A implementação do Programa Saúde na Escola em Pelotas, Brasil: estudo qualitativo com profissionais da saúde e educaçãoResumo
Em um contexto de intensificação da racionalidade neoliberal, torna-se pertinente analisar a implementação de políticas públicas, especialmente nos sistemas de saúde e educação. Este estudo buscou compreender a implementação do Programa Saúde na Escola (PSE) em Pelotas, Brasil, com ênfase na intersetorialidade e na promoção da saúde por meio da perspectiva de profissionais de ambos os setores. Realizou-se uma pesquisa qualitativa, com oito entrevistas semiestruturadas e diários de campo, analisados pela Análise Textual Discursiva. Os resultados evidenciaram fragilidades na articulação intersetorial, predomínio de ações assistenciais e um modelo formativo tradicional, distante dos princípios da Educação Permanente em saúde. As universidades destacaram-se como atores-chave para o desenvolvimento de ações intersetoriais bem-sucedidas, mais próximas da promoção da saúde, em contextos marcados por desigualdades sociais.
Palavras-chave
Colaboração intersetorial; Política de saúde; Equidade; Escolas
Abstract
Against a backdrop of intensification of neoliberal rationality, it is pertinent to analyze the implementation of public policies, especially in the health and education systems. Focusing on intersectorality and health promotion, the aim of this study was to understand the implementation of the School Health Program (PSE) in Pelotas, Brazil from the perspective of professionals in both sectors. We conducted a qualitative study involving eight semi-structured interviews and field notes, which were analyzed using discursive textual analysis. The results revealed weaknesses in intersectoral coordination, a predominance of social assistance actions and a traditional training model that diverges from the principles of continuing education in health. Universities emerged as key actors for the development of successful intersectoral initiatives that are more closely aligned with health promotion in contexts marked by social inequalities.
Keywords
Intersectoral collaboration; Health policy; Equity; Schools
Resumen
En un contexto de intensificación de la racionalidad neoliberal, resulta pertinente el análisis de la implementación de políticas públicas, especialmente en los sistemas de salud y educación. El objetivo de este estudio fue comprender la implementación del Programa Salud en la Escuela (PSE) en Pelotas, Brasil, con énfasis en la intersectorialidad y en la promoción de la salud, a partir de la perspectiva de profesionales de ambos sectores. Se realizó un estudio cualitativo, con ocho entrevistas semiestructuradas y diarios de campo, analizados por el Análisis Textual Discursivo. Los resultados pusieron en evidencia fragilidades en la articulación intersectorial, predominio de acciones asistenciales y un modelo formativo tradicional, distante de los principios de la educación permanente en salud. Las universidades se destacaron como actores clave en el desarrollo de acciones intersectoriales exitosas, más próximas de la promoción de la salud en contextos marcados por desigualdades sociales.
Palabras clave
Colaboración intersectorial; Política de salud; Equidad; Escuelas
Introdução
A Política Nacional de Promoção da Saúde (PNPS)1, instituída em 2006, já indicava a escola como um importante espaço de busca da articulação e do diálogo com os serviços do Sistema Único de Saúde (SUS), possibilitando a compreensão do processo saúde-doença para além do âmbito biomédico. Logo, a escola, instituição extremamente capilarizada, é um espaço profícuo para estimular o empoderamento e a autonomia dos sujeitos, permitindo a contribuição em conjunto com o setor saúde.
Nessa perspectiva, os governos brasileiros, apesar de não aderirem oficialmente às Escolas Promotoras da Saúde (EPS) propostas pela Organização Pan-Americana da Saúde (OPAS), ressaltaram a importância de ações consideradas bem-sucedidas em diferentes cidades brasileiras2. Desde essas primeiras experiências em território nacional, o terreno se apresentava fértil para um programa brasileiro de saúde na escola. Nesse caminho, o Governo Federal instituiu o Programa Saúde na Escola (PSE)3 em 2007, buscando articular as escolas e Unidades Básicas de Saúde (UBS) no fomento às ações de saúde com o público jovem brasileiro das escolas públicas.
A literatura envolvendo o PSE é extensa e apresenta lacunas sobre a iniciativa, isto é: alternativas concretas para soluções dos desafios na sua efetivação como programa capaz de diminuir as iniquidades em saúde4, impacto na prática de serviço por meio das capacitações fornecidas aos profissionais5, estudos com relatos de trocas de experiências positivas e negativas6, práticas ainda ancoradas no modelo biomédico7,8, e realização de novos estudos avaliativos que permitam destacar aspectos relacionados aos resultados do programa, considerando seus efeitos para os escolares, a família e a comunidade9.
Em Pelotas, município do presente estudo, o PSE parece ter contribuído para avanços em índices de gravidez na adolescência e até mesmo na melhora da relação entre pais e filhos, sendo por isso premiado com um documentário elaborado pela Fiocruz10. No âmbito dos periódicos científicos, encontrou-se somente um estudo sobre o município11, no qual um mapeamento de ações do programa foi realizado.
No ano de 2023, houve recorde de financiamentos e aperfeiçoamento do acesso à informação no contexto do PSE no Brasil12. Foram realizadas 1.475.086 atividades em 5.264 municípios, com a participação de 68.799 escolas. Nesse contexto de expansão de ordem quantitativa, torna-se necessário atentar para a qualidade das ações e para seu alinhamento aos princípios do SUS e da promoção da saúde, evitando a reprodução de modelos estritamente biológicos e higienistas que marcaram historicamente a saúde no ambiente escolar13.
Dessa maneira, a saúde, de caráter complexo, é atravessada por diferentes tensões e, em busca de melhor enfrentamento das iniquidades à saúde, a intersetorialidade é defendida como uma resposta possível reunindo o conhecimento e a experiência de diferentes setores e atores14-16. No que se refere ao PSE, esse conceito está associado à “parceria”, mas pouco contextualizado sobre o compartilhamento de poder, diálogo e decisões horizontais6,7,17.
Entrementes, a intersetorialidade e as políticas públicas constituem-se como mecanismos essenciais para o fortalecimento da Promoção da Saúde. Nos dias atuais, esse campo transita de comportamentos individuais para o reconhecimento do papel central dos Determinantes Sociais da Saúde (DSS)14. Nesse caminho, urge a necessidade de investigar que concepção vem sendo adotada, uma abordagem restrita, voltada ao controle dos indivíduos, ou uma perspectiva ampliada, orientada à transformação das “causas das causas” conforme o contexto escolar14.
Logo, em um mundo com predominância da razão neoliberal, de impactos no financiamento das políticas públicas, com o fetiche pela quantificação e pela fabricação de resultados, como elucidam Dardot e Laval18, torna-se necessário compreender como os programas, políticas e ações se estabelecem para os profissionais, alunos, famílias e comunidades para além dos números no sistema, abarcando as questões da intersetorialidade e promoção da saúde como mecanismos para diminuir as iniquidades em saúde.
Nesse sentido, o objetivo do presente estudo foi compreender o processo de implementação do PSE no município de Pelotas, com ênfase na intersetorialidade e na promoção da saúde segundo a concepção de atores da saúde e da educação em diferentes contextos do território.
Caminhos metodológicos
Esta pesquisa qualitativa de cunho exploratório foi realizada em Pelotas, Rio Grande do Sul, cidade localizada a 270 km da capital Porto Alegre. O referido município é o quarto mais populoso do Rio Grande do Sul, com aproximadamente 325.685 residentes e Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) considerado alto de 0,73919.
A rede pública de ensino é composta por 61 escolas municipais de ensino fundamental, uma delas possuindo o ensino médio, 32 escolas públicas de ensino infantil20 e 13 escolas estaduais de ensino médio21. Por sua vez, no campo da Saúde, Pelotas possuía 50 Unidades Básicas de Saúde (UBS) no último plano nacional de saúde elaborado em 2022, sendo 40 dessas compostas por equipes de Estratégia da Saúde da Família (ESF), representando 84,1% de cobertura populacional, com expectativas de aumento desses números22.
O estudo incluiu profissionais de saúde e educação envolvidos no PSE, atuantes, respectivamente, em UBS e escolas. Os contextos foram selecionados intencionalmente considerando diferentes características socioeconômicas e culturais. Assim, foram englobadas escolas municipais e estaduais de ensino fundamental localizadas nas zonas central, periférica e rural, bem como suas respectivas UBS.
Para ampliar a diversidade das informações, incluiu-se a escola considerada mais bem-sucedida no desenvolvimento do PSE no município. A instituição, estadual e localizada na periferia, foi indicada pela 5a Coordenadoria Regional de Educação após contato por e-mail e apresentação do estudo. Embora escolas de ensino médio não tenham participado diretamente, informações sobre esse nível foram obtidas nos relatos das profissionais de saúde responsáveis por diferentes escolas do território.
Nesse sentido, oito profissionais participaram como colaboradores da pesquisa, sendo três enfermeiras, uma médica, três orientadoras educacionais e uma diretora escolar. Durante a produção dos dados, não se conseguiu entrar em contato com a UBS da zona rural, pois, no dia da visita, encontravam-se em reunião e, posteriormente, não houve resposta por telefone, apesar de diferentes tentativas. Diante da impossibilidade, optou-se pela adição de mais uma UBS da zona urbana. A Figura 1 ilustra esse caminho.
A produção dos dados baseou-se em entrevistas semiestruturadas realizadas entre janeiro e março de 2025. A técnica foi escolhida por favorecer a expressão de valores, significados e experiências dos participantes. O roteiro abordou a compreensão dos profissionais sobre o PSE, a intersetorialidade, a promoção da saúde, as características das ações, as condições de trabalho e de vida dos estudantes, as estratégias e os resultados do programa. Dessa forma, as entrevistas foram conduzidas pelo pesquisador principal nos locais de trabalho dos participantes, isto é, escolas e UBS, buscando proporcionar um ambiente familiar, acolhedor e seguro para o diálogo.
Para o registro das entrevistas, foram utilizados um gravador de voz e um aparelho celular. Posteriormente, realizou-se a transcrição das entrevistas de forma manual. Ao final de cada transcrição, foi realizada uma revisão buscando identificar possíveis erros e desentendimentos das falas. Depois desse processo cuidadoso, foi encaminhada para os participantes lerem e validarem a sua utilização. Complementarmente, foi utilizado o diário de campo, contendo percepções do pesquisador acerca do ambiente, das entrevistas e das reiteradas tentativas de encontros.
Buscando superar dialeticamente o modelo biomédico e compreender as condições e os modos de vida na tentativa de transformar as iniquidades em saúde, o campo da Saúde Coletiva apresenta-se como importante lanterna teórica para orientar os estudos envolvendo a saúde por uma perspectiva crítica, atenta às influências econômicas, políticas e ideológicas, criticando o mercado e defendendo os direitos universais para uma sociedade menos desigual23; portanto, trazendo marcas e contribuições ao presente estudo.
Para análise dos dados, guiamo-nos pelos caminhos da Análise Textual Discursiva (ATD)24. A escolha deu-se pela possibilidade de a ATD permitir que o fenômeno se apresente ao pesquisador, descrevendo-o de uma forma mais original, focada nos sentidos, na historicidade, na linguagem, no subjetivo e no sujeito como elemento central24.
Na unitarização, o corpus das entrevistas foi fragmentado em unidades de significado, cujos códigos constam na Tabela 1. Os trechos relevantes aos objetivos do estudo foram selecionados segundo critérios: (1) léxicos, relacionados a palavras e expressões recorrentes; (2) sintáticos, referentes à organização e às relações lógicas das falas; e (3) semânticos, relativos aos sentidos atribuídos pelos participantes às experiências narradas24.
A unitarização seguiu movimento indutivo sem temas finais previamente definidos, permitindo que os sentidos emergentes das entrevistas orientassem a análise. Inicialmente, unidades de significado mais amplas foram reinterpretadas e desdobradas em unidades menores, agrupadas por aproximação temática e núcleos de sentido. Em seguida, essas unidades foram sintetizadas e classificadas por semelhança, originando categorias iniciais mais amplas e complexas que orientaram a elaboração dos metatextos descritivo-interpretativos.
A pesquisa orientou-se pelas recomendações da Resolução 510/2016 do Conselho Nacional de Saúde e foi aprovada pelo Comitê de Ética da Faculdade de Medicina da Universidade Federal de Pelotas sob CAAE 84256024.7.0000.5317.
Resultados e discussão
As entrevistas tiveram duração média de 30 minutos. Apenas no caso da escola de sucesso, a entrevista ultrapassou uma hora de duração. Assim, após a análise do material, foram produzidas 183 unidades de significado que originaram dez categorias iniciais. Ancorados na recursividade dos textos, foram consolidados dois temas finais, sendo eles: implementação do Programa Saúde na Escola em diferentes contextos do território; saúde e educação em tempos neoliberais: os desafios do Programa Saúde na Escola. Esse processo está detalhado no Quadro 1.
Implementação do programa saúde na escola em diferentes contextos do território
No contexto analisado, o PSE tem sido atravessado menos por condicionantes territoriais e mais por limites relacionados à articulação intersetorial e à capacidade organizacional. Um dos pressupostos do estudo referia-se à extensão física, ou seja, quanto menor fosse a distância entre as escolas e as UBS, maior seria a potencialidade de articulação entre os setores. No entanto, não foi perceptível essa relação na operacionalização do PSE. Mesmo com escolas e UBS separadas por poucos metros, persistiam severas dificuldades de articulação.
Contudo, ao se compreender a intersetorialidade para além dos setores saúde e educação, a escola da zona rural apresentou mais obstáculos que as demais. Isso ocorreu pelas condições de acesso à escola por outros setores, marcadas por barreiras financeiras e longas distâncias. Esse achado desperta a atenção, pois demonstra que o PSE, talvez, esteja falhando quanto à oferta de ações intersetorialmente construídas aos residentes da zona rural que, historicamente, têm mais vulnerabilidades socioeconômicas e dificuldades de alcance aos serviços de saúde25.
No cenário bem-sucedido, indicado pela 5a CRE, diferenciou-se dos demais pela noção do papel ativo do corpo docente nas ações de saúde e na defesa do PSE como programa fundamental para a comunidade daquele território. Assim, a escola percebida como espaço de promoção de saúde fazia com que a responsável:
[...] movesse e batalhasse pelo programa, pleiteando espaços na grade escolar, incentivando cotidianamente a presença das profissionais de saúde na escola e procurando diversas parcerias com outros setores.
(Diário de campo III, 25/02/2025)
Problematiza-se, no entanto, o papel de “gerente” entregue aos profissionais de educação, visto que suas tarefas se concentram em organizar datas compatíveis com os profissionais de saúde e as demandas da escola, a reserva de salas, a organização das turmas participantes, entre outros. Esse papel é de suma importância, mas desperdiça um enorme potencial pedagógico sobre as ações de saúde aos educandos. Uma possível explicação pode residir em um trabalho intersetorial fragilizado17,26, também constatado em Pelotas com reuniões e planejamentos praticamente inexistentes.
Dessa forma, o espaço escolar se transforma em mais um local de atendimento clínico, com predominância do modelo biomédico, descaracterizando as singularidades que o ambiente escolar pode oferecer. Percebe-se, mais uma vez, que os discursos fundamentados no modelo biomédico têm se colocado sobre o modelo da saúde da família.
Nesse sentido, o conceito de trabalho vivo em ato, proposto por Merhy27, destaca a interação humana como elemento central do cuidado, sustentada por vínculos, acolhimento e escuta ativa, e não apenas por técnicas e normas. No PSE, a escola deve constituir um espaço intercessor27, no qual o encontro singular entre profissionais e escolares considere seus medos, angústias e experiências. Assim, o estudante deixa de ser objeto passivo e participa da construção do conhecimento em saúde. O relato a seguir exemplifica essa aproximação e seus efeitos nos escolares.
No mesmo dia que veio a Católica aqui pra fazer uma palestra com oito ou nove estudantes, alguns já formandos, acabou a palestra, umas 5 ou 6 crianças se agarraram naqueles palestrantes e foram para um cantinho pra poder desabafar, pra poder falar, porque eles disseram olha, a hora que vocês quiserem falar conosco a gente tá aberto, ai eu vi... Ai puxa vida, que demanda, eles conseguiram, se conheceram numa palestra de uma hora e pouco e já se sentiram acolhidos a ponto de se sentir à vontade de digamos abrir o coração, de poder falar com aquelas criaturas para poder desabafar aquilo.
(E03U9 – Escola Cenário de sucesso)
Esse acolhimento humanizado, de certa forma, pode diminuir o impacto do trabalho prescrito, ou seja, o conhecimento teórico, ou a falta dele, como evidenciado na literatura do PSE7,28. Para amenizar esses entraves, a gestão do programa intervém por meio de capacitações para ambos os setores. Entretanto, essas capacitações parecem ainda se espelhar na lógica de transmissão de conhecimento de modelo escolar, ou seja, um olhar para as técnicas ofertadas para um grupo de pessoas em reuniões fechadas, afastando-as do real contexto de trabalho e, por vezes, nem sempre se convertendo em ações28. O exposto a seguir elucida essa questão e ainda adiciona uma simplificação a esse processo:
Eles fazem essa reunião geralmente todos os anos para passar todas as atividades, enfim, eles conversam bastante, só que a capacitação, como é que vou te dizer assim, ela não é uma capacitação que vá te ajudar a conseguir executar.
(E06U11 – Escola central)
Diante dessa fala, percebe-se a insuficiência de orientações mais assertivas por parte da gestão do programa sobre as possibilidades de execução do PSE nos territórios. Esse aspecto ajuda a compreender a existência de diferentes formas de implementação, uma vez que a condução do programa parece produzir uma autonomia pouco apoiada, transferindo as responsabilidades pela elaboração e pela sustentação das ações. Com isso, a execução do PSE passa a assumir contornos marcados pelas singularidades de cada profissional, escola, UBS e território, e menos orientados por aspectos teórico-metodológicos ancorados em planejamento, gestão e avaliação.
A crítica aqui exposta está centrada no caráter tecnicista das capacitações, distante da essência do trabalho vivo27. A ergologia, proposta por Yves Schwartz29, compreende o trabalho não como roteiro rígido, mas como relação dinâmica entre o prescrito (regras, manuais e orientações) e a atividade concreta, mediada pelo diálogo, pela reflexão e pela problematização. Nessa perspectiva, Sant’Anna e Hennington30 defendem, para superar o tecnicismo, a valorização da interação, da comunicação, da troca de experiências e dos saberes produzidos na prática profissional.
Desse modo, a abordagem exposta entende que o serviço em saúde sempre escapa do saber teórico. Nessa perspectiva, propõe-se inverter a lógica do processo garantindo aos atores do programa se visualizarem como construtores de conhecimento em vez de receptores de informações, e que essa formação garanta um processo de aprendizagem derivado do seu cotidiano, aproximando do conceito de Educação Permanente em saúde31.
Entrementes, em se tratando de um programa intersetorial, persistem relações hierarquizadas entre saúde e educação marcadas pela predominância da saúde e por uma organização verticalizada de trabalho32-34. A importância de ações horizontais não se restringe somente aos setores, mas também entre os produtores das atividades e os alunos. Como raro exemplo na literatura, destacamos o relato de experiência conduzido por Santos et al.35, que desenvolveram ações de educação sexual pela metodologia de problematização, por meio do Arco de Maguerez, reconhecidamente como uma metodologia ativa.
Nesse compasso, a apresentação da temática e dos profissionais ocorreu por meio dos “memes”, ou seja, da realidade concreta desses educandos. Posteriormente, foram divididos em grupos, responderam a questões, voltaram para debater com o grande grupo, com os profissionais de saúde e de educação que lá estavam. Esse tipo de abordagem, não diretiva, garante processos de autonomia e empoderamento aos alunos, desconstruindo ideias preconcebidas na medida em que amplia o debate e a reflexão entre todos os atores. Essa experiência se harmoniza com as renormalizações da ergologia, isto é, ajustes do cotidiano que os trabalhadores realizam para o trabalho funcionar.
Merece destaque que tal sucesso foi evidenciado pelos participantes com base no papel ativo possibilitado aos alunos, que puderam problematizar e buscar soluções para situações reais do cotidiano de forma lúdica e participativa. Tais características supracitadas devem ser consideradas no desenvolvimento de ações no contexto escolar.
Para além disso, as metodologias ativas, como essa destacada, exigem planejamento, tempo e esforço, aumentando as chances de significância, simbolismo e apreensão dos saberes em saúde por parte dos educandos. Porém, a realidade predominante é a seguinte:
Só tem vezes que a gente vê que vem por vir porque tem que fazer, tem aquela demanda, aí a pessoa vem fala o que tem que falar, não tem um planejamento.
(E07U14 – Escola periférica)
A superação das práticas assistenciais e a aproximação da promoção da saúde foram percebidas quando houve proximidade com outros setores, como: universidades, organizações não governamentais, guarda municipal, projetos sociais etc. Destaque deve ser concedido às universidades que, em diversos depoimentos, demonstraram que os “anos de ouro” do PSE se deram quando houve essa articulação com os acadêmicos.
eles [universitários] tentavam trazer uma coisa mais atual, mais diferente, teve uma vez que teve um de alimentação saudável que até a professora entrou junto, daí aquela foi legal porque veio uma nutricionista, uma enfermeira, e a professora... Aí eles compraram frutas, nesse dia foi uma coisa bem mais legal porque daí eles trouxeram as frutas, as crianças puderam experimentar aquelas frutas, entender de fato a alimentação porque tu só falar fica muito distante da realidade deles.
(E07U10 – Escola periférica)
Esse trabalho intersetorial, contextualizado e com impacto na saúde dos escolares, no entanto, não é o “normal”. As ações atuais seguem cronogramas prontos e verticalizados, também observados por Silva et al.34, nos quais as escolas e UBS selecionam temas conforme sazonalidades, meses temáticos e demandas espontâneas. Embora relevantes, esses critérios podem restringir questões complexas, como a Saúde Mental, em períodos específicos. A centralidade na doença reduz o espaço da promoção da saúde e mantém práticas fragmentadas, hierarquizadas e reprodutoras de desigualdades profissionais.
Ainda, segundo as participantes, as universidades qualificam o programa. Cabe à gestão fortalecer a articulação entre universidade, escola e UBS, inclusive com incentivos aos acadêmicos, favorecendo práticas intersetoriais, interdisciplinares e contextualizadas. Após mais de uma década de PSE no município, apesar do maior vínculo das unidades com o território, sua implementação ainda se mostra pouco consolidada e depende de experiências bem-sucedidas pontuais.
Saúde e educação em tempos neoliberais: os desafios do Programa Saúde na Escola
Quanto às condições de trabalho, observam-se diferenças entre as instituições, sobretudo nas Unidades de Saúde. Aquelas vinculadas às universidades dispunham de mais profissionais e estagiários de diferentes áreas, favorecendo a execução das ações. Nas unidades sem essa parceria, predominavam equipes mínimas e escassez de recursos humanos, ligadas a dificuldades como uso de veículo próprio para deslocamento às escolas, falta de materiais e risco de deixar a UBS descoberta durante as ações do PSE.
A gente vai no carro próprio, prefeitura não disponibiliza carro, a gente gasta gasolina, a gente que tem que providenciar a maioria das vezes os materiais.
(E02U08 – Escola central)
O meu papel é total [riso], o meu papel é olhar o cronograma, ligar, fazer contato com quem vai vir palestrar, os possíveis palestrantes porque as pessoas não podem, desistem, não sei o que e aí eu monto tudo e aí venho para cá, olho o que a gente vai fazer e vou para o nosso cronograma das ações da escola e vejo com a supervisão e com a direção, uma forma de inserir.
(E03U19 – Escola Cenário de sucesso)
Na racionalidade neoliberal, conforme analisa Han36, a exploração deixa de ser imposta externamente e passa a ser internalizada, fazendo com que os próprios sujeitos se responsabilizem por sua performance e seus fracassos. Para além dessa dimensão subjetiva no contexto socioeconômico brasileiro, essa lógica também se expressa no modo de gerenciamento das políticas públicas, especialmente em serviços de saúde e educação marcados por sucateamento persistente, salários defasados e condições precárias de trabalho.
Ao transferir aos profissionais a responsabilidade pela efetivação das políticas, sem assegurar as condições estruturais necessárias para sua realização, favorecem-se processos de autoculpabilização dos trabalhadores ou ainda de uma atuação descompromissada com o interesse público. Assim, o êxito do PSE fica mais condicionado à capacidade desses sujeitos de compensar insuficiências institucionais e improvisar soluções cotidianamente, o que, obviamente, não é a formulação adequada de uma política pública intersetorial.
Esse cenário, contudo, não significa ausência absoluta de financiamento. Economicamente, nos últimos anos, os repasses financeiros ao PSE cresceram37. Em Pelotas, entre 2020 e 2023, os valores repassados variaram de R$ 86.346,40 a R$ 207.231,36, não havendo informações públicas para os anos de 2024 e 2025. O financiamento do PSE caracteriza-se pelo modelo fundo a fundo, com repasses sujeitos à adesão inicial e ao cumprimento de metas no decorrer do ciclo vigente, integrando o bloco de custeio das ações e os serviços públicos de saúde, devendo ser utilizado para manutenção e implementação das ações, sendo proibida a aquisição de materiais permanentes37.
Ao vincular recursos ao cumprimento de metas, o programa tende a operar por mecanismos de comprovação das ações, nos quais o registro das atividades pode exercer uma centralidade que comprometa outras iniciativas criativas, inovadoras, mas que não possam ser delimitadas como “indicadores para um sistema”. Com isso, corre-se o risco de que a quantidade de ações realizadas, escolas alcançadas ou estudantes participantes seja tomada como única expressão de sucesso na efetivação do PSE. Como alertam Dardot e Laval18, essa lógica pode levar os serviços a se concentrarem nos indicadores de desempenho, sem necessariamente considerar o conteúdo contextual de sua missão.
Além disso, a alta rotatividade dos profissionais responsáveis pelo PSE38 é uma barreira para o funcionamento fluido do programa, prejudicando um trabalho constante e de cuidado ao longo do tempo. Em alguns casos, o PSE ainda não havia sido discutido devido à ausência de profissionais específicos para essa atuação, resultando em cobranças entre os setores saúde e educação (Diário de campo III, 25/02/2025).
A sobrecarga de trabalho em ambos os setores também dificultou a atuação intersetorial. Na saúde, o receio de deixar a UBS descoberta durante as ações nas escolas evidenciou a insuficiência das equipes. As escolas, embora acolhessem as atividades, pouco se envolviam em sua construção devido à escassez de recursos e às agendas extenuantes. Soma-se a isso o fato de todas as participantes serem mulheres, condição que, em contextos de desigualdade de gênero, pode ampliar a acumulação de jornadas, inclusive domésticas, e intensificar a sobrecarga física e mental39.
Esse conjunto de circunstâncias ajuda a compreender por que, em determinados contextos, a execução do PSE tende a se afastar da promoção da saúde, perspectiva fundamentada na intersetorialidade, no protagonismo juvenil, no reconhecimento das necessidades do território e no enfrentamento dos DSS. Assim, diante da lógica de cumprimento de metas e das condições precárias de trabalho, ações de fácil execução e registro tendem a se tornar mais palpáveis aos profissionais.
Tomemos como exemplo as práticas corporais e a atividade física, que normalmente se limitam a palestras abordando a obesidade, aferição de peso e altura e orientações gerais sobre a importância das práticas. Por outro lado, uma intervenção orientada pela promoção da saúde exigiria a construção coletiva, entre escola, UBS e estudantes, de projetos baseados nos interesses dos jovens e nas possibilidades do território, envolvendo a diversidade de práticas corporais, além de discussões sobre segurança, espaços públicos e desigualdades de gênero e raça no acesso a essas práticas. Portanto, embora mais complexa, essa segunda perspectiva se aproxima mais da promoção da saúde preconizada pelo PSE.
Isso se coaduna com o entendimento do PSE como uma demanda extra, mais uma obrigação imposta. Quando percebido dessa forma, acaba perdendo sua potencialidade de contribuir para melhor qualidade de vida dos estudantes.
Porque a gente tem uma demanda quilométrica aqui, e a gente tem que fazer mais um trabalho a mais, sendo que existe um programa que deveria, eu acho que deveria ter uma estrutura melhor para ter uma organização.
(E02U14 – Unidade básica central)
Nesse ínterim, destacam-se as perversas desigualdades sociais presentes no município, evidenciadas tanto pela observação do pesquisador durante a ida a campo quanto pelos relatos das profissionais. Foram observadas condições precárias de saneamento, sinais de extrema pobreza, tráfico de drogas e violência (Diário de campo II, III, VI, 25/03/2025). Em uma fase de intenso desenvolvimento biopsicossocial, muitas crianças e adolescentes já estão expostos a contextos adoecedores e prejudiciais para seu crescimento pleno. Essas preocupações e possíveis interlocuções com o PSE foram expressas com frequência pelas entrevistadas.
Não adianta nada eu explicar um monte de coisa, que quando eles chegam em casa, eles não têm acesso, eu tenho alunos que tem uma pena da água como eles chamam no meio do pátio e não tem chuveiro, eles não têm chuveiro.
(E03U23 – Escola Cenário de sucesso)
Bom são casas que não tem esgoto, não tem chuveiro elétrico, não tem energia, não tem banheiro, então essa é a pior... O que eu vejo de pior em relação a saúde.
(E04U09 – Escola rural)
Os relatos revisitam os DSS, que são as condições sociais nas quais os indivíduos crescem, vivem, trabalham, envelhecem e conectam-se integralmente com a saúde das populações e as diferenças entre elas. Não obstante, são injustas e evitáveis, resultando em iniquidades em saúde40, nesse caso, desde as idades mais precoces.
Indubitavelmente, o papel das políticas sociais é crucial para modificações nesses contextos. Demarca-se, por exemplo, o Bolsa Família, entre outros benefícios, que ajudou a evitar cerca de oito milhões de hospitalizações e setecentas mil mortes, entre 2000 e 201941. Ainda podemos citar outras políticas públicas como: a Política Nacional de Alimentação Escolar, o Minha Casa, Minha Vida, o Seguro-Desemprego e o próprio SUS, atendendo, assim, respectivamente, a questões de alimentação, moradia, proteção social, saúde, entre outras iniciativas.
Nesse prisma, as dificuldades sociais reforçam a importância do diálogo entre saúde e educação. Obviamente, o PSE, isoladamente, não tem capacidade de extinguir esses problemas; no entanto, possui potencial para articular-se com todas essas políticas públicas voltadas à redução das iniquidades. Ademais, outro aspecto de ação ampliada é agir perante os sistemas de opressão da sociedade, como a homofobia e o racismo, temas que permanecem pouco explorados pelo PSE. Entretanto, a desvalorização dos profissionais e o contínuo desmantelamento dos setores de saúde e educação enfraquecem o PSE, limitando o seu alcance a ações equitativas e de incidir, de forma bem-sucedida, sobre os DSS.
Considerações finais
Este estudo buscou contribuir com a discussão sobre a implementação do PSE no Brasil sob a perspectiva de um município de médio porte. Os resultados apontam a persistência de ações setorizadas e o declínio na percepção de qualidade comparada a períodos anteriores, com predomínio do setor saúde sobre o da educação, o que diminui a potencialidade da promoção da saúde. No caso em tela, a universidade, como uma espécie de terceiro setor, mostrou-se como elemento-chave para alcançar a intersetorialidade e a promoção da saúde.
Embora as práticas intersetoriais, como o compartilhamento de planos, de metas, de recursos e de objetivos, sejam centrais para a promoção da saúde no ambiente escolar, essas articulações se demonstraram esporádicas. Essa dificuldade se relaciona a fatores como a baixa compreensão teórica da intersetorialidade, a agenda superlotada, a escassez de profissionais e a percepção do PSE como demanda adicional.
Entre as limitações, destacam-se a não inclusão de escolas de ensino médio e o número reduzido de participantes. Embora selecionados por seu potencial informativo sobre a implementação do PSE, os relatos podem não representar a diversidade de perspectivas de estudantes, familiares, professores de outras disciplinas e demais profissões. Sugere-se que estudos futuros incluam esses sujeitos, especialmente os escolares, pois suas experiências são essenciais para compreender os alcances, limites e sentidos do programa.
Recomenda-se a superação de modelos com ênfase em capacitações exclusivamente técnicas, avançando para processos de Educação Permanente em saúde oriundos do cotidiano do trabalho dos profissionais. Mesmo que os contextos urbano e rural não tenham apresentado diferenças robustas, o território deve ser considerado diante da disparidade das condições sociais da sociedade brasileira. Por fim, o PSE precisa ser compreendido como um eixo estratégico para a transformação do modelo assistencial, especialmente pela sua proximidade com o campo da educação.
Agradecimentos
À Secretaria Municipal de Saúde e à Secretaria Municipal de Educação e Desporto de Pelotas por possibilitarem a realização da pesquisa.
Financiamento
Disponibilidade de dados
Os conteúdos subjacentes ao texto da pesquisa estão contidos no manuscrito.
Referências
- 1 Brasil. Ministério da Saúde. Secretária de Vigilância em Saúde. Secretária de Atenção à Saúde. Política Nacional de Promoção da Saúde. 3a ed. Brasília: Ministério da Saúde; 2006.
- 2 Brasil. Ministério da Saúde. Organização Pan-Americana da Saúde. Escolas promotoras de saúde: experiências no Brasil. Brasília: Ministério da Saúde; 2007.
- 3 Brasil. Ministério da Saúde. Decreto n° 6.286 de 5 de Dezembro de 2007. Instituí o Programa Saúde na Escola e dá outras providências. Diário Oficial da União. 5 Dez 2007.
-
4 Rocha DMFB, Guimarães AC, Braz EN, Vale RGS, Pinheiro CJB. Realities and challenges of intersectoriality in the actions in health at school program between 2017-2021: integrative and documentary review. Motricidade. 2023; 19(3):381-90. doi: 10.6063/motricidade.31529.
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Fonte: Autores, 2025.