Entre a economia e a segurança: explorando o dilema do controle dos contêineres

Between economy and security: exploring the dilemma of container control

Resumo

O tráfico internacional de cocaína por meio de contêineres trouxe à tona um dilema que emerge da contradição entre a economia, que depende da velocidade e do volume dos fluxos comerciais, e a segurança, que deve controlar esses fluxos a fim de detectar e interceptar as remessas da droga. Entretanto, pouco se sabe sobre como a Alfândega lida com esse dilema, uma vez que a governança aduaneira por ela exercida permanece inexplorada nas ciências sociais. Este artigo aborda o dilema entre economia e segurança a partir da perspectiva dos fiscais da Alfândega nos portos brasileiros de Santos e Paranaguá. Quais problemas constituem o dilema? Quais soluções são adotadas? Como a governança aduaneira se caracteriza de acordo com tais soluções? O artigo busca responder a essas perguntas por meio da análise qualitativa do conteúdo de entrevistas e conversas com fiscais e ex-fiscais. Os resultados indicam que o dilema se constitui por problemas de princípios contraditórios, para os quais soluções conciliatórias e legitimadoras são adotadas, e de capacidades limitadas, cujas soluções são tecnológicas e regulatórias - embora soluções e problemas prossigam em círculos viciosos. Com base nesses resultados, o artigo caracteriza o arranjo institucional, as mentalidades e as técnicas da governança aduaneira.

Palavras-chave
alfândega; contêiner; cocaína; porto; governança

Abstract

International cocaine trafficking through containers has brought to light a dilemma that emerges from the contradiction between the economy, which depends on the speed and the volume of trade flows, and security, which must control these flows to detect and intercept drug shipments. However, little is known about how Customs deals with this dilemma, since the governance it exercises remains unexplored in the social sciences. This article addresses the dilemma between economy and security from the perspective of Customs officers in the Brazilian ports of Santos and Paranaguá. What problems constitute the dilemma? What solutions are adopted? How is Customs governance characterized according to such solutions? The article seeks to answer these questions through the qualitative analysis of the content of interviews and conversations with current and former Customs officers. The results indicate that the dilemma consists of problems of contradictory principles, for which conciliatory and legitimizing solutions are adopted, and of limited capacities, whose solutions are technological and regulatory - although solutions and problems continue in vicious circles. Based on these results, the article characterizes the institutional arrangement, the mentalities, and the techniques of Customs governance.

Keywords
customs; container; cocaine; port; governance

1. Introdução¹

Caixas de aço com dimensões padronizadas em 20 ou 40 pés. Em metros, são 6,10 ou 12,20 de comprimento por 2,59 de altura e 2,44 de largura. Cada unidade carrega toneladas de tudo para qualquer lugar e, para isso, empilham-se aos milhares em navios cargueiros que põem os mercados em movimento. O contêiner foi “precondição de uma profunda transformação logística do capitalismo”,² e se tornou, nos dias atuais, “um ícone da globalização”³ (Altenried, 2022, p. 21). Porém, provou-se igualmente eficiente à logística dos mercados legais e ilegais, como ao tráfico internacional de cocaína, tangibilizando um dilema que emerge da contradição entre a economia, que depende da velocidade e do volume dos fluxos comerciais, e a segurança, que deve controlar esses fluxos a fim de detectar e interceptar as remessas da droga. Quanto mais velozes e volumosos os fluxos legais, menores as chances de detectar e interceptar os ilegais que neles se ocultam, ao passo que a ampliação dos controles pode restringir a fluidez como um todo (Amicelle et al., 2017).

No Brasil, o tráfico internacional de cocaína por meio de contêineres trouxe esse dilema à tona na década de 1990, quando uma Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) na Câmara dos Deputados (2000, p. 949) concluiu que políticas em prol da economia e em detrimento da segurança acarretaram a “falta total de fiscalização”. Segundo Peralva (2015, p. 32-33), o relatório da comissão demonstrou que “o crescimento exponencial do comércio por containers tornou qualquer controle impossível” e, em grande medida, ainda “hoje inexistente”. Entretanto, esse controle é largamente desconhecido. Para além de relatórios já datados, pesquisas empíricas sobre a segurança portuária no país são escassas (Patriarca, 2021; Patriarca e Lopes, 2024). Particularmente, pouco se sabe sobre como a Alfândega da Receita Federal, responsável pelo controle dos contêineres, lida com o dilema, uma vez que a governança aduaneira por ela exercida permanece inexplorada nas ciências sociais.

Este artigo aborda o dilema entre economia e segurança a partir da perspectiva dos fiscais da Alfândega dos portos de Santos e Paranaguá, que são os principais do Brasil tanto em movimentação de contêineres quanto em apreensões de cocaína.⁴ Quais problemas constituem esse dilema? Quais soluções são adotadas? Como a governança aduaneira se caracteriza de acordo com tais soluções? O artigo busca responder a essas perguntas por meio da análise qualitativa do conteúdo de entrevistas e conversas com fiscais e ex-fiscais. Os resultados indicam que o dilema entre economia e segurança é constituído por dois principais problemas: o dos princípios contraditórios, para o qual são adotadas soluções conciliatórias e legitimadoras, e o das capacidades limitadas, cujas soluções são tecnológicas e regulatórias. Contudo, círculos viciosos de problemas e soluções revelam a natureza contingente, paradoxal e complexa da governança aduaneira, caracterizada em seu arranjo institucional, suas mentalidades e técnicas.

O artigo está organizado em seis seções, contando com esta primeira de introdução. A segunda seção contextualiza o dilema entre economia e segurança e apresenta a abordagem teórica, enquanto a terceira descreve os procedimentos metodológicos de coleta e análise dos dados. A quarta expõe os resultados sobre os problemas e as soluções que constituem o dilema, os quais são discutidos na quinta, que caracteriza a governança aduaneira. Por fim, a sexta seção sumariza os argumentos centrais e ressalta algumas limitações do artigo.

2. Abordagem teórica

Na célebre frase que inicia O Capital, Marx ([1867] 2013, p. 113) escreveu que “a riqueza das sociedades onde reina o modo de produção capitalista aparece como uma ‘enorme coleção de mercadorias’”. Imaginando-o no século XXI, especulou-se que Marx escreveria que a riqueza das sociedades capitalistas aparece como “uma enorme coleção de contêineres”, uma vez que, essenciais aos fluxos do comércio internacional, tais caixas metálicas são “uma expressão paradigmática de um mundo colocado em movimento por meio de operações e infraestruturas logísticas”⁵ (Altenried, 2022, p. 21). Tamanha é a relevância atual do contêiner que sua dimensão padronizada de 20 pés - mais conhecida como TEU, acrônimo do inglês Twenty-Foot Equivalent Unit -, consolidou-se como medida-padrão de índices que mensuram expansões e contrações econômicas. Quanto mais TEUs movimentados por um país, melhor a sua economia, de modo que o imperativo preponderante é o do maior fluxo no menor tempo (Cowen, 2014).⁶

Anualmente, mais de 80% do volume de mercadorias do comércio internacional é movimentado pela indústria do transporte marítimo (United Nations Conference on Trade and Development, 2023). O contêiner é frequentemente descrito como uma das mais importantes inovações que favoreceram essa indústria e, em geral, a globalização dos mercados (Cowen, 2014). “Hoje, habitamos mundos sociais cheios de contêineres”⁷ (Shryock e Smail, 2018, p. 5) ou, mais precisamente, preenchidos por eles. Mas, ao mesmo tempo em que foram “uma benção para exportadores e importadores”, os contêineres se tornaram “uma maldição para inspetores aduaneiros e oficiais de segurança”⁸ (Levinson, 2006, p. 7). Entre outras razões, a maioria da cocaína apreendida ao redor do mundo é interceptada em portos, navios ou, especificamente, em contêineres (United Nations Office on Drugs and Crime, 2022).

Enquanto hubs onde os contêineres convergem, os portos concentram tanto as infraestruturas que impulsionam os fluxos comerciais, quanto os aparatos de segurança que gerenciam o que pode ou não fluir (Casey, 2017). No entanto, "[a] consequência prática da massificação do contêiner de aço é a improbabilidade da detecção”,⁹ ao passo que os controles que visam interditar os fluxos irregulares e ilegais podem impactar os regulares e legais com bloqueios, atrasos e custos (Greenland, 2018, p. 18). Consequentemente, os portos constituem “zonas de paradoxo operacional” das quais os fluxos comerciais dependem, mas nas quais eles também são retidos e descontinuados, contrariamente ao ideal logístico da circulação ininterrupta - fazendo com que as fricções desse sistema emerjam (Freire-Medeiros e Pinho, 2024). Neles, concretiza-se um dilema que gira em torno de “balancear a necessidade de aumentar a segurança por meio da intensificação das atividades de controle e, ao mesmo tempo, promover o comércio legal”¹⁰ (Antonelli, 2024, p. 75; Amicelle et al., 2017). Na analogia de Saviano (2015, p. 16), “[a] qualidade do porto é a sua velocidade. Qualquer lentidão burocrática, qualquer controle meticuloso transformariam o guepardo do transporte em um bicho preguiça lento e pesado”.

Em grande medida, dilemas são inerentes à governança, entendida como a prática do governar - ações contingentes de ordenamento que usualmente implicam em soluções paradoxais diante de problemas complexos (Bevir, 2011). Nesse sentido, o dilema entre economia e segurança, que reflete “um desejo utópico por uma convergência entre máxima liberdade e proteção ideal”¹¹ (Sergi, 2023, p. 332), é constitutivo da governança aduaneira exercida pelas Alfândegas. São elas as organizações responsáveis pelo controle das mercadorias e, especificamente, dos contêineres que entram e saem dos territórios nacionais através das fronteiras portuárias, filtrando e interditando fluxos de drogas e outros bens proibidos (Fosher, 2009; Côté-Boucher, 2016; Nøkleberg, 2022; 2023; Yeomans, 2024; Glouftsios, 2025) - “apesar da comum suposição de que desempenham somente um pequeno papel de apoio no policiamento”¹² (Bowling e Sheptycki, 2012, p. 57). Assim, explorar os problemas e as soluções desse dilema é uma via profícua para compreender a governança aduaneira.

Abordagens teóricas sobre governança no campo da segurança levantam uma série de questões pertinentes para orientar essa compreensão de maneira empiricamente fundamentada. Entre outros autores, Johnston e Shearing (2003) elaboraram um referencial analítico para caracterizar o arranjo institucional, as mentalidades e as técnicas da governança - adaptado e operacionalizado em muitas pesquisas (Burris, Drahos e Shearing, 2005; Lopes, Lima e Melgaço, 2022). O arranjo institucional compreende o modo direto ou indireto por meio do qual normas são implementadas pelas organizações que as formulam ou por terceiros que são responsabilizados por elas, assim como o escopo das normas no que diz respeito aos interesses que elas representam e a quem deve cumpri-las em prol desses interesses. As mentalidades abrangem tanto o foco da governança, que varia da ênfase reativa para punição de atos passados à proativa para prevenção de atos futuros, quanto os processos associados a tais focos retrospectivos ou prospectivos, que vão da imposição coercitiva à negociação consensual. Por fim, as técnicas concernem aos meios que concretizam mentalidades em ações efetivamente levadas a cabo, suas estratégias, táticas e assim por diante.

Com base nesse referencial analítico, o presente artigo caracteriza a governança aduaneira da Alfândega da Receita Federal a partir dos problemas e das soluções em torno do dilema entre a economia e a segurança em portos do Brasil, onde “[c]ontêineres continuam sendo o método preferido para o transporte de grandes volumes de remessas de cocaína”¹³ (Proinde, 2022, p. 2).

3. Procedimentos metodológicos

Este artigo decorre de uma pesquisa iniciada em 2018 no Porto de Santos, no estado de São Paulo, e ampliada ao Porto de Paranaguá, no estado do Paraná, em 2021, os quais lideram o ranking do comércio exterior no Brasil. Ambos são multipropósito, operando no embarque e no desembarque de tipos variados de cargas, mas se destacam pelos contêineres. No ano de 2024, 5,48 milhões de TEUs foram movimentados em Santos e 1,56 milhão em Paranaguá (Administração dos Portos de Paranaguá e Antonina, 2025; Autoridade Portuária de Santos, 2025). Grosso modo, aproximadamente 8,9 mil contêineres passaram diariamente por Santos e 2,5 mil por Paranaguá, cerca de 300 por hora no primeiro e 100 no segundo. Mas, em meio a esse fluxo intenso, ambos também concentram as apreensões de cocaína no país. Entre 2016 e 2022, de acordo com a Receita Federal, 126 toneladas foram apreendidas em Santos e 34 em Paranaguá, equivalentes a 54% e a 15% do total apreendido no país, respectivamente (Patriarca e Adorno, 2025a). Nesse contexto, o dilema entre economia e segurança permeia o cotidiano da governança aduaneira exercida pelos fiscais da Alfândega da Receita Federal.

Ao longo desta pesquisa, foram realizadas 42 entrevistas gravadas e 23 conversas registradas em caderno de campo, sendo 48 em Santos e 17 em Paranaguá, com interlocutores das organizações envolvidas na segurança portuária - tanto públicas, como Alfândega, Polícia Federal e Marinha, quanto privadas, como terminais portuários, companhias marítimas e empresas de segurança, para citar apenas algumas. Os entrevistados eram ou haviam sido gestores de médio ou alto escalão, como chefes de departamentos ou setores específicos, bem como coordenadores e supervisores, de modo que a coleta dos dados girou em torno das ações desenvolvidas por suas respectivas organizações e das relações interorganizacionais por elas mantidas. Para os propósitos deste artigo, foram analisadas primariamente 11 entrevistas e conversas com fiscais e ex-fiscais da Alfândega. As entrevistas foram realizadas presencialmente, assim como as conversas, que ocorreram em visitas institucionais, e durante cerca de 10 horas de observação direta em patrulhas terrestres e marítimas junto aos fiscais. Quando citados no artigo, pseudônimos são usados em substituição aos seus nomes.

Por meio de análise qualitativa de conteúdo, os dados foram categorizados de maneira temática e indutiva. Trechos das entrevistas e das conversas com menções à governança aduaneira exercida pela Alfândega e, especificamente, sobre os problemas e as soluções em torno do dilema entre economia e segurança, foram extraídos por meio da leitura das transcrições no software Atlas.ti. Esses trechos foram sucessivamente comparados e agrupados de acordo com suas semelhanças e diferenças em categorias analíticas, mais abstratas do que as categorias empíricas identificadas nos dados, mas que as abrangem e que nelas se baseiam. Os resultados do artigo correspondem às categorias assim elaboradas, as quais distinguem dois principais problemas e suas respectivas soluções - embora tais soluções não encerrem os problemas que, consequentemente, prosseguem em círculos viciosos.

4. Resultados

4.1. O problema dos princípios contraditórios e as soluções conciliatórias e legitimadoras

No Brasil, como em outros países, a Alfândega exerce “um mandato dual de segurança fronteiriça e facilitação comercial”¹⁴ (Côté-Boucher, 2016, p. 53). Muitos fiscais se referem a esse mandato como uma “dicotomia” ou “binômio” de seu trabalho. Por um lado, cabe à Alfândega habilitar as empresas que operam no comércio exterior e tributar as exportações e as importações por elas empreendidas sob o imperativo de maximizar fluxos e, assim, fomentar tanto o lucro privado quanto a arrecadação pública. Por outro lado, ela também é responsável por fiscalizar esses fluxos de acordo com um amplo rol de restrições e proibições (Bowling e Sheptycki, 2012; Amicelle et al., 2017). Como sintetizou o fiscal Augusto (2022), “a essência do porto é a economia”, de modo que “a segurança tem que respeitar a operação”, ao passo que “a operação, obviamente, deve atender sempre à segurança”. A partir disso, ele prosseguiu, surge a questão: “é possível facilitar e controlar mais? Ao mesmo tempo que facilitar, ter melhor controle? Esse é o nosso desafio”.

Enquanto uma questão de essência, nas palavras de Augusto (2022), o balanceamento entre os princípios contraditórios da economia e da segurança, especificamente os da facilitação e do controle do comércio, revela que diferentes mentalidades coexistem nos portos, onde “múltiplos interesses florescem e, às vezes, colidem”¹⁵ (Nøkleberg, 2023, p. 710; Patriarca e Lopes, 2024). Os fiscais lidam com esse problema no cotidiano, tanto dentro quanto fora da Alfândega, em relações intra e interorganizacionais. Por conseguinte, suas soluções ao problema dos princípios contraditórios se orientam pelo duplo desafio de conciliação e legitimação: por um lado, eles devem adaptar os fins da governança aduaneira a outros princípios, ainda que sejam divergentes dos seus; por outro, precisam ter os seus próprios princípios reconhecidos ao impor medidas que considerem necessárias, mesmo que contrariem interesses alheios.

A conciliação do controle à facilitação comercial subjaz uma série de medidas que, na descrição do fiscal Edgar (2022), funcionam como “sucessivas peneiras” por meio das quais “a gente está evitando fazer a intervenção máxima, que é a verificação física”, na qual o lacre do contêiner é rompido e as mercadorias desovadas para conferência manual, em um processo que uma equipe de cinco fiscais pode levar mais de três horas para completar em um contêiner de 40 pés (Levinson, 2006; Fosher, 2009). Uma vez que tais inspeções “invasivas” são demoradas, elas constituem a última etapa dos controles que começam com checagens documentais e passam por inspeções “não invasivas”, mais rápidas, através da análise das imagens de escâner, por exemplo. Para cada contêiner desovado, ele estimou que ao menos 50 vezes mais imagens e entre 100 e 200 vezes mais documentos foram checados, de modo que, segundo outros fiscais, entre 2% e 3% dos contêineres são efetivamente verificados, em proporção similar à de outros países (Fosher, 2009; Côté-Boucher, 2016). De fato, esses números são frequentemente discutidos entre os fiscais, uma vez que negociações intraorganizacionais são mantidas para definir o escopo dos controles. De acordo com Augusto (2022), a Organização Mundial de Aduanas (OMA) estabelece diretrizes para orientar o balanceamento entre facilitação e controle do comércio, mas as Alfândegas diferem entre si e, no interior de cada uma, há diferentes “correntes” ou “linhas” de pensamento sobre como o escaneamento e outras medidas devem ser aplicadas.

Externamente, por sua vez, negociações interorganizacionais são regularmente mantidas entre a Alfândega e as empresas que exportam ou importam mercadorias através dos portos, diretamente ou por intermédio de entidades representativas, como sindicatos ou associações. Entre outros âmbitos, tais negociações ocorrem nas Comissões Locais de Facilitação do Comércio (COLFAC), coordenadas pela Alfândega, ou na Comissão Nacional de Facilitação do Comércio (CONFAC), coordenada pela Receita Federal, para a deliberação sobre assuntos de maior abrangência. Elas também ocorrem sob demanda, seja por parte da Alfândega, seja por parte das empresas e das entidades representativas, quando “o processo de trabalho está meio atravancado”, comentou Augusto (2022). Nessas ocasiões, segundo ele, “a contrapartida dessa relação é: ‘eu consigo facilitar muito, se você me permitir o controle de outra forma, fazendo isso ou aquilo’”. Assim, controles obsoletos ou inadequados são dispensados ou substituídos.

Tais negociações demonstram que as soluções da Alfândega ao problema dos princípios contraditórios passam pela conciliação do controle à facilitação comercial. Processos de trabalho são regularmente aprimorados a fim de reduzir o tempo de cada etapa de controle, por exemplo, aumentando a eficácia da análise de risco que seleciona os contêineres para inspeções invasivas. “Na importação, a gente tem de 80% a 90% de acerto”, disse Edgar (2022), reconhecendo que, “na exportação, a gente está com um acerto ainda muito baixo, a gente abre 100 cargas para acertar duas ou três vezes, até porque é muito mais difícil, é uma carga muito pequena e muito valiosa que está sendo ocultada ali no meio” - referindo-se à cocaína escondida em mercadorias legais, muitas vezes por meio da violação dos contêineres de empresas grandes e renomadas (Patriarca e Adorno, 2025b). Para o ex-fiscal Roberto (2019), aumentar a eficácia dessa seleção por si só diminuiria as tensões entre economia e segurança.

Quanto mais eficaz está a sua análise de risco, o seu foco de atuação está exatamente naquilo que vai dar um resultado. Se você interromper um contêiner de um exportador que não tem nada de errado, a mercadoria está certa, a negociação dele está correta, ele vai reclamar. Isso é custo, isso é interrupção (Roberto, 2019).

Mas, ao mesmo tempo, os fiscais da Alfândega se esforçam para conscientizar exportadores e importadores sobre a relevância dos princípios da segurança, inclusive para fins comerciais. “Segurança pode trazer agilidade e até redução de custos no longo prazo”, argumentou Edgar (2022), uma vez que empresas que investem mais em segurança seriam menos vulneráveis à infiltração criminal, teriam menos cargas contaminadas e, por conseguinte, gozariam de melhor reputação e maior previsibilidade nos negócios. Os fiscais costumam lembrar aos exportadores nacionais de períodos em que importadores estrangeiros interromperam a compra de mercadorias do Brasil devido ao aumento da violação de contêineres por esquemas de tráfico de drogas. Em 2016, segundo o ex-fiscal Aurélio (2024), importadores do Sri Lanka suspenderam a compra de açúcar do Brasil após apreensões de cocaína em remessas de uma das maiores exportadoras do produto. Assim, promover uma “consciência de segurança” é uma maneira de “fazer com que as organizações e seus funcionários compreendam por que as práticas de segurança adotadas são importantes”¹⁶ (Nøkleberg, 2022, p. 172).

Por um lado, a conscientização visa que as empresas consintam com os controles da Alfândega e cumpram suas exigências, persuadindo-as de que tais controles proporcionam mais benefícios do que custos. O argumento é o de que mesmo medidas simples, como o lacre dos contêineres e o rastreamento dos caminhões, podem contribuir à prevenção das violações e, assim, das perdas financeiras delas decorrentes. Por outro lado, a conscientização tem o intuito de fazer com que as empresas se engajem ativamente na segurança, espontaneamente ou por meio da “adesão incentivada” a programas como o Operador Econômico Autorizado (OEA) - versão nacional de uma iniciativa da OMA que orienta parcerias da Alfândega com o setor privado (Glouftsios, 2025, p. 218). Ao cumprirem um conjunto de exigências da Receita Federal, empresas certificadas pelo programa são classificadas como operadores confiáveis de baixo risco, são menos suscetíveis a ter contêineres selecionados para inspeção invasiva e, portanto, têm seus fluxos tratados com maior agilidade.

Portanto, além de se adaptar ao princípio da facilitação comercial, a Alfândega orienta as empresas com o princípio do controle para que elas se adaptem igualmente, de modo que ao desafio da conciliação da segurança à economia soma-se o da legitimação da segurança pela economia, com a reivindicação da Alfândega pelo reconhecimento dos fins e dos meios da governança aduaneira por parte das empresas sobre as quais ela é exercida. Via de regra, ainda que os fiscais disponham de poderes legais para obrigá-las a cumprir certas exigências, eles consideram que essa relação não pode se dar nos termos de “eu sou a Receita [Federal], você vai fazer e pronto”, como Edgar (2022) enfatizou, avaliando que “manter um canal de diálogo aberto” e “ter um processo educativo” são meios mais adequados. O melhor a se fazer é convencê-las de que as medidas da Alfândega são viáveis, justificadas e úteis.

Por essa razão, Aurélio (2024) relatou que a prioridade de sua equipe na relação com as empresas sempre foi a de convencê-las a atender as exigências da Alfândega e, somente como último recurso, submetê-las às penalidades administrativas pela desconformidade com as normas. Caso contrário, segundo ele, as empresas “se fecham” sem se engajar ativamente e cooperar voluntariamente de maneiras que permitam à Alfândega identificar as vulnerabilidades da cadeia logística que precisam ser mitigadas. Mais do que a imposição com base na coerção legal, trata-se de um processo de governança baseado na negociação e na conscientização em busca da legitimidade, no sentido do “reconhecimento da reivindicação do direito de exercer poder” (Natal, Teixeira e Alvarez, 2021, p. 150) - para os fiscais, uma condição necessária ao exercício da governança aduaneira.

4.2. O problema das capacidades limitadas e as soluções tecnológicas e regulatórias

Relembrando os velhos tempos, fiscais da Alfândega nos contaram sobre a época em que trabalhavam abrindo, vistoriando e fechando todos os contêineres declarados como vazios, além daqueles selecionados a partir da leitura de documentos em papel. Nos anos 1990, as inspeções eram “no olho” e dependiam do “faro aduaneiro” dos fiscais que suspeitavam de irregularidades por detalhes nas informações, relataram Pedro (2022), Fabiano (2022) e Augusto (2022). Mas, à medida que o comércio por contêineres aumentava, a mão de obra diminuía - entre outras razões, devido à falta de concursos públicos para reposição de cargos. Segundo o ex-fiscal Roberto (2019), “quando saí, havia metade da quantidade de fiscais de quando eu entrei. Se você considerar a quantidade de despachos, quando eu entrei não era um quinto do que é agora”. Consequentemente, vistoriar cada contêiner ou mesmo ler todos os documentos tornou-se inviável pela “assimetria de informação” (Greenland, 2018, p. 18). “Muita gente fala ‘por que vocês não olham 100%?’. é impossível. Se você fizer isso, você para o país”, disse o fiscal Lúcio (2019), enfatizando que “não tem como olhar tudo e nem tem estrutura para isso”.

Assim, a insuficiência de recursos humanos, acrescida do aumento da carga de trabalho, conformou um problema de “capacidade estatal” (Grin, 2012; Gomide, Pereira e Machado, 2018), ou, especificamente, de “capacidade de governança”, que remete às condições necessárias para que as ações de ordenamento possam ser efetivamente levadas a cabo de acordo com os fins almejados (Costa, 2023; Bevir, 2011). Especificamente, o problema das capacidades limitadas impõe aos fiscais da Alfândega o desafio de, com menos recursos, controlar fluxos comerciais mais velozes e volumosos, sem comprometer tal fluidez. Diante disso, as soluções adotadas pelos fiscais giram em torno de medidas que viabilizam o cumprimento de suas funções na governança aduaneira por meio de tecnologias e regulações, ambas intrinsecamente articuladas (Tanner e Meyer, 2015; Nøkleberg, 2022).

“A Receita [Federal] mantém a sua atividade em um nível razoável graças à tecnologia da informação”, afirmou Roberto (2019), apontando para o que Côté-Boucher (2016, p. 54) se referiu como “a virtualização da avaliação aduaneira introduzida pela transmissão eletrônica de dados comerciais”.¹⁷ Para cada contêiner, um manifesto com declarações sobre as mercadorias deve ser preenchido pela empresa responsável, previamente habilitada pela Alfândega, no Sistema Integrado de Comércio Exterior (SISCOMEX), através do qual os fiscais recebem informações do exportador e do importador, “que pode ou não ser um fraudador, que pode ou não ser uma organização criminosa”, ressaltou Edgar (2022). O SISCOMEX integra os dados coletados às tecnologias desenvolvidas para analisá-los de maneira automatizada, baseadas em análise de risco. Ferramentas de inteligência artificial com aprendizado de máquina e modelos probabilísticos comparam os manifestos aos padrões típicos esperados para operações comerciais similares de acordo com um histórico de conformidades e desconformidades, produzindo escalas de risco que classificam cada manifesto em um canal de conferência que vai da liberação imediata à inspeção invasiva. Em uma expressão comum entre os fiscais, essa classificação “pinça” os contêineres que, entre milhares, representam maior risco de desconformidade e merecem ser checados - ecoando “a busca pela proverbial agulha no palheiro”¹⁸ (Roks, Bisschop e Staring, 2021, p. 181; Aradau, 2015).

Antes de desovar um contêiner selecionado para inspeção invasiva - que, como mencionado, é apenas a última etapa do controle -, os fiscais procedem à inspeção não invasiva por meio de escâner, gerando imagens das mercadorias neles contidas com base em mensurações de densidade por raios X. Além de conciliar a governança aduaneira com os princípios econômicos em virtude do pouco tempo despendido na inspeção, essa tecnologia auxilia o cumprimento das funções da Alfândega ao permitir que os fiscais verifiquem mais contêineres com maior eficácia na detecção de drogas ou outros bens ocultos nas mercadorias - os quais dificilmente seriam visualizados sem retirá-las do contêiner e rasgá-las, desmontá-las ou quebrá-las inteiramente. Se há suspeitas de que algum dos contêineres de café em um lote com dezenas possa conter cocaína, exemplificou Augusto (2022), o escâner viabiliza a inspeção em horas. “Há um grande dilema, porque eu não posso parar uma exportação com 30 contêineres de café para ver se tem droga ou não. O que eu faço? Uso tecnologia. Escaneio os 30, acho em um só, abro um só, 29 vão embora e um fica”, argumentou. Assim, para os fiscais, os escâneres representam “dispositivos práticos para atingir objetivos básicos do trabalho”¹⁹ (Tanner e Meyer, 2015, p. 394) e “melhor responder ao seu mandato”²⁰ (p. 398).

De fato, muitas imagens são previamente disponibilizadas, pois determinados contêineres são escaneados assim que entram ou saem dos terminais de embarque e desembarque. Em 2013, a Alfândega de Santos tornou obrigatório o escaneamento de todos os contêineres de importação, focando em armas, contrafeitos e mercadorias não declaradas. Em 2016, devido à crescente preocupação com o tráfico internacional de cocaína, essa obrigatoriedade se estendeu aos contêineres de exportação com destino à Europa - até então, escaneados somente quando selecionados por análise de risco. A medida foi ampliada em 2019 aos contêineres de exportação para a áfrica e, em 2024, temporariamente, para outros destinos, seguindo as rotas do tráfico. “Queremos escanear o que vai para um lugar que é de maior risco. Aí descobrimos que poderia baldear em outros, então foi se ampliando isso”, resumiu Augusto (2022). Em Paranaguá, o escaneamento é obrigatório para os contêineres de importação vazios e para todos os de exportação, explicou o fiscal Leonardo (2022).

O escâner também revela que outras soluções ao problema das capacidades limitadas são as regulações. Por meio delas, a Alfândega adota um modelo de governança indireta ou “à distância”, delegando às empresas a responsabilidade por implementar medidas por ela formuladas (Rose e Miller, 1992; Johnston e Shearing, 2003). Como a maioria dos portos brasileiros, Santos e Paranaguá são gerenciados sob o modelo landlord, com áreas administradas pelo Estado, mas subdivididas em dezenas de terminais arrendados para empresas. Enquanto o Estado mantém infraestruturas básicas, segundo Leonardo (2022), as empresas realizam as operações logísticas propriamente ditas, sob a obrigação de cumprirem um amplo rol de exigências legais, como a norma de alfandegamento da Receita Federal, que impõe um conjunto de medidas de segurança.

Para que uma empresa possa movimentar mercadorias no comércio exterior, ela tem que ser alfandegada pela Receita [Federal]. Então ela submete todo um projeto dizendo “a minha área é essa aqui, vai funcionar de tal forma, eu vou operar granel líquido” ou “vou operar contêiner” e tal. A Receita [Federal] vai dizer “então você tem que ter perímetro, você tem que ter câmera, você tem que ter cancela, você tem que ter biometria, você tem que ter um sistema de CFTV, de câmeras cuidando do porto” (Leonardo, 2022).

Além do controle de acesso e do monitoramento por meio de câmeras, mencionados por Leonardo (2022), o escaneamento é uma das medidas impostas pela norma de alfandegamento, as quais estabelecem que os terminais devem providenciar as máquinas, os funcionários habilitados a operá-las e o sistema informatizado que transmita as imagens em tempo real à Alfândega. “Então, apesar de serem pagos pelo terminal, quem chega ali para dizer o que eles devem fazer, de certo modo, é a Alfândega”, disse ele. Na cabine dos escâneres, “não é servidor da Alfândega que está lá, é mão de obra também terceirizada”, enfatizou Lúcio (2019), esclarecendo que os terminais adquirem ou alugam os escâneres e, via de regra, contratam empresas especializadas em sua operação. O mesmo ocorre com outras medidas impostas pela Alfândega. Por exemplo, balanças rodoviárias são exigidas para a pesagem dos caminhões com os contêineres na entrada e na saída dos terminais, cujas informações são transmitidas automaticamente via sistema, mas checadas manualmente por funcionários próprios ou terceirizados dos terminais que conferem o peso de acordo com o estipulado nos manifestos.

Na falta de recursos próprios, portanto, a Alfândega lança mão de regulações para fazer com que recursos alheios sejam direcionados ao controle dos contêineres, ampliando suas capacidades de governança aduaneira. Segundo Edgar (2022), “a gente tem historicamente essa solução de que, na verdade, o terminal alfandegado trabalha fazendo o trabalho da Receita Federal, sob a nossa supervisão”. Uma vez que “o Estado não tem agilidade para investir”, prosseguiu, “uma das decisões que a gente tomou foi: a gente até investe nos nossos próprios equipamentos, mas em tudo a gente pede muito mais para os terminais. Pede não, né? A gente manda”. à legitimação por meio da negociação e da conscientização, portanto, soma-se a imposição de “ações mandatórias” (Ayling, Grabosky e Shearing, 2009, p. 50) - embora tal imposição não prescinda das conciliações previamente discutidas, em maior ou menor medida. Análises de impacto regulatório devem fundamentar as decisões e, geralmente, reuniões são mantidas com empresas e entidades representativas para discutir as medidas planejadas, adaptá-las e acordá-las. Mas, a despeito do consentimento dos regulados, diferentes controles são assim impostos.

4.3. Círculos viciosos de problemas e soluções

“As ideias e as ações por meio das quais as pessoas respondem a dilemas são fontes de novas teorias e de novas práticas. As novas teorias e as novas práticas criam outros dilemas que levam as pessoas, novamente, a revisar suas ideias e ações”,²¹ escreveu Bevir (2011, p. 11). Porém, tanto problemas quanto soluções não são sempre inteiramente novos. O fato de que o dilema entre economia e segurança é inerente à governança aduaneira significa que as soluções adotadas pela Alfândega não encerram os problemas dos princípios contraditórios e das capacidades limitadas. Os problemas persistem apesar das soluções, enquanto as próprias soluções acarretam outros problemas, como “efeitos controversos” (Tanner e Meyer, 2015, p. 384). Assim, os fiscais lidam com círculos viciosos que manifestam a natureza contingente, paradoxal e complexa da governança aduaneira.

A despeito das soluções de conciliação e legitimação ao problema dos princípios contraditórios, negociações no âmbito da COLFAC ou da CONFAC, bem como programas de incentivo, como o OEA, são frequentemente criticados por fiscais que os avaliam pendendo mais para o lado da facilitação do que do controle do comércio. “Do que adianta?”, ironizou Lúcio (2019), “sou Operador Econômico Autorizado e um contêiner meu cai lá em Le Havre com uma tonelada de cocaína”. Não são raros os casos em que operadores certificados terceirizam serviços como armazenamento e transporte de contêineres junto a empresas que não implementam medidas de segurança consideradas básicas, vulnerabilizando a cadeia logística - e o fazem justamente para diminuir custos. Pela mesma razão econômica, inspeções invasivas e não invasivas da Alfândega são fontes comuns de objeção por parte de exportadores e importadores (Fosher, 2009). Embora tais inspeções já sejam seletivas, “temos muita pressão no sentido de diminuir ainda mais, porque o comércio tem que fluir”, afirmou Lúcio (2019). Até medidas simples são aplicadas de maneira errada, como o lacre dos contêineres em hastes que não previnem a violação das portas, ou são ignoradas, como o rastreamento dos caminhões, no que os fiscais julgam como negligência ou displicência.

Igualmente, as soluções tecnológicas e regulatórias às capacidades limitadas acarretam outros problemas, como o escâner revela. Primeiro, seu funcionamento depende de uma série de fatores técnicos. Se “o escâner é uma máquina de precisão” com especificações definidas, indagou Edgar (2022), “como saber se aquilo está sendo entregue?” Uma dessas especificações é a penetração de 290 milímetros em aço. Mas, segundo ele:

Tem um acelerador nuclear, um gerador, um capacitor, toda uma eletrônica complexa que tem que estar bem ajustada, inclusive com a questão de rede de energia, junto com os sensores que estão do outro lado, para funcionar de acordo com aquela especificação máxima que ele tem. Qualquer desajuste ao longo do tempo vai degradando isso (Edgar, 2022).

Segundo, ainda que a máquina esteja precisa, há uma limitação de escopo. O modelo de escâner mais comum é um portal fixo através do qual o caminhão com o contêiner passa a dez quilômetros por hora. Uma vez que o caminhão não estaciona, a inspeção é rápida e apropriada aos princípios comerciais. Mas, para a proteção radiológica do motorista a bordo, a cabine do caminhão não é escaneada. “Ele é calibrado de forma que dispara o feixe no momento que a cabine passa”, explicou o ex-fiscal Douglas (2022). Consequentemente, tornaram-se comuns esquemas de tráfico nos quais remessas de cocaína são escondidas nas cabines e, uma vez dentro dos terminais, inseridas em contêineres já escaneados (Patriarca e Adorno, 2025b).

Terceiro, como implicação da regulação com base na qual o escaneamento é realizado, a operação da máquina por mão de obra terceirizada é considerada como um risco em si mesma. “Sempre que entra o elemento humano, você tem uma possibilidade maior de falha ou de fraude”, afirmou Edgar (2022). Como Lúcio (2019) reconheceu: “nós já pegamos vários deslizes. Coisas que deixaram de ser vistas e eram perceptíveis, e até indícios de envolvimento mesmo. Porque você está lidando com gente, não está lidando com máquinas”. Tanto o cansaço e o tédio, no caso das falhas, quanto o suborno e a ameaça para que os operadores façam vista grossa, no caso das fraudes, problematizam o escaneamento.

Consequentemente, soluções também são necessárias para esses problemas, muitas vezes repetindo as mesmas anteriormente adotadas. Esforços de conciliação e legitimação são sucessivamente empreendidos perante o problema dos princípios contraditórios da facilitação e do controle do comércio, uma vez que “esse desalinhamento não é definitivamente resolvido e um balanceamento constante é necessário”²² (Patriarca e Lopes, 2024, p. 355). No mesmo sentido, aos problemas de precisão, escopo e operação do escâner, decorrentes das soluções tecnológicas e regulatórias que se materializam na máquina - de maneira similar às balanças, que dependem de calibrações, admitem grandes margens de peso devido às variações dos caminhões e são checadas por mão de obra terceirizada -, as soluções incluem tecnologias melhores e regulações complementares, que acarretam outros problemas e assim por diante.

Devido à degradação da qualidade das imagens escaneadas, por exemplo, a Alfândega passou a exigir dos terminais portuários a realização de testes de precisão. Ainda assim, as imagens frequentemente não são suficientemente nítidas para que os fiscais possam confirmar ou descartar suspeitas, razão pela qual, segundo Aurélio (2024), há debates sobre a necessidade de exigir a substituição dos escâneres antigos por novos, bem como sobre a aquisição de modelos cujo escopo abranja as cabines dos caminhões. Por ora, quando as imagens são inconclusivas, cães farejadores são empregados como uma biotecnologia de inspeção não invasiva (Braverman, 2013). Enfileiram-se contêineres para que, sob a sinalização dos cães a algum, este seja desovado em verificação física. Mas, enquanto a Alfândega de Santos conta com uma equipe canina, a Alfândega de Paranaguá depende do apoio das equipes de outras unidades da Receita Federal - evidenciando, novamente, um problema de capacidade. Ademais, com relação à limitação de escopo do escâner, inspeções visuais das cabines dos caminhões foram exigidas como medidas adicionais, apesar de também serem realizadas por mão de obra terceirizada pelos terminais e, assim, o risco de falhas ou fraudes persistir.

Uma das principais soluções ao risco do elemento humano por trás das máquinas é a automatização. “A imagem do escâner tem que ser mandada para a gente no banco de dados centralizado, independentemente do trabalho do operador, via OCR”, explicou Edgar (2022), referindo-se à transmissão via reconhecimento óptico de caracteres. Projetos de automatização das análises dessas imagens também estão em desenvolvimento, como a Plataforma AJNA, no Porto de Santos, que já emite alertas de drogas cujas densidades destoem das mercadorias nos contêineres. “A AJNA pega folgado, porque está totalmente fora do padrão”, afirmou Pedro (2022). Mas, uma vez recebidas as imagens e os alertas emitidos manualmente pelos operadores e automaticamente pela AJNA, cabe aos fiscais efetuar a revisão - um elemento humano considerado de menor risco em virtude da confiança dos fiscais em seus pares que, inclusive, têm a prerrogativa de selecionar contêineres para inspeção sob qualquer suspeita, independentemente da análise de risco automatizada. Assim, em complemento aos controles hi-tech, os fiscais se valem de meios low-tech, como simples checagens documentais que, pelo “faro aduaneiro” desenvolvido em sua experiência profissional, suscitam desconfianças (Bonelli e Ragazzi, 2014).

O problema, segundo Lúcio (2019), “é que infelizmente nós não temos pessoal”. A despeito de capacidades limitadas, portanto, cabe aos fiscais lidar com uma grande quantidade de imagens e alertas no menor tempo possível, conciliando o controle à facilitação do comércio. Um único terminal de contêineres pode emitir mais de 100 alertas por dia, estimaram os fiscais Rafael (2024) e André (2024). Assim, problemas e soluções prosseguem em círculos viciosos.

5. Discussão

Com base nas entrevistas e nas conversas com os fiscais e ex-fiscais da Alfândega, a categorização resultante da análise de conteúdo distingue o dilema entre economia e segurança em dois principais problemas, com suas respectivas soluções. O primeiro problema é o dos princípios contraditórios da facilitação e do controle do comércio, que precisam ser balanceados no dia a dia (Bowling e Sheptycki, 2012; Côté-Boucher, 2016). Por meio de negociações intra e interorganizacionais, as soluções se orientam pela conciliação da segurança à economia e pela legitimação da segurança pela economia. Por um lado, os fiscais se adaptam ao princípio da facilitação comercial, como o menor tempo e a maior seletividade na inspeção dos contêineres, a fim de minimizar os impactos na fluidez. Por outro, esforçam-se para conscientizar as empresas a se adaptarem ao princípio do controle, convencendo-as de que os benefícios econômicos derivados das medidas de segurança são maiores do que os custos (Nøkleberg, 2022).

O segundo problema é o das capacidades limitadas, conformado pela diminuição dos recursos humanos acrescida do aumento da carga de trabalho. Essa situação foi “um catalisador para o desenvolvimento e a adoção de novas tecnologias”²³ (Tanner e Meyer, 2015, p. 385), bem como de “técnicas ou métodos indiretos de governança"²⁴ (p. 387), por meio de regulações. Soluções tecnológicas, como análise de risco automatizada e escaneamento, permitem que os fiscais verifiquem eficazmente mais contêineres em menos tempo, de maneira seletiva, buscando “encontrar pistas na enxurrada de dados para localizar eventos ou indivíduos potencialmente perigosos no futuro”²⁵ (Aradau, 2015, p. 22). De fato, muitas tecnologias são exigidas pela norma de alfandegamento, imposta pela Alfândega aos terminais portuários, por exemplo. Por meio dessas soluções regulatórias, as próprias empresas são responsabilizadas pelos controles - de modo que, na falta de recursos próprios da Alfândega, recursos alheios são direcionados aos fins da governança aduaneira (Glouftsios, 2025). à legitimação por meio da negociação e da conscientização, portanto, soma-se a imposição baseada na coerção legal (Ayling, Grabosky e Shearing, 2009).

Entretanto, os problemas persistem apesar das soluções, enquanto as próprias soluções acarretam outros problemas, prosseguindo em círculos viciosos. Esforços para balancear princípios contraditórios são criticados por penderem mais para o lado da facilitação do que do controle do comércio e, justamente por razões econômicas, empresas pressionam a Alfândega para reduzir inspeções já seletivas e agem com negligência ou displicência quando os custos da segurança lhes parecem maiores do que os benefícios (Fosher, 2009). Consequentemente, esforços de conciliação e legitimação precisam ser sucessivamente empreendidos. Igualmente, das tecnologias e das regulações decorrem problemas de precisão e escopo das máquinas, bem como de sua operação por mão de obra terceirizada, considerada pelos fiscais como um risco em si mesma, tanto de falhas quanto de fraudes. Tecnologias melhores e regulações complementares são adotadas, ao passo que os próprios fiscais se responsabilizam por checagens documentais e revisões de alertas manuais e automáticos que ainda representam uma grande carga de trabalho em comparação aos pequenos recursos humanos.

A despeito da persistência dos problemas, as soluções adotadas evidenciam características fundamentais da governança aduaneira. No que diz respeito ao arranjo institucional, parte das normas formuladas pela Alfândega é implementada diretamente pelos fiscais, seja por meios tecnológicos ou biotecnológicos, como a habilitação das empresas, a análise de risco e a inspeção não invasiva de contêineres com cães farejadores, seja por meios pessoais, como as verificações físicas das mercadorias em inspeções invasivas. Outra grande parte, porém, é implementada indiretamente pelas empresas submetidas à norma de alfandegamento, que inclui desde o controle de acesso e o monitoramento das instalações até o escaneamento dos contêineres. Assim, a governança aduaneira se aproxima do “Estado regulatório” que “governa à distância” ao fazer do controle uma responsabilidade de terceiros (Rose e Miller, 1992; Braithwaite, 2000) - ou, mais precisamente, da “Alfândega à distância” (Côté-Boucher, 2016, p. 54). Entretanto, o escopo dessas normas integra os interesses da segurança e da economia, uma vez que deriva de negociações que visam balancear os controles com o princípio da facilitação comercial que rege o porto - ainda que o resultado da integração e do balanceamento geralmente seja imperfeito, na perspectiva dos fiscais.

A negociação e a conscientização também são ilustrativas da mentalidade que orienta a governança aduaneira. Embora a norma de alfandegamento imponha ações mandatórias às empresas reguladas e, portanto, esteja embasada na coerção, os fiscais reconhecem as vantagens da obtenção do consenso para que essas empresas se engajem e cooperem voluntariamente de maneiras mais produtivas (Ayling, Grabosky e Shearing, 2009). Por isso, penalidades administrativas por desconformidades normativas tendem a ser aplicadas como último recurso após o esgotamento dos esforços de convencimento e persuasão. No mesmo sentido, o foco da governança aduaneira se aproxima mais da proatividade para prevenção de atos futuros do que da reatividade para punição de atos passados, como indicam as “sucessivas peneiras” do controle dos contêineres e, especificamente, a análise de risco, que prospecta as caixas metálicas com maior probabilidade de irregularidade. De fato, é principalmente por meio desse foco que a Alfândega lida com o duplo desafio de “(a) manter a circulação acelerada e a continuidade dos negócios na logística e (b) controlar proativamente as cargas por meio da filtragem dos elementos de risco o quanto antes na cadeia de suprimento” (Glouftsios, 2025, p. 225).

Nesse sentido, as técnicas que concretizam a mentalidade da governança aduaneira em ações, implementadas diretamente pela Alfândega ou indiretamente pelas empresas sob sua imposição, negociação ou conscientização, se caracterizam tanto pela prevenção quanto pela detecção dos prováveis riscos (Nøkleberg, 2022; Sergi, 2023). Lacre de contêineres, rastreamento de caminhões, controle de acesso e monitoramento por meio de câmeras nos terminais portuários são medidas preventivas para mitigar vulnerabilidades ao longo da cadeia de suprimento. Elas visam a inviolabilidade das caixas metálicas no percurso e no interior dos terminais, bem como seu armazenamento e transporte por recintos, empresas e funcionários previamente autorizados, com informações transmitidas à Alfândega para supervisão. Análise de risco, balanças, escâneres, cães farejadores e verificações físicas dos fiscais, por sua vez, buscam detectar violações e outras infrações que podem ocorrer em algum ponto da cadeia, a despeito das medidas preventivas - embora a própria detecção tenha limitações, como ilustram os círculos viciosos que compõem o dilema entre economia e segurança.

Diferente de conclusões passadas sobre a impossibilidade e a inexistência de controle dos contêineres, portanto, os resultados aqui discutidos evidenciam características fundamentais da governança aduaneira - que, de fato, convergem com as descritas em portos de outros países onde críticas similares foram feitas (Côté-Boucher, 2016; Nøkleberg, 2022; Sergi, 2023). Nos Estados Unidos, segundo Fosher (2009), o fato de que 98% dos contêineres são “triados” e apenas 2% “verificados” costuma ser criticado sob a noção de que a análise de risco, o escaneamento e outras formas de triagem seriam menos relevantes do que as verificações físicas - quando, na verdade, é da triagem que essas verificações dependem para que os esforços de detecção se concentrem nos contêineres com maior probabilidade de infração. Como ressaltou Glouftsios (2025, p. 211), o princípio de “avaliar previamente e controlar quando necessário” também vale na União Europeia: “determinar quais cargas devem ser tratadas como risco (avaliar previamente) deve permitir às autoridades agilizar os procedimentos de liberação das cargas consideradas seguras e dedicar mais recursos para inspecionar as remessas suspeitas (controlar quando necessário)”.²⁶ Em suma, a governança aduaneira é possível e existente, apesar de contingente, paradoxal e complexa.

6. Considerações finais

Na década de 1990, o tráfico internacional de cocaína trouxe à tona um dilema entre economia e segurança nos portos brasileiros. Relatórios da época concluíram que políticas em prol da economia e em detrimento da segurança acarretaram a impossibilidade e, por conseguinte, a inexistência de controle dos contêineres, que perduraria ainda hoje (Câmara dos Deputados, 2000; Peralva, 2015). Entretanto, pouco se sabe sobre como a Alfândega lida com esse dilema. Este artigo abordou tal questão a partir da perspectiva dos fiscais da Alfândega dos portos de Santos e Paranaguá, buscando responder às perguntas de quais problemas constituem esse dilema, quais soluções são adotadas e como a governança aduaneira se caracteriza de acordo com tais soluções.

Os resultados indicam que o dilema entre economia e segurança se constitui por problemas de princípios contraditórios, para os quais soluções conciliatórias e legitimadoras são adotadas, e de capacidades limitadas, cujas soluções são tecnológicas e regulatórias, embora soluções e problemas prossigam em círculos viciosos. Na discussão dos resultados, o artigo caracterizou o arranjo institucional, as mentalidades e as técnicas da governança aduaneira. Em suma, os argumentos centrais convergem com os de pesquisas prévias em outros países. Os círculos viciosos revelam a natureza contingente, paradoxal e complexa dessa governança que, para todos os efeitos, é possível e existente.

O dilema entre economia e segurança no controle dos contêineres abrange grande parte dos desafios enfrentados pela Alfândega, mas não todos. Há modalidades de exportação de cocaína que prescindem das caixas metálicas e, para além da detecção e da interceptação das remessas da droga, a governança aduaneira envolve outras funções, nas quais surgem problemas distintos que requerem soluções adicionais da Alfândega e das demais organizações. Assim, um panorama mais amplo e aprofundado acerca dos dilemas, dos problemas e das soluções da governança da segurança nos portos brasileiros permanece por ser produzido.

Declaração de uso de IA

Os autores declaram não ter utilizado IA.

• Declaração de disponibilidade dos dados
  Os dados da pesquisa não estão disponíveis.
• Financiamento
  Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES – Código de Financiamento nº 001) e Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (FAPESP – Processos nº 2021/02709-3 e nº 2022/10622-8).
• 1
  Este artigo analisa dados coletados no âmbito de uma dissertação de mestrado e de uma tese de doutorado. Somos gratos aos(às) pareceristas que comentaram a versão preliminar do artigo, assim como aos(às) entrevistados(as) da pesquisa.
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  Tradução nossa.
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  Para os propósitos deste artigo, nos referimos aos fiscais da Alfândega de modo amplo, abrangendo auditores-fiscais e analistas-tributários indistintamente.
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  Embora o TEU tenha se consolidado como medida-padrão, a dimensão padronizada de 40 pés - FEU, de Forty-Foot Equivalent Unit - é a mais usada no transporte marítimo, contabilizada como dois TEUs.
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Entrevistas

André. Entrevista para tese de doutorado na Universidade de São Paulo. [15 de julho, 2024]. Santos. Entrevista concedida a Gabriel Patriarca.

Augusto. Entrevista para tese de doutorado na Universidade de São Paulo. [13 de setembro, 2022]. Santos. Entrevista concedida a Gabriel Patriarca.

Aurélio. Entrevista para tese de doutorado na Universidade de São Paulo. [13 de agosto, 2024]. Santos. Entrevista concedida a Gabriel Patriarca.

Douglas. Entrevista para tese de doutorado na Universidade de São Paulo. [26 de julho, 2022]. Santos. Entrevista concedida a Gabriel Patriarca.

Edgar. Entrevista para tese de doutorado na Universidade de São Paulo. [27 de julho, 2022]. Santos. Entrevista concedida a Gabriel Patriarca.

Fabiano. Entrevista para tese de doutorado na Universidade de São Paulo. [25 de julho, 2022]. Santos. Entrevista concedida a Gabriel Patriarca.

Leonardo. Entrevista para tese de doutorado na Universidade de São Paulo. [25 de maio, 2022]. Paranaguá. Entrevista concedida a Gabriel Patriarca.

Lúcio. Entrevista para dissertação de mestrado na Universidade Estadual de Londrina. [15 de outubro, 2019]. Santos. Entrevista concedida a Gabriel Patriarca.

Pedro. Entrevista para tese de doutorado na Universidade de São Paulo. [25 de julho, 2022]. Santos. Entrevista concedida a Gabriel Patriarca.

Rafael. Entrevista para tese de doutorado na Universidade de São Paulo. [15 de julho, 2024]. Santos. Entrevista concedida a Gabriel Patriarca.

Roberto. Entrevista para dissertação de mestrado na Universidade Estadual de Londrina. [28 de agosto, 2019]. Santos. Entrevista concedida a Gabriel Patriarca.

• Editor Responsável:
  João Maia http://orcid.org/0000-0002-3330-871X

• Editor Associado:
  Maurício Rombaldi http://orcid.org/0000-0002-0066-7708

Disponibilidade de dados

Os dados da pesquisa não estão disponíveis.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  18 Maio 2026
• Data do Fascículo
  2026

Histórico

• Recebido
  22 Set 2024
• Aceito
  06 Nov 2025