Coalizões promotoras, sistemas de crenças e fatores de mudança em políticas de integridade pública para governos subnacionais do Brasil: um estudo de casos comparativo

Advocacy coalitions, belief systems, and factors of change in public integrity policies for Brazilian subnational governments: a comparative case study

Resumo:

Para além de um princípio de conduta, a integridade concretiza-se no setor público como política e como sistema organizacional, e a eficácia de uma política de integridade pública a curto prazo pode ser avaliada pelos produtos (outputs) que gera. Políticas produzem-se por meio de processos políticos (policy processes), e as políticas de integridade foram aqui analisadas sob a abordagem do advocacy coalition framework (ACF), uma originalidade desta pesquisa. Este estudo de casos múltiplos comparativo e explicativo investiga como a eficácia de uma política de integridade desenhada por um órgão federal e implementada voluntariamente por governos subnacionais brasileiros foi influenciada por fatores associados aos processos políticos. Utilizou-se análise de conteúdo sobre 840 documentos e 21 entrevistas, e os resultados permitiram mapear os subsistemas da política, os atores, as coalizões e o sistema de crenças, assim como as principais fontes de mudança que influenciaram a política: a aprendizagem orientada à política, o contexto local e os eventos externos e internos. A pesquisa permitiu a proposição de classes, tipologias e procedimentos replicáveis em pesquisas futuras. Como contribuição principal, ao final, propõe-se uma adaptação do fluxograma do ACF ao subsistema avaliado, levando em conta a intervenção da política (Time), e que pode ser experimentado em outros casos empíricos.

Palavras-chave:
Integridade pública; corrupção; accountability; marco das coalizões promotoras; governo local

Resumen:

Más allá de un principio de conducta, la integridad se concretiza en el sector público como política y como sistema organizacional, y la eficacia de una política de integridad pública a corto plazo puede ser evaluada a través de los productos (outputs) que genera. Políticas se producen por medio de procesos políticos (policy processes), y las políticas de integridad fueron aquí analizadas bajo el abordaje del advocacy coalition framework (ACF), una originalidad de la investigación. Este estudio de casos múltiples comparativo y explicativo investiga cómo la eficacia de una política de integridad diseñada por un órgano federal e implementada voluntariamente por gobiernos subnacionales brasileños ha sido influenciada por factores asociados a los procesos políticos. Se utilizó análisis de contenido sobre 840 documentos y 21 entrevistas, y los resultados permitieron el mapeo de los subsistemas de la política, los actores, las coaliciones y el sistema de creencias, así como las principales fuentes de cambio que influyeron la política: el aprendizaje orientado a la política, el contexto local y los eventos externos e internos. La investigación ha permitido proponer clases, tipologías y procedimientos replicables en investigaciones futuras. Como contribución principal, al cierre se propone una adaptación del diagrama de flujo del ACF al subsistema evaluado, llevando en cuenta la intervención de la política (Time), y que puede ser experimentado en otros casos empíricos.

Palabras-clave:
Integridad pública; corrupción; rendición de cuentas; marco de las coaliciones promotoras; gobierno local

Abstract:

Beyond a principle of conduct, integrity is embodied in the public sector as a policy and as an organizational system, and the short-term results of a public integrity policy can be assessed through the outputs it generates. Policies are produced through policy processes, and integrity policies are analyzed here using the advocacy coalition framework (ACF), a unique feature of this research. This comparative and explanatory multiple-case study investigates how the outputs of an integrity policy designed by a federal agency and voluntarily implemented by Brazilian subnational governments has been influenced by factors associated with policy processes. Content analysis was used on 840 documents and 21 interviews, and the results allowed for the mapping of policy subsystems, actors, coalitions, and belief systems, as well as the main sources of change that influenced the policy: policy-oriented learning, local context, and external and internal events. The research led to a proposal of classes, typologies, and procedures that could be replicated in future research. Most importantly, the article proposes an adaptation of the ACF flowchart for the subsystem under study, considering the policy intervention (Time), which can be explored further in other empirical cases.

Keywords:
Public integrity; corruption; accountability; advocacy coalition framework; local government

Introdução

A corrupção está no topo da agenda mundial desde a década de 1980 (Klitgaard, 2015) e, no Brasil, tem havido avanços no seu combate desde a promulgação da Constituição de 1988 e da adesão às três convenções internacionais anticorrupção: da OEA em 1996, da OCDE em 1997 e da ONU em 2003. No entanto, a democracia e o sistema de accountability do país permanecem frágeis (Pinho; Sacramento, 2009). Para combater a corrupção e fortalecer a accountability e a boa governança, entidades multilaterais como o Banco Mundial (2017) e a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE, 2019) incentivam a implementação de políticas de integridade pública (aqui chamadas PIP). Porém, não há obrigação legal para que os governos subnacionais brasileiros implementem essas políticas, sendo que os governos locais apresentam altos riscos de corrupção (Sodré; Alves, 2010), sistemas de integridade frágeis (De Bona, 2022a) e baixos níveis de transparência (Brasil, 2021a).

Há críticas quanto ao uso do termo “política pública” para estratégias estatais de promoção da integridade, governança e luta contra a corrupção. O argumento é que essas ações não podem ser vistas como políticas no sentido clássico, como o resultado da ação estatal, mas sim como iniciativas que apoiam políticas (Taylor, 2019). De fato, a integridade não pode se tornar um fim em si mesma, assim como o desenvolvimento da accountability não é o objetivo da democracia, senão um meio necessário, embora não suficiente, para um regime democrático (Rocha, 2013).

Segundo Huberts (2018), integridade é a qualidade de um agente que age de acordo com normas e valores morais geralmente aceitos, na busca pelo interesse público. De uma perspectiva organizacional, o conceito geralmente se refere a uma política “meio”; contudo, uma política de integridade pública pode ser considerada uma política “fim” em sentido estrito, visto que existem organizações especializadas que a têm como objetivo finalístico, como os órgãos de accountability horizontal (O’Donnell, 1998). Um exemplo de política que propõe a aplicação de medidas de integridade em governos locais brasileiros foi analisado por De Bona e Weiblen (2023): uma política de um órgão de fiscalização que visa fortalecer as estruturas de controle interno dos municípios, a fim de gerar mais denúncias e, com isso, mais investigações por parte do órgão de fiscalização.

Assim, políticas voltadas para o fortalecimento da integridade no setor público, embora com limitações, também são políticas públicas (public policies) construídas por meio de processos políticos (policy processes) em diferentes níveis de governo. O objetivo deste estudo de casos múltiplos é investigar como os processos políticos influenciaram a eficácia de uma política de integridade pública (PIP) elaborada por um órgão federal (Controladoria-Geral da União - CGU) e implementada voluntariamente por governos locais do Brasil.

A abordagem teórica do policy process permite analisar a implementação de uma política e buscar soluções para uma mudança política, no caso de uma PIP, rumo à integridade. O processo político é aqui analisado sob a lente analítica do marco das coalizões promotoras (Jenkins-Smith et al., 2018), uma inovação deste trabalho. A política denominada “Programa Time Brasil” (aqui referida como Time) segue em desenvolvimento e, na versão avaliada, contava com 93 medidas de integridade divididas em três eixos (transparência, integridade e participação social), com características, limitações e desafios bastante específicos (De Bona, 2021, 2022b). Sua eficácia foi avaliada com base na existência do output esperado nas medidas que compõem os planos de ação pactuados pelos municípios com o órgão federal.

O artigo divide-se em quatro partes: na primeira, procede-se a uma revisão de conceitos sobre as políticas de integridade pública e a política analisada; na sequência, apresenta-se o advocacy coalition framework (ACF); a terceira seção detalha os procedimentos metodológicos utilizados; por fim, apresentam-se os resultados alcançados, de acordo com a proposta do ACF.

Políticas de integridade pública

Para definir uma política de integridade pública (PIP), toma-se aqui emprestado o conceito de política pública, direcionando-o para o objetivo de promover a integridade. Uma PIP pode ser, portanto, um conjunto de estratégias, instrumentos e programas implementados em etapas (Dye, 2013), composto por arranjos complexos com diferentes combinações de elementos: finalidades, metas, objetivos, meios, ferramentas e configurações (Howlett, 2014). Os propósitos podem ser mais ou menos amplos, dependendo das alternativas políticas escolhidas, incluindo, dentre outros: prevenir riscos de desvios, combater a corrupção ou fomentar o desenvolvimento do sistema de accountability.

A iniciativa Programa Time Brasil foi escolhida para ser analisada como política pública porque: (a) a accountability pode ser entendida como um bem público intangível (De Bona; Boeira, 2018; Schommer, 2014; Schommer et al., 2015); (b) é uma política pública resultante “dos esforços dos governos para mudar aspectos de seu próprio comportamento ou de um comportamento social, para atingir algum fim ou propósito” (Howlett, 2014, p. 281, tradução nossa); e (c) existem organizações estatais especializadas cuja função inclui o fortalecimento da accountability, por meio da prevenção, detecção ou combate à corrupção, ou pela promoção da eficiência, transparência e integridade pública.

Este estudo analisa as mudanças correspondentes à eficácia do Programa em quatro municípios, com uma avaliação parcial da implementação proposta (implementation monitoring), com base na análise de seus indicadores de eficácia num período anterior (Johnsøn et al., 2011). Em políticas de integridade pública, segundo Mungiu-Pippidi e Dadašov (2016), a eficácia é a medida de sucesso a curto e médio prazo relacionada aos outputs - ou seja, aos produtos, às entregas diretas, objetivas e mensuráveis planejadas. As tipologias de output utilizadas baseiam-se na classificação desenvolvida por De Bona (2021, 2022b), a partir da perspectiva do desenho de políticas (Howlett, 2014).

Ademais, visto que a transparência é um dos três eixos do programa, a avaliação da eficácia foi complementada por uma análise da evolução do nível de transparência dos municípios (casos), e da comparação com a média geral dos municípios brasileiros e do respectivo estado.

O Programa Time Brasil

Desde 2017, a CGU iniciou o desenvolvimento de um programa denominado Pacto pela Transparência, Integridade e Participação Social (Pacto T.I.P.), com o objetivo de promover a implementação de planos de ação em municípios e estados brasileiros. Após algumas aplicações-piloto, em 2019, o programa foi ajustado (De Bona, 2021) e renomeado para Programa Time Brasil, com ênfase em transparência e integridade.

A política federal visa apoiar governos subnacionais, mas, diferentemente do poder executivo federal, a Controladoria-Geral da União (CGU) não tem competência legal para impor a criação de políticas de integridade pública nas demais esferas de governo, que implementam a política por adesão voluntária. Em seu primeiro período experimental (2018-2019), o programa foi aplicado em 11 cidades de 9 regiões; em 2021, foi expandido para 108 municípios e dois governos estaduais (Brasil, 2021b, 2021c, 2022); em 2022, 114 governos haviam aderido ao programa; posteriormente, em 2025 uma nova versão foi lançada, com mais produtos disponíveis.

Dos 11 primeiros municípios, 4 têm mais de 500.000 habitantes. Dos demais, 6 têm menos de 100.000 e um tem cerca de 125.000 habitantes. Foram selecionados os municípios menores, pois 94% das cidades brasileiras têm menos de 100.000 habitantes. No entanto, apenas em 4 municípios foi possível coletar dados em portais online, solicitar informações públicas e estabelecer contato para entrevistas: Navegantes (SC), Cidade Ocidental (GO), Conde (PB) e Surubim (PE).

Marco das coalizões promotoras

O advocacy coalitions framework (ACF) é um modelo teórico que contribui para compreender o sucesso ou fracasso de políticas locais (Jenkins-Smith et al., 2018). No ACF, a unidade de análise mais adequada para compreender as formulações ou mudanças em políticas é um subsistema de políticas públicas.

Os atores de diferentes coalizões promotoras de políticas percebem o mundo por meio de diferentes lentes, as crenças, divididas em três níveis hierárquicos, de acordo com o grau de resistência à mudança: deep core beliefs (crenças nucleares ou centrais profundas, muito difíceis de mudar), policy core beliefs (crenças nucleares ou centrais sobre as políticas públicas, mais flexíveis, mas com limites estreitos) e aspectos secundários (instrumentais, muito negociáveis em situações de competição por políticas) (Jenkins-Smith et al., 2018).

A perspectiva do ACF busca compreender como as coalizões competem por espaço na agenda com políticas que sejam reflexo de suas ideias e como utilizam seus recursos e a aprendizagem para alcançar esse objetivo. No caso de uma política de integridade pública, muitas vezes, a ideia de integridade como meio de combate à corrupção pode ser classificada como filosofia, devido à sua natureza estável e abstrata. Expressar oposição à corrupção é uma declaração autossuficiente e, portanto, a ideia de integridade pode ser considerada uma crença central (core belief): não é necessário justificá-la com outra ideia mais ampla. Na ordem política brasileira, a filosofia anticorrupção está declarada na Constituição de 1988, a partir dos princípios da moralidade, impessoalidade e publicidade (Ventura, 2016).

Mas existem diferentes maneiras de combater a corrupção, que podem ser entendidas como diferentes “filosofias de trabalho”. Estas operam no nível das crenças sobre a política (policy beliefs), como no caso de estratégias proativas, com ênfase na prevenção, ou de estratégias reativas, focadas na repressão e sanção. Podem basear-se em crenças profundas muito variadas, como a de que a corrupção ocorre por desconhecimento (ignorância) e que os funcionários não são inerentemente “maus”, apenas precisam de mais treinamento e melhores ferramentas; ou, inversamente, a crença de que predominam as pessoas “más” e que é necessário mais vigilância e sanções judiciais maiores.

A adoção do ACF para análise de políticas de integridade pública é a principal contribuição deste trabalho. Até 2024, nenhuma pesquisa sobre PIP baseada no framework havia sido identificada nas principais bases científicas internacionais, tampouco existem, até o momento, estudos de PIP e ACF sobre o Brasil. Quando da finalização deste artigo, foi identificado um exemplo de aplicação empírica do ACF ao campo da pesquisa em integridade pública. O trabalho de Omotoye e Holtzhausen (2025) concentra-se em duas variáveis do ACF (as coalizões de defesa e as crenças políticas centrais), analisando o processo que levou ao desenvolvimento de uma das leis anticorrupção mais recentes de Botsuana, a Lei de Declaração de Bens e Passivos, de 2019.

Este artigo, por sua vez, utiliza o ACF para analisar uma política nacional brasileira, e sua aplicação empírica é avaliada em quatro governos locais; portanto, o policy process investigado inclui as variações locais. O arcabouço do ACF tem sido cada vez mais utilizado no Brasil, autores como Araújo (2013) têm contribuído para a organização da literatura, a interpretação do modelo e a adaptação de conceitos e métodos empíricos para análise de processos decisórios relacionados a políticas setoriais brasileiras. Já segundo Capelari, Araújo e Calmon (2015), existe uma lacuna em relação aos governos subnacionais, visto que as pesquisas sobre o Brasil que adotam o framework tendem a se concentrar na análise de políticas nacionais, como as relacionadas ao meio ambiente, à tecnologia e à educação.

Hipóteses do framework

O ACF é composto por seis premissas (ou princípios) e doze hipóteses, em três eixos analíticos: com relação às coalizões de defesa (cinco hipóteses), à mudança política (duas hipóteses) e à aprendizagem orientada à política (cinco hipóteses) (Jenkins-Smith et al., 2018). Esta pesquisa explora parcialmente seis hipóteses, a partir das quais foram desenvolvidas questões que orientaram a coleta de dados.

Do eixo das coalizões, explora-se a hipótese 2 a seguir, partindo de uma questão central (Quais coalizões existem no subsistema brasileiro de políticas de integridade pública e nos quatro subsistemas locais selecionados?) e uma questão específica (Quais são as crenças centrais sobre as PIP e as instrumentais, bem como as estratégias e os recursos de cada coalizão?):

• Coalizões - Hipótese 2: Os atores de uma coalizão apresentam consenso significativo sobre questões do núcleo da política (policy core beliefs), mas em menor grau sobre os aspectos secundários (instrumentais).

No eixo da mudança política (no sentido de “em políticas”), são desenvolvidas as hipóteses 6 e 7 a seguir, com base numa questão central (Quais fatores explicam a probabilidade de ocorrência de mais ou menos mudanças na política?) e numa questão específica (Quais fatores explicam o grau de eficácia da PIP nos quatro subsistemas locais [municípios] investigados?):

• Mudanças - Hipótese 6. Significativas perturbações externas ao subsistema, uma significativa perturbação interna ao subsistema, aprendizagem orientada à política, acordos negociados, ou alguma combinação desses fatores, são as fontes necessárias, embora não suficientes, para mudanças nos atributos centrais de uma política ou programa governamental.

• Mudanças - Hipótese 7. Os atributos políticos nucleares (ou centrais) de um programa governamental numa jurisdição específica não serão significativamente revisados enquanto a coalizão promotora que iniciou o programa no subsistema permanecer no poder na jurisdição - exceto quando a mudança for imposta por uma jurisdição hierarquicamente superior.

Do eixo aprendizagem orientada às políticas, incluíram-se as hipóteses 8, 9 e 12 a seguir, com uma questão central (Como e em que medida os atores aprendem com suas experiências, com as experiências de outros e com informações técnicas e científicas?) e duas questões específicas (Quais fatores facilitam a aprendizagem entre aliados e oponentes? e Como utilizam a aprendizagem, as informações técnicas e científicas, as estratégias e os recursos para influenciar a política?):

• Aprendizagem - Hipótese 8. A aprendizagem orientada às políticas entre diferentes sistemas de crenças é mais provável quando existe um nível intermediário de conflito entre duas coalizões. Esta situação requer que: (1) cada coalizão disponha de recursos técnicos para participar no debate; e (2) o conflito se dê entre aspetos secundários de um sistema de ideias e elementos centrais de outro, ou entre aspetos secundários importantes para ambos.

• Aprendizagem - Hipótese 9. A aprendizagem orientada às políticas entre diferentes sistemas de crenças é mais provável quando existe um fórum que: (1) tenha prestígio suficiente para compelir profissionais de diferentes coalizões a participar; e (2) seja dominado por normas profissionais.

• Aprendizagem - Hipótese 12. Embora a acumulação de informação técnica não altere as visões da coalizão opositora, poderá haver impactos importantes na política - pelo menos a curto prazo - ao alterar as visões dos operadores políticos (facilitadores).

Subsistema da política: atores, coalizões promotoras e sistema de crenças

O subsistema de uma política é o conjunto de atores individuais ou coletivos, de organizações públicas ou privadas, que se preocupam ativa e frequentemente com um campo ou tópico político (policy topic) dentro de um determinado âmbito territorial (territorial scope) e que buscam influenciar decisões, direta ou indiretamente (Jenkins-Smith et al., 2018). Uma coalizão, por sua vez, é uma aglutinação de atores que compartilham um conjunto de ideias a respeito do campo de políticas abrangido pelo subsistema, ideias essas chamadas crenças.

Para avaliar as hipóteses do modelo, o primeiro passo é identificar o subsistema dentro de um espaço territorial mais amplo e os diferentes subsistemas que podem compô-lo. Por exemplo, existem três estudos recentes sobre ACF no Brasil: Donadelli (2016) pesquisou mudanças nas regulamentações ambientais; Schabbach e Lima da Rosa (2021) estudaram o subsistema de educação especial do Brasil; e Rodrigues (2020) analisou como diferentes iniciativas legislativas sobre acesso à informação culminaram na aprovação de leis brasileiras. O estudo sobre coalizões promotoras de transparência no Brasil é a pesquisa identificada sobre ACF que mais se relaciona com o tema integridade, servindo, portanto, como importante referencial conceitual e metodológico para este artigo.

De acordo com o ACF, os atores de diferentes coalizões percebem o mundo através de lentes diferentes, divididas em três níveis, relativos ao grau de resistência à mudança: as crenças e valores do núcleo profundo (deep core beliefs) são as mais arraigadas, construídas na intimidade de cada indivíduo e, portanto, muito difíceis de mudar; num segundo nível hierárquico, as crenças do núcleo da política (policy core beliefs) são mais flexíveis, representando as posições consensuais em cada coalizão sobre as trajetórias de ação, mas ainda têm limites estreitos para a mudança; e, finalmente, existem aspetos secundários da política, que são instrumentais e altamente negociáveis entre coalizões em situações de competição por políticas (Jenkins-Smith et al., 2018; Rodrigues, 2020).

O conjunto de ideias compartilhadas por uma coalizão em relação ao campo de um subsistema de políticas é chamado sistema de crenças (Jenkins-Smith et al., 2018). Assim, as coalizões podem ser identificadas a partir do reconhecimento de ao menos duas ou três crenças compartilhadas. No entanto, as coalizões não são definidas apenas por suas crenças, mas também por seus padrões de coordenação, estratégias e recursos.

Fatores de mudança

Para Ma e Vieira (2020, p. 1674), “apesar de o ACF não estabelecer um conceito de mudança”, pode-se associá-lo a “mudanças nas regras de políticas ou programas governamentais, na alocação de recursos, na decisão de continuar ou encerrar um programa e, consequentemente, mudanças nos resultados e impactos das políticas”. Para Donadelli (2016, p. 38, tradução nossa), a mudança numa política “refere-se a uma mudança em comparação aos cursos de ação governamentais anteriores”, observável “por meio de mudanças notáveis no conteúdo das políticas ou regulamentos”.

Assim como na hierarquia dos sistemas de crenças, existem mudanças mais “importantes”: nos objetivos do subsistema ou em crenças centrais, do núcleo profundo (deep core) ou do núcleo da política (policy core), e mudanças em aspectos “secundários”, como nos meios para alcançar esses objetivos ou em crenças secundárias (Jenkins-Smith et al., 2018). De acordo com o ACF, existem quatro fontes de mudança. As duas primeiras são eventos externos e internos ao subsistema da política, chamados “importantes” porque geram processos de mudança nas crenças centrais, por meio de perturbações políticas, contingências, crises, escândalos ou grandes sucessos, que podem afetar a agenda política ou modificar a distribuição de recursos entre as coalizões.

As outras duas fontes de mudança são “secundárias” e referem-se à aprendizagem orientada à política (policy-oriented learning), que geralmente produz mudanças menores, provavelmente incrementais e de longo prazo, mas que podem facilitar mudanças importantes, em conjunto com outros fatores internos ou externos; e, finalmente, aos acordos negociados, que podem gerar mudanças incrementais, mas significativas, e são facilitados por instituições colaborativas dispostas a negociar.

Em relação ao aspecto temporal, sob a abordagem do ACF, para identificar comportamentos estratégicos e padrões de mudança, recomenda-se que a política analisada esteja em vigor há dez anos ou mais. No entanto, esse não é um requisito obrigatório pra observar possíveis padrões de longo prazo, o mais importante é levar em conta “como” se desenvolve o processo da política (Weible; Sabatier, 2018). Nesse sentido, este estudo de casos busca compreender como os anos de implementação do Programa se encaixam no panorama geral das ações do órgão federal junto aos governos locais, contribuindo para a promoção da integridade. A política é relativamente recente, mas neste trabalho buscou-se compreender em profundidade seu desenvolvimento e sua aplicação nos casos selecionados, partindo dos processos políticos anteriores à iniciativa.

O subsistema de políticas de integridade pública no Brasil

Antes de mapear as coalizões existentes e suas crenças, é necessário delimitar o subsistema de políticas de integridade pública no Brasil (sPIP). Contudo, para identificá-lo, é preciso primeiro identificar os possíveis subsistemas que o compõem. Considerando o amplo significado do termo integridade, é razoável supor que qualquer subsistema de políticas públicas possa ter relação com temas do sPIP. Por exemplo, em questões educacionais ou ambientais, já estudadas sob a lente do ACF, o respectivo subsistema pode ser influenciado por coalizões do subsistema de integridade, para que incorpore medidas de integridade às políticas. Por outro lado, esses subsistemas também podem impactar o sPIP, caso incluam em suas políticas medidas que reduzam a transparência e o controle, o que tende a facilitar a corrupção.

Como a utilização do ACF para analisar uma PIP é inédita, não há referências sobre os termos que podem ser utilizados para esse fim. Portanto, optou-se pelo termo amplo “subsistema de políticas de integridade pública do Brasil” (sPIP_BR), e pela adoção de outros conceitos associados ou subjacentes à integridade para classificar as políticas, coalizões ou sistemas de crenças identificados.

Dada a novidade do tema, realiza-se um exercício teórico, recorrendo a elementos da literatura, como os conceitos de sistema de integridade, sistema anticorrupção e sistema de accountability. Estes abrangem não só as instituições que operam nestas questões e os marcos legais, mas também o debate político em torno da mudança e os policy bursts - isto é, “intervenções políticas cujos efeitos são imediatos, mas que podem se diluir caso sejam deixadas de lado ou não aproveitadas” (Taylor, 2019, p. 1314). Outro conceito adotado é o de “redes de accountability”, que contribuem para a efetividade das instituições governamentais de controle e accountability: “A accountability horizontal eficaz não é produto de agências isoladas, mas de redes de agências” (O’Donnell, 1998, p. 43). É o que ocorre no Brasil, onde existe uma “complexa rede que compõe um sistema de instituições”, as “instituições do sistema de accountability”, cada uma com poderes específicos (Aranha; Filgueiras, 2016, p. 17).

Possíveis crenças sobre políticas de integridade e anticorrupção

Como mencionado, há diferentes maneiras de combater a corrupção. O Quadro 1 sintetiza um exemplo de diferentes estruturas de crenças a respeito de uma políticas de integridade pública, incluindo prováveis divergências entre duas possíveis coalizões que operam num sPIP: a abordagem preventiva e a repressiva. Os parágrafos seguintes detalham o exemplo compilado, cujos dados contribuíram para a formulação das questões nas entrevistas realizadas.

Quadro 1.
Exemplos de possíveis crenças e divergências

Exemplo de Subsistema	Exemplo de crença central (core belief) com respeito à…		Exemplo de crença sobre a política (policy core belief) de…	Possíveis coalizões
	…corrupção:	…confiança nas pessoas:	…integridade:
Políticas de integridade de abordagem repressiva	É uma guerra	Há heróis, os bons, e há vilões, os maus	Combate inconsequente: para capturar corruptos, pode inclusive haver corrupção	Pró-repressão X Pró-eficiência
	Não há tanta corrupção, há excesso de burocracia e de sanções	Há uma “espetacularização” do combate à corrupção: os atores do controle querem protagonismo político	Reação ao combate: reduzir o controle e o papel dos órgãos de controle, e abrir espaço para mais interesses dos controlados
Políticas de integridade de abordagem preventiva		O rigor dos atores do controle paralisa decisões e gera medo de agir nos administradores	Flexibilizar controles, pois a complexidade da administração pública requer flexibilidade e agilidade	Pró-eficiência X Pró-repressão X Pró-prevenção
	Falta aplicar mais os rigores da lei	Todos são corruptos se tiverem oportunidade, portanto, todos são suspeitos	Incremento da vigilância prévia, do controle de conduta e da ameaça de sanções
	Ocorre por desconhecimento da lei	Os agentes não são maus por natureza, apenas cometem erros	Mais treinamento e ferramentas de monitoramento e controle preventivo

• Fonte: Elaboração própria com base na bibliografia coletada.

De uma perspectiva repressiva, a luta contra a corrupção pode ser conduzida como uma “guerra” que “não tem fim, nem permite tréguas” (Hage, 2010, p. 69), onde pode haver um “herói na cruzada contra a corrupção” (Pereira; Silva, 2021, p. 151) “imbuído de espírito de heroísmo revolucionário” (Pereira; Silva, 2021, p. 136) e “monopolizador de virtudes morais” (Pereira; Silva, 2021, p. 153). Essa core belief de que se trata de uma guerra do bem contra o mal, e como se os heróis também “não pudessem sucumbir à tirania” (Pereira; Silva, 2021, p. 148), teria justificado no Brasil um “combate inconsequente” (Warde, 2018, p. 20) e uma estratégia (policy core belief) no sentido de que “para prender corruptos, foi necessária muita corrupção” (Praça, 2019). Por sua vez, a crença (core belief) de que a corrupção no Brasil poderia ser superada, “desde que haja a vontade necessária para simplesmente aplicar a lei” (Contracapa, 2021), pode levar a uma visão da corrupção em que todos são suspeitos, situação que resulta numa estratégia (policy belief) de incremento da vigilância, do controle de conduta e das sanções.

Existe também uma crença de que as irregularidades ocorrem por desconhecimento da lei; ou seja, talvez os agentes não sejam inerentemente maus (core belief que explica por que certa política é necessária), apenas precisem de mais treinamento e melhores ferramentas de controle preventivo para reduzir o oportunismo (core belief que indica como implementá-la). Pode-se também imaginar diferentes crenças centrais e maneiras de colocar a ideia de integridade em prática. Por exemplo, o argumento de que o excesso de burocracia paralisa a tomada de decisões tem gerado debates sobre um suposto dilema entre controle e desempenho, em termos práticos (ou conceitualmente, entre accountability e performance), o que cunhou, no Brasil, o conceito de “apagão da caneta”: o excesso de controle e de sanções paralisaria previamente as decisões, ao gerar medo de agir em políticos e burocratas, o que produziria consequências tão ou mais graves quanto os próprios efeitos da falta de controle (Goldberg, 2020).

Contudo, pode haver uma visão oposta ao controle não por medo, mas que utiliza argumentos como o excesso de burocracia e a “espetacularização” do combate à corrupção (Warde, 2018) para tentar restringir o papel dos órgãos de fiscalização. Essa posição traz à tona core beliefs potencialmente opostas, como a crença dos políticos de que os atores da accountability têm buscado mais destaque político do que deveriam; ou, por outro lado, a crença desses atores, de que os políticos não desejam mais controle porque simplesmente querem mais espaço para priorizar seus próprios interesses. Um exemplo desse debate é a pesquisa de Ventura (2016), que identificou, por meio da abordagem do institucionalismo discursivo, discursos “anticorrupção” e “pró-eficiência” em três momentos de mudanças legislativas debatidas no Congresso Nacional brasileiro. O autor evidenciou que “a tensão discursiva entre a necessidade de eficiência estatal e as amarras dos mecanismos de freios e contrapesos se mostrou muito ativa” (Ventura, 2016, p. 85).

A maturidade do sPIP no Brasil

Se, de um lado, a corrupção está profundamente arraigada no Brasil (Avritzer et al., 2012; Castor, 2000), não se pode dizer o mesmo do subsistema de políticas de integridade pública. O aqui chamado sPIP_BR tem alcançado importantes avanços nas últimas décadas, mas ainda não é suficientemente maduro, devido à novidade da própria agenda internacional anticorrupção, assim como à pouca idade dos atores que o dão forma e dos marcos regulatórios, muito recentes no país.

Como especulam Jenkins-Smith et al. (2018), em subsistemas nascentes ou não maduros, os atores podem ser mais propensos a ter percepções ambíguas quanto aos riscos e benefícios de uma determinada questão, ou a ter preferências ainda pouco claras e alianças não estáveis. As políticas de transparência no Brasil, por exemplo, têm pouco mais de vinte anos, e as políticas repressivas anticorrupção, por sua vez, só foram reforçadas nas últimas três décadas, como a promulgação das leis de improbidade administrativa (1992) e de interceptações telefônicas (1996), dentre outras.

Procedimentos metodológicos

Neste estudo de casos múltiplos de propósito explicativo (Yin, 2014), a seleção dos casos baseou-se nos menores municípios que participaram da primeira implementação da iniciativa, entre março de 2018 e março de 2019, ocorrida em onze municípios de nove estados, além do Distrito Federal (Brasil, 2021b). Em 2019, a política passou por uma segunda implementação experimental (2019-2020) em doze municípios do estado de Goiás (Brasil, 2021c, 2022). A amostra de conveniência utilizada inclui quatro cidades de quatro estados e três regiões diferentes do país, todas com menos de 100.000 habitantes. A amostra final compreende pouco mais de um em cada três, dos onze municípios iniciais do projeto.

A fim de analisar o desenho e avaliar a eficácia da política (mudança), foram coletados e analisados dados e documentos sobre o Time Brasil e os municípios que aderiram à sua implementação de 2018 a 2021. A eficácia do Time nos quatro municípios foi avaliada com base nas 27 tipologias que evidenciam os produtos (outputs) identificados nos planos de ação de cada município (De Bona, 2022b). As cidades de Surubim e Conde participaram apenas do primeiro ciclo de aplicação, enquanto Navegantes e Cidade Ocidental formalizaram sua adesão ao Programa e a estenderam a todos os três ciclos (2018-2019, 2019-2020 e 2021).

A análise de eficácia baseada nos outputs foi triangulada, para reforçar os achados por meio de múltiplas evidências (Patton, 2002), com uma avaliação denominada Escala Brasil Transparente (EBT), realizada pela CGU, desde 2015, em municípios de todo o país (Brasil, 2021a). A metodologia foi ampliada em 2018 e renomeada para EBT 360°, sendo aplicada novamente entre abril e dezembro de 2020. Assim, como os municípios aderiram à política em 2018, seus níveis de transparência em 2018 e 2020 foram comparados à média geral dos municípios do Brasil e de seus respectivos estados. A exceção foi Conde, que não havia sido avaliada devido ao seu pequeno tamanho populacional. Nesse caso, a avaliação foi realizada seguindo a mesma metodologia utilizada pela CGU.

Para coletar dados sobre os fatores de mudança, foram realizadas 21 entrevistas semiestruturadas utilizando roteiros adaptados, permitindo a obtenção de testemunhos em profundidade e de indicações para os próximos entrevistados, seguindo o método snowball (Patton, 2002). O Quadro 2 apresenta o número de entrevistas por segmento organizacional, incluindo entrevistados do órgão federal, e a proporção de entrevistados (amostra) em relação à totalidade (população) de agentes responsáveis pela política em cada organização. Os relatórios completos extraídos do software Atlas.ti^® com os dados codificados, bem como as transcrições e demais evidências estão disponíveis na documentação suplementar.

Quadro 2.
Entrevistas por segmento e organização

Segmento	Caso 1 SC	Caso 2 GO	Caso 3 PB	Caso 4 PE	CGU DF	TOTAL	População	% amostra	Observação
Agentes municipais	2	2	2	2		8	8	100%	(1)
Agentes da CGU	1	2	1	2	2	8	11	73%	(2)
Prefeitos municipais	1		1	1		3	4	75%
Agentes de órgãos regionais	1	1				2	5	40%	(3)
Total	5	5	4	5	2	21	28	75%
População	7	7	6	6	2	28
Proporção amostra	71%	71%	67%	83%	100%	75%

• Fonte: Elaboração própria. Observações: (1) Responsáveis pelos planos de ação locais; (2) Responsáveis da CGU pelo Time em cada estado (conforme cada caso) mais 2 chefes da CGU no DF (órgão central); (3) De outros órgãos que atuam em associação com a CGU em cada estado, identificados em documentos e/ou mencionados nas entrevistas.

Foi aplicada a análise de conteúdo (Bardin, 2016) sobre as entrevistas e sobre 840 documentos coletados dos casos, para produção de um conjunto de relatos de cada case e sistematização dos resultados. As entrevistas foram conduzidas alternadamente entre segmentos e casos, de modo que cada uma pudesse retroalimentar e refinar algum aspecto das subsequentes.

Utilizou-se o software Atlas.ti® para classificar e analisar os dados, a partir da construção de uma codificação para análise e mensuração de ocorrências, de acordo com as recomendações metodológicas de Jenkins-Smith et al. (2018). Por exemplo, se o código que identifica um ator aparece 30 vezes, diz-se “o ator tem 30 ocorrências”. Com exceção da classe de atores, os quais podem aparecer em conjunto, cada grupo contém códigos mutuamente exclusivos. Entretanto, a apresentação do total de ocorrências é válida somente para demonstrar a importância da categoria presente nas entrevistas.

As principais limitações deste trabalho estão relacionadas à sua validade externa, devido ao limite estreito da generalização das comparações e contrastes num estudo de casos múltiplos, e à sua validade interna, reforçada por meio do uso de dados confiáveis, fidedignos e completos, variáveis consistentes e critérios transparentes para a operação dos conceitos. Especificamente em relação ao arcabouço do ACF, uma possível limitação diz respeito à pouca diversidade de atores nas coalizões: visto que não há pesquisas sobre políticas de integridade pública em governos locais brasileiros com essa abordagem, buscou-se empregar um framework amplo, ainda que se incluam apenas atores governamentais, o que abre uma brecha de pesquisa que pode ser explorada em estudos futuros.

Análise dos resultados

Os dados evidenciaram uma eficácia de 72% no município de Navegantes, que implementou com sucesso 97 das 134 medidas assinadas entre 2018 e 2021, conforme detalhado na documentação complementar. Por outro lado, o município da Cidade Ocidental apresentou o pior resultado entre os quatro, com apenas 20% de eficácia e implementação de somente 2 das 10 medidas assinadas. No meio deles, Conde alcançou uma eficácia de 27% entre 2018 e 2019, implementando 15 das 55 medidas assinadas, enquanto Surubim atingiu 47%, ou seja, 29 das 62 medidas foram implementadas. Observa-se que o número de medidas pactuadas não tem relação com o sucesso na criação dos produtos esperados. Navegantes foi o município com a maior quantidade e, ainda assim, obteve alta eficácia, enquanto Cidade Ocidental firmou apenas 10 medidas, mas alcançou o menor índice de sucesso.

Com base na análise documental e nas entrevistas, foi realizado um mapeamento dos principais atores, coalizões e crenças do subsistema de políticas de integridade pública do Brasil (_SPIP_BR) e dos subsistemas locais (_SPIP_L) existentes nos quatro municípios. Levando em conta a visão ampla aqui utilizada quanto aos campos de ação do _SPIP, alguns dos subsistemas que o compõem - e competem dentro dele - são apresentados no Quadro 3.

Quadro 3.
Subsistemas e temáticas que compõem o sPIPBR e os sPIPL

Subsistema	Temáticas principais
Subsistema de políticas de monitoramento e avaliação de Conformidade (compliance) e Desempenho (performance) (sPIP-CD)	Pode incluir debates sobre marcos regulatórios e mudanças normativas, bem como ações institucionais relativas à regularidade dos atos governamentais e à responsabilidade fiscal e, mais recentemente, com ênfase em resultados, metas, planos e programas de governo;
Subsistema de políticas preventivas (sPIP-Pr)	Inclui questões como o fortalecimento dos controles preventivos e detectivos, pode enfatizar a prevenção da corrupção, mas, principalmente e mais importante, aborda questões de transparência, gestão de riscos e fortalecimento da accountability;
Subsistema de políticas repressivas (sPIP-R)	Ênfase no fortalecimento do combate à corrupção por meio de marcos regulatórios e operações, que ocorrem quando casos de fraude e irregularidades são identificados, seguindo a sequência do processo judicial até eventual imposição de sanções;
Subsistema de políticas participativas (sPIP-Pa)	Ênfase na discussão de políticas que promovam a transparência passiva e a participação social, e os resultados que isso pode gerar para a busca do interesse público de modo mais amplo e democrático.

• Fonte: Elaboração própria com base nos dados.

O Quadro 4 apresenta as principais tipologias de coalizões identificadas, com base nos grupos de crenças sintetizadas por coalizão, conformando o sistema de crenças que caracteriza cada coalizão que opera no subsistema. Observa-se que as crenças mais profundas sobre a política (policy core beliefs) diferem entre as coalizões, chegando a ser contraditórias, como, por exemplo, as que dizem respeito à confiança entre os órgãos locais de execução e os órgãos de controle, e à importância e ao papel do controle governamental e da accountability social. A documentação suplementar contém relatórios e quadros com exemplos de citações extraídas das entrevistas, ilustrando os tipos identificados e a distribuição das coalizões no sPIP_L de cada caso, de acordo com as ocorrências nas entrevistas.

Quadro 4.
Sistema de crenças e coalizões no sPIPBR e nos sPIPL

COALIZÕES CRENÇAS		Pró-repressão	Pró-prevenção
Policy core beliefs sobre as políticas de integridade pública em geral	Importância e papel do controle governamental (CG) e do controle social (CS)	CG: muito alta, papel de sanção; CS ajuda a fiscalizar e denunciar.	Muito alta, papel preventivo, cooperativo e participativo.
	Atuação na PIP: - conflito (ênfase: problema), - inercia (ênfase: justificativa), ou - - cooperação (ênfase: solução)	Muitos conflitos.	Cooperação.
	Confiança entre órgãos de controle e execução	Muita desconfiança.	A confiança é inerente à integridade.
	Crença sobre a CGU como ator do sPIPBR	Muito repressiva, impõe medo.	Apoio, colaboração, mesmo barco, colegas com grande conhecimento.
Crenças secundárias: sobre participar do Time, em particular		Não há justificativa para recusar.	É flexível e incremental, de baixo custo e grande efeito na transparência.

• Fonte: Elaboração própria com base nos dados, com uso do Atlas.ti^®.

Uma vez identificados os atores, crenças e coalizões, o passo seguinte consistiu na identificação e avaliação das fontes de mudança - eventos, acordos negociados e aprendizagem dos atores, bem como suas estratégias e recursos. Para isso, foram totalizadas as ocorrências codificadas nas entrevistas, quantificação esta que representa, para alguns fatores, a intensidade da influência sobre a mudança, como nos escândalos de corrupção, enquanto, noutros casos, apenas indica a existência do fator, exigindo análise documental e triangulação complementar com as demais variáveis da base de dados, para avaliação do nível de influência.

Com base nos dados, foi construído um mapa analítico comparativo com a síntese de cada caso (cross-case synthesis), quanto à eficácia da política e à influência dos fatores de mudança, disponível na documentação suplementar. A classificação dos níveis de influência permitiu a proposição de uma hierarquia qualitativa aplicável aos quatro casos. Os fatores foram divididos em três níveis, o primeiro refere-se aos “fatores-chave”, ou seja, necessários para um bom nível de eficácia a curto prazo (primeiro e segundo anos de implementação do programa):

1. a tomada de decisão do ator principal (prefeito), de implementar a política; e

2. a designação de um ator central (setor) responsável pela implementação da política, e que seja, também, principal responsável pelas atividades do sistema de integridade organizacional.

O segundo nível consiste nos “fatores importantes”, isto é, aqueles não necessários no curto prazo, mas que foram “chave para a continuidade” da eficácia no médio prazo:

1. a alternância do poder político no município, nas eleições;

2. os eventos externos ao sPIP_L mas que o afetam, como rankings de transparência e eventos críticos, como as operações policiais que provocam escândalos de corrupção; e

3. a existência de um ator (setor) que, designado para atuar como responsável pela política (fator-chave “b”), exerça o papel de ator central no sPIP_L.

4. o contexto de cada local, quanto: (I) à existência de recursos humanos permanentes no ator (setor) responsável pela política; (II) à predominância de uma coalizão pró-prevenção no sPIP_L; (III) à realização de eventos internos ao sPIP_L pelo ator central; e (IV) a aprendizagem orientada à política.

O terceiro nível de influência consiste em “fatores facilitadores”, ou seja, não estritamente necessários (uma boa eficácia pode ser alcançada sem eles), mas que podem contribuir para uma maior eficácia a médio e longo prazo, especialmente em relação ao contexto local, quanto a:

1. condições socioeconômicas locais mais favoráveis; e

2. capacidade estatal do poder executivo local, em relação a: (I) a proporção de recursos humanos contratados em regime permanente; (II) a capacidade de alcançar boa eficácia governamental; (III) o arranjo de controladoria-geral mais isomórfico ao modelo federal; e (IV) as práticas de auditoria interna da controladoria.

Finalmente, o Quadro 5 sintetiza os achados sobre os processos políticos que influenciaram a eficácia do programa, sistematizados por município, com resposta às questões propostas e às hipóteses do ACF levadas em conta. Quanto à aplicação do modelo a esse tipo de política, as coalizões e o sistema de crenças identificado confirmam parte dos exercícios teóricos iniciais, nos quais se identificaram possíveis subsistemas, crenças e coalizões. No entanto, a delimitação das coalizões e das crenças mostrou-se um tanto complexa, uma vez que alguns elementos agregados são pouco claros, inclusive nas ideias coletadas nas entrevistas. Por exemplo, não foi possível identificar uma coalizão claramente a favor de maior flexibilidade ou de redução dos controles, conforme proposto no mapeamento das crenças potenciais, embora tal coalizão possa existir.

Quadro 5.
Análise das hipóteses do ACF por caso e das questões específicas

Hipóteses do ACF	Questões investigadas	Caso 1 Navegantes/SC	Caso 2 Surubim/PE	Caso 3 Cid. Ocid./GO	Caso 4 Conde/PB
Eixo Coalizões Promotoras: - Hipótese 2	Questão central: Quais coalizões existem no sPIPBR e nos sPIPL ...?	Pró-repressão; Pró-prevenção.
	... e qual predomina no sPIP de cada caso?	Prevenção.	Prevenção.	Prevenção.	Repressão.
	Questões específicas: Quais são as crenças centrais sobre as PIP... ?	Cooperação; Apoio; Participação.	Cooperação; Apoio; Participação.	Cooperação; Apoio; Participação.	Conflito; Desconfiança; Respeito; Medo.
	... as crenças instrumentais?	Credibilidade CI; Time flexível e bem visto.	Credibilidade CI; Time flexível e bem visto.	Time flexível e bem visto.	É mais trabalho ou mais tempo para o controle?
	... as estratégias?	Pensar estratégico; Prefere colaborar.	Pensar estratégico; Prefere colaborar.	Pensar estratégico; Prefere colaborar.	Pensar estratégico; Resistência; Devil shift.
	... e os recursos?	Capacidades; CGM; Legitimidade; Imagem.	Capacidades; CGM; Legitimidade; Imagem.	Legitimidade; Imagem.	Incapacidade; Falta de transparência.
Eixo Aprendizagem Orientada à Política: - Hipótese 1 - Hipótese 2 - Hipótese 5	Questão central:Como e em que medida os atores aprendem com suas experiências, com as de outros e com informações técnicas e científicas? 1-Intercâmbio de informações/experiências; 2-Treinamentos; 3-Construção coletiva; 4-Redes horizontais; 5-Dados científicos e técnicos.	Aprendizagem: muito boa. 1 a 5. Transparência, ouvidoria, controladoria; mudança de ideias opostas, correição e combate.	Aprendizagem: boa. 1 a 4, e 5 eventual. Parte instrumental da política, transpa-rência, ouvidoria, planos de ação.	Aprendizagem: média. 1 e 2. Instrumental, transparência, planos.	Aprendizagem: boa. 1 a 4, e 5 eventual. Parte instrumental da política, estruturante, transpa-rência, controladoria, ouvidoria. Entre especialistas.
	Questões específicas: Quais fatores facilitam a aprendizagem entre aliados e oponentes?	Capacidade; Legitimidade; Cooperação; Disponibilidade.	Legitimidade; Cooperação; Disponibilidade.	Legitimidade; Cooperação; Disponibilidade.	Legitimidade; Coerção.
	Como utilizam para influenciar a PIP... ... a aprendizagem ?	Eventos; Intercâmbio de conhecimento.	Eventos.	Eventos.	Eventos; Resistência; Conflitos.
	... as informações técnicas e científicas?	Diagnóstico.
	... as estratégias?	Centralização executiva; Relação de apoio e confiança.
	... e os recursos?	TIC; CGM; Capacidade média; Muitos Eventos para a sociedade e os servidores.	TIC; Capacidades limitadas. Poucos Eventos.	TIC; Capacidades limitadas; Poucos Eventos.	TIC; CGM; Capacidades limitadas; Muitos Eventos para a sociedade.
Eixo Mudança nas Políticas: - Hipótese 1 - Hipótese 2	Questão central: Quais fatores explicam a probabilidade de ocorrência de mais ou menos mudanças na política?	• Aprendizagem orientada à política; • Significativas perturbações externas ao subsistema (Eventos); • Recursos e capacidade do ator central; • Eventos internos ao subsistema; • Legitimidade; • Janelas de oportunidade: 2 mudanças de governo.	• Aprendizagem orientada à política; • Significativas perturbações externas ao subsistema (Eventos); • Janelas de oportunidade: Mudança de governo e reeleição.	• Aprendizagem orientada à política; • Significativas perturbações externas ao subsistema (Eventos); • Janelas de oportunidade: Mudança de governo e reeleição.	• Aprendizagem orientada à política; • Significativas perturbações externas ao subsistema (Eventos); • Eventos internos ao subsistema; Legitimidade; • Janelas de oportunidade: 2 mudanças de governo; •• Risco de retrocesso.
Questão específica:Quais fatores explicam o grau de eficácia da PIP nos quatro subsistemas locais [municípios] investigados? Legenda: Contribuíram para a eficácia de forma: + diretamente proporcional; - inversamente proporcional; = não influenciaram;	• +Janela inicial de autoridade; • +Perturbações externas; • +Histórico de Recursos e capacidade do ator central; • +Eventos internos ao subsistema; • +Legitimidade; • +Coalizão predominante.	• +Janela inicial de autoridade; • +Perturbações externas; • +Legitimidade; • +Coalizão predominante; • =Reeleição.• +Capacidade.	• +Janela inicial de autoridade; • +Perturbações externas; • +Legitimidade; • +Coalizão predominante; • =Reeleição; • +Capacidade.	• +Janela inicial de autoridade; • +Perturbações externas; • +Legitimidade; • +Mudança de coalizão predominante; • +Mudança de governo; • +Capacidade.

• Fonte: Elaboração própria com base na análise de conteúdo e análise documental.

Conclusão

Este trabalho apresenta um conjunto de procedimentos metodológicos através dos quais se pode analisar e avaliar mudanças em políticas de integridade pública, com base no framework do ACF. Um pequeno número de casos locais permitiu uma investigação aprofundada de cada contexto, com grande riqueza de informações sobre a intervenção implementada. A triangulação dos dados documentais e entrevistas com os níveis de eficácia da política nas prefeituras municipais permitiu diferenciar coalizões e classes de crenças e, a partir destas, avaliar os fatores de mudança que influenciaram a política, principalmente a aprendizagem orientada à política, o contexto local e os eventos externos e internos. Os níveis de influência foram então classificados de acordo com sua importância para a eficácia alcançada.

Dentre os casos analisados, o município de Navegantes (SC) teve o melhor desempenho na política, e as perturbações e eventos críticos contribuíram significativamente para o processo de desenvolvimento de um ator político central de integridade, bem como para as mudanças ocorridas no contexto do subsistema entre 2010 e 2017 (antes do Programa). O órgão interno de integridade não apenas aproveitou as janelas de oportunidade, como também contribuiu para a mudança por meio da realização de eventos, da aprendizagem e de sua aproximação com a área de prevenção à corrupção da CGU no estado, fortalecendo a coalizão local pró-prevenção.

A aprendizagem e o intercâmbio de informações científicas e técnicas com outros órgãos vêm sendo um caminho na busca de soluções para as dificuldades do setor. Isso, juntamente com sua associação à coalizão pró-prevenção com predominância no sPIP do estado, gerou resultados nas práticas de auditoria do sistema interno de integridade organizacional, os quais, por sua vez, contribuíram para a ocorrência de operações policiais locais. Essas perturbações, a seu turno, trouxeram a temática à agenda pública e viabilizaram a adesão ao Time nos anos subsequentes. Além disso, contribuíram para sua eficácia, no período avaliado e para as renovações posteriores da parceria desde 2021 até 2025, em uma nova rodada de adesões que se inicia. Trata-se de um ciclo virtuoso de integridade que se fortalece no poder público local e que pode servir como recomendação prática para o fortalecimento dessa política: a combinação de um contexto político competitivo com atores internos dotados de capacidade organizacional, somada a eventos críticos, gera agenda pública e mudanças na integridade local, o que, por sua vez, reforça a competição política e a credibilidade do ator interno, com novos eventos, mais agenda e novas mudanças.

O trabalho apresenta limitações, principalmente em relação à validade externa. A generalização das comparações e contrastes realizados num estudo de casos múltiplos é restrita, pois a explanação geral não é autoaplicável a outros casos, embora possa ser mais abrangente do que a explicação específica dos casos individuais. Por outro lado, a originalidade da pesquisa e a profundidade da análise permitiram a proposição de categorias e tipologias analíticas que podem ser replicáveis em futuras pesquisas empíricas, ou utilizadas como base para o desenvolvimento teórico.

Por fim, como contribuição à pesquisa sobre políticas de integridade pública, a Figura 1 propõe uma adaptação do fluxograma do ACF ao sPIP dos casos, levando em consideração a intervenção da política (Time Brasil), e que pode ser aplicado a outros casos empíricos.

Figura 1.
Fluxograma do ACF para os sPIP locais estudados

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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  29 Jun 2026
• Data do Fascículo
  2026

Histórico

• Recebido
  19 Mar 2025
• Aceito
  26 Out 2025