O Programa Estadual de Sementes Crioulas na agenda governamental do Rio Grande do Norte: entre ativismos e (des) engajamentos

Souza, Cimone Rozendo de; Moura, Joana Tereza Vaz de

doi:10.22481/rg.v9.18056

Resumo

Movimentos sociais e ONGs no meio rural têm buscado reintroduzir e incentivar práticas de conservação de sementes crioulas como forma de luta pela soberania alimentar e da valorização das relações sociais e ambientais de comunidades tradicionais e camponesas questionando o modelo produtivo hegemônico e ampliando sua incidência nas políticas públicas. Este texto explora as interações entre movimentos sociais e Estado na co-produção das políticas públicas, buscando compreender como as distintas formas de ativismo colocaram a temática das sementes crioulas na agenda governamental, a ponto de criar o Programa Estadual de Sementes Crioulas no Rio Grande do Norte. O processo de pesquisa-ação em curso desde 2020, pelas autoras envolvendo entrevistas com representantes dos movimentos sociais, ONGs, Estado e agricultores familiares, bem como a leitura de documentos oficiais, forneceu a base para os argumentos discutidos aqui.

Palavras-chave:
Sementes crioulas; agricultura familiar; território; meio rural.

Abstract

Social movements and NGOs in rural areas have sought to reintroduce and encourage native seed conservation practices as a way to fight for food sovereignty and to value the social and environmental relations of traditional and peasant communities, challenging the hegemonic production model and expanding its impact on public policies. This text explores the interactions between social movements and the state in the co-production of public policies, seeking to understand how different forms of activism placed the issue of native seeds on the government agenda, to the point of creating the State Native Seed Program in Rio Grande do Norte. The action research process, ongoing since 2020, by the authors, involving interviews with representatives of social movements, NGOs, the state, and family farmers, as well as the reading of official documents, provided the basis for the arguments discussed here.

Keywords:
Heirloom seeds; family farming; territory; rural areas.

Resumen

Los movimientos sociales y las ONG en zonas rurales han buscado reintroducir y fomentar prácticas de conservación de semillas nativas como forma de luchar por la soberanía alimentaria y valorar las relaciones sociales y ambientales de las comunidades tradicionales y campesinas, desafiando el modelo de producción hegemónico y ampliando su impacto en las políticas públicas. Este texto explora las interacciones entre los movimientos sociales y el Estado en la coproducción de políticas públicas, buscando comprender cómo diferentes formas de activismo colocaron el tema de las semillas nativas en la agenda gubernamental, hasta el punto de crear el Programa Estatal de Semillas Nativas en Rio Grande do Norte. El proceso de investigación-acción, en curso desde 2020, por los autores, que incluyó entrevistas con representantes de movimientos sociales, ONG, el Estado y agricultores familiares, así como la lectura de documentos oficiales, sentó las bases para los argumentos aquí discutidos.

Palabras clave:
Semillas tradicionales; agricultura familiar; territorio; zonas rurales.

Introdução

A conservação de sementes crioulas é considerada parte fundamental da lógica de reprodução de comunidades camponesas e tradicionais, e tem assumido cada vez mais importância diante da persistência da insegurança alimentar em nível mundial e das consequências das mudanças climáticas. Nesse contexto, vimos surgir diversas iniciativas que buscam valorizar estas práticas que se vêem ameaçadas por sucessivos apagamentos, consequentes dos distintos modos do avanço do capitalismo no campo, que expropria populações e os bens de seus territórios, provocando crises alimentares e reproduzindo desigualdades de todas as ordens.

No Rio Grande do Norte, a forte mobilização dos movimentos sociais do campo em torno da valorização e da defesa destas sementes, culminou com a criação do Programa Estadual de Sementes Crioulas no ano de 2019. É este processo de incidência política dos movimentos sociais, que foi capaz de conformar uma agenda governamental, que nos interessa aqui. Consideramos sua criação como parte de um movimento mais amplo no campo do “ativismo alimentar”, (Azevedo, 2015; Portilho, 2020, Dos Santos e Colomé, 2024) uma vez que busca fomentar a soberania e segurança alimentar com pretensões de produzir alterações significativas nos modos de produção. A partir da literatura das interações entre movimentos sociais e Estado na co-produção das políticas públicas (Pismel e Tatagiba, 2022; Lavalle et al, 2018, Carlos 2018), dos ativismos (Sales et al 2018; Abers, 2021; Silva e Ruskowski, 2016; Machado, 2007) em especial do ativismo alimentar (Azevedo, 2015; Portilho, 2020, De Santos e Colomé, 2024) e da discussão sobre agendas governamentais (Kingdon, 2003; Capella, 2018; Capella e Brasil, 2015; Zuluaga e Morales 2017), propomos aprofundar a reflexão sobre inclusão da temática das sementes crioulas na agenda governamental do Rio Grande do Norte, como se mantém e qual o papel que os movimentos sociais têm desempenhado nesse processo. Que arranjos foram necessários para a participação e quais condições favoreceram ou limitaram suas influências na modelagem do Programa Estadual de Sementes Crioulas do Rio Grande do Norte?

Do ponto de vista metodológico, partimos de uma pesquisa-ação em que acompanhamos, desde 2020, o processo de construção, implementação, execução e avaliação do Programa Estadual de Sementes Crioulas em reuniões realizadas pela SEDRAF (Secretaria de Desenvolvimento Rural e Agricultura Familiar) nos 10 Territórios da Cidadania, juntamente com a EMATER e os movimentos sociais. Além disso, realizamos entrevistas semi-estruturadas com atores chaves do programa para compreender sua lógica institucional.

O artigo está estruturado em outras três seções, além da introdução e das considerações finais. Na primeira seção, apresentamos o debate sobre a importância da conservação de sementes crioulas para o campesinato e o papel da ASA no impulsionamento do tema. Na segunda, destacamos a literatura mobilizada na compreensão da relação entre movimentos sociais e Estado, articulando-a ao debate sobre a conformação da agenda governamental. Na terceira seção, exploramos a inclusão das sementes crioulas à luz desta literatura destacando o processo de desengajamento dos movimentos sociais na política e o consequente enfraquecimento da temática das sementes no governo estadual.

O contexto de criação do Programa de Sementes Crioulas no Rio Grande do Norte

A Articulação do Semi-Árido (ASA), tem sido pioneira nos debates sobre políticas públicas para o rural do Nordeste brasileiro, nos quais a conservação das sementes crioulas ocupa um lugar estratégico. Isso pode ser atestado pela criação, no ano de 2015, do Programa de Formação e Mobilização Social para a Convivência com o Semiárido: Manejo da Agrobiodiversidade - Sementes do Semiárido. A proposta pretendia reforçar as estratégias de conservação e valorização do patrimônio genético, através do fortalecimento das práticas já existentes de auto-organização comunitárias (ASA, 2023).

A construção ou recuperação de cerca de 600 Casas de Sementes, em todo semiárido, através deste programa contribui para que o tema fosse colocado em evidência. Mas este projeto de reativação e/ou criação das valorizar as casas de sementes crioulas. O processo de mobilização para isso mostrou um cenário bastante preocupante: a perda crescente de variedades, ocasionada por contaminação de transgênicos (Dantas, 2021), a desvalorização da cultura do armazenamento das sementes crioulas frente às facilidades de acesso às variedades comerciais; (inclusive as distribuídas por programas governamentais) a perda dos saberes ligados às sementes crioulas, em especial, para as novas gerações, entre outras (Moura et al, 2024). No caso do Rio Grande do Norte havia ainda, uma forte crítica por parte dos movimentos sociais (MS) ao programa de distribuição de sementes comerciais levado a cabo pelo governo do estado. Para os MS, este programa era o principal responsável tanto pela contaminação das variedades crioulas/nativas quanto pelo desestímulo à sua conservação. Existia um entendimento por parte dos movimentos de que as mudanças mais substanciais neste campo, somente seriam possíveis em um governo que os representasse de fato. Por essa razão estes foram os principais responsáveis pela articulação da candidatura vitoriosa da senadora Fátima Bezerra, do Partido dos Trabalhadores (PT) ao governo do estado, em 2018.

Uma das primeiras ações do novo governo foi a mudança de nome da antiga Secretaria de Reforma Agrária para Secretaria Estadual de Desenvolvimento Rural e Agricultura Familiar (SEDRAF), no entanto, manteve a Secretaria de Estado da Agricultura, da Pecuária e da Pesca (SAPE/RN), em seus antigos moldes. A condução da nova secretaria ficou sob a responsabilidade do Professor Alexandre Lima, da Universidade Estadual do Rio Grande do Norte (UERN), pesquisador com um longo histórico de militância em defesa da agricultura familiar. Se a criação da SEDRAF pode fornecer indícios da visibilidade que a nova gestão quis dar ao segmento da agricultura familiar nas ações do governo, a permanência da SAPE inclusive sob a direção do mesmo grupo político que historicamente comandou a pasta, demonstra sob a responsabilidade de grupos tradicionais na cena política potiguar, evidencia a correlação de forças, inclusive bastante desigual, que seguiu pelos dois mandatos da governadora (entre os de 2018 a 2022 e de 2022 a 2026).

Esse cenário político abriu uma “janela de oportunidades” (Kingdon, 2003) para que os movimentos sociais do campo, em diálogo com o legislativo, retomassem algumas de suas antigas pautas, como a criação do Programa Estadual de Sementes Crioulas, que foi implementada em 2019. Apesar dos esforços conjuntos, sua execução tem sido marcada por uma série de desafios: insuficiência de estrutura física e de recursos humanos, problemas de coordenação das ações pela pasta, atrasos nos pagamentos dos fornecedores entre outros aspectos contextuais que têm enfraquecido a pauta das sementes crioulas (Moura, Bezerra e Rozendo, 2023). Para a análise deste processo lançamos mão de um conjunto de diferentes abordagens teóricas que trataremos a seguir, dando relevância às interações entre ativismos e a construção da agenda alimentar com foco nas sementes crioulas.

Perspectivas teóricas da interação entre movimentos sociais e o Estado: o papel dos ativismos na construção da agenda alimentar entorno das sementes crioulas

A literatura dos movimentos sociais tem se preocupado, mais recentemente, em construir reflexões teóricas e/ou modelos que possibilitem o entendimento do papel destes na formulação e implementação de políticas públicas. Mobilizando conceitos como os de repertórios de interação (Abers, Serafim e Tatagiba, 2014), ativismo institucional (Abers, 2021 e Cayres, 2016) e encaixes institucionais (Carlos, 2018), por exemplo, as autoras têm buscado compreender esse aspecto de uma perspectiva relacional centrando a análise da multiplicidade de vínculos possíveis entre atores estatais e não estatais. Parte-se do entendimento de que as articulações, diálogos, negociações entre estes ocorrem em momentos e espaços variados produzindo resultados igualmente diversos para as políticas públicas, seja do ponto de vista de seu desenho ou de sua implementação. Segundo essas autoras, em governos mais democráticos tem se evidenciado o aumento de formas e canais de interlocução entre sociedade e Estado.

Abers, Serafim e Tatagiba (2024, p.36) observaram a abertura de um “espaço para a combinação mais criativa de diferentes práticas e rotinas, ampliando as chances de acesso e influência dos movimentos sobre o Estado”. Meyer (2005) e Guigni e Passy (1998) citados por Abers (2021, p.19) observaram que quando os governos são mais permeáveis às demandas dos movimentos sociais estes podem inclusive incidir no desenho, implementação e monitoramento de políticas propostas.

Abers chama a atenção para a ação inovadora e criativa que deriva dessa relação. Como as instituições são “construídas cotidianamente, elas coexistem em ecologias ultra complexas caracterizadas por sobreposições e contradições, que não possuem regras claras” (Abers, 2021, p.25), abrindo espaços para a inventividade dos atores. Isso ocorre porque para Joas (1996) citado por Abers (2021) os contextos são sempre problemáticos, e é isso que impele o ator a agir de forma criativa. "Por meio de processos constantes de experimentação, atores não somente aprendem sobre os problemas, mas modificam o mundo em que atuam, mesmo de forma extremamente incremental” (Abers, 202, p.24). A criatividade na ação dos movimentos sociais também foi analisada por Tilly (2008) citado por Abers (2021) a partir dos conceitos de "repertório” e "performance”, ou seja, tomando como referência o conjunto de rotinas e práticas de ação coletiva e o modo como estas são operacionalizadas.

A noção de performance parece fornecer pistas importantes para a compreensão do próprio conceito de ativismo que, na literatura, recebe distintas acepções sendo frequentemente utilizado como sinônimo de militância. Autores como Silva e Ruskowski (2016), Sales et. al. (2018) e Machado (2007) sugerem olhar com maior atenção para as diferenciações entre ativismos e militância, pois revelam novos e relevantes aspectos da ação coletiva. Os autores parecem convergir em relação a concepção de ativismo, inspirados nos debates sobre os Novos Movimentos Sociais. Sales, Fontes e Yasui (2018) dizem haver, na literatura nacional, um enorme silêncio sobre tais diferenciações. Para Sales, Fontes e Yasui (2018) a militância privilegia estruturas organizadas como partidos, centrais sindicais e diretórios enquanto o ativista produz táticas “alternativas e organizativas à militância, operando em redes descentralizadas e autônomas; reconhecendo a pluralidade dos interesses dos seus atores” (Sales, Fontes e Yasui, 2018, p.565).

Para estes autores trata-se, de uma nova metodologia de ação coletiva, uma "nova sociabilidade militante” ou uma “nova lógica militante” que se orienta por práticas de organização em rede em detrimento da lógica de comando, como no caso da militância (Sales, Fontes e Yasui, 2018, p.572). Acepção semelhante encontramos em Silva e Ruskowski (2016) para os quais o “ativismo sociopolítico” é concebido como uma das diversas expressões do engajamento militante. Machado (2007) também sugere que as principais mudanças no âmbito dos novos movimentos sociais se dão sobre as "performances”. Embora não utilize o referido conceito explicitamente, fala de adaptações estratégicas nas formas de organização e atuação dos novos movimentos sociais, na conformação de uma “nova cultura organizacional” (p.249),como um elemento novo do que seria o ativismo. O ativismo é definido como sinônimo de ação coletiva ou individual, como no caso descrito por Machado (2007, p.271) sobre o hacktivismo³

Para Abers (2021) a ideia de ativismo evoca uma ação com vistas à transformação, mas a autora alerta também para a existência de um ativismo do tipo conservador, próximo ao que alguns autores denominaram de contra-movimento ( Lo, 1982; Moura, Rozendo e Oliveira, 2020; Silva e Pereira, 2020). Ainda segundo Abers (2021), a ideia de ativismo explica a ação em geral, mas no caso do ativismo institucional, trata-se de “um subtipo de ação criativa que envolve ação coletiva no interior de instituições na defesa de causas contenciosas sejam favoráveis ou contrárias a mudança na organização institucional das relações de poder” (Abers, 2021, p. 32). De modo que o “ativismo é definido como prática em grupo e um tipo de ação que sempre envolve instituições. A ideia de um ativismo institucional se refere mais ao local da luta do que ao objeto” (Abers, 2021, p, 33). Essa proposição de ativismo institucional parece bem apropriada para pensarmos a inclusão das sementes crioulas na agenda governamental, já que ocorreu após militantes dos movimentos sociais da agricultura familiar ocupar cargos de comando no governo estadual.

Analisando a ocupação de cargos públicos por militantes de movimentos sociais, Abers (2021), Cayres (2016) e Silva Junior, Nascimento e Moura (2020), apoiando-se no conceito de ativismo institucional, destacam que essa interação também envolve resistências (Abers, 2021), pois o ativista dentro do Estado estaria contestando regras burocráticas cotidianamente. Atores estatais/ativistas tentam imprimir mudanças nas políticas públicas com as quais estão comprometidos pessoalmente e institucionalmente, mas lidam com desafios impostos por esta dupla inserção tentando separar seus distintos papéis (Abers, 2021; Cayres, 2016; Silva Junior, Nascimento, Moura, 2020).

Os conceitos de encaixes institucionais e domínio de agência também vêm sendo explorados para entender como as demandas dos movimentos sociais passam a ser institucionalizadas e que consequências têm no processo de decisão governamental. Para Carlos (2018), o conceito de encaixe institucional contribui para compreender a existência de um caráter mutuamente constitutivo das relações entre movimentos e Estado, ou seja, tanto os atores societários moldam as instituições políticas quantos são moldadas por elas. Nessa lógica, tanto o campo político institucional quanto o campo da sociedade civil são interdependentes e relacionais. Segundo a autora,

Os encaixes são definidos relacionalmente como processos intermediários de solidificação institucional derivados de interações socioestatais, que atribuem alguma agência com certa duração aos atores sociais envolvidos na institucionalização de demandas e ações (Carlos, 2018, p.166).

Quando o Estado reconhece a legitimidade das ações de atores societários na proposição de determinados projetos, esses encaixes podem ser compreendidos como "domínios de agência". De acordo com Sanchez, Rodrigues e Braga (2022, p. 275), "um dos critérios possíveis para avaliar se um conjunto de encaixes pode ser considerado um domínio de agência é sua continuidade no tempo e sua capacidade de resiliência em momentos adversos, derivados, por exemplo, de mudanças de governo".

Pensando nos avanços nos processos de institucionalização das pautas dos movimentos sociais nas políticas públicas, através dos acessos ao Estado, podemos compreender também como a agenda governamental vai sendo formulada. Apesar de necessária, a existência de mobilização social não é um fator único explicativo para determinar a inclusão de uma demanda na agenda governamental (Gomes, Moura, Silva, 2019). Kingdon (2003) destaca que a ação dos movimentos sociais para publicizar uma questão, não é suficiente para que os governos lidem com ela, porque os governos adequam sua agenda aos interesses políticos do grupo que está no poder. Neste sentido, cada governo terá uma agenda com questões, na maioria das vezes, diferentes.

De acordo com Capella (2018), as análises sobre os processos de definição de quais problemas são importantes para serem levados em conta pelos governos e como as agendas são definidas devem ser realizadas desde um contexto mais amplo que explore “a participação de atores, suas ideias, crenças e o próprio “fazer” das políticas” (Capella, 2018, p. 10).

Nesta perspectiva, diferentes atores e ideias devem ser objeto de análise para a compreensão das escolhas feitas pelos governos. Os movimentos sociais seriam um dentre diversos outros atores (burocratas, mídia, etc) que buscam influenciar as escolhas dos gestores públicos. Como os gestores decidem quais problemas serão motivos de elaboração de políticas públicas e quais não? Por que alguns temas são priorizados e outros não?Para a autora,

“a investigação da agenda pode fornecer uma visão detalhada de um determinado momento relacionado a uma questão específica, bem como apontar para mudanças na atenção dos formuladores e nas prioridades governamentais” (Capella, 2018, p.31).

Kingdon (2003) apresenta o modelo de múltiplos fluxos para analisar a entrada de uma temática na agenda. Segundo o autor, existem três fluxos para explicar essa dinâmica: o fluxo dos problemas (problems), o das propostas ou alternativas (policies) e o da política (politics). Para Capella (2018, p.39), “as mudanças na agenda resultam do processo de convergência desses três fluxos, em momentos críticos em que janelas de oportunidade favorecem a mudança, operada pelos empreendedores de políticas". O fluxo dos problemas do modelo de Kingdon analisa de que forma as questões são reconhecidas e os motivos que as levam a compor a agenda do governo. Capella (2018) destaca que as questões se transformam em problemas para serem enfrentados quando despertam a atenção dos decisores, que buscam agir através de três mecanismos básicos: indicadores (apontam e mensuram a magnitude de uma situação); eventos, crises e símbolos; e os feedbacks (oriundo do monitoramento sobre orçamento, custos e gastos) (Capella, 2018; Gottems et al, 2013.

O segundo fluxo de Kingdon (2003) é composto pelas propostas/ideias e alternativas que estão em disputa no interior da comunidade (policy community) ou da rede de política pública (policy network). Diversos atores que compartilham preocupações relacionadas ao tema em tela compõem essas comunidades ou redes: pesquisadores e intelectuais, assessores parlamentares, funcionários públicos, ativistas, entre outros. As ideias são debatidas, reformuladas e às vezes descartadas, desaparecendo da agenda (Gomes, Moura e Silva, 2019; Capella, 2018).

Por fim, o terceiro fluxo é composto por fatores políticos mais amplos, como o clima político, mudanças de governo, pressões eleitorais, dinâmicas de grupos de interesse e eventos políticos (Capella, 2018). Este fluxo reflete o contexto no qual as decisões políticas são tomadas e como as preferências e poder dos atores políticos influenciam o processo. Além disso, Kingdon (2003) identifica a figura dos "empreendedores de políticas" (policy entrepreneur), que seriam os responsáveis por investir seu tempo e recursos para defender uma ideia, aproveitando uma janela de oportunidade. Os empreendedores de políticas podem ser políticos, acadêmicos, líderes de grupos de interesse ou burocratas que estão comprometidos em promover uma causa específica, têm conexões políticas ou que tem certa autoridade dentro do campo político (Kingdon, 2003; Capella, 2018).

Na nossa interpretação, os atores políticos vinculados tradicionalmente a movimentos sociais ligados à agricultura familiar ocuparam postos no governo estadual (ativismo institucional) e exploraram a abertura de uma janela de oportunidade no primeiro ano do governo de Fátima Bezerra, em 2019, que foi fortalecida pela criação do Consórcio Nordeste, também em 2019, criado em resposta ao fechamento dos canais de interlocução com o governo federal com a eleição de Jair Bolsonaro.

A janela de oportunidade e a inclusão do tema das sementes crioulas na agenda do governo do estado do Rio Grande do Norte

A construção do Programa estadual de Sementes Crioulas do Rio Grande do Norte foi articulada por diversos ativistas ligados às temáticas da agricultura familiar, agroecologia, soberania e segurança alimentar, que passaram a construir propostas de inovações nas políticas públicas, aproveitando a janela de oportunidade (Kingdon, 2003), que surgiu a partir da conformação de um governo mais permeável às pautas dos movimentos sociais em âmbito estadual, sob a administração do Partido dos Trabalhadores (PT), conforme citado anteriormente. O programa resulta de uma demanda antiga dos movimentos sociais do campo, que remonta às articulações iniciadas nos anos 70, pelas Comunidades Eclesiais de Base (CEBs), com a organização dos Bancos de Sementes Comunitários (BSCs) (Londres, 2014).

Isso surgiu nos territórios desde a época das Comunidades Eclesiais de Base, né? Os padres que saíam escondidos com a semente pra levar pra feira, porque os agricultores não podiam comercializar as sementes. Então surgiu a partir daí (representante da ASA, entrevista concedida aos autores em 24 fev. 2021).

Com o início da abertura democrática e a estruturação de diversos assentamentos rurais resultantes do I Programa Nacional de Reforma Agrária, em meados da década de 1980, as organizações sociais no campo se fortaleceram, criando as condições para uma ação coletiva em rede, que culminou com a criação da ASA, no ano de 1999 (Rozendo e Brandenburg, 2023). Esse aspecto reticular da organização permitiu uma multiplicidade de arranjos em diferentes níveis, incidindo em grande parte do território semiárido, articulando diversas experiências locais antes dispersas. A partir da noção de convivência com o semiárido, a ASA estendeu sua influência a uma gama de políticas públicas como o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), procurando incidir nas políticas existentes e fazer convergir o conjunto de suas pautas. As primeiras aquisições de sementes crioulas, por exemplo, foram viabilizadas a partir de uma política já em vigor, o PAA Sementes. No caso da Política de Um Milhão de Cisternas (P1MC), a ASA sugeriu que nos projetos produtivos, que fazem parte do desenho da referida política, fossem utilizadas variedades crioulas adaptadas às condições edafoclimáticas locais (Santos, Souza e Silva, 2024).

No cenário mundial, o tema também ganha relevância, no ano 2000, durante a III Conferência Internacional da Via Campesina com o lançamento da “Campanha Sementes” que alertou para o processo de privatização destas, bem como para o patenteamento sobre a vida e a limitação da Soberania Alimentar dos povos, contrapondo-se às soluções defendidas pela FAO, de valorizar sementes geneticamente modificadas (CAMARGO, s/d). Em 2003, durante o Fórum Social Mundial, em Porto Alegre, a campanha foi relançada com o slogan: “Sementes, Patrimônio dos Povos a Serviço da Humanidade". Foram estes contextos, que permitiram colocar o tema das sementes crioulas em perspectiva e fortalecê-lo por intermédio de um leque de políticas públicas de grande relevância para a agricultura familiar do semiárido. Assim, essas experiências vão se consolidando como pautas principais dos diversos ativismos no meio rural, sendo realçados nos discursos dos movimentos sociais, ONGs ambientalistas, intelectuais e pesquisadores que defendem sistemas agroalimentares sustentáveis.

Os debates em torno da importância e salvaguardas das sementes crioulas chegaram a tal ponto que a Federação dos Trabalhadores da Agricultura Familiar do Rio Grande do Norte (FETARN) em conjunto com o GT de Biodiversidade da ASA, realizou reuniões em cada um dos 10 territórios potiguares para subsidiar a proposta de um programa estadual de sementes crioulas, apresentada na gestão do governador Robinson Farias, de 2014 a 2018, da qual o Partido dos Trabalhadores compunha a base aliada. A proposição feita pelo então deputado estadual Fernando Mineiro (PT), acabou sendo derrotada. As tensões políticas com o apoio público do então governador ao impeachment da presidente Dilma Rousseff, ano de 2016, redundaram na saída do PT da base aliada, o que acabou bloqueando muitas das demandas da agricultura familiar, entre elas o programa de sementes. A eleição para o governo do estado, em 2018, abriu uma nova oportunidade para os movimentos sociais incidirem sobre as plataformas políticas dos candidatos. Como a Senadora Fátima Bezerra,“abraçava as pautas da agricultura familiar” , os movimentos sociais encabeçaram um apoio massivo à sua candidatura (Moura et al, 2020, p. 9).

Uma das respostas a esse apoio foi a criação da SEDRAF, uma secretaria que se ocupou especificamente das demandas do segmento. A nova unidade foi estruturada basicamente por pessoas com trajetórias ligadas aos movimentos sociais. Inclusive o nome indicado para o cargo de secretário, havia ocupado a secretaria executiva da ASA Potiguar e o Colegiado Nacional da ASA Brasil. A entrada desse perfil para os quadros do governo estadual, vai dar espaço para um ativismo institucional, que a partir da defesa das pautas da agricultura familiar colocou em perspectiva aspectos de soberania e segurança alimentar, resgatando pautas anteriores como o papel da conservação das sementes crioulas, conforme se verá mais adiante. O secretário passa a configurar, aquilo que Kingdon (2003) definiu como um “empreendedor da política”, pois acaba assumindo “um papel importante na defesa das ideias relacionadas à definição dos problemas e à estruturação dos debates a respeito de soluções”(Capella, 2016, p. 486). O antigo coordenador de agroecologia da Sedraf, que também vinha de uma “carreira de militante” (Fillieule, 2001), ressalta a importância desta trajetória do secretário para legitimar e sustentar o debate agroecológico e de segurança alimentar, na nova gestão:

Ele [o secretário] tem um trabalho já de militância e um trabalho acadêmico muito voltado para essa área, então ele tem muita compreensão dessa questão, que reflete muito na equipe e nos momentos de coordenação com a gente (entrevista concedida aos autores em 02 mar. 2021).

Destaca-se que a convergências de ações e interesses entre distintos grupos de ativistas vinculados à agricultura familiar, de pesquisadores dos quadros técnicos da Sedraf, de representantes eleitos de partidos progressistas no âmbito do legislativo, preocupados em discutir sistemas agroalimentares sustentáveis no estado, conformaram um campo do “ativismo alimentar" que já vinha se delineando (Grisa et al, 2016; Rozendo, 2018) no âmbito dos movimentos sociais pela suas dinâmicas próprias e que ganhou reforço com as políticas públicas do PAA e do PNAE (Rozendo, 2013), conforme destacado anteriormente.

Esses atores através da articulação em rede têm procurado ampliar sua incidência por meio da criação de programas e projetos de lei de importante impacto para a agricultura familiar. No Rio Grande do Norte, as mobilizações para a criação de uma central específica de Comercialização da Agricultura Familiar e Economia Solidária (CECAFES), ainda por volta do ano de 2007, é ilustrativa desse movimento de ascensão das pautas ligadas à segurança alimentar, que encontrou ressonância também nas plataformas do governo federal de 2003 a 2018 (Amaral et al, 2020). Mas essa cooperação virtuosa que retroalimentava as ações entre estado e federação no campo da soberania e segurança alimentar foi interrompida com a eleição de Jair Messias Bolsonaro à presidência. Os referidos temas não apenas perderam relevância na agenda política do novo governo federal, como grande parte dos instrumentos e políticas que lhes davam sustentação foi ativamente desmantelada (Couto e Rech, 2023, Bauer, 2013).

Os governos estaduais não aliados a Bolsonaro tiveram que ser muito criativos e empreendedores para sustentar essas pautas num contexto tão adverso politicamente. Para enfrentar esta nova configuração política foi de suma importância a criação, em março de 2019, do Consórcio Nordeste, um espaço de articulação formado entre os nove estados nordestinos, cujos governadores representavam um bloco de oposição ao governo federal. Se por um lado o governo Bolsonaro bloqueou os espaços habituais habilidades de negociação e foram persistentes, buscando promover seus pontos de vista no interior da comunidade política (Capella, 2016).

Assim, a criação do Programa Estadual de Sementes Crioulas, no Rio Grande do Norte, nasceu dessa relação entre agência dos movimentos sociais articulados com o poder público, entidades sindicais e ONGs, na luta pela agricultura familiar no estado, condicionado pelo contexto político proeminente, a partir de 2019.

Os (des) engajamento dos movimentos sociais e o enfraquecimento da temática das sementes no governo estadual

Como se viu anteriormente, o processo de mobilização anterior à criação do programa de sementes crioulas foi intenso e requereu muitas habilidades dos envolvidos. À medida que as etapas de implementação avançavam, as fragilidades do Programa iam sendo identificadas e ajustadas pela coordenação quando possível. Já nas avaliações iniciais de acompanhamento, estava clara a insuficiência das equipes técnicas da Sedraf e da Emater para dar conta das demandas de um projeto desta monta. Como se tratava de uma nova unidade, a Sedraf não possuía (situação que ainda permanece) quadros técnicos efetivos, apenas cargos comissionados e bolsistas, contratados via Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado do Rio Grande (FAPERN) e que estão em constante mudança. Também não possuia orçamento próprio, dividindo os recursos com a SAPE, aspectos que tiveram implicações importantes para a implementação do programa.

No que se refere a sua execução, esta exigia uma série de condições e procedimentos estruturantes, inclusive anteriores à elaboração do próprio edital para as aquisições das sementes que não estavam dadas e, sob as quais os gestores tinham muitas dúvidas.

A elaboração do edital pressupunha, por exemplo, o conhecimento prévio das variedades disponíveis nos diferentes territórios, pois apenas as cultivares devidamente registradas no Cadastro de Cultivares Crioulas do Ministério da Agricultura poderiam ser adquiridas. Vale lembrar das dificuldades de diálogo com esse órgão no contexto do governo de Bolsonaro, que ignorou muitas das solicitações de registro que haviam sido feitas. Além disso, era necessário precisar as quantidades a serem adquiridas no edital e apontar os mecanismos de garantia de pureza das cultivares. Esses requisitos por si só exigiam um nível de interação e coordenação entre os diferentes níveis de entes estatais e as organizações sociais que, mesmo contando com o ativismo institucional dos idealizadores da proposta, a Sedraf teve muitas dificuldades de cumprir.

Após grandes esforços para dar conta de organizar a oferta e articular inclusive órgãos de acreditação da qualidade das sementes crioulas, que se localizavam fora do RN, o estado não conseguiu assegurar aos cooperados da COOAFARN, o pagamento das sementes adquiridas. O atraso e a imprevisibilidade de datas para recebimento foram as maiores queixas nos primeiros encontros de avaliação da política de sementes crioulas. A situação parecia ainda mais grave quando os agricultores comparavam os recursos destinados às distintas políticas do mesmo governo. Enquanto para as sementes crioulas o orçamento não passava de R$900,00 devendo beneficiar uma diversidade de cooperados fornecedores, para as sementes convencionais do Programa Banco de Sementes, era destinado em torno de R$ 9,8 milhões (AGORA/RN, 2022). Além disso, a distribuição das sementes convencionais, oriundas do referido programa, que também é feita pela pela Emater e sempre foi entregue com atraso, passou a chegar na época programada, alinhandose às entregas das sementes crioulas. Como dissemos anteriormente, entre os agricultores e o pessoal de assistência técnica, o programa Banco de Sementes é concebido como o responsável por acelerar a contaminação das sementes crioulas e desencorajar o armazenamento dessas, um verdadeiro "Cavalo de Tróia".

Do lado dos movimentos sociais, a COOAFARN tentou dirimir os problemas dos atrasos nos pagamentos fazendo um empréstimo e garantindo o repasse dos recursos assim que as notas de compras fossem emitidas. O acordo era de que à medida que o estado fizesse os repasses a cooperativa quitaria sua dívida, mas isso não aconteceu. Os esforços despendidos tanto do lado da burocracia estatal quanto de parte dos movimentos sociais, na figura da COOFARN, para colocar em curso o Programa de Sementes Crioulas num primeiro momento, não conseguiram ao longo do processo de execução manter a vitalidade do tema das sementes crioulas na agenda governamental.

O programa começa a perder a centralidade na SEDRAF, por uma série de situações, além dos limites de infraestrutura e de coordenação política mencionada anteriormente. No final de 2022, nas reuniões de avaliação da política, já havia queixas da coordenação da Sedraf de um certo recuo, do apoio dos movimentos sociais à pauta das sementes que pode ter a ver com o atraso dos pagamentos, mas também com descontentamentos com o próprio governo que ajudaram a eleger.

A partir de 2022, outros projetos passam a ganhar mais espaço na agenda governamental com destaque para o Programa do Algodão Agroecológico e a proposta de mecanização da agricultura familiar, a partir de 2024, numa parceria com a China para aquisição de equipamentos adaptados à agricultura familiar, que acabam tornando a mecanização o novo carro chefe da SEDRAF Esta parceria tem sido “a menina dos olhos” do governo estadual e surge num novo contexto político marcado pela eleição de Luiz Inácio Lula da Silva à presidência, no ano de 2022. Áreas de negociação bloqueadas tanto internamente no Brasil quanto no exterior foram reativadas, abrindo espaço para novas cooperações. Se no primeiro governo de Fátima Bezerra, as ações da Sedraf ficaram muito circunscritas ao estado ou a especificidade dos estados nordestinos através do Consórcio Nordeste, no segundo governo, a partir de 2023 espraiou-se para outras searas.

A reabilitação das políticas públicas para agricultura familiar, com a volta do MDA, por exemplo, abriu novas possibilidades, como esse acordo com a China em que o RN e MST são parceiros.

Considerações Finais

Para compreender a dinâmica de entrada de temas na agenda governamental, podemos explicar a perda da centralidade das sementes crioulas no governo por alterações nos três fluxos trabalhados por Kingdon (2003): problemas, soluções e contexto político. No caso específico da política de sementes crioulas, parece fato que havia um alinhamento entre o alto escalão do governo na promoção da política, mas que não se manteve entre os "burocratas de nível de rua”, diretores e técnicos das Ematers regionais, responsáveis pela implementação da política (Lotta, 2021). Estes, em diversos momentos, atuaram contra ou negligenciaram as possibilidades de inserção da agricultura familiar no Programa, especialmente porque tem marcado em suas formações o modelo de desenvolvimento rural hegemônico. Para esses atores, os problemas seriam outros a serem levados em consideração pela Secretaria ou mesmo atuavam numa perspectiva contrária à lógica pensada pela política. Sem a força capilar da Emater para contribuir com a execução do Programa, outras demandas passaram a ser prioritárias na Sedraf, diminuindo também a adesão dos movimentos sociais a essa pauta.

Ao mesmo tempo, a recente parceria com a China, divulgada em todas as mídias e exaltada pelo governo estadual, surgiu como uma alternativa viável para a retomada da importância da agricultura familiar na agenda, ou seja, tratava-se de uma solução para as inquietações dos movimentos sociais, que não viam mais motivo para contribuir com o programa de sementes e vinham pautando outras demandas na cena política. Além disso, o próprio governo de Fátima Bezerra também vinha sendo questionado pelos diversos movimentos sociais, do campo e da cidade. Ao explorar políticas que exaltassem parcerias internacionais (caso da China) e temas atuais como o das energias renováveis, o governo sinalizava o “fechamento” da janela de oportunidade dada ao programa de sementes. A indicação da governadora como “embaixadora dos ventos”é bem ilustrativa desta questão.

Assim, ganhou força no contexto político nacional e estadual a pauta de “uma promessa de transição energética” e o potencial do Rio Grande do Norte nesse processo, incluindo aí, uma reorganização das dinâmicas da agricultura familiar e, consequentemente, novos problemas evidenciados e levados para a cena política.

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Um tipo de ativismo usado por coletivos ou indivíduos para causar danos e prejuízos a grandes corporações por meio da invasão de seus bancos de dados.

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Editor:
Altemar Amaral Rocha

Datas de Publicação

Publicação nesta coleção
17 Nov 2025
Data do Fascículo
2025

Histórico

Recebido
28 Ago 2025
Aceito
28 Set 2025

Este é um artigo publicado em acesso aberto (Open Access) sob a licença Creative Commons Attribution, que permite uso, distribuição e reprodução em qualquer meio, sem restrições desde que o trabalho original seja corretamente citado.

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