Repertórios de Interação Socioestatal e Desmantelamento de Políticas Públicas de Reforma Urbana e Reforma Agrária no Brasil (2016-2022)¹

Repertoires of Socio-State Interaction and the Dismantling of Public Policies on Urban Reform and Agrarian Reform in Brazil (2016-2022)

Resumo

O artigo analisa comparativamente as reconfigurações dos repertórios de ação e interação com o Estado mobilizados pelos movimentos sociais nos subsistemas de reforma urbana e de reforma agrária no contexto de desmantelamento de políticas públicas (2016-2022). Para tanto, propõe um modelo de análise que articula a abordagem de coalizões de defesa com processos de desmantelamento de políticas e reconfigurações nos repertórios de interação dos movimentos sociais, o qual permite compreender a imbricação entre os processos de mudança nas relações Estado-sociedade e de mudança nas políticas públicas. A análise evidencia que, conforme as coalizões movimentalistas perdem força nos subsistemas e espaço na interação com o Estado, e conforme as estratégias de desmantelamento avançam para formas mais ativas e visíveis, os repertórios de ação e interação dos movimentos se reconfiguram, privilegiando menos a relação com o Executivo e o Legislativo por meio de proximidade, participação institucionalizada e ocupação de cargos, para incluir o acionamento do Judiciário, por meio de litigância estratégica que visa reduzir a violação de direitos, e de ações de articulação de redes mais amplas de movimentos e de sensibilização da opinião pública.

Palavras-chaves:
Desmantelamento de Políticas Públicas; Subsistemas de Políticas Públicas; Repertórios de Interação; Movimentos Sociais

Abstract

This work comparatively analyzes the reconfigurations of the repertoires of action and interaction with the State mobilized by social movements in the urban reform and agrarian reform subsystems in the context of public policies dismantling (2016-2022). To this end, it proposes a model that articulates the advocacy coalition framework with processes of policy dismantling and reconfigurations in social movements repertoires of interaction, which allows us to understand the interconnection between changes in State-society relations and changes in public policies. The analysis shows that, as movement coalitions lose strength in the subsystems and space in interacting with the State, and as the dismantling strategies advance towards more active and visible forms, the movements' repertoires of action and interaction are reconfigured. Relationship with the Executive and Legislative branches through proximity, institutionalized participation and occupation of posts gain less priority in comparison to the activation of the Judiciary, through strategic litigation aimed at reducing the violation of rights, and actions to articulate broader networks of movements and raise public awareness.

Keywords:
Policy Dismantling; Policy Subsystems; Repertoires; Social Movements

Introdução

A compreensão da natureza, do alcance e das consequências das mudanças ocorridas nas políticas públicas e instituições participativas no Brasil no período recente, do impeachment de Dilma Rousseff ao final do governo Bolsonaro, desafia estudiosos das áreas de políticas públicas e da participação social. Essa agenda de pesquisa tem avançado na caracterização dos processos de desmantelamento de políticas públicas em setores diversos, em um contexto de retrocesso democrático (Faria e Lima, 2024; Gomide, Silva e Leopoldi, 2023) e desinstitucionalização da participação social (Bezerra et al., 2024; Tatagiba et al., 2022).

Entre os estudiosos dos movimentos sociais, a compreensão das mudanças nos processos de mobilização e ação coletiva em um contexto desfavorável segue na ordem do dia. As conexões entre os processos de desmantelamento das políticas e as reconfigurações nos repertórios dos movimentos nos últimos anos é, entretanto, um tema pouco explorado pela literatura. Afinal, como os movimentos sociais reagiram e resistiram ao processo de desmantelamento e das políticas e dos encaixes institucionais construídos nos anos anteriores em nível nacional? Como reformularam suas rotinas e repertórios de interação no período visando impedir, disputar e/ou atenuar os efeitos dos processos de desmantelamento?

Este artigo visa contribuir para a compreensão das mudanças nos repertórios mobilizados pelos movimentos sociais nos últimos anos em um contexto de desmantelamento de instituições e políticas públicas. Buscamos avançar analiticamente na compreensão dos processos de mudança nas relações Estado-sociedade, por um lado, e nas políticas públicas, por outro, e as imbricações entre esses processos num contexto adverso, analisando comparativamente as reconfigurações dos repertórios de ação e interação com o Estado mobilizados pelos movimentos sociais nos subsistemas de reforma urbana e de reforma agrária no contexto de desmantelamento de políticas públicas.

Nossa proposta analítica parte da combinação de três níveis de análise: (1) as mudanças ocorridas na correlação de forças entre atores e coalizões que constituem cada um dos subsistemas estudados; (2) a natureza e o alcance das estratégias de desmantelamento das instituições, políticas públicas e encaixes institucionais; e (3) os repertórios de ação e interação mobilizados pelos movimentos no contexto.

Mobilizamos os conceitos de subsistemas e coalizões a fim de compreender as mudanças nas estruturas relacionais em que se inserem os atores, e as assimetrias de poder existentes. Para apreender as mudanças nas políticas públicas nos setores analisados, dialogamos com a literatura de desmantelamento de políticas públicas, à luz dos processos prévios de institucionalização mutuamente constitutivas entre movimentos sociais e políticas públicas. E, para compreender a ação dos movimentos sociais no contexto de desmantelamento e reconfiguração dos subsistemas, adotamos o conceito de repertório de interação. Buscamos, assim, avançar empírica e analiticamente na compreensão das transformações nas interações socioestatais e nas oportunidades e ameaças para a atuação dos movimentos sociais, em perspectiva relacional, em um contexto adverso.

O modelo permite relacionar a mudança na correlação de forças no âmbito dos subsistemas (desfavorável às coalizões movimentalistas e favorável às coalizões antagonistas) ao processo de desmantelamento de políticas - as estratégias de desmantelamento empreendidas, sua natureza e alcance ao longo do período -, e, diante desse quadro, compreender as mudanças nos repertórios de interação mobilizados pelos movimentos sociais vis-à-vis tal processo e sua posição nos subsistemas.

Os subsistemas analisados foram escolhidos por tratarem de uma questão de fundo comum, altamente conflitiva: a questão fundiária, historicamente disputada, numa tensão que marca as contradições do próprio Estado contemporâneo, entre os limites do direito à propriedade privada e a garantia da igualdade e justiça social. Essa tensão se traduziu historicamente em conflitos entre as elites detentoras da propriedade rural e urbana e setores populares que lutam pelo direito de morar e produzir, conformando-se politicamente enquanto coalizões reunidas em torno de ideias antagônicas acerca das políticas públicas e do papel do Estado. Trata-se, portanto, de subsistemas com grande assimetria de poder entre as coalizões e alto grau de conflitividade. Essas características aproximam os casos e permitem comparação. Por outro lado, as trajetórias de conformação das políticas e instituições a eles associadas se deram de forma bastante distinta, o que, em um contexto adverso, em que sua robustez é testada por tentativas de desmonte, consiste em uma diferença interessante do ponto de vista analítico-comparativo.

Os procedimentos metodológicos empreendidos envolveram a revisão da literatura sobre as mudanças nas instituições, políticas públicas, estratégias dos movimentos sociais e participação social em ambos os subsistemas; análise da legislação fundiária e outros documentos referentes às políticas e instituições participativas dos setores relacionados; levantamento e análise de notícias sobre políticas e conflitos em torno da reforma urbana e da reforma agrária; análise de documentos e publicações em sites e redes sociais dos movimentos sociais de ambos os subsistemas; e entrevistas com atores-chaves de movimentos sociais.

A análise evidencia que, conforme as coalizões movimentalistas perdem força nos subsistemas e espaço na interação com o Estado, e conforme as estratégias de desmantelamento avançam para formas mais ativas e visíveis, há uma mudança nos repertórios de interação dos movimentos que caracterizaram o período anterior. Sugere-se, portanto, que o fechamento do Executivo e, também em grande medida, do Legislativo, aos atores movimentalistas, associado a estratégias de desmantelamento inicialmente por default e mudança de arena e, posteriormente, de tipos ativo e simbólico, deslocou a ação dos movimentos, provocando a mobilização de uma rotina de interação que privilegiou menos a relação com o Executivo e o Legislativo pela proximidade, pela participação institucionalizada e pela ocupação de cargos, para incluir o acionamento do Judiciário. Isso se deu por meio de litigância estratégica, visando reduzir a violação de direitos, e de ações de articulação do campo mais amplo dos movimentos e de sensibilização da opinião pública. A pandemia foi um agravante para esse quadro no governo Bolsonaro, em que as estratégias de desmantelamento se tornaram mais visíveis e ativas, e a criminalização dos movimentos ocorreu de forma mais agressiva. Nesse contexto, o leque de rotinas de interação se tornou mais restrito e forçou os movimentos a agirem criativamente, reconfigurando seus repertórios de interação a fim de influenciar o Estado e disputar os processos de desmonte de políticas e redução de direitos.

Este trabalho visa oferecer três contribuições principais, duas analítico-conceituais e uma empírica. Do ponto de vista analítico-conceitual, é proposto um modelo de análise que articula o modelo de coalizões de defesa com processos de desmantelamento e reconfigurações nos repertórios de interação dos movimentos sociais, abordagem inédita ao campo, que pode ser útil para análise de casos diversos. Além disso, é realizada uma reflexão e atualização de conceitos utilizados no período pré-2016 para analisar as estratégias dos movimentos em um contexto bastante distinto e adverso, que ainda recebeu pouca atenção da literatura. Por fim, do ponto de vista empírico, esta pesquisa atualiza o conhecimento acerca das estratégias empreendidas pelos movimentos sociais integrantes dos dois subsistemas vis-à-vis seus oponentes no contexto desfavorável.

O artigo organiza-se em quatro seções, incluindo esta introdução. Na segunda seção, apresentamos os três níveis de análise que compõem nossa proposta analítica. Na terceira, aplicamos a abordagem em três níveis sobre os dois casos analisados. Na quarta seção, discutimos comparativamente os casos, relacionando os diferentes níveis de análise, e apresentamos apontamentos para a continuidade dessa agenda de pesquisa.

Reconfigurações nos subsistemas, desmantelamento de políticas e repertórios de interação socioestatal: uma abordagem em três níveis

Reconfigurações nos subsistemas de políticas

A literatura de políticas públicas oferece um ferramental analítico que permite a compreensão do ambiente e das estruturas relacionais mais amplas que condicionam a ação dos atores. A abordagem das coalizões de defesa (advocacy coalition framework, doravante ACF) (Sabatier e Jenkins-Smith, 1993; Sabatier e Weible, 2007), em particular, por meio da adoção dos subsistemas como unidade de análise e das coalizões como elementos fundamentais dos subsistemas, permite apreender e distinguir recursos, estratégias, crenças e disputas entre diferentes coalizões que buscam influenciar o processo de política pública. Subsistemas consistem em um conjunto de atores, tanto individuais como coletivos, que buscam, ativamente e de forma regular, influenciar as decisões sobre determinado campo de políticas públicas (Sabatier e Weible, 2007).

Cada subsistema é formado por coalizões de defesa, compostas por atores que se articulam a partir do compartilhamento de ideias ou crenças relacionadas ao campo de política em torno do qual se estrutura o subsistema. O modelo propõe a hierarquização entre diferentes níveis de crenças compartilhadas deep core, policy core e aspectos secundários ou operacionais, com níveis decrescentes de resistência à negociação e à mudança. Os níveis de conflito variam entre diferentes subsistemas e no tempo, e relacionam-se ao grau de incompatibilidade entre as principais crenças das coalizões em disputa. Diferentes coalizões empregam recursos visando influenciar a formulação das políticas públicas num dado subsistema, os quais também influenciam e constrangem o comportamento dos demais atores (Capelari, Araújo e Calmon, 2015; Sabatier e Weible, 2007).

Como apontam Abers, Silva e Tatagiba (2018), as oportunidades de acesso e influência dos movimentos sociais sobre as políticas públicas ao longo do tempo são condicionadas pelo regime e pelo subsistema em que se inserem. Mudanças no nível do regime produzem efeitos distintos em diferentes subsistemas de políticas públicas, cada qual com suas configurações particulares de instituições, encaixes institucionais e estruturas relacionais estabelecidas historicamente (Gurza Lavalle et al., 2019; Howlett, Ramesh e Perl, 2003; Tatagiba et al., 2018).

Mudanças nas coalizões no poder e nas correlações de força no âmbito dos subsistemas são, por sua vez, condicionantes das mudanças nas políticas e instituições, na medida em que atores distintos e suas respectivas ideias ganham peso nas definições acerca da direção das políticas públicas.

Argumentamos que olhar para o subsistema e identificar configurações (e assimetrias) de poder, bem como seus efeitos institucionais, é fundamental para a compreensão e caracterização das especificidades dos processos de institucionalização e desmantelamento ocorridos em cada setor de política, bem como das possibilidades e dos limites que se colocam aos movimentos sociais, para gerar efeitos consistentes sobre as políticas públicas. Esse exercício se faz ainda mais necessário quando se trata de analisar subsistemas com elevada assimetria de poder e conflituosidade, cuja configuração tende a ser desfavorável à ação e à influência dos movimentos sociais (Penna, Serafim e Trindade, 2022).

Desmantelamento de políticas públicas

A análise do contexto político em sua complexidade e das oportunidades e ameaças que condicionam a ação dos movimentos sociais no período analisado deve considerar os processos de mudança pelos quais passaram as políticas e as instituições previamente constituídas a partir dos processos de interação socioestatal nos setores respectivos. Não é tarefa trivial compreender a natureza, o alcance e os efeitos das mudanças ocorridas nas políticas públicas e instituições participativas nos diversos setores de políticas públicas nos últimos anos.

No campo de estudos de políticas públicas, as mudanças em programas, projetos e ações governamentais constituem um tema clássico. O desmonte de políticas consiste em um tipo específico de mudança que envolve a diminuição do número de políticas, de instrumentos utilizados e/ou a sua intensidade, seja por meio de mudanças nos elementos centrais da política ou da manipulação das capacidades para sua implementação e supervisão (Bauer e Knill, 2012). Tal abordagem tem inspirado estudos sobre as mudanças ocorridas nas políticas públicas no contexto pós-impeachment no Brasil (Faria e Lima, 2024; Gomide, Silva e Leopoldi, 2023; Niederle et al., 2022; Sabourin et al., 2020). Ainda que careça de atualizações para aplicação em contextos democráticos iliberais, a proposta dos autores é útil à análise aqui proposta por duas razões principais: (1) na medida em que contribui para conceituar a ideia de desmantelamento e operacionalizá-la analiticamente, diferenciando-a de uma noção genérica de mudança, e (2) por iluminar as estratégias empregadas pelos decisores políticos com objetivo de desmantelar políticas, e como visibilizam ou buscam invisibilizar as ações de desmantelamento empreendidas, a partir de um cálculo de custos e benefícios perante o eleitorado (blame avoidance e credit claiming).

Bauer e Knill (2012) propõem quatro tipos ideais de estratégias de desmantelamento, que variam em duas medidas: o quanto uma decisão política de desmantelamento é ativa e conscientemente tomada ou não, e o quanto os atores políticos desejam visibilizar suas ações e intenções de desmantelamento.

O primeiro tipo, desmantelamento por default, consiste na redução do nível de serviços existente, pela omissão ou não atualização da política ou dos recursos destinados a uma política diante de mudanças nas condições externas. É geralmente adotado quando os custos da decisão são potencialmente altos para os decisores ou quando são esperados fortes constrangimentos institucionais (Bauer e Knill, 2012).

Já o desmantelamento por mudança de arena (arena shifting) envolve uma decisão ativa de desmantelamento com baixa visibilidade. Dada a presença de constrangimentos institucionais e custos políticos para mudanças mais intensas, os atores políticos contrários à política pública transferem suas responsabilidades para outros órgãos ou convertem os objetivos da política para outras finalidades. Nesse caso, a estratégia consiste em mudar a arena em que a política se desenvolve, evitando que os custos do processo sejam diretamente atribuídos aos decisores políticos.

O terceiro tipo de estratégia, por ação simbólica (symbolic action), caracteriza-se pela ausência de uma decisão direta e alta visibilidade. Dada a presença de constrangimentos institucionais e incertezas sobre os custos políticos, os atores contrários ao paradigma da política procuram desconstruir discursivamente a importância dela, ressaltam suas limitações e constroem, discursivamente, caminhos para mudanças mais expressivas. Essa estratégia é adotada quando as decisões de desmantelamento trazem, potencialmente, benefícios para os decisores políticos, mas em que constrangimentos institucionais dificultam uma tomada de decisão formal.

A quarta e última estratégia, desmantelamento ativo (active dismantling), consiste na extinção ou substituição de políticas. A ausência ou insuficiência de vetos institucionais ou pressões políticas permitem aos atores hegemônicos deliberar pela extinção, substituição ou paralisação da política. A adoção dessa estratégia se dá quando os benefícios da decisão são superiores aos custos decorrentes das estratégias para ultrapassar esses constrangimentos.

O processo de desinstitucionalização dos encaixes institucionais (Gurza Lavalle et al., 2019) e de mudanças nos repertórios de interação (Abers, Serafim e Tatagiba, 2014) no período recente deve ser compreendido em um contexto de desmantelamento das políticas relacionadas à reforma urbana e à reforma agrária. Compreendemos a desinstitucionalização dos encaixes construídos ao longo das décadas anteriores como mecanismo indispensável ao desmantelamento das políticas de reforma urbana e agrária e demais políticas sociais, e, ao mesmo tempo, produto (output) do desmantelamento dessas políticas.

Além do cálculo mais imediatista de custos e ganhos políticos, a decisão de desmantelar políticas tem um forte componente ideacional (Grisa e Niederle, 2021; Hall, 1993). Há uma mudança de paradigma do papel do Estado e da participação em curso desde o segundo governo Dilma (2015-2016), e que se acentuou em 2016 e particularmente a partir de 2018, com a eleição de Bolsonaro. Essa mudança reflete uma reconfiguração na coalizão governante e a preponderância de interesses de setores do capital financeiro na definição da agenda de redução do Estado. Reconfigura-se o lugar (ou o não lugar) da participação social e dos movimentos sociais na coprodução e gestão de políticas públicas em um contexto de avanço de valores conservadores para dentro do Estado e um forte discurso antiparticipativo associado ao antipetismo.

Em diversos setores de políticas, diferentes estratégias de desmantelamento foram utilizadas de forma combinada (Faria e Lima, 2024; Gomide et al., 2023; Sabourin et al., 2020). O mesmo ocorreu no caso das políticas de reforma urbana e reforma agrária.

O resultado das estratégias de desmantelamento não é dado a priori e depende de diversos fatores, como a centralidade da política na agenda de governo; o quanto a política herdada é antagônica ao paradigma ou projeto político da coalizão governante; a correlação de forças em um dado subsistema e no nível do regime; o grau de institucionalização de um dado setor, política, programa ou encaixe institucional; as ações de resistência e resiliência empreendidas pelos atores; entre outros fatores. Tais processos devem ser compreendidos à luz das interações entre o conjunto mais amplo de atores e instituições relevantes.

Repertórios de interação

O conceito de repertório de interação foi empregado por Abers, Serafim e Tatagiba (2014) para a compreensão de um contexto caracterizado por maior proximidade entre governo e sociedade civil no Brasil. Foi permitido iluminar a combinação e a transformação de uma diversidade de estratégias de interação com o Estado empreendidas pelos movimentos sociais a fim de influenciar as políticas públicas e obter resultados políticos concretos em um contexto de aumento da porosidade do Estado aos movimentos.

As autoras identificaram a combinação de pelo menos quatro rotinas de interação que conformaram historicamente repertórios de interação, com variações entre setores e movimentos específicos e mutáveis conforme o contexto. São elas: (1) protestos e ação direta - uma rotina voltada a abrir ou restabelecer negociações, empregada ao longo das gestões petistas como parte do ciclo de negociação (Abers, Serafim e Tatagiba, 2014) ou, nos termos de Penna, Serafim e Trindade (2022), como forma de dar legitimidade social a uma questão e chamar a atenção pública para o reconhecimento de atores, direitos, problemas públicos ou soluções defendidas pelos movimentos sociais; (2) participação institucionalizada, por meio de espaços oficialmente sancionados e regidos por regras previamente estabelecidas, como conselhos de políticas públicas, conferências e orçamentos participativos; (3) política de proximidade, por meio de contatos diretos com atores de Estado (Executivo e Legislativo), baseados no reconhecimento e na distinção de atores específicos a partir de sua posição em um determinado campo relacional; e (4) ocupação de cargos na burocracia - rotina utilizada com frequência por diversos movimentos brasileiros ao longo das gestões petistas, a qual estimula e retroalimenta outras rotinas de interação (Abers, Serafim e Tatagiba, 2014).

A combinação criativa de rotinas de interação, constituindo repertórios construídos historicamente pelos atores societários, seguindo dinâmicas políticas internas a cada setor, foi uma chave empregada pelas autoras para explicar a ampliação da possibilidade de influência dos movimentos sobre o Estado. Os estudos sobre repertórios de interação e processos de institucionalização em perspectiva de mútua constituição acumularam a maior parte de suas evidências e reflexões teórico-analíticas em contextos marcados pela institucionalização de políticas e programas, pela conquista de direitos e pela significativa abertura do Estado aos movimentos sociais no nível federal a partir da ascensão do Partido dos Trabalhadores (PT) ao poder (Abers, Serafim e Tatagiba, 2014; Gurza Lavalle et al., 2019).

O conceito de repertório de interação pode ser útil para a compreensão das mudanças ocorridas no contexto adverso à influência de movimentos sociais sobre o Estado (Penna, Serafim e Trindade, 2022), revelando o conjunto de rotinas empreendidas e as possíveis reconfigurações nos repertórios de interação por movimentos em setores distintos. Em dois subsistemas com elevada conflituosidade e assimetria de poder, em um contexto de fechamento do Estado e desmantelamento de políticas e instituições, o leque de rotinas de interação se restringe e força os movimentos a agirem criativamente, reconfigurando seus repertórios de interação a fim de influenciar o Estado não mais no sentido de ampliar direitos, mas de reverter e disputar os processos de desmonte de políticas e redução de direitos.

Reconfigurações dos subsistemas de reforma urbana e reforma agrária, desmantelamento e repertórios de interação (2016-2022)

Nesta seção, aplicamos a proposta analítica em três níveis para ambos os casos analisados. Caracterizamos as mudanças na correlação de forças em cada subsistema a fim de compreender as mudanças (desmantelamento) das políticas públicas constituídas no período anterior e, em seguida, tratamos da reconfiguração dos repertórios de interação adotados pelos movimentos sociais nesse contexto adverso.

Reconfigurações nos subsistemas

O subsistema de reforma urbana foi marcado historicamente pela atuação de dois conjuntos de atores ou coalizões, cuja correlação de forças se deu de forma muito assimétrica (Penna, Serafim e Trindade, 2022). Por um lado, o campo movimentalista-reformista e, por outro, um conjunto de atores do mercado da construção civil.² Ainda que em condições desfavoráveis na coalizão de governo e no âmbito do subsistema, os atores do campo movimentalista-reformista empregaram um vasto repertório de ação e interação que combinou ações diretas marchas, protestos, ocupações e interação com Executivo e Legislativo ocupação de posições, política de proximidade e participação institucionalizada (Abers, Serafim e Tatagiba, 2014), resultando na institucionalização de encaixes institucionais, os quais consubstanciam, ainda que parcialmente, os princípios do projeto de reforma urbana. As conquistas mais importantes nesse sentido se deram em contextos favoráveis à entrada de novos atores e pautas na agenda em nível macro: um primeiro inaugurado pela Constituinte, e um segundo inaugurado pela eleição do PT ao governo federal. Os principais marcos foram o capítulo sobre Política Urbana da Constituição de 1988 (artigos 182 e 183), o Estatuto da Cidade, de 2001; o Ministério das Cidades, ano de 2003; o Conselho Nacional das Cidades, ano de 2004; e o Sistema e Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS e FNHIS), ano de 2005 (Serafim, 2013).

Esse processo de institucionalização de encaixes resultou em uma camada institucional integradora das políticas, a qual conviveu com uma institucionalidade paralela, pautada pelo modelo centralizador voltado à produção das cidades para os interesses de setores do mercado imobiliário e financeiro, a qual reflete o maior poder de influência das coalizões do empresariado sobre o núcleo estratégico de governo, resultando na constituição de uma dupla agenda no setor (Klintowitz, 2015). A criação do Programa de Aceleração do Crescimento, de 2007, e do Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV), de 2009, refletiu o enfraquecimento da coalizão e da agenda reformista no governo federal e resultou no esvaziamento do ConCidades e do próprio MCidades durante os governos Dilma Rousseff (2011-2016). As raízes do processo de desmantelamento da política urbana em sua concepção reformista original remontam, portanto, às gestões petistas, e relacionam-se com a natureza conflitiva da questão central em jogo - a função social da propriedade (Penna, Serafim e Trindade, 2022).

No subsistema da reforma urbana, o período 2016-2022 foi marcado por mudanças significativas na correlação de forças entre as coalizões, com a ascensão de setores do mercado da construção civil, imobiliário e, principalmente, financeiro.³ A ascensão desses atores representou a redução do já restrito poder de influência da coalizão de atores do campo movimentalista-reformista, que vinha perdendo recursos posicionais na estrutura relacional do subsistema, e para além dele. Essas mudanças se materializaram institucionalmente de maneiras diversas.

Um aspecto central dessas mudanças refere-se ao fato de que o princípio da função social da propriedade e da cidade é um ponto de discordância fundamental entre as coalizões, que constitui o deep core da coalizão movimentalista-reformista, fortemente combatido pela coalizão financista (Romagnoli, 2023).

O mesmo ocorre no caso da reforma agrária. A função social da propriedade é um dos grandes combates, desde a Constituinte. O subsistema composto por coalizões que buscam influenciar a política agrária é historicamente marcado por atores que divergem quanto à natureza da reforma agrária como política pública, e mesmo quanto à necessidade de uma política de reforma agrária. A organização dos trabalhadores rurais alijados do direito à terra, em diferentes formatos ao longo do tempo, leva a uma resistência por parte do patronato rural, que, por meio de suas organizações, resistem à reforma agrária como potencial ameaça ao direito de propriedade. Nesse subsistema, há uma coalizão que defende a democratização da terra e a limitação do direito de propriedade a partir da defesa da função social e da desapropriação por interesse público, e uma coalizão que defende o direito absoluto de propriedade e busca mitigar os efeitos do dispositivo constitucional de função social.⁴ Entre os atores de cada coalizão há posições diferenciadas, mais ou menos radicais, e que foram se alterando ao longo do tempo. Esses atores pautam o debate e as políticas públicas desse subsistema nas últimas décadas (Capistrano e Grisa, 2024).

Assim como no subsistema da reforma urbana, há assimetria de poder significativa entre as coalizões. As organizações patronais sempre estiveram presentes na coprodução do Estado (Silva, 2023), estabilizando encaixes duradouros que permitiram acesso privilegiado às políticas públicas. Isso permaneceu em 2003, uma vez que esse setor também foi parte da composição do primeiro governo Lula (Sauer, 2017). No caso da coalizão pró-reforma agrária, a forma acampamento (Sigaud, 2005) sedimentou-se como linguagem principal de diálogo com o Estado, o que estabilizou uma forma de se constituir como sujeito político de luta pela terra, a forma movimento (Rosa, 2011). Esse repertório coproduziu rotinas e procedimentos sedimentados no Estado, que passaram a orientar a implementação da política de reforma agrária (Penna, 2018).

Todavia, considerando-se o subsistema, é importante notar que, ao passo que os movimentos sociais estavam interpelando a autarquia e sedimentando rotinas e procedimentos favoráveis à sua participação direta na implementação da política de reforma agrária, as entidades ligadas ao patronato rural também estavam interpelando o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) e os outros órgãos gestores de política agrária para estabilizar rotinas e procedimentos favoráveis a seus interesses no que tange à política de reforma agrária. Dessa forma, por meio dos canais da autarquia sempre abertos a esses setores, desde o regime militar (Palmeira, 1994), chegavam demandas por indenizações acima do valor do mercado, barreiras ao processo de vistoria, além da demanda sempre presente de regularização fundiária de terras públicas ocupadas.

Desmantelamento das políticas de reforma urbana e reforma agrária

Com o início do governo Lula, abriu-se uma janela de oportunidade para a pauta da reforma agrária, no que era, aparentemente, um momento de mudança na correlação de forças políticas. Contudo, quando se olha para as características do subsistema nesse momento, percebe-se que as entidades representativas dos setores patronais, contrários à reforma agrária, continuam tendo espaço no governo (Sauer, 2017). A expectativa criada com a elaboração do II Plano Nacional de Reforma Agrária, em termos do quantitativo de famílias a serem assentadas, acabou frustrada poucos anos após o início do governo. Ainda que estivesse sedimentada a parceria com o INCRA, e a interlocução com os movimentos estivesse legitimada, notadamente a partir da ocupação de cargos em comissão por pessoas com trajetórias em movimentos sociais, a política não foi implementada como esperado. Um dos motivos principais era, como ainda é, a falta de recursos para a indenização das desapropriações, o que indica vitórias sucessivas da coalizão contrária à reforma agrária no âmbito do legislativo no momento de aprovação da lei orçamentária.

No processo de discussão e aprovação do código florestal, entre 2012 e 2013, houve um fortalecimento da articulação política dos setores vinculados ao patronato rural (Pompeia, 2021). Essa articulação heterogênea é caracterizada por uma postura conservadora contra a democratização da terra e em defesa da propriedade privada, elemento central e aglutinador da coalizão patronal (Bruno, 2017). A articulação política entre os setores patronais foi fundamental para o golpe contra a presidente Dilma Rousseff, o que ficou expresso no envio, quase imediatamente após assumir a Presidência, da Medida Provisória (MP) 759 por Michel Temer ao Congresso (Leite, Castro e Sauer, 2018). Essa MP, que depois se tornou a Lei n. 13.465/2017, foi um avanço expressivo na pauta ruralista e pró-mercado da política fundiária urbana e rural, na medida em que flexibilizou e facilitou a titulação privada de terras em detrimento dos princípios da função social da propriedade (Penna et al., 2021; Sauer, Leite e Tubino, 2020).

O fortalecimento da articulação política da coalizão conservadora e sua atuação coordenada em diversas frentes⁵ teve como desdobramento uma aceleração do desmonte das políticas de democratização da terra, que já estava em curso na forma de desmantelamento por default. Ainda em 2016, houve uma paralisação da política de criação de assentamentos após a decisão do Tribunal de Contas da União (TCU), que apontava para irregularidades na ocupação dos lotes por assentados. Concomitante à intervenção do órgão de controle, havia uma criminalização da parceria com movimentos sociais (que havia criado condições de possibilidade para a existência de uma política de reforma agrária), o que ganhou visibilidade a partir da CPI do INCRA e da Fundação Nacional dos Povos Indígenas (FUNAI), marcada pela construção de uma pauta articulada, alinhada com o interesse dos ruralistas na apropriação privada de terras em detrimento do preceito constitucional da função social da terra (Lima, 2020).

Entre 2016 e 2022, o desmantelamento da política de reforma agrária tomou diferentes formas. Houve uma mudança de arena com a extinção do Ministério de Desenvolvimento Agrário (MDA) e a subordinação do INCRA à Casa Civil, em 2016. E, posteriormente, a extinção das Ouvidorias Agrárias, da Comissão Nacional de Combate à Violência no Campo, e da Divisão de Obtenção e Terras - divisão do INCRA central para a política de desapropriação de terras e criação de assentamentos (Rolemberg, 2022). O desmonte da política de reforma agrária também tomou a forma de eliminação, a partir do Decreto 9.331 de 2018, de um encaixe central para sua implementação, a relação entre a forma acampamento e a inscrição na política de Reforma Agrária.⁶

Com a eleição de Bolsonaro, houve um fortalecimento da coalizão conservadora, e representantes de setores ligados a entidades historicamente contrárias à reforma agrária passaram a ocupar cargos nos órgãos de política fundiária. O desmantelamento da política de reforma agrária, que vinha tomando corpo na forma de cortes orçamentários e impedimento de execução em decorrência de acórdão do TCU (por default) e mudança de arena, passou a ter um componente simbólico central na medida em que a criminalização da reforma agrária fez parte da retórica política de Jair Bolsonaro, desde as eleições. A partir de seu governo, passou a ser politicamente estratégico criminalizar a política e a coalizão que a defende, ainda que essa política já estivesse, na prática, sendo desmantelada por default e por mudança de arena de diferentes formas nos últimos governos. A despeito da retórica antirreforma agrária do governo Bolsonaro, não foi possível um desmantelamento ativo da política. Ela está prevista na Constituição e em legislação infraconstitucional, e está sedimentada em uma série de procedimentos que envolvem políticas vinculadas de desenvolvimento em assentamento: créditos, educação e assistência técnica. Tampouco foi possível a desconfiguração do Instituto de Colonização e de Reforma Agrária, autarquia longeva, capilarizada e heterogênea o suficiente para sobreviver a choques externos com mudanças de paradigmas de políticas públicas.

O processo de desmantelamento e reconfiguração das políticas urbanas no período 2016-2022 refletiu o processo de mudança na correlação de forças nos níveis do subsistema e do regime, em que a coalizão de atores do mercado financeiro, aliada à coalizão governante, conquistou hegemonia e exerceu maior poder de influência sobre o sentido das políticas urbanas em nível federal.

As políticas relacionadas ao subsistema de reforma urbana foram alvo de uma combinação das estratégias de desmantelamento dos quatro tipos definidos por Bauer e Knill (2012). O governo Temer e o início do governo Bolsonaro foram marcados pela inoperância das instituições e das políticas, caracterizando o tipo de desmantelamento por default. Combinado a este, houve o desmantelamento por mudança da arena. No MCidades, o processo de fechamento dos canais de influência direta e indireta do campo movimentalista, que vinha ocorrendo nos anos anteriores, se intensificou a partir da gestão Michel Temer, com a mudança na composição do corpo dirigente e técnico. Funcionários de carreira aliados dos movimentos foram deslocados para outras áreas, isolados da interlocução com os atores societários, e perderam acesso a informações relevantes. A 6ª Conferência Nacional das Cidades, prevista para acontecer em 2017, foi adiada, e as atribuições do ConCidades foram transferidas para o MCidades (Brasil, 2017a). Os recursos para habitação de interesse social sofreram severo contingenciamento, sob o pretexto de controle de gastos em função da Emenda Constitucional 95 (Teto de Gastos) (Brasil, 2016). Um clima de incertezas em relação ao futuro das políticas na área se instalou. Entrevistados do campo movimentalista relataram a falta de informações a respeito da continuidade dos contratos já firmados e repasses de recursos para a implementação do PMCMV-Entidades e dificuldades em obter qualquer tipo de informação do MCidades.

No governo Bolsonaro, essas estratégias combinaram-se a estratégias de desmantelamento ativo e simbólico. Em 2019, o ConCidades, já inativo, foi extinto pelo revogaço, e o Ministério das Cidades foi fundido ao Ministério da Integração Regional, formando o Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR). Essas duas ações consolidaram o desmantelamento por mudança de arena decisória. A consequência foi a centralização das decisões e seu insulamento das pressões movimentalistas.

A política habitacional sofreu desmantelamento ativo, conforme ilustram Couto e Rech (2023). Na perspectiva do gasto público previsto e efetivamente executado nos Planos Plurianuais (PPAs), o Programa Moradia Digna (programa que organiza ações e recursos planejados para habitação nos PPAs) teve uma redução de sua participação de 86% entre o PPA 2012-2015 e o PPA 2020-2022 (Couto e Rech, 2023).

O Programa Casa Verde e Amarela, instituído por Bolsonaro em 2020 em substituição ao PMCMV, além de representar uma redução substancial dos recursos voltados à habitação de interesse social, extinguiu as ações voltadas à população de mais baixa renda, subsidiada pelo governo, substituiu a construção de habitação popular pela regularização fundiária pró-mercado e extinguiu a participação dos movimentos na cogestão da política (PMCMV-Entidades).

Um aspecto fundamental do desmantelamento ocorrido no período refere-se à sua dimensão ideacional e programática (Gurza Lavalle e Szwako, 2023). Foi empregada uma estratégia de desmantelamento simbólico que combinou a criminalização dos movimentos sociais, a disseminação de uma visão negativa a respeito das instituições participativas e da participação, de forma geral, e da defesa do princípio da propriedade privada, no campo e na cidade, como superior à função social da terra. A Lei n. 13.465/2017 - REURB (Brasil, 2017b), que modifica o marco legal da terra no Brasil e revoga o conceito de regularização fundiária instituído pela Lei n. 11.977/2009, substituiu o paradigma de regularização fundiária voltado à função social da propriedade por um modelo de distribuição de títulos plenos de propriedade, que beneficia diretamente as coalizões pró-mercado.

Na prática, a REURB contraria os princípios fundamentais da reforma urbana, contemplados no Estatuto da Cidade e da Constituição Federal de 1988 (Alfonsin et al., 2020), institucionalizados nos anos anteriores, no processo de interação movimentos-Legislativo.⁷

Ainda que nem todas as propostas de desregulamentação dos dispositivos e instrumentos tenham se formalizado no plano jurídico, na prática ocorreu a desconsideração dos instrumentos formalmente instituídos nos processos de revisão de Planos Diretores e de aplicação das leis pelo Judiciário (Alfonsin, 2020; Santos Junior, Santos e Azevedo, 2023). Nos termos de Bauer e Knill (2012), trata-se de um tipo de desmantelamento por default, com a redução da intensidade e da densidade dos instrumentos existentes, assim como se deu no caso da reforma agrária.

Como resultado das mudanças nos objetivos, instrumentos e capacidades da política urbana, houve aumento no número de pessoas em situação de rua e ameaçadas de despejo, piora na qualidade da mobilidade nas cidades e aumento de desastres climáticos (Faria e Lima, 2024).

Mudanças nos repertórios de interação mobilizados no contexto

Diante do desmantelamento das políticas de reforma urbana, os movimentos de moradia realizaram protestos e ocupações de prédios públicos em 2017 e 2018. São exemplos os atos organizados em novembro de 2017 pela União Nacional por Moradia Popular (UNMP), realizados em oito cidades, e a “Marcha Nacional pelo Direito à Cidade - Reforma Urbana Já”, em Brasília.⁸

As condições impostas pela pandemia de covid-19 limitaram a ação direta via protestos e demandaram dos movimentos ações emergenciais de auto-organização nas ocupações e cozinhas comunitárias para enfrentar o agravamento do já dramático quadro sanitário pelas condições de precariedade habitacional e pelas ameaças de remoções. Soma-se a isso a crescente criminalização dos movimentos sociais e suas formas de organização e ação, operada como parte da estratégia de desmantelamento simbólico pelo governo Bolsonaro, que culmina na tentativa malsucedida de acelerar a tramitação do projeto de lei antiterrorismo, o qual enquadrava as formas de ação típicas dos movimentos como terrorismo (Santos Junior, Santos e Azevedo, 2023).

Em vista dessas ameaças, a estratégia empreendida pelos movimentos do Fórum Nacional de Reforma Urbana (FNRU) foi a realização da campanha “Despejo Zero”, lançada em julho de 2020 (Santos Junior, Santos e Azevedo, 2023). Essa campanha foi articulada com os atores da coalizão pró-reforma agrária e teve como estratégia a judicialização, na forma de interpelação ao Supremo Tribunal Federal (STF). A campanha envolveu a construção de uma base de dados nacional sobre despejos para subsidiar as ações de incidência política dos movimentos; ações de sensibilização da população e das instituições para a questão dos despejos e violações aos direitos humanos decorrentes, e ações de incidência nas instituições públicas e no sistema de justiça (Santos Junior, Santos e Azevedo, 2023). Resultou dessa iniciativa, por meio de diálogo com o STF, a emissão da ADPF 828⁹ (junho/2021), que suspendeu ordens de remoção e despejos de áreas ocupadas antes da pandemia. Durante o governo Bolsonaro, os movimentos de moradia atuaram também por meio da participação institucionalizada no Grupo de Trabalho (GT) de Cidades do Conselho Nacional de Direitos Humanos, que teve um papel importante de catalisador de pautas relacionadas à garantia de direitos humanos no âmbito urbano.

Em junho de 2022, um conjunto amplo de mais de 60 organizações da sociedade civil, incluindo o FNRU, organizou, de forma independente, a Conferência Popular pelo Direito à Cidade, que reuniu cerca de 500 pessoas em São Paulo. Como resultado, elaborou-se uma plataforma nacional com propostas em diversas áreas, reafirmando os princípios reformistas historicamente defendidos pelos atores da coalizão movimentalista-reformista, consubstanciados no conceito de direito à cidade. A conferência popular marcou um importante momento de retomada da mobilização pós-pandemia e de busca por incidência na agenda, na esteira do processo eleitoral que levaria Lula novamente à Presidência e inauguraria um novo ciclo de criação, reconstrução e reativação de encaixes institucionais.

Os atores da coalizão movimentalista-reformista agiram, ainda, em níveis subnacionais, para fortalecer os instrumentos de políticas, em especial o Plano Diretor e seus dispositivos, buscando frear processos de desinstitucionalização prática (Gurza Lavalle e Szwako, 2023) e incidir nos processos eleitorais locais por meio da política de proximidade ou candidaturas próprias.

O desmantelamento da política de reforma agrária teve efeitos para os repertórios dos movimentos sociais, fragilizando formas de luta e de organização estabilizadas nas últimas décadas, como a forma acampamento. Torna-se cada vez mais difícil sustentar os custos e os riscos de uma ocupação quando não há perspectiva de obtenção da terra (Rolemberg, 2022) e em um contexto de fortalecimento da articulação política dos ruralistas e concomitante criminalização dos movimentos. A guinada conservadora para uma política de titulação em oposição a uma política de reforma agrária também leva a uma fragilização da mobilização, notadamente das ocupações em terras públicas (assentamentos ou posses), já que estas podem ser acessadas mediante procedimento de titulação individual, desmobilizando-se um processo de luta coletiva organizado pelos movimentos (Rolemberg, 2022).

Ao longo da pandemia, os movimentos rurais se engajaram em ações de entrega de alimentos em larga escala, o que ganhou visibilidade pública e acabou por visibilizar uma reorientação da pauta da coalizão pró-reforma agrária para a produção de alimentos, que já estava em curso na última década a partir da discussão da reforma agrária popular (Carvalho et al., 2022). Além da distribuição de alimentos in natura, produzidos em assentamentos da reforma agrária e em acampamentos, foram montadas cozinhas solidárias em cidades de todo o Brasil. Essas ações envolveram uma importante articulação de movimentos urbanos e rurais no processo de montagem das cozinhas, organização e distribuição de marmitas, logística de abastecimento e de entrada nos territórios periféricos. Essa ação teve efeitos duradouros, algumas cozinhas foram ampliadas e ainda estão em funcionamento.

A interação dos movimentos de ambos os subsistemas com o Legislativo se manteve no período, no sentido de barrar propostas ou fazer novas proposições, como a garantia legal da provisão de moradia popular por autogestão (Brasil, 2021a) e a Lei 14.275 - Lei Assis Carvalho II (Brasil, 2021b), um projeto costurado pelo Campo Unitário, para garantir amparo à agricultura familiar em decorrência dos prejuízos causados pela pandemia. No sentido de barrar proposições, a coalizão pró-reforma agrária fez uma costura com o núcleo agrário para vetar a Medida Provisória 910, enquadrada como lei da grilagem por flexibilizar critérios para titulação privada de terras públicas ocupadas indevidamente. O ano de 2022 foi marcado por um processo de mobilização e rearticulação do campo movimentalista em ambos os setores em torno da campanha eleitoral para Presidência da República, na expectativa de retomada das políticas e encaixes desinstitucionalizados nos anos anteriores, num terceiro mandato de Lula da Silva, como o lançamento da “Plataforma de Governo dos Povos do Campo, das Florestas e das Águas para ganhar as eleições e governar o país” (Campo [...], 2022), na qual se articulam e se unificam pautas de diferentes entidades que compõem o Campo Unitário.

Análise comparativa e discussão dos achados

A análise dos processos de desmantelamento das políticas de reforma urbana e de reforma agrária no período entre 2016 e 2022 indicou algumas similaridades. São dois subsistemas caracterizados por alta conflitividade, posto que se trata de política fundiária, colocando a disputa em torno dos limites da propriedade privada no centro das divergências que constituem o deep core de cada coalizão. Nessa chave, podemos compreender por que a discussão em torno da função social da propriedade se constitui como elemento estruturante do policy core, e é disputado na medida em que se desdobra em aspectos secundários e operacionais da política.

Desconstituir o princípio constitucional da função social da propriedade, a partir de diferentes ações, foi uma estratégia adotada pelas coalizões conservadoras ao longo do período analisado. Em ambos os subsistemas, caracterizados por uma já significativa assimetria de poder, observamos que a coalizão conservadora se fortaleceu ao longo do período analisado, sendo as mudanças de governo relevantes para os processos de desmantelamento. Ainda que os encaixes institucionalizados no período anterior a 2013 tenham permanecido num primeiro momento, o orçamento reduzido para ambas as políticas já indicava um processo de desmantelamento por default. Ou seja, a institucionalidade e os repertórios de interação que garantiam a permeabilidade do Estado aos movimentos não haviam sido alterados ou desmantelados de forma ativa até o governo Temer. Contudo, o orçamento reduzido e a marginalidade das políticas na agenda pública caracterizam um desmantelamento por redução do nível de serviços existente, pela omissão e não atualização da política. O fortalecimento das coalizões conservadoras, ainda no governo Dilma, se desdobrou na criação de pontos de veto para a concretização dessas políticas.

No governo Temer, houve, nos dois casos, um aprofundamento do desmantelamento por default, além da modalidade de desmantelamento por mudança de arena, com a reestruturação dos ministérios, secretarias e estruturas burocráticas necessárias para a existência das duas políticas. Além dessas duas formas, há um desmantelamento ativo que toma a forma de desinstitucionalização de alguns encaixes por meio da mudança nas normativas operacionais das políticas, como o caso do decreto que retira a associação entre acampamento e elegibilidade para ingresso na política de reforma agrária. E, de forma mais significativa, a aprovação da MP 759, convertida na Lei 13.465, enviada por Temer ao Congresso logo após sua posse, e como forma de retribuir alguma articulação que havia sido feita com as coalizões pró-mercado como condição para votação no impeachment contra Dilma. Essa lei, que atualmente normatiza a política de regularização fundiária rural e urbana no país, é uma vitória das coalizões conservadoras, que têm como efeito prático a desconfiguração da função social da propriedade e a mercantilização da terra.

No governo Bolsonaro, houve um desmantelamento simbólico, na medida em que a retórica em defesa da propriedade privada e de criminalização dos movimentos sociais culminou em ganhos políticos e serviu como prestação de contas ou credit claiming ao eleitorado conservador. Entretanto, ambas as políticas já vinham passando por processos de desmantelamento nos últimos anos, o que, paradigmaticamente, torna o desmantelamento simbólico inócuo. Uma diferença importante nesse aspecto é que houve desmantelamento mais ativo das ações voltadas à habitação de interesse social, com redução substancial dos recursos e subsídios voltados à população de mais baixa renda, substituição da construção de habitação popular pela regularização fundiária pró-mercado e extinção da participação dos movimentos na cogestão da política habitacional. No caso da política de reforma agrária, não houve desmantelamento completo, visto que a essa política estão vinculadas várias políticas consolidadas em normas e procedimentos, como as políticas de desenvolvimento para assentados. Contudo, a mudança simbólica de uma política de reforma agrária para uma de regularização fundiária, que já vinha se dando no governo Temer, é eficaz no sentido de desmantelar o sistema de políticas vinculadas à reforma agrária, posto que, uma vez titulados os lotes de assentados, estes não mais constituem o público da reforma agrária, não tendo mais direito à política de créditos a fundo perdido.

Com base na análise de ambos os casos, é possível estabelecer uma relação entre as estratégias de desmantelamento empreendidas e as mudanças nos repertórios. Observou-se que os repertórios de interação com o Executivo - em especial a ocupação de cargos, a participação institucionalizada e a política de proximidade - foram se tornando residuais entre os atores movimentalistas no âmbito de ambos os subsistemas, conforme se processou o desmantelamento por default e por mudança de arena, no governo Temer. Visto que as estratégias de desmantelamento se tornaram mais visíveis e ativas, sobretudo no governo Bolsonaro, houve um deslocamento dos repertórios de interação de rotinas centradas no Executivo para a mobilização de aliados (política de proximidade) no Legislativo e em níveis subnacionais. Verificou-se, ainda, uma ênfase importante em ações de litigância estratégica junto ao STF, para minorar a perda de direitos em um contexto de recrudescimento das ameaças de naturezas distintas: pandemia, desmantelamento, criminalização das ocupações e lutas sociais, inclusive na forma de campanhas articuladas entre coalizões dos dois subsistemas, como a Despejo Zero. Esta campanha caracteriza-se, ainda, como ação de articulação e mobilização no campo da sociedade civil e de sensibilização da opinião pública para a violação de direitos humanos. O acionamento do Judiciário diante de violações de direitos durante o governo Bolsonaro por meio da atuação em rede de organizações da sociedade civil acompanha o aumento da mobilização desse tipo de estratégia pelo campo movimentalista durante o período pandêmico e de ascensão de Bolsonaro (Monteiro e Souza, 2025).

Ou seja, os atores buscaram articular caminhos para a incidência política por fora dos encaixes no Executivo que caracterizam os subsistemas de origem e marcaram os governos petistas. Os repertórios mobilizados pelos movimentos em ambos os subsistemas envolveram a litigância estratégica associada a campanhas de conscientização e legitimação das pautas defendidas pelos movimentos perante a opinião pública. Isso não significa, como vimos, que os atores tenham deixado de mobilizar, de forma articulada, repertórios de participação institucionalizada, mas esta não se concentrou em cada um dos subsistemas analisados: deu-se onde não houve desmantelamento ativo dos conselhos (Consea e CNDH). As ações se intensificaram quando a oportunidade de provocar mudanças na coalizão governante se mostrou palpável, no período eleitoral, em 2022.

Apontamentos para a continuidade da agenda de pesquisa

As conexões entre os processos de desmantelamento das políticas e as reconfigurações nos repertórios dos movimentos sociais nos últimos anos é tema pouco explorado pela literatura. Como ressaltam Szwako, Gurza Lavalle e Dowbor (2023), a compreensão dos processos e das dinâmicas de desinstitucionalização passa pela compreensão da capacidade de resiliência que as redes movimentalistas, dentro e fora do Estado, têm conseguido mobilizar vis-a-vis seus oponentes.

Neste trabalho, buscamos avançar analiticamente na compreensão dos processos de mudança nas relações Estado-sociedade e nas políticas públicas, e as imbricações entre esses processos, por meio da análise comparativa das reconfigurações dos repertórios de ação e interação com o Estado mobilizados pelos movimentos sociais nos subsistemas de reforma urbana e de reforma agrária no contexto de desmantelamento de políticas públicas. O quadro analítico organizado em três níveis de análise inter-relacionados - mudanças na correlação de forças nos subsistemas; natureza e alcance das estratégias de desmantelamento; e repertórios mobilizados pelos movimentos -, ofereceu uma abordagem abrangente para a compreensão das transformações nas interações socioestatais e ações dos movimentos sociais em um contexto adverso.

O aprofundamento da análise em cada nível e suas inter-relações, e a aplicação do quadro analítico proposto para estudo de outros subsistemas, atores e contextos, apresenta-se promissor para se avançar, analítica e teoricamente, na compreensão de processos mutuamente constitutivos nas suas imbricações e colocar em diálogo mais sistemático as literaturas de políticas públicas, interações socioestatais e movimentos sociais.

O contexto de reconstrução de políticas e encaixes institucionais inaugurado pela eleição de Lula da Silva em 2022 é um convite tentador para pesquisadores e ativistas esquecerem o passado recente e mirarem no futuro. Não obstante, a compreensão do legado institucional e relacional herdado e dos resultados da ação empreendida pelos atores na luta pela mudança ou continuidade das instituições e políticas públicas naquele contexto desfavorável é tarefa inescapável e rica oportunidade para o entendimento mais amplo de processos de mudança e resiliência institucional, e sobre a capacidade de ação e possibilidades de geração de resultados pelos movimentos sociais.

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• 1
  Este artigo é produto da pesquisa intitulada “Interações socioestatais e processos de institucionalização no nível federal: um balanço pós-2016”, financiada pelo CNPq (Chamada MCTIC/CNPq No 28/2018- Universal/Faixa A).
• 2
  Nos termos de Romagnoli (2023) em análise do subsistema de habitação, a “Coalizão da Moradia Popular” e a “Coalizão Desenvolvimentista da Construção Civil”.
• 3
  A “Coalizão da Financeirização da Moradia”, nos termos de Romagnoli (2023).
• 4
  Entre os principais atores da primeira coalizão estão: Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), Comissão Pastoral da Terra (CPT), Associação Brasileira de Reforma Agrária (ABRA), Confederação Nacional dos Trabalhadores Rurais Agricultores e Agricultoras Familiar (Contag). Entre os principais atores da segunda coalizão estão: União Democrática Ruralista (UDR), Sociedade Rural Brasileira (SRB), Confederação Nacional da Agricultura (CNA), Associação Brasileira de Criadores de Zebu (ABCZ) e Organização das Cooperativas Brasileiras (OCB).
• 5
  Um ator relevante nessa coordenação é o Instituto Pensar Agropecuária (IPA), que atua como um centro estratégico que coordena e articula interesses do agronegócio, notadamente a partir de assessoria à Frente Parlamentar da Agropecuária (Pompeia, 2021).
• 6
  Esse decreto foi revogado pelo Decreto 11.637 de 2023, que restitui a presença em acampamento como critério de pontuação a ser adotado pelo INCRA para seleção de famílias a serem assentadas.
• 7
  Outra iniciativa exemplar nesse sentido foi a PEC 80/2019, de autoria de Flávio Bolsonaro, que altera os artigos 182 e 186 da Constituição sobre a função social da propriedade, que estabelece a necessidade de autorização do Poder Legislativo ou decisão judicial para a desapropriação da propriedade urbana e rural, e firma o valor de mercado da propriedade na indenização. A proposta, além de desrespeitar o princípio da autonomia municipal no estabelecimento de critérios para o cumprimento da função social da propriedade, deslocando o poder decisório para o Legislativo e o Judiciário, acelera o processo de mercantilização das cidades, ao conceder ganhos financeiros para o descumprimento da função social da propriedade (Alfonsin et al., 2020).
• 8
  Ver: Borges (2018) e Minha [...] (2017).
• 9
  ADPF 828, disponível em: https://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=6155697

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  22 Ago 2025
• Data do Fascículo
  2025

Histórico

• Recebido
  15 Set 2024
• Aceito
  21 Maio 2025