A economia política do novo-desenvolvimentismo e do social desenvolvimentismoResumo
O artigo propõe uma classificação das duas visões básicas a propósito da estratégia de desenvolvimento capitalista depois da crise do neoliberalismo, no Brasil: o desenvolvimentismo exportador do setor privado ("novo-desenvolvimentismo") e o desenvolvimentismo distributivo orientado pelo Estado ("social-desenvolvimentismo"). Ambos resgatam o papel do Estado na orientação do modelo de desenvolvimento, mas com modos diferentes de relação com o mercado. Depois de uma breve introdução, as duas visões são discutidas, concluindo-se com uma discussão de suas possibilidades políticas.
Desenvolvimentismo; Estado; Mercado
Abstract
The article proposes a classification of two basic views on the strategy of capitalist development after the neoliberalism crisis in Brazil: the private sector's export-oriented developmentalism ("newdevelopmentalism"), and state-led distributive developmentalism. Both views bring back the state's role in guiding the development model, but with different ways of relating to the market. After a brief introduction, the two views are discussed, and the article concludes with a discussion of their political prospects.
Developmentalism; State; Market
A economia política do novo-desenvolvimentismo e do social desenvolvimentismo
The political economy of new developmentalism and social developmentalism in Brazil
Pedro Paulo Zahluth Bastos*
Professor Doutor II do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE/Unicamp), Campinas, SP, Brasil. E-mail: ppzbastos@gmail.com
RESUMO
O artigo propõe uma classificação das duas visões básicas a propósito da estratégia de desenvolvimento capitalista depois da crise do neoliberalismo, no Brasil: o desenvolvimentismo exportador do setor privado ("novo-desenvolvimentismo") e o desenvolvimentismo distributivo orientado pelo Estado ("social-desenvolvimentismo"). Ambos resgatam o papel do Estado na orientação do modelo de desenvolvimento, mas com modos diferentes de relação com o mercado. Depois de uma breve introdução, as duas visões são discutidas, concluindo-se com uma discussão de suas possibilidades políticas.
Palavras-chave: Desenvolvimentismo; Estado; Mercado.
ABSTRACT
The article proposes a classification of two basic views on the strategy of capitalist development after the neoliberalism crisis in Brazil: the private sector's export-oriented developmentalism ("newdevelopmentalism"), and state-led distributive developmentalism. Both views bring back the state's role in guiding the development model, but with different ways of relating to the market. After a brief introduction, the two views are discussed, and the article concludes with a discussion of their political prospects.
Keywords: Developmentalism; State; Market.
JEL O10, O11, O14.
Introdução
Todo agrupamento político com projeto de dirigir uma sociedade costuma construir uma narrativa do passado para criticar o que deve ser mudado e justificar sua "tarefa histórica". Tarefa que não pode ser apresentada como produto de interesses particulares, mas como expressão do interesse público de superar crises causadas, presumidamente, pelos grupos e projetos os quais devem ser substituídos. Muitas vezes, os mesmos grupos responsáveis por graves crises, ou parte deles, conseguem transformar-se em paladinos de propostas para superá-las, às vezes, aliando-se a grupos que lhes faziam oposição.
No Brasil, por exemplo, a retomada da ideologia liberal como solução para a crise do desenvolvimentismo industrial e do Estado planejador, na década de 1980, difundiu a narrativa histórica de que o "modelo desenvolvimentista" era defeituoso de nascença, seja por alocar recursos "artificialmente" para longe de sua especialização natural (que estaria fora da indústria pesada), seja por conferir a marajás do "Estado burocrático e interventor" o direito de arranjar para si e comparsas empresariais uma série de benefícios privados, em prejuízo da maioria de contribuintes e consumidores. Desse modo, a responsabilidade dos governos da ditadura civil-militar pela crise da dívida externa e patuscada com o dinheiro público era transferida para o "Estado" enquanto tal, criado em tempos imemoriais ou, nas interpretações com pouco menor ingenuidade histórica, na época do "getulismo". Políticos que apoiaram ativamente a ditadura de 1964 e suas tenebrosas transações podiam apresentar-se, assim, como artífices de privatizações do patrimônio público em transações ainda mais lucrativas. Fernando Collor, por exemplo, foi membro ativo da ditadura antes de transformar-se em caçador de marajás, negociador de empresas estatais, modernizador de carroças e sofrer impeachment por escândalo de corrupção. As mal-afamadas privatizações tucanas, por sua vez, seriam impossíveis sem que ex-emedebistas convertidos ao neoliberalismo tivessem o apoio de velhos políticos da ditadura e sem a preparação ideológica do distinto público pelas campanhas publicitárias de Collor contra marajás e elefantinhos.
É claro que a retomada política e ideológica do liberalismo econômico, iniciada talvez pela campanha conduzida por diversos grupos empresariais contra a eleição de prioridades na destinação de recursos e subsídios públicos, em meados da década de 1970, não poderia deixar de influenciar a academia e as interpretações da história brasileira1. Às vezes, inconscientemente, mas às vezes não: Fernando Henrique Cardoso afirmou, em dezembro de 1994 (logo depois de eleito presidente), que sua tarefa histórica era a de eliminar "um pedaço do nosso passado que ainda atravanca o presente e retarda o avanço da sociedade. Refiro-me ao legado da era Vargas, ao seu modelo de desenvolvimento autárquico e ao seu Estado intervencionista" (Cardoso, 1994).
A tarefa tucana não era mais a de enterrar o legado dos governos da ditadura civil-militar de 1964: um Estado falido pela estatização da dívida externa, corrompido pela irresponsabilidade política, pelo sufocamento da esfera pública e pela valorização do individualismo exacerbado; o financiamento precário dos bens públicos e das políticas sociais, o sacrifício do planejamento pela subordinação ao Fundo Monetário e aos credores externos e internos. Tratava-se de ir mais atrás e completar o serviço dito necessário por parte dos intelectuais a apoiarem os golpistas que derrubaram o Estado Novo em 1945 (desde dentro dele) como Eugênio Gudin e Octávio Gouveia de Bulhões. Isso seria i) enterrar o entulho populista e desenvolvimentista junto à ditadura política, quer dizer, uma legislação trabalhista irresponsável, com direitos e salários exagerados "outorgados" por demagogos que não conheciam o quanto o mestiço brasileiro de fato valia; ii) empresas estatais investindo em ramos os quais vários empresários nacionais sabiam que, nos trópicos, não podiam ser eficientes, exceto se controlados por filiais estrangeiras; iii) um sistema de crédito público subordinado à expansão "artificial" da produção e não ao clamor dos bancos privados por juros naturalmente elevados3.
O projeto foi arquivado e cultivado por décadas, mas atualizado pelo neoliberalismo para: i) flexibilizar a legislação trabalhista e o gasto social; ii) vender as empresas estatais; iii) elevar taxas de juros tanto quanto exigido pelo "mercado"; iv) direcionar os bancos públicos para apoiar as privatizações. Dada a amplitude do programa, o neoliberalismo precisava de uma crítica histórica mais vasta e de horizonte mais recuado do que aquele oferecido pelos intelectuais da ditadura de 1964. Ao contrário do que esperou certa esquerda, a tarefa da ditadura não foi a de interromper o desenvolvimento industrial e urbano e a integração do amplo mercado nacional, pois disso dependia sua base política no seio do empresariado e das camadas médias e, talvez, a própria segurança nacional, diziam seus ideólogos. Tratava-se, apenas, de limpar o desenvolvimentismo das arestas da "demagogia" trabalhista e do nacionalismo "populista". Assim, usar de amplos instrumentos de intervenção estatal (até criando novos), mas orientar o sentido para longe da busca nacionalista de maior autonomia financeira e cambial e partilhar o bolo somente depois que ele crescesse, com o fermento dos baixos salários para a "ralé" e dos altos ordenados e linhas de crédito para os "homens de bem"4.
Os neoliberais das décadas de 1980 e 1990 estenderam o insulto para o desenvolvimentismo, e livraram a cara de seus novos aliados, antigos arenistas, pelas perversões criadas depois de 1964. A culpa, no fundo, era dos poucos brasileiros "fundadores" que, no início, como uma minoria autoritária heterogênea na década de 1930, rejeitaram não só a natureza eminentemente agrária da terra brasilis, mas também a crença de que a questão social era só caso de polícia, não de política, antes que o povo fizesse a revolução. A sorte dessa minoria foi que a maioria eleitoral de então, igualmente autoritária, estava desorganizada, desmotivada e desunida pela crise do café e demais produtos destinados por vantagens comparativas. Também, que o próprio esquema da divisão internacional do trabalho, assim como o domínio dos credores externos sobre o mundo do padrão ouro, ruía a olhos vistos. O credo nacionalista e a luta por direitos trabalhistas acabariam animando as ruas e empolgando massas que não se consideravam manipuladas por defender, democraticamente, bandeiras empunhadas inicialmente por vanguardas autoritárias. Empolgou até membros das vanguardas comunistas (muitas delas também autoritárias ou, pelo menos, "centralistas democráticas"), que deixaram de tramar o golpe rápido e fulminante ou esperar pelo apoio das massas no dia da redenção final e saíram de prisões, fábricas, portos, ferrovias e gabinetes para animar movimentos sociais emergentes em nome de bandeiras histórico-concretas, democráticas e necessariamente parciais4. A história, no entanto, daria seu troco violento: o fato de que os herdeiros socialmente mais avançados da velha minoria nacionalista autoritária, reunidos até 1964 no Partido Trabalhista Brasileiro e outras organizações partidárias e sindicais, ameaçavam tornar-se maioria eleitoral com o tempo, fez com que os herdeiros conservadores unissem-se aos reacionários de sempre para acabar com a competição eleitoral (jurando defender a democracia) e decidir qual parcela do legado nacionalista deveria ser demonizada como "populismo" e "má ciência econômica"5.
Já, o pecado dos desenvolvimentistas brasileiros de todas as épocas alertavam as narrativas históricas, influenciadas pela retomada liberal na década de 1980 não era apenas o populismo político ou macroeconômico, mas sua ênfase exagerada no mercado interno e na industrialização. Não importava o fato de que os preços internacionais das commodities básicas despencaram na década de 1930 (e ficaram baixos por várias décadas), que a demanda interna e os recursos federais destinados à agricultura, pecuária e mineração tenham-se multiplicado. O "desequilíbrio" a favor do crescimento industrial teria resultado não das oportunidades enormes de integração do mercado interno e de internalização de novas tecnologias e produtos (com elevação radical da produtividade sistêmica, embora de forma heterogênea nos planos regionale setorial), mas do "artificialismo" ideológico dos desenvolvimentistas. Se a economia fosse deixada mais a sua própria sorte, diziam os próceres liberais, não apenas os velhos ramos exportadores gerariam mais reservas cambiais, como a própria diversificação industrial acompanharia a disciplina do comércio exterior e encontraria nichos de exportação novos, tornando-se menos dependente do mercado interno. Ato contínuo, dessa narrativa contrafactual, emanava um programa de ação: reduzir radicalmente a proteção do mercado interno para acabar com o privilégio auferido pelo amplo leque de empresários predadores que conseguia, do Estado paternalista, não apenas anteparo tarifário para explorar consumidores do Made in Brazil, mas também subsídios públicos sem contrapartida. Não se tratava, entretanto, de exigir contrapartidas ao dirigir investimentos: era melhor apenas importar bens de consumo e de produção mais baratos e eficientes que os similares locais e contar com o "choque de capitalismo" para melhorar a eficiência das empresas remanescentes, presumidamente capazes de elevar exportações a ponto de compensar o aumento desejado das importações. A privatização, a contenção do gasto público e a abertura ao financiamento externo completariam o quadro, levando a um modelo orientado para fora, em direção às oportunidades do mercado global e não regulado pelo Estado em direção à integração do mercado interno6.
Essa narrativa não influenciou apenas seu campo ideológico, mas também intelectuais de outras tradições teóricas, que esposavam propostas políticas diferentes. Pela esquerda, alguns autores procuraram colocar, no mesmo saco de gatos pardos, o conjunto de projetos políticos rivais que se debateram sobre questões centrais à forma concreta a ser assumida pelo desenvolvimentismo no Brasil. A postura de terra arrasada, típica da desilusão trazida pelo golpe de 1964 e pelo AI-5, já se manifestara na crítica do populismo feita por Francisco Weffort (1978), ao abstrair a importância do debate e embate estratégico na condução das políticas de Estado e reduzi-las, no fundo, ao desiderato de preservar intacto um amplo leque de interesses abrigados no mesmo condomínio de poder. Seu orientando, José Luís Fiori, escreveu tese em meio à crise da dívida para, meramente, estender o ponto de Weffort ao terreno da política econômica. Teria sido o mesmo "pacto desenvolvimentista" que nos conduzira todo o período desde 1930 até a crise da década de 1980 e explicaria tanto o excesso de protecionismo comercial, quanto o recurso ao gasto público deficitário e ao financiamento externo, pela incapacidade congênita de arbitrar interesses sem fissuras no "pacto", dada a presumida (mas nunca demonstrada) "equipotência" entre o conjunto de frações da burguesia na partilha do poder, na concepção de Fiori (1985).
O mesmo excesso de proteção e irracionalidade macroeconômica criticado pelos liberais era associado, então, ao interesse de grupos "equipotentes" alojados no condomínio que já estava presente desde a gênese do "pacto desenvolvimentista". A crer-se nas generalizações teóricas dos professores Weffort e Fiori, o difícil é entender a história das lutas ideológicas e rivalidades estratégicas em torno à forma concreta assumida pelo modelo de desenvolvimento e explicar as rupturas políticas e econômicas porque passou a experiência desenvolvimentista no Brasil, com consequências distributivas que deveriam ser óbvias. Mais tarde, Fiori fez profissão de fé a respeito da necessidade de considerar "interesses contraditórios das classes" na análise do Estado (e, aparentemente, incorporar a postulação da "existência de várias trajetórias possíveis de desenvolvimento para um mesmo capitalismo nacional"), mas aprofundou o pendor reducionista ao abstrair a contradição e referirse, agora, à hegemonia de um único "desenvolvimentismo militar" que atravessara todo o período desde a década de 1930 até a crise dos anos 1980 (Fiori, 2012).
A crítica liberal ao desenvolvimentismo também exigiu a resposta por parte de grupos que não desejavam simplesmente jogar o bebê junto com a água suja, mas lutar por agendas com impactos distributivos evidentes, embora não revolucionários. No meio entre os extremos da direita e da esquerda, é possível identificar dois grupos que, depois da falência da experiência neoliberal com Fernando Henrique Cardoso, vem construindo um campo de debates sobre a melhor estratégia de desenvolvimento, inclusive com influência sobre programas eleitorais à presidência: o desenvolvimentismo exportador do setor privado e o desenvolvimentismo distributivo orientado pelo Estado. Ambos almejam mudanças estruturais que diversifiquem o tecido industrial, recuperem elos produtivos perdidos e absorvam trabalhadores subempregados pelos ramos de maior produtividade e salários. Ambos são diferentes das correntes ideológicas identificadas pelo estudo já clássico de Ricardo Bielshowsky (1985) sobre o ciclo ideológico do desenvolvimentismo brasileiro, embora a corrente distributivista tenha muito mais em comum com a tradição estruturalista do que a corrente exportadora que, como se vê, parece bastante influenciada pela crítica liberal ao desenvolvimentismo. É claro que os dois agrupamentos não são homogêneos internamente, mas foram ou são vinculados a políticos e intelectuais orgânicos com capacidade de aglutinação e liderança. São esses grupos que participam de uma querela dos desenvolvimentismos no Brasil. Essa querela está longe de limitar-se às academias e ao debate ideológico, pois a condução política muitas vezes antecipa sua sistematização teórica. Em contrapartida, alguns intelectuais participam de um debate público que extrapola o campo restrito do pensamento econômico, mantendo vínculos evidentes com partidos políticos e associações de classe. As próximas sessões do artigo avaliam esses projetos rivais e a última tece considerações sobre suas perspectivas políticas.
1 O desenvolvimentismo exportador do setor privado ("novo-desenvolvimentismo)
O primeiro grupo saiu do próprio seio do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) e mantém relação com bandeiras históricas do partido (a valorização do setor privado, a reforma do Estado, o apoio às privatizações, a contenção do crescimento do gasto social), mas sempre foi crítico da gestão macroeconômica operada pelo governo FHC, particularmente da política cambial e, se não, da abertura comercial em si, de seu excesso e velocidade. Ao longo do tempo, permaneceu focado em "reformas" na política macroeconômica como condição necessária e quase suficiente para assegurar o desenvolvimento, sem abandonar o elogio do mercado como mecanismo de alocação eficiente de recursos produtivos e financeiros, desde que devidamente regulado, a distância, pela gestão dos preços macroeconômicos básicos: juros, câmbio, impostos e salários.
Durante o governo tucano, o grupo era identificado à ala "desenvolvimentista" que defendia a indústria local contra o "monetarismo" de Pedro Malan, Gustavo Franco e do próprio FHC, tal como os dois grupos eram chamados pela imprensa. Politicamente, é representado, sobretudo, por José Serra e tem fortes vinculações com dAemandas da indústria paulista, embora não se possa afirmar que coincida com o conjunto de seus interesses concretos. Durante o governo FHC, José Serra liderou o ataque às posições do grupo "monetarista" inclusive por meio de artigo acadêmico em que denunciava a "armadilha da ilusão da oferta de divisas" a qual justifica "a tese de que políticas econômicas voltadas especificamente ao setor externo são desnecessárias, uma vez que as políticas monetárias ou fiscais podem dar conta perfeitamente do equilíbrio externo desejado" (Serra, 1998, p. 9).
Superando a célebre demissão do ministro do Desenvolvimento (MDIC), Clóvis Carvalho, em episódio no qual questionou a falta de coragem do Ministro da Fazenda Pedro Malan para estimular o desenvolvimento (04 set.1999), o grupo gozou de um momento fugaz de prestígio político depois que a sucessão de crises cambiais levou o próprio FHC a proclamar um novo lema de governo ("Exportar ou Morrer"), na cerimônia de posse de Sérgio Amaral no MDIC (23 ago. 2001)7. O programa de governo de José Serra na campanha presidencial de 2002 sistematizou a estratégia da corrente8.
Na verdade, a crítica ao "mix" macroeconômico do governo FHC foi verbalizada mais publicamente pela oposição ao governo (Belluzzo; Baptista, 1994; Mercadante, 1995; Coutinho, 1997), uma vez que a corrente desenvolvimentista interna ao governo tucano manteve praticamente intramuros a crítica à política cambial e à abertura financeira. Na década de 1990, os economistas então na oposição, alegavam que a apreciação real da taxa de câmbio (com diferentes formas de controle do câmbio nominal) fora fundamental para a estratégia de estabilização inflacionária adotada pelo Plano Real e outros programas executados na América Latina, mas que produziria déficits de transações correntes insustentáveis, em conjunto com a especialização "regressiva" da indústria. A tentativa de assegurar o financiamento externo do déficit corrente e evitar o impacto inflacionário de uma depreciação cambial súbita, por sua vez, levaria a elevações de taxas de juros sempre que a incerteza quanto à preservação do regime cambial aumentasse, a partir de um patamar já elevado de juros. O custo financeiro da política monetária sobre a dívida pública, ademais, induziria o governo a elevar impostos e reduzir o gasto social. Com isso, a combinação de taxas de câmbio, juros e impostos aumentaria a concentração de renda, prejudicaria a rentabilidade dos investimentos em ramos industriais e aumentaria as importações e o déficit de transações correntes, até que a contração súbita do financiamento externo provocasse uma crise cambial que ajustasse, desordenadamente, a taxa de câmbio, com graves impactos distributivos e fiscais.
A crítica foi incorporada por ex-integrantes do governo FHC após alguns dos economistas que estiveram na oposição passarem a denunciar abertamente a continuidade da política macroeconômica no governo Luís Inácio Lula da Silva9. Excluindo empresários e economistas diretamente vinculados à defesa de interesses particulares de associações empresariais, talvez o único representante original do grupo dito desenvolvimentista do governo FHC que participa ativamente do debate público contemporâneo sobre as estratégias de desenvolvimento é o ex-ministro Luiz Carlos Bresser-Pereira. O ex-ministro desfiliou-se do PSDB em 2011, alegando que o partido caminhava em "sua marcha acelerada para a direita. Nas últimas eleições, ele foi o partido dos ricos" (Nassif, 2011).
Não obstante a divergência em relação à posição de seu ex-partido sobre a questão da distribuição de renda, as posições de Bresser-Pereira parecem representar a visão mais sistemática da estratégia do desenvolvimentismo exportador do setor privado. Em contrapartida, sua posição sobre a questão da distribuição de renda não será tomada integralmente como representativa da posição original da corrente e/ ou de seu ex-partido. A respeito da distribuição, o argumento de Bresser-Pereira é que, ao modo de Arthur Lewis, haveria uma tendência estrutural à determinação dos salários abaixo da produtividade industrial em razão da oferta ilimitada de mão de obra. Para evitar isso, o governo deveria praticar uma política de rendas que assegurasse a transferência de ganhos de produtividade para os salários. Se isso afasta Bresser-Pereira de seu ex-partido, não o fez apoiar a política de rendas do governo Lula: o reajuste de salários acima dos ganhos de produtividade redistribuiu renda, mas teria estrangulado os lucros10.
A estratégia proposta pela corrente exportadora envolveu basicamente um elogio à indústria nacional e à sua capacidade de exportar e uma crítica ao que a impediria de exportar mais: a apreciação cambial trazida pela combinação entre abertura financeira e elevado diferencial de taxa de juros (diferencial esse explicado pelo déficit público). À diferença de uma mera defesa particularista dos interesses dos exportadores industriais, não pretende apenas aumentar as exportações industriais, mas fazer delas o motor do crescimento do sistema ou, ao menos, o bálsamo capaz de expurgar o sistema dos males do velho desenvolvimentismo e do neoliberalismo11. Ao longo do governo Lula, a retomada da expansão financeira global e o ciclo de entrada de capitais, em conjunto com o boom dos preços das commodities, deixaram claro que a simples substituição de um regime de câmbio semifixo por um regime de câmbio flutuante não resolveria o problema da apreciação cambial. Em busca de generalização, Bresser-Pereira (2009) alegou que a apreciação cambial ocorrida na década de 1990 foi típica de uma tendência que acometeria os países em desenvolvimento: a tendência à apreciação da taxa de câmbio, explicada por períodos cíclicos seja de abundância de financiamento externo, seja de elevação dos preços das exportações de commodities básicas.
Para assegurar o desenvolvimento apoiado nas exportações industriais, a tarefa do governo seria, sobretudo, a de evitar a manifestação dessa tendência, garantindo uma taxa de câmbio competitiva não apenas para o equilíbrio de transações correntes (uma vez que esse equilíbrio poderia ser alcançado, ao menos temporariamente, pelo boom de preços de commodities básicas). Seria necessário garantir uma taxa de câmbio adequada também para o "equilíbrio industrial", ou seja, para a capacidade de diversificação da indústria em direção aos ramos tecnologicamente mais avançados.
Com efeito, o papel da política econômica para assegurar o desenvolvimento é, na prática, restrito à política macroeconômica. A política industrial é limitada a dar apoio temporário a empresas exportadoras capazes, com o tempo, de se sustentarem sozinhas no mercado internacional, presumidamente em ramos intensivos em tecnologia segundo Bresser-Pereira (2012) ou oferecer outras condições infraestruturais para que a competitividade internacional das empresas desenvolvase (Sicsú; Paula; Michel, 2007).
Em conjunto à corrente neoliberal do governo FHC, essa corrente desenvolvimentista exalta o mercado como mecanismo de alocação de recursos produtivos, impulsionado por ampla abertura comercial. À diferença do neoliberalismo, critica o excesso de abertura comercial sem reciprocidades e, especialmente, a abertura financeira e a especialização em exportações de produtos básicos, uma vez que produziriam a aludida apreciação cambial. O papel fundamental do Estado seria o de apoiar o mercado na tarefa de alocação eficiente de recursos, por meio de preços macroeconômicos corretos, ou seja, a administração à distância da demanda agregada seria preferível à intervenção estatal direta sobre setores produtivos.
A despeito da alegação de tratar-se de uma macroeconomia "estruturalista", a ênfase quase exclusiva em preços macroeconômicos abandona um aspecto central do estruturalismo latino-americano: o pessimismo quanto à eficácia alocativa do mercado e à capacidade do setor privado de liderar o desenvolvimento, particularmente em ramos que exigissem montantes elevados de investimentos de longo prazo de maturação/amortização e com capacitações tecnológicas não triviais. O estruturalismo clássico alegava que os mecanismos keynesianos clássicos de gestão da demanda agregada não seriam suficientes para assegurar a industrialização e, a seguir, a continuidade do desenvolvimento industrial nas condições específicas dos países subdesenvolvidos. A oferta direta e planejada de externalidades por parte do Estado seria necessária porque, nos países atrasados, a carência de "poupanças", de tamanho dos mercados (dadas as escalas mínimas de produção tecnologicamente eficiente) e de bens de produção estrangularia os investimentos privados no setor industrial. Assim, a intervenção estatal deveria avançar além da gestão macroeconômica, envolvendo planejamento e indução de investimentos adiante da demanda corrente e mesmo produção direta em alguns ramos.
O argumento central do desenvolvimentismo exportador do setor privado é que as empresas já disporiam, no Brasil contemporâneo, de capacitação tecnológica e recursos financeiros suficientes para investir em ramos industriais intensivos em alta tecnologia, para o mercado externo, segundo Bresser-Pereira (2012). Seria, por isso, antiquada a ênfase do estruturalismo clássico, primeiro, na intervenção direta do Estado, segundo, na integração e diversificação do mercado interno como fonte primordial de crescimento12. Assim, a ação fundamental do Estado seria a de assegurar preços macroeconômicos corretos (juros e câmbio, sobretudo). Pode-se afirmar que essa corrente desenvolvimentista partilha com o neoliberalismo, em tom menor, a valorização do setor privado e das exportações como motores do crescimento e a desvalorização do papel do Estado como banqueiro e investidor, embora não desvalorize o papel do Estado como condutor da estratégia de desenvolvimento. Aliás, parecem ser essas características mesmo que justificam a autoatribuição do epíteto "novo-desenvolvimentismo" à corrente, em oposição à caracterização feita do velho desenvolvimentismo.
A semelhança com o neoliberalismo estende-se no modo de interpretar a crise da experiência desenvolvimentista brasileira, embora haja diferenças entre os autores. Para Sicsú, Michel e Paula (2007), a ineficiência empresarial e a debilidade exportadora que teriam marcado essa experiência histórica, resultariam da proteção contra importações13. Como afirmado pelos neoliberais, a tentativa de contornar restrições externas por meio da substituição de importações acabaria trazendo ainda mais restrições externas, seja pela dependência de poupança externa, seja pela dependência continuada de exportações de commodities sujeitas a oscilações bruscas de preços (uma vez que as empresas industriais não foram induzidas pelo mercado a ganhar eficiência, em razão da proteção comercial). Bresser-Pereira (2012), por sua vez, argumenta que a própria dependência do mercado interno levou o modelo, de modo fatal, à estagnação, por causa de seu tamanho presumidamente insuficiente para induzir investimentos industriais de escala (ou relação capital/produto) superior. Embora também afirme que a proteção comercial limitava os ganhos de eficiência durante a experiência desenvolvimentista, Bresser-Pereira argumenta, um tanto paradoxalmente, que o velho desenvolvimentismo já se havia esgotado no início dos anos 1960, tendo sido substituído por um modelo puxado pelas exportações durante o Milagre do final da década de 1960. Em outras palavras, as empresas teriam ganhado eficiência e contado com apoio governamental para exportar o suficiente para mudar a orientação de mercado do modelo de desenvolvimento, já nos anos 1960, depois da enorme elevação de produtividade trazida pela industrialização acelerada. A crise do modelo, portanto, resultaria menos da dependência do mercado interno (como argumentado pelos neoliberais) do que da dependência de poupança externa (elogiada pelos neoliberais).
O argumento de Bresser-Pereira para explicar o esgotamento inevitável de um modelo de crescimento orientado para o mercado interno apoia-se no estudo clássico de Maria da Conceição Tavares (1963). Como Celso Furtado (1962), a autora, porém, não alegava a favor da inevitável substituição por um modelo orientado pelas exportações, mas favoravelmente a um conjunto de políticas e reformas estruturais que melhorassem a distribuição de propriedade e renda, alocassem investimentos e canalizassem recursos fiscais e financeiros por meio do planejamento estatal e desenvolvessem tecnologias próprias, dinamizando o próprio mercado interno e, secundariamente, as exportações.
Ademais, a interpretação da industrialização como resposta ao estrangulamento externo foi sujeita à autocrítica por Tavares (1975). Acrítica segundo a qual o mercado interno não teria tamanho suficiente para induzir investimentos de maior escala valeria se os investimentos fossem induzidos pela demanda interna anteriormente atendida pelas importações, em um típico processo de substituição de importações. Isso não se o mercado interno fosse ampliado por mudanças na distribuição da propriedade e da renda (preferencialmente em direção à desconcentração) e/ou pela realização simultânea de um conjunto de investimentos que mudassem a estrutura produtiva da economia (com significativos ganhos de produtividade) ao mesmo tempo em que criavam mercados novos ex nihilo (ou massificavam produtos antes de consumo restrito), mais além da estagnação da demanda prévia. Em outras palavras, a interpretação do processo de industrialização como pautado por um modelo de substituição de importações exagera o papel sistêmico da demanda prévia. Não capta o fato de que o mercado interno relevante pode ser gerado por meio da demanda interindustrial e pelos ganhos de produtividade engendrados pela própria realização de um bloco planejado de investimentos (criando mercados novos ex nihilo para além da demanda corrente) e/ou por meio de modificações da estrutura distributiva, ou seja, ao invés de haver o investimento induzido pela demanda corrente, pode-se ter a demanda corrente induzida pelo gasto autônomo (em investimento e consumo). Nesse sentido, Tavares (1975) fez autocrítica argumentando que o processo de crescimento industrial (em meio à chamada industrialização restringida) só foi puxado pela reorientação, para o mercado interno, da demanda previamente atendida pelas importações até, no máximo, a primeira metade dos anos 1950. Passou, então, a depender da demanda interna gerada, ex nihilo, pelo gasto autônomo apoiado pelo Estado desde a industrialização pesada, com papel subsidiário das exportações. Assim, o papel do Estado foi também o de encaminhar modificações na distribuição de propriedade e renda, coordenar encadeamentos intersetoriais e propiciá-los por meio da alocação de recursos financeiros e pela realização direta de investimentos e não apenas o de assegurar preços macroeconômicos adequados para a substituição de importações ou, na década de 1960, para a expansão das exportações. Historicamente, o dinamismo do processo não foi interrompido pela limitação do mercado interno, mas pela crise da dívida externa nos anos 1980, com exacerbação das restrições cambial e fiscal ao crescimento (Tavares; Assis, 1985).
De todo modo, o diagnóstico da crise do velho desenvolvimentismo como resultado da crise do processo de substituição de importações parece servir a Bresser-Pereira (2012) para legitimar historicamente a proposta do desenvolvimentismo exportador do setor privado. Se o investimento privado depender, sobretudo, de mercados pré-existentes e se ao Estado couber, principalmente, o papel de oferecer preços macroeconômicos adequados para que o setor privado seja induzido pela demanda corrente, é verdade que o mercado interno antes atendido por importações pode não ser suficiente para induzir investimentos e o crescimento deverá depender mais de exportações para o mercado global. Impor tal restrição ao papel do Estado é, porém, uma questão de política (ou de correlação de forças) e não pode ser deduzida de um diagnóstico histórico questionável.
Se essa corrente limita o papel direto do Estado na redistribuição de renda, na coordenação de investimentos e alocação de recursos financeiros, seu papel indireto, por meio de definição de preços relativos, continuaria fundamental. Sua oposição à política econômica do governo Lula voltou a tomar o tema da taxa de câmbio, como central, vinculado aos perigos da abertura financeira e de um modelo de crescimento dependente de exportações de commodities. Contra uma política cambial orientada para conter pressões inflacionárias, advoga-se uma desvalorização cambial de até 50% para colocar a taxa de câmbio em níveis competitivos para a indústria. Admite-se que o impacto distributivo favorável aos industriais seria acompanhado de aumento da inflação e queda dos salários reais, em um típico processo de socialização dos prejuízos. Apesar disso, alega-se que o aumento da taxa de crescimento e de emprego associado a uma taxa de câmbio compatível com o "equilíbrio industrial" acabaria, com o tempo, por gerar ganhos de produtividade que poderiam ser repassados aos salários reais (Bresser-Pereira, 2009).
A ênfase nas exportações como motor do crescimento é acompanhada pela defesa da restrição do papel do gasto público na composição da demanda agregada. De fato, o gasto público é tomado como variável de ajuste tanto da mudança da política cambial quanto da política monetária14. Oreiro e Paula (2009) alegam que a desvalorização cambial requerida para reorientar o crescimento em direção às exportações deve ser induzida por uma redução do diferencial de juros (que atraem capitais especulativos) e aumento do ritmo de compra de reservas cambiais pelo governo, usando um "fundo de estabilização cambial" financiado pelo aumento do superávit fiscal nominal (excluindo investimentos) do setor público15. Por sua vez, a redução de juros só poderia ser efetivada, presumidamente, por meio da obtenção de superávit em conta-corrente do setor público ainda mais austero do que o proposto pelos neoliberais - é citada a cifra de 4-5% do PIB para a poupança em conta-corrente do governo, o que a depender do ano-base implicaria uma redução de até 8% do PIB no gasto público. As suposições teóricas parecem ser que:
i) a inflação brasileira é em grande parte explicada pela demanda, associada, sobretudo, à elevação do gasto público corrente, à expansão do crédito ao consumo e aos aumentos salariais acima da produtividade (Oreiro, 2011);
ii) a necessidade de financiamento do setor público explicaria em grande parte o alto nível da taxa de juros básica (provavelmente, mais do que o mero conservadorismo do Banco Central), alegando-se que o aumento da poupança corrente do governo criaria condições para a queda dos juros16.
Assim, a variável fiscal seria fundamental para as mudanças propostas da política cambial e monetária: o mega ajuste fiscal financiaria a compra de reservas cambiais, a redução da dívida líquida do setor público e contribuiria, por meio da recessão inevitável, para limitar o impacto inflacionário da desvalorização cambial, assegurando uma rápida melhoria da competitividade das exportações industriais. É bastante provável que a recessão e desvalorização cambial provoquem uma redução significativa do salário real. O impacto distributivo seria ainda maior por causa da mudança radical proposta quanto ao papel do gasto público na composição da demanda agregada. Com efeito, é difícil imaginar que o tratamento de choque da questão fiscal não provoque cortes relevantes e abruptos do gasto social, dos salários indiretos e do investimento público. De todo modo, isso parece ser considerado desejável para reorientar a distribuição de renda e o modelo de crescimento favoravelmente às exportações industriais.
2 O desenvolvimentismo distributivo orientado pelo Estado ("socialdesenvolvimentismo")
O discurso industrializante da corrente do desenvolvimentismo exportador não encontrou uma base social comparável ao do segundo grupo: não parece ter encontrado suporte político eficaz nem no governo FHC nem depois. Em contrapartida, a segunda corrente não se limita a um corpo de ideias sistematizado academicamente, perdendo a clareza que a academia pode oferecer, mas apresentando maior eficácia prática, à medida que parece ter usufruído de influência crescente nos governos petistas (muito embora não se restrinja a militantes ou simpatizantes petistas). À falta de termo mais curto que capte suas dimensões diversas e a diferencie da outra corrente, pode-se classificá-la como desenvolvimentismo distributivo do setor público. Afinal, se há algo que unifica a segunda corrente, é a ênfase no mercado interno e no papel do Estado para influenciar a distribuição de renda e a alocação de investimentos. Nesse sentido, a citada corrente é muito mais próxima da tradição desenvolvimentista clássica do que a do desenvolvimentismo exportador. Para limitar o elenco aos economistas em cargos públicos, é possível associar tal caracterização a Guido Mantega, Luciano Coutinho e à própria presidenta Dilma Roussef.
Para diferenciar essa corrente em relação ao desenvolvimentismo antigo, o termo proposto pelo próprio ministro Guido Mantega, em 2007, foi "socialdesenvolvimentista", mas outros termos já foram usados (como "neocorporativista", "social-liberal" e até "grão-burguesa", exagerando alguns de seus aspectos)17. Embora o termo "social-desenvolvimentista" aponte para a relevância da distribuição da renda, das políticas sociais e redução da pobreza para a ampliação do mercado de consumo de massas durante os governos petistas, é significativo que ele tenha sido proposto apenas em meados do segundo governo de Lula e pouco mais de dois anos depois da desaceleração de 2004-5, ainda que seus temas fossem apresentados no programa de governo de Lula na campanha presidencial de 200218.
Isso sugere que as resistências à implementação do modelo demoraram a ser contornadas, mas também que suas bases sociais e políticas empurraram-no adiante. De todo modo, o termo "social-desenvolvimentismo" parece uma iniciativa legítima para capturar os dividendos políticos e, ao mesmo tempo, interpretar ex post o crescimento ocorrido sob o empuxe das pressões para elevação do salário mínimo, do crédito ao consumidor e das políticas sociais a partir de 2005 - iniciado, portanto, quando o Ministério da Fazenda ainda era controlado por neoliberais. Essas pressões expressam o forte enraizamento das lutas pela redistribuição de renda na base social e política do governo Lula, seja a base sindical (elevação salarial e crédito farto/ barato), seja em setores religiosos progressistas (programas de combate à fome/ pobreza)19. Revelam também a preferência do eleitorado brasileiro por políticas redistributivas que, se executadas, induzem o crescimento do mercado interno e reforçam o apelo político da corrente distributiva.
Não obstante sua relevância como bandeira política legítima, o termo "social-desenvolvimentismo" dificilmente pode descrever, sem ambiguidades, uma estratégia de desenvolvimento de longo prazo. É verdade que a retomada do crescimento em 2005 foi favorecida pela elevação do piso salarial, ampliação do gasto social e inovações financeiras (crédito consignado e microcrédito). É, contudo, improvável que esses efeitos dinâmicos iniciais, observados durante a fase de criação ou forte expansão de políticas redistributivas, possam ser repetidos indefinidamente, sustentando a longo prazo a estratégia de desenvolvimento. Isso exigiria graus de liberdade inexistentes no orçamento fiscal e da seguridade social. Carneiro (2010), no entanto, já identificou no final do governo Lula certo esgotamento do potencial de expansão da participação do gasto social no total do gasto público e do PIB, da elevação do salário mínimo real e do crédito ao consumidor, prevendo seu crescimento a um ritmo que passaria a acompanhar, mais que liderar, o crescimento econômico.20
Tal fato põe em questão a eleição do "social" como o próprio elemento ativador do desenvolvimento capitalista pretendido. Embora a redistribuição de renda e a redução das desigualdades possam ser finalidades prioritárias da política econômica, é pouco provável que se sustentem por muito tempo como os motores mesmos do desenvolvimento capitalista. A própria ativação de um círculo virtuoso entre redistribuição de renda e expansão do mercado interno de massas pressiona os estrangulamentos da estrutura produtiva e logística e, dadas as descontinuidades de escala de oferta, exige a expansão dos investimentos adiante da demanda corrente. Com isso, surgem pressões sobre o orçamento fiscal que concorrem com novas solicitações redistributivas sobre o gasto social. Essa concorrência é pequena nos estágios iniciais de expansão do investimento público (e dos subsídios ao investimento privado), mas tende a agravar-se com o tempo21.
Diante de tal concorrência, parece irrealista supor que, em uma economia capitalista, o critério do benefício social orientará sempre as decisões de política econômica. Mesmo dentro dos governos petistas, parece haver grupos mais favoráveis do que outros à elevação dos salários diretos e indiretos a um ritmo superior ao crescimento do gasto público ou do PIB, embora em conjunto sejam favoráveis a um patamar mais alto do que a corrente do desenvolvimentismo exportador. O equilíbrio de poder entre os grupos no interior da corrente distributiva pode variar, inclusive, em razão dos diferentes desafios colocados pela conjuntura. É inegável, por exemplo, que haja um conjunto vasto de políticas orientadas para a elevação do investimento e alguma moderação do ritmo de expansão do gasto social e dos aumentos salariais no governo Dilma. De fato, além da defesa da ação redistributiva do Estado, a corrente é favorável ao papel do Estado para realizar, financiar ou coordenar um conjunto de grandes projetos de investimento que não se resume a oferecer condições gerais para a acumulação de capital (como infraestrutura, educação básica e superior, saúde, ensino técnico etc.), mas que passa gradualmente a envolver-se na reestruturação de setores prioritários. Uma coisa não se harmoniza facilmente com a outra: alguém duvida de que, a curto prazo, operações de capitalização dos bancos públicos ou ampliações dos subsídios a investidores privados, possam opor-se a elevações do gasto social? Ou que a defesa de um ritmo mais veloz de depreciação cambial para estimular investimentos sofra resistências daqueles que querem evitar um repique da inflação prejudicial à renda dos mais pobres?
Com efeito, a ampliação do mercado interno de massas não é a única fronteira de crescimento que requer a alocação de recursos públicos. Bielschowsky (2012) argumentou que a economia brasileira dispõe também de outros dois "motores" de longo prazo, os quais vêm sendo objeto crescente de políticas de desenvolvimento: a demanda por investimentos em infraestrutura e por recursos naturais abundantes. Os três motores podem ser "turbinados" pela recuperação de encadeamentos produtivos fragilizados e por inovações tecnológicas, desde que o Estado brasileiro dirija adequadamente o desenho de políticas cambial, industrial, de compras governamentais e atração de investimentos externos. A plena realização de qualquer uma das fronteiras de expansão exige uma ampliação do planejamento estatal, mas também o aporte de recursos fiscais. Assim, as necessidades de financiamento das exigências do desenvolvimento econômico e social não são tão facilmente conciliáveis como o uso do termo social-desenvolvimentismo parece insinuar. Então, prefiro um termo que sugere uma harmonia ou uma unidade menos rigorosas, como desenvolvimentismo distributivo orientado pelo Estado.
Ao longo do governo Lula, a execução desigual de algumas dessas demandas de expansão do gasto social, crédito e investimento público sustentaram o fortalecimento do mercado interno, embora tenham entrado em choque também com metas de superávit primário definidas pelo Ministério da Fazenda. A propósito, enquanto a corrente do desenvolvimentismo exportador centra suas críticas e suas propostas na política macroeconômica, essa segunda corrente não parece que possa ser associada, até então, a um único regime macroeconômico. Com sucesso incerto, o governo Dilma vem buscando recolher para si parte das bandeiras da oposição no terreno da macroeconomia, ou seja, baixar juros, controlar o crescimento dos gastos correntes (mas sem reduzi-los), limitar a apreciação cambial e aumentar a proteção efetiva da indústria, diante do risco de desindustrialização (evidentemente, relacionada à apreciação cambial, mas também ao crescimento chinês). Por que o governo Lula não tomou iniciativas semelhantes?
É importante ter em conta que, ao menos até a crise financeira de 2008, a ameaça da desindustrialização era mitigada pelo crescimento do mercado interno para bens industriais, associado ao aumento do salário mínimo e do crédito, à incorporação de massas à chamada nova classe média e à recuperação do investimento. Ao mesmo tempo em que as importações líquidas aumentavam, a pujança do mercado interno estimulava certos setores da indústria, embora talvez menos do que poderia (Rocha, 2011).
Um motivo, entretanto, mais fundamental talvez seja que a própria base social tradicional do petismo alterou-se em razão da redução até certo ponto estrutural do emprego industrial e da sindicalização durante a experiência liberal da década de 1990. O próprio PT ficou mais dependente da base social do lulismo, entendido com um ideário, personalizado pelo líder carismático (mas vinculado a tendências partidárias), que tem como meta reduzir a desigualdade e a exclusão, sem apontar para um horizonte além do capitalismo e sim, para ampliar direitos dentro do capitalismo - inclusive o direito de participar de um mercado de massas. De fato, o tema da criação de um "mercado interno de massas" passou a ser repetido em vários programas petistas à presidência ao longo da década de 1990. Nada mais diferente da ênfase conferida às exportações privadas pela primeira corrente desenvolvimentista analisada22.
Com o tempo, a base social interpelada pelo lulismo parecia deixar de formar-se principalmente pelo trabalhador do ABC paulista (ou da indústria em geral) e funcionários públicos, deslocando-se para grupos sociais muito mais vulneráveis à instabilidade econômica: o trabalhador em serviços, às vezes com baixíssima produtividade e renda e para o trabalhador do campo ou de pequenas cidades, muito próximo da agricultura familiar. Com perdão da licença poética, o grito dos excluídos passou a ter talvez mais importância que os hinos operários. Diante dessa base e depois de duas derrotas eleitorais para o criador do Real forte, não podia deixar de ser claro para Lula que o controle da inflação, se possível com deflação de bens de consumo duráveis, não só era importante para sua base social, mas era capaz de decidir eleições presidenciais (Hunter; Power, 2007; Singer, 2010).
Exatamente por isso, o governo Lula abrigou a convivência tensa entre os fiadores da credibilidade financeira junto aos mercados, que prometiam entregar o Real forte e a inflação fraca, Palloci e Meirelles, e grupos políticos mais identificados ao ideário do desenvolvimento industrial e/ou de expansão dos direitos sociais e trabalhistas. A subordinação dos segundos aos primeiros esteve na própria origem da composição de governo, em meio ao terrorismo de mercado que marcou a campanha presidencial de 2002. Parece inegável que declarações de Pedro Malan, George Soros e outros, a propósito da irresponsabilidade financeira alheia e a explosão da fuga de capitais no início da campanha, ativaram um círculo vicioso de desvalorização cambial e encarecimento de passivos externos, com impactos inflacionários, que disciplinaram os líderes de um partido sempre posicionado contra a globalização financeira e o interesse dos rentistas da dívida pública, interna ou externa. A saída e a voz tiveram efeito mais duradouro que a Carta ao Povo Brasileiro: Lula rejeitou a opção pela renegociação da dívida externa e, sequer, um programa de reversão gradual da abertura financeira, blindou a equipe macroeconômica para buscar a reconciliação com os mercados ao ampliar a meta de superávit primário herdada do acordo com o FMI e elevar taxas de juros para atrair capitais e apreciar o Real. Dada a opção de também não renegociar contratos de concessão de serviços públicos (indexados ao IGP) antes de caducarem, o combate à inflação dependeu diretamente da apreciação cambial (que também reduziria o custo em moeda local do passivo externo público e privado). Assim, apesar da sorte de contar com a elevação do preço das commodities para obter reservas cambiais, as taxas de juros reais médias permaneceram as maiores do mundo para sustentar a apreciação, arcando-se parte dos custos financeiros resultantes com superávits primários enormes.
Esse "mix" de políticas provocou tensões crescentes dentro do próprio governo, verbalizadas vigorosamente por Dilma Roussef a partir de 2005, mas atenuadas pelos recordes de arrecadação fiscal e, sobretudo, pela queda de Pallocci. Com efeito, a arrecadação viabilizou o aumento do salário mínimo e do gasto social, centrais para o objetivo de ampliar o mercado interno de massas e para o destino político do PT, mas não viabilizou a recuperação rápida do investimento público, depois da reconstrução gradual da capacidade de planejamento (que exige, dentre outras condições, a formação de instituições e corpos técnicos capazes de operar políticas setoriais). De todo modo, a apreciação cambial e a inflação baixa foram essenciais para a expansão do mercado de massas de bens de consumo e serviços urbanos, e serviram até para baratear as importações nas quais se materializou, em parte, o investimento privado.
A crise financeira global mudou o cenário radicalmente, dificultando a conciliação entre políticas contraditórias e enfraquecendo o controle conservador sobre juros e câmbio. Anos de compra da credibilidade perante os mercados financeiros (coroados pelo investment grade) não foram suficientes para evitar uma depreciação abrupta da taxa de câmbio em 2008, diante da expectativa global de apreciação do dólar e incertezas a respeito do impacto sistêmico de apostas de grandes empresas nacionais de "capital produtivo" no mercado futuro de câmbio. Ao menos, contudo, a acumulação de reservas cambiais antes da crise fornecera um colchão para evitar uma depreciação cambial ainda mais grave, depois de ter evitado uma apreciação mais pronunciada. Os problemas brasileiros, como se sabe, não se compararam à gravidade da crise nos centros que exportavam há décadas a crença na capacidade de autorregulação dos mercados e viram-se na iminência do colapso sem a mão visível dos Estados. A perda de autoridade do discurso ortodoxo em política econômica foi rápida, à medida que iniciativas heterodoxas de política monetária e fiscal afastavam-se, na prática, da crença de que o controle à distância das taxas de juros básicas seria suficiente para conduzir mercados de modo a atenuar oscilações cíclicas, em uma "grande moderação". No Brasil, a conjuntura foi oportuna para que os grupos desenvolvimentistas do governo Lula avançassem sobre o domínio conservador das políticas macroeconômicas, processo que parece aprofundar-se no governo Dilma.
Além da perda de legitimidade da ortodoxia econômica, a necessidade de mitigar a recessão nos centros desenvolvidos com a expansão nas periferias mudou, inclusive, o tipo de recomendação econômica oriunda do FMI e induziu o alargamento dos fóruns de cooperação internacional em busca de políticas anticíclicas coordenadas em escala mais ampla que o G8. Depois de décadas de ladainhas contra a ênfase no mercado interno característica dos "modelos" de substituição de importações e o louvor das economias exportadoras do Leste Asiático, renovou-se a pressão para que países em desenvolvimento acumulassem menos reservas cambiais, apreciassem o câmbio e contassem mais com o mercado interno, de modo a contribuir para a solução dos "desequilíbrios" dos países desenvolvidos. Já que nem todos podem recuperarse da crise por meio de exportações, o cenário ideal para os centros em crise é os países em desenvolvimento recorram a Keynes e, ao mesmo tempo, experimentem a substituição por importações característica da década de 1990, mas agora sem se restringir tanto à América Latina.
O retorno a Keynes seria louvável se não fosse seletivo, mas contar com o "keynesianismo importador" como estratégia de crescimento é quase uma contradição em termos, na conjuntura pós-crise. Embora os países em desenvolvimento tenham, de fato, passado a contar mais com o mercado interno do que antes da crise, também aumentou a concorrência internacional em busca de seus mercados, para compensar o efeito da desaceleração dos países desenvolvidos sobre a ampliação da capacidade ociosa não planejada, em vários ramos da indústria de transformação. Essa pressão concorrencial tende a provocar redefinições de saldos comerciais na indústria mundial e, eventualmente, mudanças duradouras na divisão internacional do trabalho. No Brasil, as consequências podem ser estruturais: a perda de encadeamentos internos provocada pelo aumento abrupto das importações pode agravar-se a ponto de limitar investimentos novos para atender a demanda doméstica, realimentando a perda de encadeamentos e limitando o próprio potencial de expansão do mercado interno ao longo do tempo. A redução radical e duradora das taxas de juros nos centros em crise contribui para aumentar a ameaça, ao induzir fluxos de capital com poder de redefinir taxas de câmbio e o grau de proteção efetiva do mercado interno. Em geral, as economias a serem mais prejudicadas pelo movimento de redefinição de taxas de câmbio e saldos comerciais na indústria manufatureira serão aquelas: i) cuja indústria é orientada para o mercado interno, mas dominada por filiais estrangeiras com acesso a cadeias globais de fornecimento; ii) cuja indústria de bens de capital é relativamente pequena e, com poucas exceções, distante da fronteira tecnológica; iii) cujo mercado interno cresce a taxas maiores do que a economia mundial; iv) cuja taxa de câmbio está historicamente apreciada; v) cuja taxa de juros é muito superior à média mundial; vi) que sejam fortemente exportadoras de produtos primários, sobretudo energéticos. Além do Brasil, poucas economias do mundo, se há alguma, preenchem todos os requisitos acima (Bastos, 2011).
3 Possibilidades políticas
Nesse contexto difícil de preservar elos das cadeias produtivas locais, é tanto menos provável que as prescrições do desenvolvimentismo exportador do setor privado possam viabilizar-se econômica e, para não falar, politicamente. Isso porque não parecem ter sido, sobretudo, regimes de política macroeconômica (talvez, passíveis de imitação) que produziram o sucesso das pequenas economias exportadoras asiáticas (para não falar de China e Índia, muito mais dependentes do mercado interno). Parecem sim, certos arranjos historicamente particulares, não passíveis de reprodução entre Estado, capital nacional e filiais estrangeiras, para financiar investimentos, aprofundar encadeamentos e incorporar progresso técnico crescentemente endógeno, mas viabilizado por transferências de tecnologias propiciadas por relações de cooperação (e conflito) específicas à região, em um contexto geopolítico determinado. Também não se pode abstrair a estrutura de propriedade do capital investido na indústria de transformação: alguns países asiáticos como Coreia do Sul e Taiwan conseguiram inserir-se no topo das cadeias de valor industrial sob o comando de empresas nacionais fortemente apoiadas pelos Estados, ou mesmo como sede de centros de controle regional de filiais (Cingapura), enquanto outros receberam o outsourcing de filiais em atividades mais intensivas em trabalho, tornando-se plataformas de exportação com pouco valor agregado, na interpretação de Akyus (2005); Sarti e Hiratuka (2010). Em qualquer caso, o capital produtivo explorou escalas de produção muito superiores aos mercados nacionais, recorrendo ao comércio de bens de produção e orientando-se às exportações líquidas para fora do bloco regional.
O caso brasileiro é historicamente outro, em especial, na indústria de transformação não intensiva em recursos naturais: com poucas exceções, as empresas nacionais e as filiais estrangeiras, umas mais por necessidade, outras mais por opção das matrizes, sempre se interessaram, sobretudo, pelo mercado interno e, em alguns casos, pelo regional. Reagiram à redução da proteção efetiva, tanto na década de 1990 quanto depois de 2003, mais com o aumento da importação de bens de produção (e até com a revenda de bens finais importados), do que com a seleção de nichos dinâmicos de exportação. As filiais, em particular, passaram a importar mais bens de produção das matrizes ou de outras filiais, aumentando importações líquidas no comércio intrafirma e reduzindo conteúdo local - ao mesmo tempo em que ampliaram remessas de lucros. Em suma, contribuíram para a deterioração do saldo corrente, porque a forma de vinculação com as cadeias globais de valor passa menos pelas exportações de bens do que de lucros e pelo outsourcing de máquinas, equipamentos, partes, peças e componentes para defender, sobretudo, parcelas do mercado interno (Laplane; Sarti, 1997; Sarti; Laplane, 2002; Hiratuka; Negri, 2003).
Como a tendência pareceu agravar-se depois da crise financeira, não surpreende que o governo Dilma tenha elevado barreiras comerciais e exigências de conteúdo nacional como contrapartida de acesso a subsídios fiscais e encomendas estatais, de modo a estimular o investimento direto externo em substituição de exportações oriundas de outros elos da rede produtiva das corporações transnacionais. Embora essa política venha sendo ensaiada com fornecedores da cadeia do petróleo, equipamentos militares, empresas eletrônicas asiáticas e corporações globais da automobilística, é provável que se estenda setorialmente (como, recentemente, na cadeia de suprimentos de comunicação e hospitalares) e envolva negociações mais diretas com filiais estrangeiras, não apenas incentivos genéricos, em particular, na indução de IDE para substituir importações oriundas da China.
Independente das iniciativas setoriais reativas e estruturantes do governo brasileiro, a posição brasileira na divisão internacional do trabalho continua muito influenciada pela divisão de operações no interior de corporações transnacionais (de modo relativamente independente da atratividade para investimentos no mercado interno), o que deixa o saldo comercial muito dependente, na indústria de transformação, da taxa de câmbio e capacidade ociosa nos países que concentram a produção mundial de bens de maior valor agregado. Considerando essa estrutura da economia brasileira e o contexto atual da concorrência mundial, parece menos provável ter-se um crescimento globalmente puxado por exportações, do que eventual aumento das exportações industriais induzido pelo crescimento de escalas e capacitações propiciadas pelo mercado interno. O aprofundamento dos encadeamentos e capacitações locais, por sua vez, não é garantido meramente pela ampliação do mercado para bens finais. Isso fica claro nos conflitos comerciais entre Brasil e Argentina detonados pelo aumento acelerado das importações extrarregionais na cadeia automobilística (seja de automóveis, seja de bens de capital, partes, peças e componentes), a despeito das crescentes economias de escala da indústria automobilística na região. Dadas essas restrições estruturais, parece importante não perder a densidade das cadeias produtivas que atendem ao mercado interno e, eventualmente, alargá-las, tendo o mercado externo menos com uma fonte do que como uma contribuição marginal ao crescimento.
Em tais circunstâncias, as propostas do desenvolvimento distributivo orientado pelo Estado parecem mais realistas, ao contar com a ampliação, integração e diversificação do mercado interno para induzir investimentos. Se o mercado interno e não o externo for a fonte básica de impulso para o desenvolvimento, uma política seletiva de defesa comercial pode, ao menos em parte, fazer o papel da depreciação cambial para assegurar competividade à produção local, sem incorrer no mesmo custo inflacionário generalizado.
De todo modo, se juros baixos, controles de capitais e câmbio competitivo não são capazes de reproduzir o modelo exportador asiático em outras configurações históricas, o discurso macroeconômico do desenvolvimentismo exportador do setor privado parece, por negação, realçar o perigo de que juros altos, livre mobilidade de capitais e câmbio apreciado limitem o dinamismo de qualquer estilo de crescimento. Um círculo vicioso entre aumento de importações líquidas, perda de encadeamentos internos e redução de incentivos para novos investimentos pode limitar o potencial de crescimento do mercado interno gerado seja pela incorporação de novos consumidores ao mercado de massas, seja por programas setoriais de investimento coordenados pelo Estado23.
Se não é possível concordar com os novos-desenvolvimentistas no atacado do modelo de desenvolvimento e da política econômica, é inegável que havia algo de errado no varejo da política macroeconômica capaz de prejudicar o modelo como um todo. Além do impacto indireto da elevada taxa de juros, por meio da apreciação cambial e das importações, sobre o enfraquecimento dos encadeamentos induzidos a partir das fontes autônomas de gasto, fica cada vez mais claro que o tributo pago em forma de rendas financeiras, em nome da credibilidade perante os mercados, já saiu caro demais e vem dificultando o próprio financiamento simultâneo do gasto social, investimento público e subsídios ao investimento privado. É por isso que têm razão aqueles que identificam uma maior coordenação entre a Presidência, o Ministério da Fazenda e o Banco Central no governo Dilma, tendo em conta a autonomia antes gozada pelo Banco Central para determinar as taxas de juros em relação às quais o superávit primário (e o veto de projetos de investimento público) deveria ajustar-se no governo Lula. O período mais curto das ondas de elevação das taxas básicas de juros, o esforço para pautar o mercado (em vez de ser pautado por ele) e a manipulação de regras macroprudenciais para expansão do crédito (ao invés de elevações de juros) parecem indicativos dessa coordenação, embora os juros básicos e os spreads bancários ainda disputem a posição de maiores do mundo.
Dessa anomalia internacional, resultam várias patologias: por exemplo, o custo de carregamento das reservas cambiais, acumuladas exatamente para evitar a apreciação cambial induzida pelo diferencial de juros, foi sistematicamente maior do que os cortes orçamentários anunciados para assegurar a meta de superávit primário, tanto em 2011 quanto em 2012. Embora o tamanho da dívida pública em relação ao produto interno bruto não seja grande em comparação internacional, só não é maior porque o tamanho da carga tributária (em relação aos países em desenvolvimento) e do superávit primário (em relação a todos os países) é muito grande e porque a taxa de crescimento do próprio PIB é também maior do que em países desenvolvidos com dívida pública maior. Em contrapartida, o peso do serviço anual da dívida pública é enorme em comparação internacional, porque as taxas de juros estão inteiramente fora da curva. Os juros básicos e os spreads bancários também pioram a distribuição de renda, ao transferir receita tributária para credores da dívida pública e rendas financeiras pagas por consumidores incautos, limitando a ampliação do mercado de massas e aumentando, periodicamente, a inadimplência. Os elevados juros básicos também encarecem os subsídios implícitos no crédito orientado pelo BNDES, por meio do qual, vários programas setoriais são implementados (embora os impactos fiscais líquidos dos empréstimos subsidiados sejam objeto de debate) e, ao mesmo tempo, aumentam o custo de oportunidade de decisões de investimento produtivo, ao assegurar aos portadores de patrimônios financeiros líquidos uma rentabilidade invejável no mundo.
De fato, no que tange à gestão da carteira de ativos das empresas e grandes investidores, a elevada taxa de juros inibe a transferência de aplicações líquidas que asseguram rendas a prazos curtos, para empréstimos e investimentos de maior prazo de imobilização do capital, tipicamente na oferta de produtos e serviços que exijam maiores escala e complexidade tecnológica. É importante lembrar que o capital "em geral" é flexível o suficiente para abandonar investimentos em "funções" e buscar valorização financeira quando possível, mas também para sair de aplicações mais líquidas em busca de maior rentabilidade em inversões produtivas, desde que as condições esperadas sejam favoráveis. Embora a expansão de um mercado interno de massas e dos encadeamentos gerados por grandes projetos de investimentos em setores prioritários venha sendo favorável ao alongamento das inversões de capital em uma cultura empresarial fortemente marcada pelo rentismo e pelo curtoprazismo, foi desfavorável a longa permanência, no comando do Banco Central, daqueles convocados para reconciliar o PT aos mercados. A política macroeconômica, ao contrário do que querem os ingênuos, não é domínio dos técnicos (macroeconomistas ou não), mas a esfera da luta ou do conluio entre a grande finança (os "mercados") e o Estado, tendo a distribuição de riqueza e poder entre credores e devedores como objeto, ainda que nesse campo o recurso a argumentos que se arrogam à exclusividade da competência técnica seja disseminado.
Não parece mais haver margem de manobra econômica, orçamentária e cambial, para realizar políticas desenvolvimentistas sem alterar as rotinas de política macroeconômica e até parte da institucionalidade que regula suas interações com interesses privados. Na verdade, as próprias margens de manobra política podem estreitar-se em vista do choque entre prioridades de gasto social e em investimentos, elevados serviços da dívida pública e solicitações de gasto oriundas da ampla base partidária do governo Dilma, venham ou não na forma de emendas parlamentares (oriundas de solicitações legítimas ou ilegítimas). De fato, um efeito colateral da multiplicação de demandas sobre uma arrecadação tributária líquida que aumenta a taxas decrescentes é a proliferação de conflitos do governo com sua ampla base de apoio. Uma vez que a grande composição de interesses operada pelo governo Lula (a despeito do superávit primário) parecia ter como condições orçamentárias o rápido crescimento da arrecadação tributária e as fases iniciais da recuperação do salário mínimo e do investimento público, a "faxina" operada por Dilma em gastos ministeriais e emendas parlamentares parece, de certo modo, também reagir a uma restrição econômica.
É verdade que não basta uma macroeconomia desenvolvimentista para assegurar seja o crescimento econômico, seja a redução das desigualdades sociais e dos bolsões de exclusão. Sem, no entanto, entrar em choque com os interesses rentistas que há três décadas vêm influenciando a pauta ideológica e prática da política monetária, cambial e fiscal, é difícil fazer uma política econômica subordinada às necessidades prementes de desenvolvimento. Não surpreende que a atual presidenta, oriunda de uma cultura política anterior à criação do PT, tenha escolhido como cavalo-de-batalha uma agenda sempre evitada por Lula, voltando-se a um embate direto contra interesses da plutocracia financeira. Depois da luta contra os juros bancários, não se pode mais haver surpresa se o tema de uma reforma tributária fortemente progressiva chegue à agenda ou que regresse à pauta política, décadas depois, o tema das remessas de lucros do capital estrangeiro. Não há registro de que essas e outras agendas tenham vindo à tona na época do "desenvolvimentismo militar" (se delimitada sem ligeireza analítica), mas tampouco surgiriam como nunca antes na história desse país.
Considerações finais
O artigo procurou abordar as propostas de duas correntes desenvolvimentistas identificadas no debate econômico atual brasileiro: o desenvolvimentismo exportador do setor privado e o desenvolvimentismo distributivo orientado pelo Estado. As origens das correntes foram discutidas, assim como suas potencialidades políticas. Argumentou-se que o desenvolvimentismo exportador nunca encontrou suporte político para suas proposições econômicas e que o provável cenário interno (de preferência crescente por políticas redistributivas que, se executadas, induzem o crescimento do mercado interno e reforçam o apelo político da corrente distributiva) e o externo (de redefinição da divisão internacional do trabalho entre filiais e de crescente concorrência por mercados externos) tendem a continuar inviabilizando, política e materialmente, a execução das propostas da corrente exportadora. Ademais, pode-se afirmar que, à exceção do mega-ajuste fiscal proposto, é provável a execução, pelo governo de Dilma Rousseff, de políticas monetárias e cambiais semelhantes às sugeridas pela corrente exportadora, à medida que a corrente distributiva no interior desse governo subordina interesses contrários à queda de juros e a controles de capitais, de modo a: i) ganhar controle sobre a política cambial, no sentido da depreciação cambial voltada a defender o mercado interno; ii) liberar recursos dos serviços da dívida pública, para financiar exigências crescentes de gasto social e investimento público. A execução de algumas das políticas macroeconômicas propostas pela corrente exportadora do setor privado será, nesse caso, funcional às políticas desenvolvimentistas da corrente distributiva, que tende a continuar hegemônica no plano do poder político.
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