Modelos de REDD+ e seus efeitos socioambientais: comparando iniciativas estatais e o mercado voluntário

REDD+ Models and Their Socio-Environmental Effects: Comparing State Initiatives and the Voluntary Market

Modelos REDD+ y sus efectos socioambientales: Comparación de iniciativas estatales y el mercado voluntario

Resumo

O objetivo desta pesquisa é analisar comparativamente dois modelos distintos de iniciativas de REDD+ e seus possíveis impactos no território. Delimitou-se o Fundo Amazônia e a plataforma Carbon Fair como casos representativos de interesse para analise. Mobilizou-se um referencial teórico neoinstitucionalista, atento à institucionalização dos mecanismos e fluxos decisórios como variável explicativa das dinâmicas de implementação dos projetos e seus impactos na realidade social e no ambiente. Utilizou-se de pesquisa documental, através de análise de conteúdo, com legislações, normas e procedimentos internos e informações disponíveis nos respectivos sites. Ficou evidente que as formas de estruturação institucional, financiamento, participação de atores sociais e aplicação de salvaguardas socioambientais têm efeitos decisivos na forma como esses projetos se materializam nos territórios e impactam comunidades tradicionais.

Palavras-chave:
pagamentos por serviços ambientais; REDD+; desenvolvimento sustentável; Fundo Amazônia; crédito de carbono

Abstract

The objective of this research is to comparatively analyze two distinct REDD+ initiative models and their potential impacts on the territory. The Amazon Fund and the Carbon Fair platform were selected as representative cases of interest for analysis. A neo-institutionalist theoretical framework was used, focusing on the institutionalization of decision-making mechanisms and flows as an explanatory variable for the dynamics of project implementation and their impacts on social reality and the environment. Documentary research was used, through content analysis, with legislation, internal standards and procedures, and information available on the respective websites. It became clear that the forms of institutional structuring, financing, participation of social stakeholders, and application of socio-environmental safeguards have decisive effects on how these projects materialize in the territories and impact traditional communities.

Keywords:
payments for environmental services; REDD+; sustainable development; Amazon Fund; carbon credits

Resumen

El objetivo de esta investigación es analizar comparativamente dos modelos distintos de iniciativas REDD+ y sus posibles impactos en el territorio. El Fondo Amazonía y la plataforma Carbon Fair se seleccionaron como casos representativos de interés para el análisis. Se utilizó un marco teórico neoinstitucionalista, centrado en la institucionalización de los mecanismos y flujos de toma de decisiones como variable explicativa de la dinámica de implementación de proyectos y sus impactos en la realidad social y el medio ambiente. Se empleó una investigación documental, mediante análisis de contenido, con legislación, normas y procedimientos internos, e información disponible en los respectivos sitios web. Se evidenció que las formas de estructuración institucional, financiamiento, participación de los actores sociales y la aplicación de salvaguardas socioambientales tienen efectos decisivos en la materialización de estos proyectos en los territorios y su impacto en las comunidades tradicionales.

Palabras clave:
pagos por servicios ambientales; REDD+; desarrollo sostenible; Fondo Amazonía; créditos de carbono.

Introdução

Diante da emergência da crise climática, modelos de gestão florestal baseados na valoração e monetização dos serviços ecossistêmicos e dos estoques de carbono florestal se multiplicaram e se popularizaram, se legitimando no rol de soluções aplicáveis ao desmatamento, como é o caso das iniciativas de REDD+², que constituem um instrumento pelo qual países do sul global recebem pagamentos baseados resultados pela conservação de estoques florestais e diminuição do desmatamento (Pinsky, 2017). Esse modelo tem-se mostrado um mecanismo interessante de transferência de renda, possibilitando que países do Norte Global paguem pela conservação de florestas tropicais, a partir do princípio de responsabilidades comuns, porém diferenciadas, que foi acordado no âmbito da UNFCCC³.

Como pontua Marion Suiseeya (2017), tal iniciativa evoluiu para se tornar um modelo de governança global de florestas que molda decisões coletivas e organiza formas de manejo de recursos florestais e de uso e apropriação do espaço. Essa virada insere a questão da governança dessas áreas no rol de ações de combate às mudanças do clima e, portanto, dentro de estruturas e arranjos institucionais construídos e negociados a nível global, promovendo novos mecanismos de intervenção em florestas tropicais e incorporando nelas determinados agentes sociais, lógicas de ocupação e apropriação do espaço e concepções de sustentabilidade que antes lhes eram alheias.

A literatura aponta dois caminhos para se entender a monetização, ou assetização, nos termos de Levidow (2020), da natureza, que parecem convergir para uma mesma lógica: o processo de financeirização da natureza e a constituição de um paradigma de desenvolvimento sustentável como sustentáculo da ação política e social de combate à crise do clima.

Muito bem trabalhada por Levidow (2020), a transformação da natureza em assets, ou ativos, decorre do reconhecimento do valor dos serviços ecossistêmicos para o sistema econômico mundial e, portanto, da incorporação da dimensão ambiental no cálculo financeiro e estratégias corporativas das empresas modernas, ensejando a criação de instrumentos para que essa dimensão fosse incluída nas dinâmicas de mercado e, também, nas decisões de política ambiental e econômica. Como pontua Furtado (2015), a financeirização da natureza faz parte de um movimento macroeconômico de expansão e diversificação do capital financeiro para territórios e atividades que antes lhes eram alheio, ampliando sua zona de influência e mecanismos de reprodução do capital. Percebe-se, portanto, que existe um movimento do mercado (financeiro ou não) em direção aos recursos naturais como um novo espaço de reprodução ampliada de capital, pelas vias de sua conservação e não de sua transformação.

Conjuntamente, ocorre também um movimento político que, desde a década de 1970, passa a debater e procurar soluções às questões ambientais e climáticas a nível global que culminou na institucionalização da ideia de desenvolvimento sustentável tanto a nível global quanto a nível nacional. De acordo com Togashi e Hacon (2012), o conceito se fundamenta em uma noção de correção de rumos da sociedade capitalista que tentaria alinhar desenvolvimento econômico e melhoria na qualidade de vida com equilíbrio ecológico - a partir de uma racionalidade científica e econômica⁴.

Nesse sentido, a institucionalização da ideia de desenvolvimento sustentável legitima a lógica de mercado como instância autorizada e capaz de oferecer soluções às questões ambientais. É a partir desses dois movimentos distintos, porém convergentes, que uma variedade de instrumentos de pagamentos por serviços ambientais é desenvolvida e passa a ter impactos diretos nos territórios de floresta do Sul Global.

Há, contudo, controvérsias a respeito desse modelo. Barbara Unmüßig (2020), da Fundação Heinrich Böll, pontua que o sistema de valoração e monetização da natureza (necessário ao modelo de Pagamentos por Serviços Ambientais estabelecidos nos projetos de REDD+) é incapaz de incorporar a complexidade e as variadas dimensões de um território, especialmente no que tange a seus valores culturais e tradicionais para as comunidades locais.

Este processo tem implicações em torno do significado atribuído às florestas, à biodiversidade e às relações sociais subjacentes com efeitos sobre como percebemos e reproduzimos estas relações, como também sobre a implementação de políticas públicas em geral e sobre as comunidades incorporadas a estas políticas. (Furtado, 2015, p. 198)

Furtado (2015) demonstra que projetos de REDD+ têm ensejado a perda de direitos agroextrativistas de populações onde estão situados, com implicações diretas para reprodução social de grupos sociais tradicionais e para a manutenção de seus modos de vida. Herz (2018) também aponta que tais projetos ao redor do mundo têm resultado em conflitos e até mesmo expulsões de populações locais.

No entanto, as iniciativas de REDD+ são qualitativamente diferentes a depender do país, do arranjo, das formas de financiamento entre outras características. Partiu-se do pressuposto de que essa diversidade de modelos também produz uma diversidade de fluxos de poder, de procedimentos operacionais e de atores sociais envolvidos que imprimem resultados distintos nos territórios afetados, o que justifica a investigação aqui realizada.

A distinção fundamental com a qual se trabalha no universo de programas e projetos de REDD+ é entre os arranjos governamentais e o mercado voluntário. Com a regulamentação desse instrumento de combate ao desmatamento na UNFCCC, organizou-se modelos de programas de REDD+ cuja responsabilidade e administração é centrada nos estados-nacionais, financiados através da captação de recursos não-reembolsáveis com Estados e grupos econômicos do norte global. Nesses modelos, a responsabilidade pela aplicação dos recursos e pela prestação de contas, bem como pela observância das regras estabelecidas na UNFCCC é delegada aos Estados. Conjuntamente, o controle e mitigação dos possíveis danos de tais projetos em comunidades tradicionais deve seguir os princípios acordados na COP 16, que se convencionou chamar de Salvaguardas de Cancún.

O mercado voluntário, por sua vez, não integra a Convenção-Quadro das Nações Unidas e nem é por ela fiscalizado ou regulamentado. Suas fontes de financiamento dependem da comercialização de créditos de carbono que são emitidos a partir do cálculo do estoque de carbono florestal conservado nas áreas de atuação dos projetos e suas regras e regulamentações seguem uma variedade de modelos e recomendações emitidas pelo Banco Mundial, bancos de desenvolvimento ou entidades privadas. Como pontua Ehara, Hyakumura e Yokota (2014), tais padrões variam significativamente em termos de níveis de ambição e formas de abordagem.

Estabelecida essa contextualização inicial, o presente trabalho teve por objetivo comparar duas iniciativas de REDD+, uma governamental e uma do mercado voluntário, identificando suas dinâmicas e impactos nos territórios afetados. Foram escolhidos, para os fins dessa pesquisa, o Fundo Amazônia e a plataforma Carbon Fair para representar, respectivamente, os dois modelos de interesse deste estudo, dada a relevância dessas duas iniciativas no contexto brasileiro de REDD+.

O Fundo Amazônia é a primeira experiência de REDD+ do mundo e talvez a mais relevante em termos de sua consolidação, implementação e valores desembolsados. Criado em 2008 e regulamentado em 2009, sua carteira conta, até o ano de 2025, com 128 projetos aprovados e mais de 1,9 bilhão de reais desembolsado (Fundo Amazônia, 2025). A Carbon Fair, por sua vez, também tem origem no ano de 2008 e foi responsável pela elaboração do primeiro padrão de certificação de carbono do Brasil, o Carbon Fair Standards. A plataforma conta atualmente com 48 projetos apoiados.

Parte-se aqui de um referencial teórico neoinstitucionalista, postulando que a organização dos arranjos institucionais afeta os fluxos de poder e processos de tomada de decisão, de modo que diferentes modelos de pagamentos por serviços ambientais devem produzir resultados também diferentes. De acordo com Charmakar, Kimengsi e Giessen (2023), instituições moldam as interações entre os variados agentes presentes em sistemas de governança florestal através de medidas coercitivas, da organização dos fluxos de informação, da efetividade de espaços participativos e das dinâmicas de poder dos processos decisórios.

Para a além desta introdução, o trabalho conta com uma seção de desenvolvimento, onde são tratados de maneira pormenorizada os casos mencionados, e uma seção de considerações finais, em que são apresentadas as conclusões da investigação.

Os Programas de REED+ e seus efeitos ambientais nos territórios de comunidades tradicionais

Para compreender a dinâmica de programas de REDD+ e seus efeitos nos territórios de floresta e em comunidades tradicionais, três elementos se destacam e devem ser analisados: as fontes e condições de financiamento dos projetos, os agentes sociais envolvidos e a observância de princípios de salvaguardas socioambientais (e quais princípios são estes).

Isso porque as condições de acesso a recursos financeiros acabam por definir quais agentes sociais são aptos a participar desse circuito e determinam, em grande medida, suas formas de utilização. À medida que diferentes agentes sociais se inserem em sistemas de governança multinível, novos referenciais e perspectivas de sustentabilidade, de conservação e de gestão florestal, passam a interagir e competir nas arenas e espaços deliberativos desses projetos, alterando sua dinâmica e produzindo resultados variados. Nesse sentido, a institucionalização de princípios e normas de proteção aos direitos humanos e direitos socioterritoriais de comunidades tradicionais é também um indicador interessante para avaliar os efeitos dessa variedade de dinâmicas nos modos de vida dessas mesmas populações. Vejamos cada um desses elementos a seguir.

Fontes de Financiamento

Existe uma diferença fundamental entre a forma de financiamento do Fundo Amazônia e dos projetos inseridos na plataforma Carbon Fair. O primeiro é financiado a partir de doações de Estados nacionais e algumas companhias de maior porte, sendo o principal doador de recursos o governo da Noruega - também integram a lista os governos da Alemanha, Dinamarca, Suíça, Estados Unidos da América, Japão, Reino Unido e União Europeia. A captação de recursos é condicionada às emissões comprovadamente reduzidas de carbono, calculadas pelo MMA com base nos dados anuais de desmatamento do país em relação à expectativa de desmatamento baseada nos dez anos diretamente anteriores.

É um modelo de pagamentos por resultados que libera os projetos apoiados pelo fundo de comprovação de reduções de desmatamento em suas áreas de atuação e delega à esfera federal do Estado a responsabilidade de reduzir a supressão de florestas nacionalmente. Com isso, o fundo passa a ser apenas mais um instrumento de política ambiental, que necessita ser integrado a um amplo rol de iniciativas governamentais, e tem atuado como um dos viabilizadores da implementação do PPCDAm, do Código Florestal, entre outras políticas.

Como pontuam Salles, Salinas e Paulino (2016) a diferença dessa modalidade de financiamento em relação ao mercado voluntário leva a uma diferenciação dos projetos apoiados, principalmente no que tange ao escopo dos projetos - que no caso dos projetos financiados com fundos públicos tendem a abarcar objetivos sociais e ambientais mais amplos, enquanto os projetos financiados pela comercialização de créditos de carbono costumam objetivos mais específicos ligados a resultados mensuráveis de estocagem de carbono.

Isso tem implicações diretas na forma como projetos de REDD+ impactam os territórios e, fundamentalmente, reforçando o apontamento anterior de Unmüßig (2020), na capacidade desses de considerar as várias dimensões simbólicas e culturais dos territórios e da biodiversidade neles existente.

Isso não implica concluir que projetos financiados por iniciativas governamentais estejam isentos de uma lógica mercantil de monetização da natureza, contudo o modelo, da maneira como é organizado no Fundo Amazônia, circunscreve essa lógica e seus efeitos mais imediatos à atividade de captação de recursos, abrindo um maior escopo de atuação aos projetos para que seja possível incorporar neles diferentes valores e cosmovisões associadas às comunidades locais.

Outra distinção importante é que o Fundo Amazônia apenas financia projetos na modalidade não-reembolsável, de modo que as iniciativas nos territórios não precisam necessariamente se orientar para a geração de renda monetária tendo em vista o reembolso do investimento inicial. Isso difere do modelo de financiamento da Carbon Fair pois a necessidade de financiamento dos projetos através da venda de créditos de carbono enseja a necessidade de orientar sua execução para a maximização da estocagem de carbono, o que pode incidir em perda de direitos agroextrativistas de comunidades tradicionais e, complementarmente, em impactos negativos em seus modos de vida, no sentido de transformar camponeses e pescadores em agentes profissionais de conservação.

Atores sociais envolvidos

O mercado voluntário de REDD+ é voltado especialmente a empresas que buscam compensar as emissões de suas atividades e, assim, cumprir com exigências legais (Wijayanti, 2022), bem como melhorar sua reputação no mercado ao sinalizarem engajamento com a agenda climática (Afridi, 2023). Nesse sentido, tal mercado funciona como um mecanismo através do qual o mercado se insere em atividades de conservação ambiental e governança florestal e, com isso, estende sua influência para áreas de floresta que antes se encontravam fora do circuito financeiro.

Enquanto essas companhias foram a base de financiamento do mercado voluntário, as iniciativas governamentais trazem para os sistemas de governança florestal majoritariamente Estados nacionais, inserindo os projetos de REDD+ no âmbito de negociações diplomáticas e de acordos bi e multilaterais. No entanto, como pontua Horn (2023), o Fundo Amazônia foi construído de modo a não poder ser utilizado como mecanismo de offsetting, o que altera as condições de negociação entre os países e os interesses nelas envolvidos, visto que não permite sua utilização para o cumprimento das NDCs dos doadores.

Como pontuam Sales, Salinas e Paulino (2016) e Maciel, Cruz e Paulino (2023), há diferenças significativas nos participantes relacionados a diferentes modelos de iniciativas de REDD+. Enquanto o mercado voluntário é marcado principalmente pela participação de empresas, tanto como financiadoras quanto como proponentes, o Fundo Amazônia contempla uma diversidade muito maior de atores envolvidos, como ONGs, entes federativos, associações e cooperativas (ibidem). Ao congregar diferentes atores sociais, o fundo permite a inserção de uma gama maior de perspectivas e visões de mundo, consequentemente, possibilitando a promoção de diferentes estratégias de conservação ambiental e um maior diálogo com as expectativas e necessidades dos povos locais. Ademais, possibilita a associações locais um acesso direto ao fundo, contribuindo para sua autonomia.

Salvaguardas de REDD+

As salvaguardas de REDD+ são um mecanismo de controle dos impactos dos projetos nas comunidades locais, considerando a experiência e aprendizado de outras iniciativas globais de governança florestal, que geraram inúmeras críticas e crises de legitimidade devido aos danos causados a comunidades tradicionais (Suiseeya, 2017). Nesse sentido, Chhatre et al. (2012) pontuam que esses princípios devem servir para garantir os direitos e ampliar o acesso e o controle das populações locais a seus territórios e recursos.

O Fundo Amazônia, por ser uma iniciativa inserida no Acordo de Paris, segue os princípios acordados na Conferência das Partes da UNFCCC de 2010, que se fundamenta, basicamente, nos princípios da participação efetiva das comunidades afetadas e na distribuição de benefícios. No entanto, como pontua Jagger et al. (2014), elas são suficientemente abertas para considerar as capacidades estatais e o cumprimento da legislação aplicável em cada contexto nacional; no entanto, a falta de um direcionamento mais estrito e de sanções previstas ao descumprimento de tais princípios tornam sua implementação confusa e pouco eficiente, muitas vezes deixada em segundo plano no desenvolvimento de estratégias nacionais de REDD+, o que levanta a questão do grau de eficácia do arranjo até o momento implementado no controle dos impactos socioculturais dos projetos executados.

Para além das Salvaguardas de Cancún, utilizada no Fundo Amazônia, diversos outros padrões de salvaguardas foram elaborados ao longo dos últimos 15 anos - modelos que costumam ser adotados em projetos ligados ao mercado voluntário. Lasheras, Barletti e Larson (2024), analisaram comparativamente onze padrões diferentes de salvaguardas, identificando suas limitações e potencialidades, e concluíram que tais modelos variam significativamente em rigor e oportunidades para uma implementação saudável de projetos de REDD+. Enquanto seis deles oferecem diretrizes claras para a participação de comunidades, os outros 5 oferecem apenas recomendações par adesão voluntária.

Todavia, tanto em iniciativas governamentais quanto no mercado voluntário, as maiores dificuldades se encaixam nos precários (ou inexistentes) instrumentos de fiscalização e transparência da observância das salvaguardas no âmbito dos projetos, ensejando o risco de que tais salvaguardas sejam utilizadas apenas de maneira retórica (Furtado, 2018).

Considerações Finais

A análise comparativa entre os modelos de REDD+ representados pelo Fundo Amazônia e pela plataforma Carbon Fair evidencia que as formas de estruturação institucional, financiamento, participação de atores sociais e aplicação de salvaguardas socioambientais têm efeitos decisivos na forma como esses projetos se materializam nos territórios e impactam comunidades tradicionais. Embora ambos os modelos estejam ancorados na lógica de valoração da natureza como estratégia de enfrentamento da crise climática, suas diferenças estruturais revelam implicações distintas para a reprodução social, cultural e econômica das populações locais.

O Fundo Amazônia, enquanto arranjo governamental, mostra-se mais integrado a políticas públicas nacionais e comprometido com uma abordagem mais ampla e participativa de conservação ambiental. Sua lógica de financiamento nãoreembolsável, atrelada à performance nacional de redução de emissões, permite uma maior flexibilidade e diversidade nos objetivos dos projetos apoiados, abrindo espaço para a incorporação de múltiplas visões de mundo e dialogando melhor com cosmovisões de comunidades tradicionais.

Já os projetos vinculados ao mercado voluntário, como os da Carbon Fair, operam sob uma lógica que privilegia resultados mensuráveis e eficiência na estocagem de carbono. Essa racionalidade frequentemente se sobrepõe às dimensões culturais, sociais e simbólicas dos territórios, podendo provocar transformações significativas nos modos de vida locais e uma reconfiguração das relações entre populações tradicionais e seus ambientes. Além disso, a variedade e a flexibilidade dos padrões de salvaguardas no mercado voluntário não garantem, por si só, a proteção dos direitos das comunidades afetadas, especialmente na ausência de mecanismos robustos de monitoramento e responsabilização.

Nesse contexto, reforça-se a importância de uma análise institucional atenta às assimetrias de poder, às capacidades dos agentes envolvidos e às múltiplas dimensões que constituem os territórios florestais. Em ambos os modelos, constatase que a financeirização da natureza carrega riscos de reproduzir desigualdades, aprofundar assimetrias de poder e desconsiderar a complexidade dos territórios de floresta. Os arranjos institucionais, portanto, não são neutros: moldam os fluxos de poder, determinam os critérios de elegibilidade dos atores e influenciam diretamente os resultados dos projetos. A eficácia e a justiça desses mecanismos dependem da forma como os princípios de equidade, participação e respeito aos direitos socioterritoriais são incorporados nas práticas de governança.

• 2
  Redução de emissões por desmatamento, degradação florestal, conservação e manejo sustentável de florestas e aumento de estoques de carbono florestal nos países em desenvolvimento.
• 3
  Convenção Quadro das Nações Unidas para as Mudanças Climáticas
• 4
  Sobre a constituição do Desenvolvimento Sustentável ver Togashi e Hacon (2012) e Le Prestre (2001)

Disponibilidade dos dados:

Os dados da pesquisa estão disponíveis no corpo do artigo

Referências

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• Edição:
  Altemar Amaral Rocha

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  10 Nov 2025
• Data do Fascículo
  2025

Histórico

• Recebido
  28 Ago 2025
• Aceito
  28 Set 2025