De professor assalariado a bolsista: precarização das relações de trabalho na UAB¹

Resumo

O objetivo deste artigo é analisar a natureza jurídica da prestação de trabalho pelo Professor Formador e pelo Tutor no âmbito da Universidade Aberta do Brasil (UAB). O artigo busca averiguar se as características jurídicas específicas que correspondem ao contrato de emprego se verificam nessa modalidade de trabalho docente para, então, identificar a possibilidade de essa atividade se caracterizar ou não como um emprego. Para analisar esse aspecto, além da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), a pesquisa valeu-se da normatização brasileira - leis, portarias e decretos - mais precisamente do Decreto 5.800 de 2006, da Lei 11.273 de 2006 e das Portarias 183 de 2016 e 102 de 2019. Conclui-se que as alterações, providas ao longo do tempo em normas e atos administrativos que regulam o processo seletivo para docentes atuarem na UAB, contribuíram para alterar a natureza jurídica do trabalho docente. Elas interferiram para que a dinâmica cotidiana da prestação de trabalho, ou seja, o contrato realidade, configurasse as características jurídicas que correspondem ao vínculo empregatício, embora não admitam essa possibilidade. Dessa forma, contrariam o princípio da Primazia da Realidade sobre a Forma. A análise permite dizer que essa circunstância tem proporcionado, às pessoas que exercem a docência no âmbito do Estado, um vínculo de trabalho cada vez mais fragilizado, pois estão progressivamente perdendo seus direitos trabalhistas e sociais, ao se submeterem a receber uma bolsa e não uma remuneração. Essa evidência ratifica o processo de precarização que historicamente têm vivenciado aquelas e aqueles que exercem o trabalho docente.

Palavras-chave:
Educação a distância - Universidade Aberta do Brasil - Trabalho docente - Contrato de emprego - Precarização

Abstract

This article examines the legal nature of teaching labor within the Open University of Brazil (Universidade Aberta do Brasil - UAB), specifically focusing on the roles of Supervising Professors and Tutors. Despite the expansion of public distance education, a significant gap remains in understanding how recent administrative changes have affected the labor rights of these professionals. By analyzing the Brazilian Consolidation of Labor Laws (Consolidação das Leis do Trabalho - CLT) alongside specific regulations - such as Decree 5.800/2006 and Administrative Ruling 102/2019 - this study investigates whether these teaching activities meet the legal criteria for a formal employment relationship. The findings reveal that successive changes in selection and contracting norms have fundamentally altered the legal status of teaching work. While official regulations deny an employment bond, the daily professional dynamics - the reality of the contract - clearly exhibit the legal hallmarks of employment. Consequently, the current system violates the principle of “Primacy of Reality over Form”. This study concludes that the transition from salaried remuneration to stipend-based compensation has weakened labor protections, institutionalizing the precarization of teaching labor within the Brazilian state.

Keywords:
Distance education - Open University of Brazil (UAB) - Teaching labor - Employment contract - Precarization.

Introdução

Editor: Prof. Dr. Fernando L. Cássio

Em uma edição extra do Diário Oficial da União, o Ministério da Educação (MEC) suspendeu até o dia 10 de março de 2025 a criação de novos cursos de graduação, novas vagas e polos de Educação a Distância (EaD) no Brasil por meio da Portaria do Ministério das Cidades - MCID 528 (Brasil, 2024). Essa decisão foi tomada pela esfera pública em decorrência da necessidade de revisão do seu marco regulatório para que se busque a sustentabilidade e a qualidade dos cursos de graduação. Com fins de rever tal marco, o Governo Lula diz pretender realizar um diálogo entre diferentes segmentos, com base no qual deveria ser constituído um documento até 31 de dezembro de 2024. Documento esse que, até o momento de escrita deste artigo, ainda não foi divulgado.

Desde a regulamentação da EaD como sistema educacional brasileiro, ocorrida em 2006, têm aumentado progressivamente pesquisas que destacam os seus aspectos nevrálgicos. Têm sido alvo de críticas, por exemplo, os seguintes aspectos: o trabalho docente realizado pelo Professor Formador e pelo Tutor (Mill; Fidalgo, 2007; Lacé, 2014; Oliveira, 2014), a natureza jurídica do trabalho do docente virtual (Barros, 2007; Scottini, 2012), a formação dos professores (Arruda, 2018), o material didático (Mercado; Freitas, 2013), a tipologia das avaliações dos alunos (Ribeiro, 2013), a privatização exacerbada da Educação Superior oferecida pela EaD (Barros; Araujo, 2018) e a precarização do trabalho docente na Universidade Aberta do Brasil (UAB), política pública que fomenta a modalidade EaD no país (Pereira, 2010; Veloso; Mill, 2018).

Frente a essa demanda e somando-se às análises realizadas por Barros (2007) e Scottini (2012), por exemplo, este artigo pretende discutir a natureza jurídica da prestação de trabalho pelo Professor Formador e pelo Tutor² no âmbito da UAB, considerando a legislação brasileira, mais precisamente o Decreto 5.800 de 2006, a Lei 11.273 de 2006 e as Portarias 183 de 2016 e 102 de 2019 do MEC, além da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), para identificar se os elementos jurídicos que configuram o contrato de emprego se encontram caracterizados nessa modalidade de trabalho docente.

Essa é uma discussão relevante para o campo educacional porque evidencia a precarização do trabalho docente realizado na modalidade EaD, não no âmbito privado, mas em universidades públicas. Toca aspectos sensíveis que impactam a qualidade de vida e a saúde do professor, quais sejam: o baixo valor pago por hora-aula; a ausência de quaisquer direitos trabalhistas ou sociais decorrentes das relações de trabalho ora discutidas; e o contrato de trabalho temporário, em tempo parcial e pago na modalidade de bolsa.

Pretendemos, assim, propiciar informações jurídicas à categoria docente vislumbrando a garantia de seus direitos, colocando-os em perspectiva a fim de provocar positivamente a discussão quanto ao marco regulatório prometido pelo Governo Lula, no sentido de conceber a necessidade de regulamentar adequadamente a prestação de serviços docentes no âmbito da UAB.

O trabalho docente na UAB: evidências de precarização

Para entender as condições de trabalho do Professor Formador e do Tutor na EaD precisamos inicialmente nos reportar a algumas das acepções recorrentes de trabalho docente. Consideramos que tal precisão é necessária porque ela nos ajuda a entender a complexidade da organização do processo de trabalho dentro da escola, quer seja ela física ou virtual.

O trabalho docente tende geralmente a ser associado exclusivamente às atividades realizadas por um professor, de forma presencial e dentro da sala de aula. Entretanto, segundo Oliveira (2010), ele pode ser realizado por “professores, educadores, monitores, estagiários, diretores, coordenadores, supervisores, orientadores, atendentes, auxiliares, dentre outros”. Ademais, para a autora, “não se refere apenas à sala de aula ou ao processo de ensino formal, pois compreende a atenção e o cuidado, além de outras atividades inerentes à educação” (Oliveira, 2010).

Analisando o trabalho docente realizado pelo professor ao longo da história da escola, se constata que tem sido modificado a partir das necessidades dos diferentes estágios do capitalismo e dos meios tecnológicos, como nos demonstrou Arroyo (1985). Considerando

a organização escolar desde o final do século XVIII e todo o século XIX, o autor evidencia que o trabalho docente era exercido pelo mestre - uma única pessoa, geralmente do sexo masculino e que detinha autonomia sobre seu próprio trabalho, pois praticamente era ele que controlava o tempo e espaço do processo de ensino-aprendizagem. Posteriormente, o modelo de escola foi se alterando e a natureza do trabalho docente exercido inicialmente pelo mestre passou a assemelhar-se à condição de educador para, então, no século XX, o professor chegar a viver uma organização do trabalho docente que se aproximava das condições vividas por qualquer trabalhador (Arroyo, 1985).

Frente a mais um estágio do capitalismo, e da geração tecnológica de informação e comunicação que ele traz consigo, no século XXI as formas de organização da/de escola se diversificam mais. No século XXI, com o surgimento da EaD, o professor virtual aparece como mais um modelo de trabalho docente. Nesse caso, as tarefas que antes eram exercidas por um professor foram divididas entre vários, sendo, assim, muito mais fragmentado e requerendo maior grau de organização coletiva e cooperativa (Mill, 2002, 2006). Esse tipo de organização do trabalho docente tem sido denominado de polidocência (Mill, 2002) ou de trabalhador coletivo ou professor coletivo (Belloni, 2003), ainda que essas denominações encerrem algumas pequenas diferenças³.

Desta forma, o professor tem recebido igualmente diferentes denominações - em alguns casos seguidas de adjetivações - como, por exemplo: Professor Conteudista, Professor Formador, Tutor Presencial e Tutor Virtual. Quer dizer, as pessoas que exercem conjuntamente a função de professor se diferenciam quanto ao reconhecimento social de ser considerado professor ou não, quanto às suas tarefas e, sobretudo, quanto ao uso da tecnologia para realizá-las. Por isso, Mill e Fidalgo (2007) afirmam que somente o Tutor Virtual pode ser denominado teletrabalhador.

O Tutor não recebe a designação de professor, ao contrário do que acontece com o Professor Formador e o Professor Conteudista. No entanto, o Tutor participa ativamente do processo de ensino-aprendizagem na UAB: é ele quem, geralmente, mantém contato direto com o aluno, seja na modalidade presencial ou a distância. Para desempenhar tal atividade, necessita de conhecimento teórico, e por isto exigem dele formação escolar na área de atuação. Ao encontro de diferentes autores (Costa; Duran, 2012; Mill, 2006; Veloso, 2018), concordamos que o Tutor é um professor, seja na modalidade presencial ou a distância, e a perda da denominação de professor e do reconhecimento do seu trabalho foi mais uma estratégia de desvalorização do trabalho docente.

Ainda que a finalidade - a relação de ensino/aprendizagem - do trabalho docente na EaD não tenha sido modificada, ele apresenta um paradoxo temporal quanto às suas tipologias de organização e de controle. Queremos dizer que a organização do trabalho do docente da EaD apresenta, simultaneamente, características do modelo Taylorista-Fordista e do Toyotismo, segundo os quais a atividade exercida, mescla, em maior ou menor grau, características de modelos de produção (capitalista) com temporalidades diferenciadas. Por um lado, um trabalho docente mais fragmentado, repetitivo, com diminuição do tempo, sincronização do ritmo de trabalho e mais desvalorizado, que ratifica alguns princípios do Taylor-Fordismo, mais evidente na primeira metade do século XX; e, por outro, do Pós- Fordismo (Mill, 2006; Rezende; Marinho, 2017).

Mill, Santiago e Viana (2008) apresentaram algumas características sobre as condições do trabalho docente realizado na EaD, evidenciando, por exemplo, a ocorrência de: sobrecarga de trabalho com excesso de atividades; elevado número de alunos por turma ou classe; baixo valor pago por hora-aula; contrato de trabalho temporário, com tempo parcial e geralmente pago sob forma de bolsa; espaços e tempos nos quais se exerce o trabalho docente tendem a ser fiexibilizados, já podem ocorrer a qualquer hora e em qualquer lugar, inclusive no espaço doméstico.

Com estas evidências se identifica uma nova divisão na organização do trabalho docente que, consequentemente, faz com que os profissionais vivenciem novas formas de desvalorização da sua formação escolar e do seu trabalho. Essa evidência na educação escolar assemelha-se à degradação do trabalho e à perda de direitos sociais que trabalhadores das mais distintas áreas têm vivido, sobretudo desde 1990, e que têm sido analisadas sob a perspectiva da precarização (Alves, 2013; Antunes, 2000; Cingolani, 2014).

Para Leite (2011, p. 31),

[...] enquanto a precarização é um processo relacional, que só pode ser pensado levando-se em consideração um período histórico, [...] remete à ideia de deterioração, de degeneração, ou seja, de perdas de direitos associados ao trabalho, de conquistas anteriormente observadas. Já o conceito de precariedade não carrega consigo a ideia de deterioração ou de perda. Um determinado tipo de trabalho pode ser precário, ainda que venha apresentando indicadores mais satisfatórios em termos sociais do que já apresentara em períodos anteriores, situação que tende a ser mais ou menos comum em países menos desenvolvidos. (grifos do original).

Isso posto, valemo-nos que a precarização é uma das denominações atribuídas às diferentes formas de desvalorização do trabalho capitalista, com a progressiva perda de valor do trabalhador e do trabalho (físico e mental) realizado por ele. E, sobretudo, como descreveu Marx (1983), tal desvalorização ocorre porque, sendo o capitalista detentor dos meios de produção (inclusive dos aparatos tecnológicos), ele garante o seu lucro a partir da exploração do trabalho alheio; condição inerente e necessária à sobrevivência do capitalismo. A precarização tem sido analisada a partir de diferentes ângulos: nas condições de trabalho, na perda de direitos trabalhistas e sociais, na saúde do trabalhador, nos impactos na sua vida privada, por exemplo (Alves, 2007, 2013; Antunes, 2000; Cingolani, 2014).

Mill, Santiago e Viana (2008) apresentaram algumas características sobre as condições do trabalho docente realizado na EaD, sinalizando a ocorrência de:

• sobrecarga de trabalho com excesso de atividades;

• elevado número de alunos por turma ou classe;

• baixo valor pago por hora-aula;

• os espaços e tempos nos quais se exerce o trabalho docente tendem a ser fiexibilizados; podem ocorrer a qualquer hora e em qualquer lugar, inclusive no espaço doméstico; e

• contrato de trabalho temporário, com tempo parcial e geralmente pago sob forma

• de bolsa.

Ao encontro das evidências apresentadas por esses autores, Bellinaso (2021) argumenta que a precarização do trabalho docente do professor na EaD ocorreu, por exemplo: com a divisão dos componentes intelectual e manual; a separação espacial/ temporal proporcionada pela modalidade, entre professor e tutor; a separação por tarefas que antes era exercida por um professor; e a construção de uma hierarquia colocando os tutores em último lugar.

Valendo-se das evidências de condições de trabalho apresentados por Mill, Santiago e Viana (2008), Barros (2007) se propôs a realizar uma análise jurídica do trabalho do docente virtual com o propósito de oferecer fundamentos para a elaboração de demandas e de normas específicas para a EaD, em especial no campo da iniciativa privada. Entretanto, mesmo não sendo o seu objeto de análise, a autora não se esquivou de alertar aos leitores sobre a necessidade de aclarar os critérios dos contratos de trabalho, já que “os termos jurídicos [...] empregados devem ser melhor analisados” (Barros, 2007, p. 3272).

Também com o intuito de analisar algumas questões jurídicas das condições de trabalho na EaD, Scottini (2012, p. 91) alerta para a necessidade de identificar o conteúdo do contrato de trabalho e suas consequências para os professores. A tipologia de contrato de trabalho do trabalho docente mencionada acima - sob forma de bolsa e não de salário - tem sido uma das evidências de precarização do trabalho docente da EaD, aspecto que será discutido especificamente quanto à UAB nas próximas seções.

Normas e atos administrativos que determinam a seleção e as atividades do trabalho docente na UAB

Diferentes normas jurídicas foram instituídas com vistas a reger a UAB. Além da Lei 11.273 de 2006, também se identificam outros atos administrativos, como decretos e portarias. O Quadro 1 possibilita uma visão clara a respeito da legislação.

Quadro 1
Normas jurídicas e atos administrativos sobre a seleção e contratação de professores para a UAB

De acordo com as normas e atos administrativos que regem a UAB, é atribuição das Instituições Públicas de Ensino Superior (IPES) selecionar os docentes que atuarão no seu contexto, bem como monitorar, supervisionar e avaliar suas atividades. Essas responsabilidades, assim como o procedimento estabelecido em editais para seleção dos professores que trabalham na UAB, devem ser regulamentadas a partir da Portaria 183 de 2016, da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES). Ela estabelece diretrizes gerais para concessão e pagamento de bolsas aos participantes da preparação e execução dos cursos e programas de formação superior, inicial e continuada no âmbito do sistema UAB.

Para compreender a regulamentação legal do trabalho do docente na UAB, é preciso conhecer o disposto nos incisos II e V, do artigo 4º, da Portaria 183 de 2016, bem como ter conhecimento de legislação publicada posteriormente e que a afetaram (a exemplo da Portaria 15 de 2017). Esses dispositivos são importantes porque determinam critérios que distinguem o trabalho dos docentes que atuam na UAB, classificando-os em três categorias básicas: Professor Formador (I e II), Tutor e Professor Conteudista (I e II), respectivamente.

Os critérios exigidos para seleção dessas três categorias, as atividades que deverão ser desempenhadas e o valor das bolsas concedidas são apresentados no Quadro 2.

Quadro 2
Categorias e critérios de distinção do trabalho docente na UAB

Analisando o Quadro 2, verifica-se que o trabalho docente se apresenta dividido e hierarquizado quanto às suas denominações, ao valor das bolsas, às atividades, à experiência no magistério e ao nível de formação escolar. Essa constatação remete a Belloni (2003), quando ela argumenta que a EaD apresenta uma nova divisão do trabalho docente. Segundo a autora, isso demonstra “o desdobramento da função docente, que no ensino presencial é assegurada por um indivíduo” (Belloni, 2003, p. 89).

Sobre o valor das bolsas, em 2006, identificavam-se três estratos salariais, do maior para o menor, que eram de: R$ 1.300,00 (Professor Formador I e Professor Conteudista I), R$ 1.100,00 (Professor Formador II e Professor Conteudista II) e, por último, R$ 765,00 (Tutor). Se comparado ao valor do salário mínimo, que era de R$ 350,00 em 2006, o estrato maior recebia quase quatro vezes o salário mínimo; o seguinte, três vezes; e o Tutor, o equivalente a aproximadamente dois salários mínimos.

Em fevereiro de 2023, o valor das bolsas de formação de professores sofreu reajuste pela primeira vez, conforme informado pelos sites da CAPES e do Governo Federal (Capes, 2023). Segundo eles, o aumento foi de 75%. Sobre isso, é preciso dizer que, em 2023, o salário mínimo era de R$ 1.302,00; comparando-se aos valores dos três estratos salariais, constata-se a defasagem salarial. O Professor Formador I e o Professor Conteudista I passaram a receber R$ 1.850, ou seja, R$ 548,00 acima de um salário mínimo. No outro extremo, em 2023, a bolsa concedida ao Tutor não chegava nem mesmo a um salário mínimo. Assim, mesmo que o artigo 58-A e seus parágrafos da CLT permitam o trabalho em regime de tempo parcial e o pagamento proporcional, inclusive em situações em que o salário pago ao empregado corresponda ao salário mínimo, é importante questionar o não acompanhamento da correção em relação à bolsa paga aos docentes da UAB, nem mesmo do salário mínimo ao longo dos anos.

Elementos para configuração da relação de emprego no Brasil

No âmbito do Direito do Trabalho, o contrato de emprego⁴ é uma das modalidades de contrato de trabalho (como autônomo, avulso, voluntário, eventual e outras denominações). Há cinco características jurídicas específicas que, quando reunidas, denotam a existência de uma relação de emprego se forem verificadas na realidade cotidiana da prestação de trabalho analisada, qualquer que seja a sua modalidade constante no contrato formal. São elas: pessoa física, pessoalidade, não eventualidade, onerosidade e subordinação (Scottini, 2012).

A primeira dessas características é a pessoa física. No contrato de emprego, o trabalhador, isto é, o prestador de serviços envolvido, deve ser necessariamente pessoa física, porque assim está disposto no artigo 3º da CLT (Brasil, 1943). É relevante esclarecer que é possível o contrato de prestação de serviços entre pessoas jurídicas, porém esse tipo de relação não gera o vínculo de emprego, nem seus efeitos legais, constituindo um contrato tipicamente civilista e regulamentado pelo Código Civil.

A segunda característica trata sobre a pessoalidade, ou seja, “[...] a prestação pessoal de serviços [...]” (Brasil, 1943). Nesse sentido, a relação de emprego tem caráter personalíssimo, o que significa que o empregado é selecionado para a função por reunir características e qualidades específicas que interessam ao seu empregador. Disso decorre que o empregado está pessoalmente vinculado a seu contrato, não podendo substituir-se em suas atividades no transcurso do contrato ou da prestação de serviços a seu livre- arbítrio, sem o conhecimento e a anuência do seu empregador, em nenhuma hipótese.

A não-eventualidade refere-se à atividade que deve se repetir naturalmente, ainda que não seja necessária a continuidade. Também conhecida como habitualidade no serviço, a não-eventualidade caracteriza-se pela expectativa de retorno do empregado nos dias e horários especificados no contrato, ainda que realizados em determinados dias descontínuos da semana e mesmo que o contrato seja constituído de forma verbal. O contrato de emprego é de trato sucessivo, prolonga-se no curso do tempo, não se esgotando com o cumprimento imediato da obrigação diária, pois ela renasce logo em seguida, renovando-se após cada jornada cumprida.

No contrato de emprego, verifica-se a onerosidade, pois, enquanto o empregado se obriga a despender sua força de trabalho, o empregador se obriga ao pagamento do salário como contraprestação e remuneração pelo trabalho. Essa remuneração pelos serviços prestados, geralmente, constitui a única fonte de subsistência do trabalhador e de sua família. Assim, o trabalhador que não recebe salário como contraprestação do serviço prestado e, principalmente, não tem vontade de recebê-lo, é considerado trabalhador voluntário, mas não empregado, estabelecendo-se outro contrato de trabalho nesse caso, não o de emprego.

Por fim, dentre os critérios estudados, a subordinação é o que realmente define a relação de emprego, já que o trabalhador se despoja de sua liberdade durante o período destinado ao cumprimento da jornada de trabalho contratada e transfere para o empregador a propriedade do resultado do seu trabalho. Qualquer dos elementos explicados pode aparecer mitigado diante da análise do caso concreto que visa a uma relação de trabalho, mas, ainda assim, é possível concluir-se pela existência do vínculo empregatício. O mesmo não acontece, contudo, quando há ausência de subordinação.

Como se vê, dentre as espécies de contrato de trabalho, é no contrato de emprego que a carga de subordinação atinge um grau maior e é por esse motivo que essa espécie de contrato de trabalho recebe proteção jurídica especial e específica na forma de um conjunto de direitos trabalhistas e sociais assegurados ao trabalhador empregado.

Desvelando uma contradição do trabalho docente na UAB: configuram-se os elementos da relação de emprego?

A publicação da Portaria 102, de 2019, alterou substancialmente o procedimento do processo seletivo para a concessão das bolsas UAB, regulamentando o artigo 7º da Portaria 183 de 2016, segundo o qual “Art. 7º O processo de seleção dos bolsistas, realizados pelas IPES, deverá atender os princípios da publicidade e impessoalidade com a divulgação de critérios claros e objetivos” (Brasil, 2016).

Essa portaria inaugurou uma classificação que vincula a modalidade de bolsa a um determinado grupo, considerando a atividade desempenhada pelo professor. Referem-se ao Tutor e ao Professor Formador, respectivamente, os incisos III e IV do artigo 2º, bem como a parte final do parágrafo único do artigo 2º da Portaria 102 de 2019, destacando- se que tanto as normas infralegais vigentes quanto o artigo 37 da Constituição da República Federativa do Brasil - CRFB/88 não permitem a desvirtuação da finalidade da Administração e dos serviços públicos (Brasil, 1988).

É importante observar que, em relação ao Tutor, o §3º do artigo 6º da Portaria 102 de 2019 determina que o processo seletivo seja aberto à participação da comunidade em geral, destacando apenas que sejam atendidos os requisitos previstos nos editais, tais como titulação e experiência docente. Em relação ao Professor Formador, o §4º do mesmo artigo 6º restringe a participação no processo seletivo aos docentes concursados da IPES, admitindo em caráter excepcional, no entanto, a participação de professores externos no caso do não preenchimento de vagas (Brasil, 2019).

Esse aspecto é reforçado no artigo 7º também da Portaria 102 de 2019, pois exige que seja observada a proporção mínima entre docentes do quadro permanente e docentes externos para o caso do Professor Formador. O fato é que essas imposições submetem todas as IPES a promover alterações nos processos seletivos posteriores à Portaria 102 de 2019, publicada em 10 de maio de 2019, adequando seus editais a seus termos.

Considerando os elementos explicitados na seção anterior e sistematizados no Quadro 3, tendo o trabalho docente na UAB em perspectiva, constata-se, a princípio, a presença das características que identificam o contrato de emprego. No entanto, há uma dúvida que precisa ser esclarecida quanto ao critério da onerosidade, tendo em vista o pagamento realizado a título de bolsa.

Quadro 3
Trabalho docente na UAB considerando os elementos configuradores da relação de emprego conforme a CLT

Como se vê, o critério da onerosidade aparece mitigado, porque os atos administrativos (portarias) analisados classificam-no como bolsa e não como remuneração⁵. No entanto, a análise do caso concreto pode levar à configuração do vínculo empregatício, ainda que alguma das características do contrato de emprego, em primeira análise, pareça não estar presente na relação jurídica de trabalho, é o caso da onerosidade.

Isso ocorre porque o Direito do Trabalho funda-se em princípios de aplicação internacional, dentre os quais se destaca o da Primazia da Realidade sobre a Forma. Segundo ele, para aferir a existência da relação de emprego, deve ser considerado o que acontece na execução cotidiana que traduz a realidade do contrato, e não apenas o que está escrito ou expresso nos documentos ou até mesmo no contrato que formaliza a relação de trabalho em si.

Referência no tema, Plá Rodriguez (2000, p. 147) esclarece sobre o princípio em análise, referindo-se ao chamado contrato realidade:

O significado que atribuímos a este princípio é o da primazia dos fatos sobre as formas, as formalidades ou as aparências. Isso significa que em matéria de trabalho importa o que ocorre na prática, mais do que aquilo que as partes hajam pactuado de forma mais ou menos solene, ou expressa, ou aquilo que conste em documentos, formulários e instrumentos de controle.

Portanto, deve prevalecer o que é verificado no cotidiano da relação de trabalho quanto às características do contrato de emprego, independente do que determina a forma expressa em documento. Assim, a análise quanto à onerosidade deve considerar a natureza jurídica alcançada por essa parcela no contrato realidade.

Alterações sofridas pela Lei 11.273 de 2006 e seus impactos na transmutação da natureza da bolsa paga ao Professor Formador e ao Tutor na UAB

Na presente seção trataremos das alterações sofridas pela Lei 11.273 de 2006 em seu artigo 1º e parágrafo 1º, a partir das Leis 11.502 de 2007 e 11.947 de 2009, visando demonstrar como essas alterações interferiram para a alterar a natureza da bolsa destinada ao professor formador e ao tutor na UAB fazendo com que essa parcela transmutasse de retribuição a remuneração, passando a caracterizar verdadeira contraprestação pelo serviço prestado.

Para refletir sobre a condição lógica original implícita na lei para recebimento das bolsas pelos candidatos professores e ter uma melhor compreensão do argumento, sistematizaremos a redação original do artigo e as alterações referidas, destacando-as em negrito e sublinhado no Quadro 4, a seguir:

Quadro 4
Redação original e alterações legais do artigo 1º, §1º da Lei 11.273 de 2006

Continuando a análise, é no contexto da lógica implícita na redação original da Lei 11.273 de 2006 que o Decreto 5.800 de 2006 foi publicado, instituindo o Sistema UAB. Nesse momento ele não considerava a CAPES em seu texto. Com a publicação da Lei 11.502 de 2007 que modificou as competências e a estrutura organizacional da fundação CAPES, houve a substituição da conjunção “e” pela “ou”, deixando, assim, de ser exigida a cumulação de efetivo magistério no ensino público e a vinculação a um dos programas referidos no caput do artigo - que até então não contemplava a UAB, ressalte- se - passando a ser exigido do candidato à bolsa de estudos e pesquisa ser detentor de, ao menos, uma daquelas condições.

Por isso, nossa tese é de que nada foi alterado quanto à lógica original implícita na lei, especialmente em relação à bolsa de pesquisa. Isso porque os valores pagos se mantiveram baixos por seguirem a lógica de plus retributivo a professores que estariam, de alguma forma, vinculados ao Estado e com sua sobrevivência garantida.

A inserção da CAPES no bojo da Lei 11.273 de 2006, levando-a a ser autorizada a conceder bolsas de estudo e pesquisa ao lado do FNDE, somente aconteceu após a publicação da Lei 11.947 de 2009 que contemplou, enfim, a UAB e a formação para o ensino superior.

Fato é que, até então, a lei de bolsas de estudos e pesquisa contemplava apenas a formação inicial e continuada de professores do ensino básico. Entretanto, a partir da Lei 11.947 de 2009, o artigo 1º e seu parágrafo 1º foram alterados para inserir a CAPES para concessão de bolsas e os docentes vinculados à UAB, visando à formação superior conforme redação apresentada no Quadro 4.

Tais alterações em nada consideraram a lógica original implícita da Lei 11.273 de 2006 em relação à bolsa de pesquisa, permanecendo o sentido lógico retributivo, implícito na lei, de concedê-la a professores vinculados a um dos programas dentre os quais, somente depois da Lei 11.947 de 2009, foi incluída a UAB.

Toda argumentação mencionada é para demonstrar que a lei não autoriza a concessão de bolsas para a comunidade em geral, mas para professores que estejam vinculados a uma IPES, o que, repise-se, é factível pelo próprio valor conferido pela lei às bolsas que, sob a égide dos editais analisados, tornou-se verdadeiramente desproporcional em relação à contrapartida de trabalho exigida dos docentes.

Da análise sistêmica da Portaria 183 de 2016, fica evidente que ela observa essa lógica ainda que não apresente tal determinação de forma expressa. Tanto é assim que, ao tratar das obrigações dos bolsistas integrantes do sistema UAB, dispõe na alínea “a” do seu artigo 8º que:

III - DAS OBRIGAÇÕES DOS BOLSISTAS INTEGRANTES DO SISTEMA UAB Art. 8º. Os bolsistas integrantes do Sistema UAB deverão firmar junto à IPES o Termo de Compromisso, conforme modelo constante dos Anexos II a X, por meio do qual se obrigam a: a) realizar, sem prejuízo de outras exigências de sua instituição de ensino, as atividades descritas no Termo de Compromisso; (Brasil, 2016, grifos nossos).

Nota-se, portanto, que a Portaria 183 de 2016, que regulamentou essas diretrizes para concessão e pagamento de bolsas aos participantes de preparação e execução dos cursos e programas de formação superior, inicial e continuada no âmbito do Sistema UAB, não trouxe em seu texto nenhuma exigência expressa e de caráter vinculatório aos quadros das IPES para os candidatos às vagas de Professores Formadores ou Tutores (Brasil, 2016), mas, por sua análise sistêmica, observa-se que ela se atentava a essa premissa.

A Portaria 102 de 2019, que regulamentou o artigo 7º da Portaria 183 de 2016, por sua vez, apresenta em seu texto de forma expressa uma exigência de vinculação do docente à IPES, porém de forma limitada à seleção de professores conteudistas e formadores, observado o caráter de proporcionalidade que, se não atingida, permite a seleção de professores externos. Quanto aos Tutores, o processo seletivo é expressamente aberto à comunidade em geral (artigos 6º, parágrafos 3º e 4º, e artigo 7º da Portaria 102). Assim, ao deixar de vincular o processo seletivo a candidatos que integrem o quadro das IPES para possibilitar alcance à comunidade em geral, os processos seletivos e seus editais, enquanto atos administrativos, desvirtuaram, a princípio, a finalidade da Lei

11.273 de 2006. E, em especial, quando passaram a observar a Portaria 102 de 2019, outro ato administrativo que, portanto, deveria submeter-se aos limites da lei (Di Pietro, 2023).

Para finalizar a questão que envolve a natureza jurídica da bolsa UAB paga como retribuição do professor formador e tutor, é preciso considerar que, por analogia às bolsas de estágio, as bolsas de estudo e pesquisa, em geral, não se destinam a ser renda, mas apenas a ser um apoio financeiro à oportunidade de formação para o estudante (Martinez, 2023).

A desvirtuação nessa meta invalida o contrato de estágio transmutando-o em contrato de emprego, sendo devidas todas as verbas e direitos que este último assegura ao trabalhador independentemente do documento que vincula a relação jurídica. Assim:

No estágio pode, então, existir, cumulativamente, pessoalidade (as características pessoais do estagiário são relevantes para a conclusão do ajuste), onerosidade (concessão de bolsa-auxílio), alteridade (realização dos serviços por conta do concedente da oportunidade de estágio), não eventualidade (previsibilidade de repetição das jornadas de estágio) e, até mesmo, subordinação (imposição de tempo e de modo de realização da atividade pelo concedente). A confusão entre os institutos termina definitivamente quando se verifica a meta de cada um deles, consoante aqui expendido, e quando se conclui que o estagiário objetiva, na verdade, à formação prática, e não a seu sustento pessoal ou familiar (Martinez, 2023, p. 109).

O mesmo raciocínio pode ser aplicado ao caso concreto dos docentes trabalhadores na UAB. Se, por um lado, eles não podem ser considerados estudantes, pois são selecionados para atuarem no processo de ensino-aprendizagem formando outros professores em nível superior, sendo que a titularidade e a experiência docente são, inclusive, critérios de seleção; por outro lado, não está correto tratar a natureza da parcela financeira recebida a título de bolsa como retribuição se não tem por finalidade o incentivo à sua formação, mas seu sustento pessoal e familiar.

A retribuição típica das bolsas de estágio, estudo e pesquisa, quando não há dúvida quanto à relação jurídica estabelecida, pode estar assemelhada à chamada ajuda de custo cujo caráter é de ressarcimento. Nesses casos, o trabalho não tem como finalidade a sobrevivência do estudante, mas contribuir para sua formação, sendo que a bolsa se presta a ressarcir despesas relativas à formação em si.

Esse foi, inclusive, o argumento utilizado pela Advocacia Geral da União (AGU) em recente ação versando sobre indenização por atraso no pagamento da bolsa de estudo, perante o TRF da 1a Região, Processo: 1000781-91.2020.4.01.3604 (Subseção Judiciária de Diamantino -MT). De acordo com notícia constante no site da AGU:

A bolsa possui natureza jurídica de ajuda de custo, voltada ao fomento da atividade de qualificação. Não se trata e não se confunde com verba necessária para subsistência dos bolsistas, de modo a ostentar uma característica meramente complementar em face da remuneração já recebida regularmente como docente [...] (AGU, 2020).

A decisão judicial que diz respeito a esse processo evidencia que a bolsa em discussão, de fato, tinha como destinatária aluna em atividade de qualificação, pois havia sido aprovada em Programa de Mestrado Profissional em Letras (PROFLETRAS). A hipótese, embora a notícia tenha sido veiculada sem maior esforço para esclarecer, é de atividade em sentido estrito que não se confunde com a realidade dos docentes trabalhadores da UAB cuja tese é de que se equipare ao trabalho em sentido técnico-jurídico, ou seja, ao emprego.

Para que o valor pago ao trabalhador seja considerado ajuda de custo e, portanto, verba de caráter ressarcitório, ele realmente tem que desempenhar essa função, ou seja, a verba não pode incorporar valor ao patrimônio do trabalhador nem se destinar a remunerar o trabalho prestado de qualquer forma, mas somente a restituir, repondo despesas necessárias para realização do serviço (Martinez, 2023).

Ainda que paga de forma habitual, a ajuda de custo não pode ultrapassar 50% (cinquenta por cento) da remuneração mensal. Apenas com a observação desses critérios, ela não se constituirá base de cálculo para qualquer encargo trabalhista ou previdenciário, porque não terá natureza salarial (Brasil, 1943).

Todavia, nota-se que, no caso do Professor Formador e, mais ainda, do Tutor, a Portaria 102 de 2019 permitiu que o trabalho fosse desempenhado por professores da comunidade em geral, sem qualquer vínculo com uma IPES. Desse modo, é perfeitamente possível que o docente selecionado possa contar apenas com a remuneração recebida pelo trabalho desempenhado na UAB para garantir a sua sobrevivência.

Assim, o pagamento na forma de bolsa se dá com o objetivo de desvirtuar a parcela, possibilitando que venha a ter nítida natureza salarial. Por isso, admite-se a hipótese de que o caso concreto dos docentes trabalhadores na UAB reúna todas as características que identificam o vínculo de emprego, inclusive a onerosidade.

Para finalizar

Uma nova divisão na organização do trabalho docente evidencia-se, levando os trabalhadores docentes a novas formas de desvalorização da sua formação escolar e do seu trabalho, impactando sua qualidade de vida. Tal evidência, observada em específico na educação escolar, pode ser comparada à degradação do trabalho e à perda de direitos sociais que profissionais das mais distintas áreas têm vivido, sobretudo desde 1990, e que têm sido analisadas sob a perspectiva da precarização.

Na toada da precarização, concluiu-se que as alterações realizadas ao longo do tempo nas normas e atos administrativos reguladores do processo seletivo de docentes para atuarem na UAB, contribuíram para alterar a natureza jurídica do trabalho docente. Elas interferiram para que no contrato realidade se configurassem as características que identificam o vínculo empregatício, embora não admitam formalmente essa possibilidade, contrariando o princípio da Primazia da Realidade sobre a Forma.

A análise da Lei 11.273 de 2006 contribuiu para esclarecer que a lógica implícita em sua redação remete à concessão de bolsas apenas a professores vinculados a IPES para que, nessa condição, participem de programas fomentados pelo Estado, seja como alunos ou como professores, recebendo bolsa de estudo ou pesquisa, respectivamente.

Por isso, os valores pagos pelas bolsas foram concebidos para ser um plus, considerando que os professores destinatários da lei já teriam sua subsistência garantida pelo vínculo de trabalho com o Estado. Daí serem propostas bolsas em valores baixos, pois a lei não autoriza a concessão de bolsas para a comunidade em geral, lógica que teria sido preservada, ainda que não expressamente, pela Portaria 183 de 2016, mas não contemplada pela Portaria 102 de 2019.

Essa circunstância relaciona-se ao processo de precarização do trabalho do docente como consequência da desvalorização do processo de formação do docente, sua baixa remuneração para o trabalho e fragilização dos vínculos laborais. Ainda que esse processo de precarização não esteja limitado ao âmbito da UAB, parece encontrar-se mais adiantado nele. É importante que esses fatos sejam levados à discussão por ocasião da revisão do marco regulatório da EaD, como recentemente proposto pelo MEC.

Conduzido pelas mãos do Estado, esse processo é revestido de aparência de legalidade, porque se apoia em leis e atos administrativos (re)produzidos pelo próprio Estado e pela Administração Pública, a exemplo da Portaria 102 de 2019. Mas ela desrespeita o Princípio da Legalidade ao desvirtuar a finalidade da Lei 11.273 de 2006, pois possibilita que o processo seletivo para Professor Formador e Tutor se estenda à comunidade em geral e não somente a professores já vinculados a IPES, como determina a lei.

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• 1
  Disponibilidade de dados: Todo o conjunto de dados que dá suporte aos resultados deste estudo foi publicado no próprio artigo.
• 2
  Manteve-se aqui a denominação que ele recebe na legislação da UAB, ainda que isso suscite a polêmica sobre considerar o Tutor como professor ou não. Comentaremos tal perspectiva mais adiante.
• 3
  Segundo Mill (2006, p. 17), “[...] o conceito de polidocência não se refere a qualquer coletivo de trabalhadores, mas ao coletivo de trabalhadores que, mesmo com formação diversa, é responsável pelo processo de ensino-aprendizagem de um determinado curso” (grifo do original).
• 4
  O contrato de emprego garante direitos que o empregador não pode deixar de observar e o empregado não pode dispor nem renunciar. Por receber especial atenção do ordenamento jurídico brasileiro, ele deve ser adequadamente distinguido das demais modalidades de contrato de trabalho, motivo pelo qual, diante do caso concreto, deve ser feita a análise da configuração dos elementos que o identificam, visando reconhecer os que estão dispostos nos artigos 2º e 3º da CLT (Brasil, 1943).
• 5
  Ao contrário da bolsa, que tem natureza de retribuição paga para que o trabalho possa ser prestado; a remuneração tem natureza de contraprestação paga pelo trabalho que foi prestado.

• Editor:
  Prof. Dr. Fernando L. Cássio

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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  27 Abr 2026
• Data do Fascículo
  2026

Histórico

• Recebido
  02 Abr 2025
• Revisado
  30 Jun 2025
• Aceito
  04 Ago 2025