcendem a esfera ecológica, configurando-se como um fenômeno que redefine os padrões de mobilidade humana forçada, ao mesmo tempo em que expõe e amplia desigualdades sociais, étnicas, territoriais e de gênero já existentes. Os deslocamentos climáticos não são neutros: traduzem processos históricos de injustiça, nos quais justamente as populações menos responsáveis pela crise suportam os maiores ônus (Farber, 2008).
A migração forçada, nesse contexto, deve ser compreendida como manifestação das falhas coletivas em mitigar os impactos das mudanças climáticas e em proteger adequadamente os mais vulneráveis. A noção de justiça climática, portanto, impõe a necessidade de considerar as estruturas de desigualdade que moldam a vulnerabilidade social, econômica e racial diante dos desastres (Pereira, 2024).
A crise ecológica demonstra que os impactos climáticos não são distribuídos de maneira equitativa. Comunidades historicamente marginalizadas, como povos tradicionais e outros, permanecem na linha de frente da exposição aos riscos, agravados pela ausência de políticas públicas de adaptação (Pereira, 2024). No Brasil, essa realidade é ainda mais acentuada, dada a magnitude das disparidades socioeconômicas e raciais. A resposta institucional aos desastres reforça essas desigualdades, aprofundando o ciclo de exclusão (Valencio, 2014).
A intensificação dos eventos extremos tem provocado um número crescente de deslocamentos forçados, superando, inclusive, os deslocamentos associados a conflitos e violência, como pode ser observado. Dinâmica que impõe novos desafios à capacidade do Estado de enfrentar crises humanitárias contemporâneas, na resposta emergencial e também na reconstrução de comunidades e na garantia de direitos fundamentais, como o acesso à moradia, ao trabalho e a serviços básicos. Diante desse cenário, a mobilidade humana induzida pelas mudanças climáticas requer políticas jurídicas específicas, alinhadas à promoção da justiça socioambiental.
2. Desafios à conceituação e proteção dos deslocados climáticos: a iminência de criação de um instituto jurídico próprio
Os fluxos migratórios têm sido impulsionados pela ascendência de desastres associados às mudanças climáticas. Embora a incipiência na tratativa, esse fenômeno tem fomentado discussões no âmbito jurídico e político (Claro, 2020). Nesse contexto, a discussão sobre os deslocamentos por condições climáticas começa com a questão da conceituação.
Na literatura especializada, os sujeitos das migrações decorrentes de fatores climáticos são designados por distintas terminologias, denotando a ausência de consenso quanto à nomenclatura mais apropriada para descrevê-los (Jägers, 2013). Além disso, inexiste um conceito unívoco capaz de abarcar a diversidade de contextos nos quais esses fluxos migratórios ocorrem, uma vez que suas características variam conforme as especificidades dos deslocamentos. De igual modo, não há, até o presente momento, um regime jurídico internacional consolidado que ofereça proteção abrangente a todas as modalidades de migração induzida por causas ambientais (Claro, 2020).
Parte-se do pressuposto de que, ainda que a proteção efetiva das pessoas deslocadas por razões ambientais deva ser o objetivo central, a terminologia adotada por formuladores de políticas públicas, governos e organismos internacionais revela a compreensão dominante sobre o fenômeno e influencia os contornos e os limites das respostas políticas e jurídicas - tanto no plano interno quanto no âmbito internacional - que podem ser mobilizadas para enfrentá-lo (Claro, 2020).
São utilizados diversos termos para se referir às pessoas que são obrigadas a se deslocar por questões climáticas, como “deslocado ambiental e/ou climático”, “migrante ambiental e/ou climático”, “migrante forçado”, “refugiado ambiental e/ou climático”, e outros, este último o mais empregue (Jägers, 2013). O panorama de variadas nomenclaturas traz à pauta a complexidade e diversidade das situações de deslocamento, o que exige análise, mesmo que sintética, das diferentes abordagens, visto que as implicações jurídicas são distintas.
Há de se dizer, ainda, que a confusão terminológica impede que a problemática seja tratada com o foco necessário, pois mascara a ausência de um marco jurídico específico para abordar o tema. Tanto a falta de amparo jurídico quanto o uso equivocado da terminologia são fatores que condicionam a situação de deslocamento em virtude de desastres. Assim, a lacuna dificulta o reconhecimento jurídico, tanto em nível internacional quanto nacional, dessa categoria de migrantes, o que coloca empecilhos à criação de mecanismos de proteção (Vedovato; Franzolin; Roque, 2020).
A terminologia mais utilizada para categorizar a migração climática é a de “refugiados ambientais e/ou climáticos”, contudo ela não define a complexidade do deslocamento, especialmente o interno por desastres. Ademais, a classificação desses migrantes como refugiados gera incompatibilidades com os critérios e conceitos já consolidados na legislação internacional (Vedovato; Franzolin; Roque, 2020).
Nessa seara, toma-se como exemplo as enchentes ocorridas no RS em 2024, momento em que o termo “refugiados climáticos” foi utilizado para se referir às pessoas deslocadas em razão da calamidade pela mídia, parte da comunidade acadêmica e da sociedade em geral. A usualidade vem sendo regular para descrição daqueles obrigados a deixar suas residências, seja de modo temporário ou permanente, devido a eventos climáticos extremos. Todavia, o panorama internacional não as reconhece formalmente como refugiados, pois não estão contempladas pela Convenção Relativa ao Estatuto dos Refugiados de 1951.
A Convenção de 1951 das Nações Unidas (ONU), adotada no contexto do ACNUR, define em seu art. 1º, seção A, parágrafo 2, o termo “refugiado” como aplicável a todo indivíduo que, devido a eventos ocorridos antes de 1º de janeiro de 1951, tema a perseguição por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas. A definição engloba aqueles que não podem ou não desejam buscar a proteção de seu país de origem por efeito desse temor e, por isso, encontram-se fora dele (Organização das Nações Unidas, 1951).
O termo revela-se complexo e controverso no âmbito jurídico, pois a referida Convenção não contempla a vulnerabilidade associada às questões ambientais ou climáticas (Jägers, 2013). Restringe a definição aos indivíduos ou grupos que enfrentam perseguição. Entende-se, assim sendo, por refugiado o indivíduo ou grupo que se desloca ou abandona local e/ou residência de modo involuntário, pois precisam deslocar-se para preservar a vida e a liberdade, devido à falta de proteção do Estado (Rocha et al., 2019).
Ainda que um fator ambiental/climático tenha sido o elemento desencadeador da situação de vulnerabilidade, o reconhecimento da condição de refugiado dependerá da existência de um fundado temor de perseguição por motivos de raça, religião, nacionalidade, pertencimento a determinado grupo social ou opinião política (Nogueira, 2014). Assim, o indivíduo será juridicamente qualificado como refugiado convencional, e não como “refugiado ambiental”, uma vez que este último não constitui uma categoria jurídica reconhecida no plano internacional (Claro, 2020).
Portanto, a definição jurídica de refugiado está associada a situações de perseguição que forçam a saída do país de origem, não incluindo deslocamentos internos ou transfronteiriços, decorrentes de desastres ambientais ou mudanças climáticas. Isso certifica a inadequação do termo “refugiado climático” no contexto jurídico tradicional da Convenção, já que os indivíduos afetados por eventos extremos não se enquadram em sua acepção convencional, especialmente os que se mantêm em solos nacionais.
Ademais, o ACNUR também não considera as pessoas deslocadas internamente como refugiados, mesmo que fujam por razões análogas, como conflitos armados e violações dos direitos humanos. As pessoas legalmente deslocadas permanecem sob a proteção governamental (Rocha et al., 2019), dentro das fronteiras nacionais, enquanto os refugiados saem de seus países de origem.
Como evidenciado, a terminologia não é acertada, pois seu escopo está restrito a indivíduos que fogem de perseguições em um contexto originalmente voltado para os deslocamentos forçados decorrentes da Segunda Guerra Mundial. Além disso, em 1996, ao analisar o art. 1º da Convenção, a União Europeia destacou que os critérios para reconhecimento do status de refugiado são fundamentados em fatores políticos e sociais, não abrangendo os migrantes forçados por desastres (Vedovato; Franzolin; Roque, 2020).
O Protocolo de 1967 à Convenção sobre o Estatuto dos Refugiados ampliou a proteção a eles conferida, removendo as restrições temporais e geográficas originalmente estabelecidas pela Convenção de 1951. Inicialmente, a Convenção limitava sua aplicação a pessoas que haviam se tornado refugiadas em decorrência de eventos ocorridos antes de 1º de janeiro de 1951, pois estava relacionada aos acontecimentos pós Segunda Guerra Mundial. No entanto, diante do surgimento de novas crises migratórias, o Protocolo garantiu que indivíduos que não se enquadrassem nos critérios temporais da Convenção pudessem igualmente obter reconhecimento como refugiados e acessar os direitos previstos, sem qualquer restrição geográfica (Organização das Nações Unidas, 1967).
Porém, como esperado, as migrações por desastres não foram referidas neste instrumento, pois as questões climáticas ainda não faziam parte da agenda global à época da adoção do Protocolo de 1967, apesar de estar caminhando, a passos lentos. Por essa razão, a migração motivada por desastres naturais não foi considerada uma preocupação jurídica naquele momento, permanecendo sem amparo legal.
Embora não tenha força vinculante, a Declaração de Cartagena sobre Refugiados, adotada em 1984, ampliou o conceito de refugiado para a América Latina, estabelecendo uma definição mais alargada. Além dos elementos previstos na Convenção de 1951 e no Protocolo de 1967, a Declaração passou a considerar como refugiados aqueles que fugiram de seus países devido a ameaças à vida, segurança ou liberdade, resultantes de violência generalizada, agressão estrangeira, conflitos internos, violações massivas de direitos humanos ou outras circunstâncias que tenham perturbado gravemente a ordem pública (Comitê de Alto Nível sobre Refugiados, 1984).
A Declaração de San José sobre Refugiados e Deslocados Internos de 1994, que comemorou o décimo aniversário da Declaração de Cartagena sobre Refugiados, constitui um documento fundamental à materialização dos direitos dos deslocados internos, assim como para a atuação dos Estados e organizações internacionais na garantia desses direitos (Teles, 2023).
A Declaração não aborda questões ambientais, porém enfatiza a importância de garantir a proteção e os direitos humanos das pessoas deslocadas, incluindo refugiados e repatriados, com foco no desenvolvimento econômico e social. No entanto, em relação ao meio natural, um dos pontos mencionados sugere a cooperação entre os Estados e as organizações internacionais em diversas áreas, incluindo questões econômicas, segurança e meio ambiente. Isso implica que o impacto ambiental de deslocamentos forçados pode ser considerado em estratégias mais amplas de solução e apoio às populações afetadas.
Os Princípios Orientadores sobre os Deslocados Internos, adotados pela ONU em 1998, estabelecem um conjunto de diretrizes no intuito de proteger e garantir os direitos dos deslocados internos, ou seja, aquelas pessoas que foram forçadas a abandonar suas casas devido a conflitos armados, violação de direitos humanos ou desastres, mas que permanecem dentro das fronteiras do seu próprio país (ACNUR, 1998).
Ademais, essa categoria de migrantes deve desfrutar dos mesmos direitos e liberdades que as demais pessoas em seu país, tanto no direito nacional quanto internacional, sem discriminação. Atualmente, os especialistas internacionais consideram os Princípios Orientadores como a resposta mais adequada para os desafios da proteção jurídica internacional dos deslocados internos (Cançado Trindade, 2001).
Embora ainda haja lacunas e os Princípios Orientadores possuam caráter não vinculante, eles caracterizam um avanço importante à proteção dos deslocados internos, porque impulsionam a implementação de direitos já reconhecidos e ampliam a proteção ao oferecer novas interpretações para atender às necessidades desse grupo. Dessa forma, trata-se de uma das manifestações mais desenvolvidas no enfrentamento da questão. Todavia, apesar de sua imponência, persiste a necessidade de se criar mecanismos internacionais adicionais para garantir, de fato, a proteção, especialmente para os deslocados por motivos climáticos.
A Convenção da União Africana para a Proteção e Assistência aos Deslocados Internos na África, Convenção de Kampala, adotada em 2012, foi o primeiro tratado internacional voltado especificamente à proteção e assistência de pessoas deslocadas dentro de seus próprios países em todo o continente africano (Teles, 2023).
O art. 5(4) estabelece que os Estados Parte devem adotar as medidas necessárias para proteger e prestar assistência às pessoas deslocadas internamente devido a calamidades naturais ou causadas pelo próprio ser humano, incluindo as mudanças climáticas (União Africana, 2012). A Convenção reconhece expressamente, por conseguinte, os fatores ambientais como causas de deslocamento interno, impondo aos Estados a obrigação de prevenir, mitigar e responder a essas situações.
Vale mencionar, ainda, que a Convenção de Kampala tem força vinculante apenas para os países que a ratificaram, ou seja, os Estados membros da União Africana que aderiram formalmente ao tratado. Ela não obriga outros países fora da União Africana, contudo serve como referência de marco normativo e pode influenciar o desenvolvimento de políticas e legislações em outras regiões.
Ante o exposto, e para além dos instrumentos que não se esgotam nos mencionados, se observa que há um avanço no tratamento da correlação entre deslocamentos e crises ambientais por meio de soft law, como evidenciado pela Declaração de Nova Iorque para Refugiados e Migrantes (2016), pelas Strategic Directions 2017/2021 do ACNUR e pela 24ª Conferência das Partes da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (COP 24) na Polônia, em que o Comitê Executivo apresentou recomendações sobre abordagens integradas para prevenir, minimizar e enfrentar os deslocamentos relacionados aos impactos das mudanças climáticas (Conci; Laurettis; Tonet, 2025).
Já em âmbito nacional, o Brasil, que desde 1997 possui uma legislação voltada à proteção de refugiados, tem enfrentado o impacto do deslocamento forçado de milhares de pessoas. A Lei n. 9.474/1997, Lei Brasileira de Refúgio, estabelece os critérios e procedimentos à concessão de refúgio no país, regulando o processo de determinação da condição de refugiado, o ingresso no território nacional, a formalização do pedido de refúgio e o trâmite administrativo, além de definir os direitos e deveres dos refugiados reconhecidos (Nações Unidas, 2014).
A legislação brasileira garante que o refugiado reconhecido no país usufrua dos mesmos direitos e esteja sujeito aos mesmos deveres que os estrangeiros em situação regular, conforme o art. 5º da Constituição Federal de 1988. A Lei é pioneira ao expandir a definição de refugiado presente na Convenção de 1951, incluindo também aqueles que se veem forçados a deixar seu país de origem em razão de violação grave e generalizada de direitos humanos, aspecto central dos princípios da Declaração de Cartagena de 1984 (Nações Unidas, 2014).
Assim como ocorre no cenário internacional, a legislação brasileira também não reconhece os refugiados por situações causadas por desastres naturais. Isso se deve ao fato de que a definição de refugiado, conforme estabelecido pela Lei n. 9.474/1997 e pela Convenção de 1951, não abrange pessoas que migram por motivos climáticos e/ou ambientais. Dessa forma, indivíduos forçados a deixar seu país devido a catástrofes naturais ou à degradação ambiental não se enquadram no status de refugiado, ficando, portanto, sem uma proteção jurídica adequada inclusive em solo pátrio.
Como abordado na seção anterior, os desalojados e desabrigados, seja de forma temporária ou permanente, que se encontram em situação de vulnerabilidade devido a eventos resultantes das mudanças climáticas, tratam-se de migrantes forçados. As terminologias são usadas para descrever as pessoas em situação de deslocamento interno em nível nacional, e também são adotadas no âmbito internacional, especialmente para o levantamento de dados sobre o número de deslocados internos.
Nessa seara, a Lei da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil, Lei n. 12.608/2012, se sobressai por estabelecer como um de seus escopos a assistência às populações afetadas por desastres, consoante o art. 5º, inciso II. Ela também define os desabrigados e desalojados por desastres, no art. 1º, incisos II e IV, incluídos recentemente pela Lei n. 14.750/2023. O desabrigado é caracterizado como a pessoa que, em razão de evacuações preventivas ou danos graves em razão de acidentes ou desastres, precisa de abrigo. Já o desalojado é a pessoa que, por motivos semelhantes, abandonou sua moradia, mas não depende necessariamente de abrigo (Brasil, 2012).
Por fim, a Lei de Migração brasileira, Lei n. 13.445/2017, não aborda a situação dos deslocados por motivos ambientais ou climáticos. Porém, contempla as migrações forçadas por intermédio da categoria de acolhida humanitária, que inclui calamidades de grande proporção e desastres ambientais, como disposto no art. 14, §3 (Brasil, 2017). Assim, a situação dos deslocados por desastres climáticos e/ou ambientais no país passou a ser tratada de forma mais favorável a partir desse dispositivo.
Todavia, não é suficiente pensar em um sistema de proteção específico para migrantes climáticos e ambientais com base exclusivamente na proteção e assistência humanitária, necessária e imediata, sem que seja uma solução duradoura. Torna-se difícil conceber um sistema de proteção sem considerar a crescente vinculação entre os direitos humanos e a proteção ambiental (Ramos, 2011).
Por isso, os avanços na busca por soluções às migrações ambientais ainda são tímidos. Alguns defendem a adaptação de institutos do Direito Internacional a essa realidade, enquanto outros apontam a necessidade de um sistema específico, porém não vinculante, devido à dificuldade de alcançar um consenso entre os atores envolvidos (Ramos, 2011).
O debate acadêmico, entretanto, ainda se concentra na definição de terminologia e categorização do fenômeno, deixando em segundo plano a construção de um sistema jurídico capaz de lidar com a complexidade das causas climáticas e ambientais e seus impactos nos fluxos migratórios. As causas dos deslocamentos humanos são diversas, mas frequentemente combina fatores ambientais e não ambientais. Por isso, é imprescindível que sejam analisadas com zelo, a fim de evitar interpretações equivocadas, comumente usadas para desqualificar o fenômeno e perpetuar a indefinição jurídica (Ramos, 2011).
Dessa forma, além de uma abordagem puramente terminológica, esta pesquisa se propôs a demonstrar como a legislação ainda é embrionária no que diz respeito à proteção dos deslocados por questões climáticas, especialmente diante do aumento de eventos extremos, como tem sido observado e foi demonstrado de forma empírica. Para ilustrar essa lacuna, a seguir apresenta-se um quadro (Quadro 1) com os principais instrumentos jurídicos referentes à matéria, não esgotando-se nos mencionados.
Principais instrumentos jurídicos, hard law e soft law, relativos à matéria, em plano nacional e internacional.
Restou evidente que o termo “refugiados” não é o mais acertado aos deslocados por causas climáticas, inclusive por não englobar aqueles que se deslocam dentro das fronteiras nacionais. No entanto, essa foi a classificação equivocada dada à população gaúcha obrigada a se deslocar pelo extremo climático de 2024. Ademais, foi diante da calamidade das enchentes no RS que parece ter emergido aos olhos coletivos a necessidade de uma regulamentação específica sobre o tema em solo pátrio. Nesse cenário, dois Projetos de Lei, PL n. 1.594/2024 e PL n. 2.038/2024, merecem destaque, pois foram desenvolvidos como resposta à crise enfrentada no estado.
O PL n. 1.594/2024, em tramitação no Congresso Nacional, trata da Política Nacional dos Deslocados Ambientais e Climáticos (PNDAC), que estabelece diretrizes e direitos à proteção dos deslocados. Em seu art. 2º, define “deslocados ambientais ou climáticos” como aqueles que, por motivos de estresse ambiental ou eventos relacionados às mudanças climáticas, são forçados a deixar suas residências, seja temporária ou permanentemente, dentro ou fora de seu país. Também descreve “deslocamento climático” como a mobilidade forçada resultante da evacuação de indivíduos e comunidades de suas casas ou locais de residência resultante de eventos climáticos extremos. Para além, assegura uma série de direitos, como acesso à resposta humanitária, saúde, assistência social, moradia e outros (arts. 5 a 25) (Brasil, 2024a).
Por sua vez, o PL n. 2.038/2024, atualmente também em tramitação no Congresso Nacional, propõe a criação da Política Nacional para Deslocados Internos. Embora não trate especificamente dos deslocados por causas climáticas, o projeto reconhece como deslocado interno a pessoa obrigada a deixar sua residência em decorrência de calamidades de grandes proporções, sejam naturais ou humanas, conforme o art. 2º (Brasil, 2024b).
Sabe-se que os deslocamentos forçados por causas climáticas não são um fenômeno recente, o que torna evidente que a necessidade de medidas protetivas também não é nova. Contudo, os recentes avanços, ainda que embrionários, em direção a um instrumento nacional próprio de proteção, como os PLs mencionados, são de grande relevância. Tais iniciativas são imprescindíveis para prevenir e mitigar os impactos que futuros eventos climáticos poderão causar à população, especialmente no que concerne às migrações.
Assim, o direito, nacional e internacional, necessita de mecanismos institucionais que reconheçam indivíduos e grupos em situações de risco causadas por fatores que não estejam relacionados tão somente a conflitos ou perseguições. Ou seja, é imperioso estabelecer normas que tratem da proteção das vítimas de desastres que precisam se deslocar, seja dentro das fronteiras do próprio país de origem ou entre nações.
Considerações finais
Em resposta ao problema proposto neste estudo sobre deslocamentos forçados causados por desastres climáticos, conclui-se que, embora os deslocados internos sejam definidos pelo Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (ACNUR) como aqueles forçados a migrar dentro de seu país de origem devido a conflitos ou violação dos direitos humanos, a situação dos deslocados climáticos demanda uma abordagem jurídica distinta. O estudo evidencia que as definições e as respostas jurídicas atuais são insuficientes para garantir a proteção dos deslocados forçados por causas climáticas, uma vez que a legislação internacional não abarca especificamente as causas ambientais e/ou climáticas como fator gerador de deslocamento forçado.
Destaca-se a fundamentalidade da distinção entre deslocados climáticos e refugiados, dado que, enquanto os refugiados são pessoas que fogem de perseguições conforme os parâmetros da Convenção de 1951, os deslocados climáticos são forçados a migrar devido a eventos climáticos extremos, mas não por motivos de perseguição. Embora ambos os grupos compartilhem a experiência de deslocamento forçado, os deslocados climáticos, muitas vezes, não ultrapassam fronteiras e, portanto, não se enquadram nos critérios tradicionais de refúgio.
Neste contexto, a pesquisa aponta para a urgência de criar um regime jurídico específico para os deslocados climáticos, que leve em consideração as suas particularidades e a crescente crise humanitária gerada pelas mudanças climáticas. Esse novo instituto jurídico deve integrar políticas públicas voltadas à proteção ambiental e à defesa dos direitos humanos, com o objetivo de garantir a dignidade e os direitos dos indivíduos afetados por desastres, assegurando a sua sobrevivência frente aos impactos das mudanças climáticas, como enchentes, secas e tempestades.
Destaca-se, por fim, que a abordagem sistêmico-complexa adotada na pesquisa sublinha a interdependência entre os sistemas ecológicos e sociais. Isso denota que a solução para a crise humanitária dos deslocados climáticos deve ser global, colaborativa e adaptável às mudanças no cenário climático, sendo, portanto, construída tanto no plano convencional quanto no panorama local.
Em suma, a proteção dos deslocados climáticos requer a criação de uma nova legislação que considere a complexidade dos fenômenos climáticos, caracterizados pela crise ecológica em curso, e suas consequências humanas, com base na atual crise humanitária. Ademais, precisa-se de compromisso internacional para abordar a temática sob uma ótica séria, para além da superação terminológica, reconhecendo-a como uma prioridade global, como a própria questão climática e ecológica.
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Informações sobre financiamento
Não houve financiamento ou fomento para realização do artigo.
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Declaração de Disponibilidade de Dados
Os dados que sustentam as conclusões deste estudo estão disponíveis no próprio artigo.
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Carolina Alves Vestena e Bruna Bataglia.
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