Da retórica à prática: análise crítica da Política Nacional de Promoção da Atividade Física para a Pessoa Idosa (PL n°4.974/2023)RESUMO
O envelhecimento populacional Brasileiro exige políticas públicas integradas e que promovam avanços sociais sustentáveis. O PL nº 4.974/2023 propõe a Política Nacional de Promoção da Atividade Física para a Pessoa Idosa. Este estudo analisa criticamente o texto quanto à política, gestão e financiamento, usando análise documental e de conteúdo baseada no materialismo histórico-dialético. Apesar de reconhecer a importância da atividade física, o PL carece de previsão orçamentária, integração com políticas existentes e mecanismos claros de equidade e monitoramento, comprometendo sua efetividade.
Palavras-chave:
Envelhecimento; Políticas públicas; Atividade física; Legislação
ABSTRACT
Brazil’s aging population requires integrated public policies that promote sustainable social progress. Bill No. 4,974/2023 proposes the National Policy for the Promotion of Physical Activity for Older Adults. This study critically analyzes the bill regarding policy, management, and funding, using document and content analysis based on historical-dialectical materialism. Although it recognizes the importance of physical activity, the bill lacks budget provisions, integration with existing policies, and clear mechanisms for equity and monitoring, compromising its effectiveness.
Keywords:
Aging; Public policies; Physical activity; Legislation
RESUMEN
El envejecimiento de la población Brasileña requiere políticas públicas integradas que promuevan avances sociales sostenibles. El Proyecto de Ley nº 4.974/2023 propone la Política Nacional de Promoción de la Actividad Física para la Persona Mayor. Este estudio analiza críticamente el texto en cuanto a política, gestión y financiamiento, utilizando análisis documental y de contenido basado en el materialismo histórico-dialéctico. A pesar de reconocer la importancia de la actividad física, el proyecto carece de previsión presupuestaria, integración con políticas existentes y mecanismos claros de equidad y monitoreo, comprometiendo su efectividad.
Palabras-clave:
Envejecimiento; Políticas públicas; Actividad física; Legislación
INTRODUÇÃO
O envelhecimento humano, embora seja resultado do “tempo de uso” do corpo, configura-se como um processo complexo, marcado por determinantes biopsicossociais e pelas condições sociais de saúde (Nascimento; Dias, 2020; Travassos et al., 2020). No Brasil, a transição demográfica é acelerada: em 2060, estima-se que pessoas com 65 anos ou mais representarão 25,5% da população, cerca de 58,2 milhões de indivíduos (IBGE, 2018). Segundo o Censo de 2022, esse contingente já alcança 10,9% do total populacional (IBGE, 2022). Esse cenário reforça a urgência de políticas voltadas à promoção do envelhecimento ativo, em consonância com a agenda da Década do Envelhecimento Saudável 2021–2030 (OPAS, 2022).
No campo normativo, o Brasil dispõe de um conjunto bem desenvolvido de legislações e programas, desde a Constituição de 1988 (Brasil, 1988) até políticas específicas como a Política Nacional do Idoso ( Lei nº 8.842, de 4 de janeiro de 1994) (Brasil, 1994); Política Nacional de Saúde da Pessoa Idosa (Portaria nº 2.528/2006) (Brasil, 2006), o Estatuto da Pessoa Idosa (Lei nº 10.741/2003) e iniciativas mais recentes como o Programa Viver (Decreto nº 10.133/2019) e o Programa Vida Saudável (Portaria nº 16/2023) (Brasil, 2003, 2019, 2023a). Contudo, a literatura destaca o hiato entre previsão legal e efetivação das ações, evidenciado em fragilidades na implementação, avaliação e acompanhamento (Torres et al., 2020; Chiarelli e Batistoni, 2022). O quadro é agravado por políticas de ajuste fiscal, como a EC nº 95/2016, substituída em 2023 pelo “arcabouço fiscal”, que reduziram recursos para áreas sociais, afetando especialmente a Atenção Básica (Campelo e Paiva et al., 2021).
As políticas de atividade física enfrentam desafios recorrentes: subfinanciamento, carência de infraestrutura e de profissionais qualificados, além da insuficiência de equipamentos e espaços adequados, somados às desigualdades sociais que limitam o acesso equitativo (Mielke e Malta, 2020; Bolpato et al., 2021; Damaceno e Chirelli, 2019; Figueira et al., 2020; Oliveira et al., 2023; Freitas et al., 2023; Santos e Novais, 2023).
Nesse contexto, surge o Projeto de Lei nº 4.974/2023 (Brasil, 2023b), de autoria do Senador Eduardo Gomes (PL/TO), que propõe a criação da Política Nacional de Promoção da Atividade Física para a Pessoa Idosa. O PL já foi aprovado pela Comissão de Esporte e pela Comissão de Direitos Humanos, com emendas, e encontra-se em tramitação na Comissão de Assuntos Sociais. Sua análise crítica é relevante diante do envelhecimento populacional e da necessidade de verificar se a proposta inova ou apenas reproduz iniciativas existentes.
Programas em andamento, como o Programa Academia da Saúde (Brasil, 2013) e o Programa Vida Saudável (Brasil, 2023a), já ofertam práticas corporais e atividades físicas para pessoas idosas, mas apresentam limitações de cobertura, financiamento e alcance a grupos vulneráveis (Silva et al., 2023). Assim, a pertinência do PL 4.974/2023 dependerá de sua capacidade de estabelecer diretrizes claras, assegurar recursos contínuos e definir responsabilidades federativas, evitando sobreposição de ações e desperdício de recursos públicos. Este estudo busca, portanto, avaliar criticamente a proposta e sua viabilidade/sustentabilidade como política pública, contribuindo para o debate sobre a efetividade das estratégias de promoção do envelhecimento ativo no Brasil.
DELINEAMENTO METODOLÓGICO
O modelo de análise de políticas públicas adotado neste estudo baseia-se nas proposições metodológicas de Boschetti (2009) e Athayde et al. (2022), fundamentadas na abordagem teórico-metodológica do materialismo histórico-dialético. A partir dessas referências, foram elencadas quatro categorias principais para análise: configuração da política, abrangência, gestão e controle social, e financiamento. A análise do conteúdo do Projeto de Lei nº 4.974/2023 foi realizada por duas pesquisadoras. Utilizamos a matriz adaptada de Athayde et al. (2022) - Quadro 1 - como quadro analítico e conduzimos análise de conteúdo temática em três etapas: (1) leitura detalhada do texto do PL e extração inicial de unidades de registro; (2) categorização das unidades segundo as categorias da matriz e elaboração de um código operacional; (3) comparação independente das codificações pelas duas pesquisadoras e realização de sessão de consenso para resolver discrepâncias. Quando necessário, um terceiro pesquisador foi consultado para desempate.
Modelo de matriz de Análise dos Marcos Legais de Promoção de Atividade Física para Pessoas Idosas.
Cada artigo, inciso e justificativa do PL foi lido integralmente, e as unidades de registro – entendidas como trechos dotados de sentido completo em relação ao objeto da política – foram destacadas e classificadas conforme sua correspondência com as categorias da matriz. Foi elaborado um código operacional que descreveu critérios de inclusão e exclusão para cada categoria e está descrito no Quadro 2. A análise de conteúdo e codificação operacional adotadas seguem métodos clássicos consolidados, em especial Bardin (1977) e Faria-Schützer et al. (2021) que orientam a definição de unidades de registro, elaboração de código operacional, categorização e critérios de inclusão/exclusão, garantindo rigor e reprodutibilidade da análise.
O processo de categorização foi conduzido por duas pesquisadoras de forma independente, com base no código operacional. As divergências foram analisadas em sessão de consenso, na qual prevaleceu a interpretação fundamentada nos pressupostos do materialismo histórico-dialético, buscando compreender como a formulação normativa expressa interesses sociais em disputa e possíveis contradições entre universalidade declarada e efetividade prática. Esse procedimento reforçou a validade da análise e possibilitou uma leitura crítica das potencialidades e limites do PL.
Embora as propostas metodológicas de Boschetti (2009) e Athayde et al. (2022) tenham sido aplicadas à análise e avaliação de políticas setoriais implementadas, respectivamente, na assistência social e no esporte, parte-se do pressuposto de que tais proposições podem ser aplicadas à análise de um projeto de lei em votação, considerando seus aspectos estruturais e multidimensionais antes mesmo de sua implementação. Além disso esta análise poderá auxiliar no aprimoramento do PL caso ele seja aprovado.
Não foram identificadas emendas com conteúdo substancial alterador até a data de corte da análise (13/09/2025) — no sentido conceitual ou de conteúdo de base — elas parecem, pelo que consta, “emenda de redação” ou ajustes no parecer da comissão.
RESULTADOS E DISCUSSÃO
A análise do Projeto de Lei nº 4.974/2023 (Brasil, 2023b), com base na matriz categorial adaptada (Quadro 1), permitiu identificar avanços normativos e contradições estruturais significativas. A seguir, apresentamos e discutimos os resultados (Quadro 3), organizados pelas dimensões analíticas, integrando reflexões críticas que aprofundam a discussão sobre determinantes sociais da saúde, equidade e viabilidade da política proposta.
A concepção de AF adotada pretende refletir uma perspectiva multidimensional integrando prevenção, promoção da saúde e saúde coletiva. Isso fica evidente no artigo 2° onde se lê:
Art. 2º. Fica instituída a Política Nacional de Promoção da Atividade Física para a Pessoa Idosa, com o objetivo de promover a prática regular de atividades físicas e esportivas pela pessoa idosa, visando à melhoria da qualidade de vida, à promoção da saúde, à manutenção da autonomia e à redução da dependência funcional.
Observa-se que a concepção de saúde orientada pela lógica biomédica ainda prevalece, ao associar o envelhecimento quase exclusivamente aos problemas decorrentes dessa etapa da vida. Tal perspectiva tende a reforçar a culpabilização da pessoa idosa pelo processo natural de envelhecer, além de reduzir o debate ao impacto financeiro do aumento dos gastos com saúde. A preocupação expressa tanto com a garantia de acesso a espaços seguros (Art. 3º, inciso II) quanto com a redução de custos públicos relacionados ao sedentarismo (sessão da Justificativa) evidencia um viés fortemente econômico e ambiental na formulação da política, sem, contudo, aprofundar-se em aspectos de promoção do envelhecimento ativo e da autonomia.
Ademais, embora o texto preveja medidas de avaliação e monitoramento (Art. 4º, inciso VI), não define indicadores ou parâmetros que orientem esse acompanhamento, o que limita a efetividade da política. De forma semelhante, a menção à necessidade de capacitação dos profissionais das áreas de educação física, assistência social e saúde (Art. 4º, incisos II e III) carece de detalhamento sobre estratégias pedagógicas, recursos financeiros e instâncias responsáveis, já que a incumbência é atribuída genericamente ao “poder público” (Art. 4º, caput: "o poder público poderá adotar as seguintes medidas").
Essa ausência de clareza compromete a viabilidade prática da implementação e fragiliza o alcance das ações previstas. Apesar da intenção de alcançar o público idoso, o texto não apresenta estimativas quantitativas sobre o impacto da política, nem critérios detalhados de adesão aos programas. Embora o PL mencione o acesso universal e igualitário, não há referência específica à necessidade de atenção diferenciada para pessoas idosas em situação de vulnerabilidade social, o que limita o alcance equitativo da iniciativa.
A seguir apresentamos de forma aprofundada a análise das categorias e dimensões extraídas do projeto de lei.
Configuração política: avanços normativos e limitações conceituais
O PL fundamenta-se no reconhecimento da atividade física como elemento essencial para a promoção da saúde e da autonomia da pessoa idosa, alinhando-se a princípios constitucionais como dignidade humana e igualdade. No entanto, persiste uma visão predominantemente biomédica e economicista, que associa o envelhecimento a custos públicos e responsabiliza o indivíduo pela adoção de estilos de vida saudáveis. Ao atribuir centralidade à atividade física como resposta ao envelhecimento, o texto tende a reforçar a culpabilização do indivíduo, negligenciando os determinantes sociais mais amplos que condicionam o acesso a práticas de saúde (Cândido et al., 2022; Soares et al., 2023).
Sob a ótica histórico-dialética, tal formulação expressa uma contradição: ao mesmo tempo em que legitima o direito à saúde por meio da atividade física, mantém-se a invisibilização das desigualdades estruturais que dificultam o acesso seguro e contínuo aos espaços de lazer e saúde, sobretudo entre pessoas idosas empobrecidas, mulheres e moradores de territórios periféricos (Pinto e Malta, 2024; Dutra e Knuth, 2025).
O próprio nome da política desconsidera a dimensão do movimento “práticas corporais” reduzindo o escopo da oferta ao seu cunho biológico. Carvalho e Carvalho (2018) argumentam que não há construção social da saúde fora das vivências de cada sociedade e a concepção de práticas corporais transcende a lógica prescritiva e quantificadora. Entretanto, concordamos com Carvalho e Vieira (2024) que associar as duas concepções pode ampliar a oferta e incluir a sociedade na construção histórica de seu próprio cuidado, portanto utilizamos o binômio práticas corporais/atividade física – PCAF – ao discutir o projeto de lei em questão.
A justificativa do projeto enfatiza a redução de custos com saúde decorrentes do sedentarismo, o que, embora relevante, reforça a lógica de culpabilização da pessoa idosa. Como apontam Cândido et al. (2022) e Soares et al. (2023), políticas que não consideram determinantes sociais da saúde tendem a ampliar iniquidades, beneficiando principalmente pessoas idosas de maior renda e escolaridade.
Embora o PL mencione a capacitação de profissionais e a criação de espaços adaptados, não detalha estratégias pedagógicas nem define instâncias responsáveis, deixando a execução a cargo genérico do “poder público”. Essa indefinição fragiliza a governança intersetorial, pois não explicita quais esferas (União, estados ou municípios) assumiriam a coordenação, tampouco como se daria o financiamento e a articulação com políticas já existentes, como o Programa Academia da Saúde ou o Programa Vida Saudável. Além disso, ao não propor referenciais pedagógicos, o texto ignora a diversidade de práticas corporais e os saberes acumulados na Educação Física e na Saúde Coletiva (Loch et al., 2019), correndo o risco de reduzir a atividade física - conforme apontamos anteriormente - a ações prescritivas e pouco contextualizadas.
Abrangência: universalidade declarada vs. iniquidade na prática
O projeto anuncia cobertura universal, mas não define critérios claros de adesão nem estratégias específicas para alcançar grupos em vulnerabilidade social, como pessoas idosas de baixa renda, residentes em áreas rurais ou com mobilidade reduzida. Essa lacuna é grave, uma vez que a prática de atividade física é desigualmente distribuída no Brasil, sendo mais frequente em estratos sociais mais favorecidos (Mrejen et al., 2023).
A ausência de menção a ações afirmativas ou dispositivos de equidade—como transporte gratuito, oferta de atividades em territórios periféricos ou integração com serviços de assistência social—revela que a proposta não enfrenta as barreiras estruturais que impedem o acesso universal. Políticas verdadeiramente equitativas, como defendem Barros e Sousa (2016), devem garantir maior apoio àqueles que mais precisam, e não apenas oferecer serviços de forma igualitária.
Historicamente, o SUS buscou estabelecer políticas específicas para o envelhecimento, como a Política Nacional de Saúde da Pessoa Idosa (PNSPI), mas sua efetivação tem sido marcada por fragilidades na gestão e falta de indicadores consistentes de monitoramento (Torres et al., 2020; Damaceno e Chirelli, 2019). O PL nº 4.974/2023, ao não prever dispositivos claros de acompanhamento diferenciado, corre o risco de reiterar a mesma lacuna histórica: políticas universais no discurso, seletivas e desiguais na prática.
Gestão e controle social: centralidade estatal e participação frágil
O PL atribui ao poder público a responsabilidade pela implementação, prevê parcerias com sociedade civil e instituições de ensino, e sugere a criação de um sistema de monitoramento. No entanto, não especifica a divisão de competências entre União, Estados e municípios, nem define qual órgão assumiria a liderança (Saúde ou Esporte). Essa indefinição reproduz um padrão histórico de fragilidade na governança de políticas públicas no Brasil e reproduz um padrão recorrente nas políticas de saúde: a ênfase no discurso participativo e a fragilidade na institucionalização de espaços de deliberação efetiva (Souza et al., 2025).
Do ponto de vista dialético, a ausência de clareza na governança representa a contradição entre a retórica da descentralização e a centralidade do Estado na definição dos rumos da política. A contradição manifesta-se na dissonância entre o discurso de empoderamento municipal e a realidade de um sistema onde a União, através do Ministério da Saúde, continua a ditar prioridades e alocação de recursos, perpetuando uma lógica centralizadora que subverte os ideais de descentralização e participação social consagrados no SUS (Miranda et al., 2017; Santos et al., 2024). Como alertam Pinto e Malta (2024) a experiência histórica do SUS mostra que o controle social/participação social só é efetivo quando acompanhado de financiamento, de transparência e de canais institucionais permanentes de deliberação - elementos ausentes no texto do PL.
Financiamento: menção genérica e risco de inviabilidade
A previsão de incentivos fiscais e financeiros não é acompanhada da especificação de fontes orçamentárias, valores ou mecanismos de alocação de recursos. Essa omissão é particularmente preocupante em um contexto de subfinanciamento crônico do SUS e de políticas de austeridade fiscal.
Como observam Tesser e Serapioni (2021), a ampliação de direitos sem correspondente previsão orçamentária tende a reproduzir desigualdades e limitar-se a um marco simbólico. Essa lacuna evidencia uma contradição central: a ampliação de direitos sociais proposta em lei sem a correspondente previsão orçamentária, em um contexto de austeridade e subfinanciamento crônico da saúde (Tesser e Serapioni , 2021; Pinto e Malta , 2024). A falta de similar previsão no PL nº 4.974/2023 coloca em risco sua viabilidade e continuidade.
Experiências recentes, como o Incentivo Financeiro de Custeio para Atividade Física (IAF) na Atenção Primária, demonstram que investimentos direcionados e vinculados a fontes específicas podem ampliar a oferta de atividades físicas de forma sustentável (Carvalho e Vieira, 2024). Entretanto o PL não menciona o IAF tampouco suas emendas apresentadas até o momento.
Articulação com políticas existentes: oportunidades perdidas
Um dos pontos mais críticos do PL é sua desconexão com políticas e programas já consolidados, como a Política Nacional de Saúde da Pessoa Idosa (PNSPI), a Política Nacional de Promoção da Saúde (PNPS), o Programa Academia da Saúde e a Estratégia Saúde da Família (ESF). A não menção explícita a essas iniciativas representa uma fragilidade estratégica, pois ignora infraestruturas e arranjos institucionais já existentes que poderiam conferir maior capilaridade e sustentabilidade à proposta.
A ESF, em particular, atua como porta de entrada do SUS e possui vínculo territorial e comunitário que facilitaria a adesão das pessoas idosas a programas de atividade física. Como destacam Sousa e Hamann (2009), a articulação intersetorial é essencial para evitar a fragmentação de ações e otimizar recursos públicos.
O PL parece não ter buscado referencial teórico inclusive sobre iniciativas exitosas de PCAF para pessoas idosas no território, recurso que seria importante para dar visibilidade a experiências nacionais de impacto comprovado. Um exemplo é o Serviço de Orientação ao Exercício (SOE), criado em 1990 em Vitória/ES, programa pioneiro vinculado ao SUS. Segundo Vieira et al. (2020), oferece alongamento, ginástica, hidroginástica, caminhada, ioga, esportes adaptados, educação em saúde e consultas individuais. Planejado com base nas necessidades locais, promove inclusão social e qualidade de vida, com profissionais de Educação Física exercendo papel central no planejamento e execução.
O SOE apresenta elevada adesão de pessoas idosas, que registram melhora na qualidade de vida, equilíbrio, saúde mental e redução de fatores de risco como obesidade e hipertensão. Ao longo de 30 anos, reduziu desigualdades no acesso à atividade física, beneficiou grupos vulneráveis, inspirou iniciativas como o Programa Academia da Saúde e consolidou-se como referência nacional na promoção da saúde e prevenção de doenças.
Síntese crítica: em busca de uma proposta
O PL nº 4.974/2023 representa um avanço simbólico ao propor uma política nacional específica para atividade física na pessoa idosa, mas peca pela superficialidade operacional e pela falta de enfrentamento das desigualdades sociais que marcam o envelhecimento no Brasil. Para evitar que se torne mais uma iniciativa discursiva, trazemos algumas proposições:
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Inclusão das práticas corporais ao texto;
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A explicitação de metas, indicadores e fontes de financiamento;
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A integração com políticas já existentes, em especial no âmbito do SUS;
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A adoção de mecanismos de equidade que priorizem pessoas idosas em situação de vulnerabilidade;
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A institucionalização de canais efetivos de participação e controle social.
Conforme alerta Schmidt (2019), políticas públicas formuladas sem planejamento estratégico de implementação tendem a servir mais como instrumentos de retórica política do que como efetivas ferramentas de transformação social. O caso deste PL ilustra claramente esse risco.
CONCLUSÃO
A análise crítica do PL nº 4.974/2023 evidencia sua relevância ao propor a Política Nacional de Promoção da Atividade Física para a Pessoa Idosa, mas também seus limites estruturais. Do ponto de vista histórico-dialético, o projeto expressa a contradição entre o reconhecimento formal do envelhecimento ativo como direito e a manutenção das condições materiais que inviabilizam sua concretização.
Nesse sentido, Schmidt (2019) ressalta que a formulação de políticas públicas no Brasil precisa superar o padrão de resposta imediata às pressões conjunturais e se constituir como compromisso de Estado, capaz de garantir continuidade e impacto social real. O autor alerta para o risco de políticas serem elaboradas como moeda de troca no jogo político, sem plano estruturado de execução, o que pode comprometer sua efetividade. O caso do PL nº 4.974/2023 ilustra bem essa fragilidade, pois não estabelece conexão explícita com políticas já consolidadas, como a Política Nacional de Promoção da Saúde (PNPS), Estratégia Saúde da Família (ESF) e o Programa Academia da Saúde. Tal lacuna, como observam Carvalho e Vieira (2024), reforça a falta de articulação intersetorial e compromete a viabilidade prática da proposta.
Assim, o desafio não se restringe à institucionalização de programas de atividade física, mas ao enfrentamento das desigualdades sociais e territoriais que atravessam o envelhecimento no Brasil sob pena de que o PL nº 4.974/2023 permaneça mais como retórica normativa do que como instrumento de transformação social.
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FINANCIAMENTO
O presente trabalho foi realizado com apoio da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior – Brasil (CAPES) – Código de Financiamento 001.
DISPONIBILIDADE DE DADOS
Não se aplica.
REFERÊNCIAS
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Editado por
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Editora:
Christiane Macedo.
