Regularização fundiária no âmbito da reforma agrária: o caso do assentamento rural Santa Mônica - Terenos, MSRESUMO
O artigo tem o objetivo de identificar a percepção dos aspectos positivos e negativos da regularização fundiária pelos agricultores familiares do Projeto de Assentamento (PA) Santa Mônica Fetagri, município de Terenos, Mato Grosso do Sul. A metodologia desenvolveu-se em três etapas: i) pesquisa documental e bibliográfica; ii) análise de 717 entrevistas do banco de dados do Projeto Radis/UFMT; iii) realização e análise de 64 entrevistas semiestruturadas. As respostas foram agrupadas por meio da técnica de análise do discurso. Sobre o tema benefícios da titulação identificaram-se oito indicadores, dentre os quais se destacam a segurança jurídica e a valorização monetária do lote. Sobre os aspectos negativos, identificaram-se três indicadores: a ausência de mudanças após a titulação; preocupações com a aquisição de dívidas sem ter a produção agropecuária consolidada; e, obtenção de renda suficiente para manutenção do lote e da família.
PALAVRAS-CHAVE:
Política agrária; Titulação; Agricultores familiares
ABSTRACT
The article aims to identify the perception of positive and negative aspects of land regularization by family farmers in the Settlement Project (PA) Santa Mônica Fetagri, in Terenos, Mato Grosso do Sul state. The methodology developed in three stages: i) documental and bibliographic research; ii) analysis of 717 interviews in Radis/UFMT Project database; iii) carrying out and analyzing 64 semi-structured interviews. The responses were grouped using the discourse analysis technique. On the topic of benefits of titling, were identified eight indicators, among which stand out the legal security and the monetary value of the lot. Regarding the negative aspects, three indicators were identified: the absence of changes after the degree; concerns about acquiring debt without having consolidated agricultural production; and sufficient income to maintain the lot and the family.
KEYWORDS:
Agrarian policy; Titration; Family farmers
Introdução
Certo é que as dinâmicas agrárias e sociais no campo são intensas, consequentemente, ao longo do tempo, os assentamentos e as famílias rurais passam por mudanças significativas que podem alterar a realidade social no assentamento e o perfil das famílias beneficiadas pela política nacional de reforma agrária. Diante da problemática da regularização fundiária nos assentamentos rurais, o presente artigo tem como principal objetivo identificar os aspectos positivos e negativos da regularização fundiária na percepção dos agricultores familiares residentes no Assentamento Santa Mônica - Fetagri - município de Terenos, estado de Mato Grosso do Sul.
Nesse contexto, a Política de Reforma Agrária desempenha um papel relevante na melhor distribuição de terras com observância dos princípios da justiça social e das diretrizes da política agrícola no que diz respeito ao aumento da produção nacional (Brasil,1964). Em Mato Grosso do Sul, são 206 projetos de assentamentos rurais, 700.417,19 hectares de áreas destinadas para a Reforma Agrária e 29.159 famílias assentadas (Incra, 2024).
Os assentamentos rurais criados pelo Programa Nacional de Reforma Agrária (PNRA) surgem como elementos de resistência e de luta dos movimentos sociais, entre eles, o Projeto de Assentamento Santa Mônica, no município de Terenos, em Mato Grosso do Sul.
Nesse recorte territorial, o Projeto Diagnóstico para Regularização Ambiental dos Assentamentos da Reforma Agrária, decorrente de uma parceria entre a Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT) e o Instituto de Colonização e Reforma Agrária (Incra) (Projeto Radis/UFMT), realizou a coleta de dados para subsidiar a regularização ambiental e fundiária e constatou que, entre os assentamentos rurais pesquisados em Mato Grosso do Sul, o PA Santa Mônica - Fetagri se destacou com maior número de lotes regularizados após a realização do referido projeto.
Dessa forma, o objetivo deste artigo é identificar os aspectos positivos e negativos da regularização fundiária na percepção dos agricultores familiares residentes no Projeto de Assentamento Santa Mônica - Fetagri - município de Terenos, estado de Mato Grosso do Sul.
Desafios da reforma agrária e da regularização fundiária em assentamentos rurais
Os dados do Censo Agropecuário de 2017 referentes ao estado de Mato Grosso do Sul indicam forte presença da agropecuária moderna, principalmente de lavouras temporárias (cultivo de grãos), pecuária e produção florestal, e um histórico de concentração de terras indissociável dos desafios da promoção de novos regimes de posse e de propriedade, notadamente na regularização da situação do produtor e/ou possuidor de terras, e de implementação de políticas agrárias e fundiárias que possam contribuir para novas dinâmicas sociais e produtivas no campo sul-mato-grossense (Tabela 1). Para Nardoque, Melo e Kudlavicz (2018), a estrutura fundiária do estado é extremamente concentrada, com muita terra destinada a poucos agricultores, cuja produção está centrada na monocultura voltada à exportação de commodities (açúcar, soja e celulose) e a pecuária bovina.
No âmbito da Reforma Agrária, os debates sobre os usos da terra, a função socioambiental do imóvel rural, a desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária e as formas de aquisição dos imóveis rurais para criação de assentamentos rurais têm ocupado maior espaço na opinião pública e na agenda governamental. Todavia, na prática, a regularização fundiária rural é associada à emissão de documentos, notadamente a celebração de Contrato de Concessão de Uso (CCU) como instrumento da titulação provisória, e a concessão de títulos definitivos (Concessão de Direito Real de Uso e Título Definitivo), ambas ações governamentais determinadas pelo artigo 189 da Constituição Federal (Brasil, 1988).
A luta pela posse da terra, conforme destaca Oliveira (2001), configura-se como um processo histórico marcado por conflitos entre trabalhadores rurais e latifundiários. Nesse contexto, o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra (MST), como aponta Pereira (2018), defende a manutenção das terras de assentamentos rurais sob domínio da União, com a transferência aos assentados do direito de posse e uso da terra por meio do Contrato de Direito Real de Uso (CDRU). Essa estratégia visa assegurar a implementação de políticas públicas nos assentamentos, evitar a reconcentração de terras e garantir a posse aos trabalhadores rurais.
Condição do produtor, atividades econômicas e estabelecimentos agropecuários de Mato Grosso do Sul - 2017 Fonte: IBGE (2017).
A regularização fundiária de lotes de assentamentos rurais da Reforma Agrária tem como parâmetros a Constituição Federal (Brasil, 1988), o Estatuto da Terra (Brasil, 1964), a Lei do Processo Discriminatório de Terras Devolutas da União (Brasil, 1976) e a Lei da Reforma Agrária (Brasil, 1993). As inovações legais na seara agrária e fundiária contribuíram para modernização da regularização fundiária de lotes de assentamentos rurais da Reforma Agrária, destacando-se a Lei n.13.465 (Brasil, 2017) que dispõe sobre regularização fundiária rural e urbana, o Decreto n.9.311 (Brasil, 2018) que trata do perfil e da situação das famílias rurais assentadas e a Instrução Normativa n.99 (Incra, 2019) que trata dos procedimentos administrativos para titulação de imóveis rurais em Projetos de Assentamento de Reforma Agrária.
Devidamente amparada na Constituição Federal (Brasil, 1988), a Lei da Reforma Agrária (Brasil, 1993) é abrangente e detalhada no tocante à definição do público-alvo da Reforma Agrária (os beneficiários), dos seus objetivos, responsabilidades legais, e procedimentos da política pública em questão. Grosso modo, a Reforma Agrária está associada a um conjunto de políticas públicas e ações governamentais para acesso e distribuição de terras, criação, implantação e desenvolvimento de assentamentos rurais, e reconhecimento de regimes de posse e do direito de propriedade. O Quadro 1 apresenta uma síntese da regularização fundiária no âmbito da Reforma Agrária, explicada em detalhes posteriormente.
O compromisso e a posterior demonstração do exercício da posse agrária familiar estão no centro da Reforma Agrária, uma vez que os interessados devem atender as exigências legais para sua inclusão e permanência na política pública, leia-se Política de Reforma Agrária ou Programa Nacional de Reforma Agrária (PNRA) e Sistema de Informações de Projetos de Reforma Agrária (Sipra). Para regularização ou titulação de seus lotes; em linhas gerais, a posse agrária familiar em assentamentos da Reforma Agrária refere-se à condição legal de unidade familiar composta por trabalhadores rurais que exploram a terra e asseguram por meio dela o sustento, renda e melhores condições de vida.
A inclusão das famílias rurais no PNRA/Sipra abrange o cadastro dos candidatos ou interessados e a seleção e a homologação dos beneficiários em consonância com os procedimentos cabíveis previstos e regulamentados na legislação e em normas do Incra, incluindo o edital de seleção e o Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal (CadÚnico), conforme Decreto n.11.016/2022. Após as fases que compõem a inclusão das famílias rurais no PNRA/Sipra, os selecionados devem ser incluídos em Relação de Beneficiários (RB) do Incra, celebrar CCU e ter acesso ao lote.
Ao criar assentamentos rurais, além de emitir portaria para aquele objetivo, o Incra, fornece documentos ou títulos provisórios, importantes para proteção do direito de posse e regularização fundiária, entre eles o CCU, que confere aos assentados o direito de usar e explorar o lote no assentamento rural e de acessar as políticas públicas inseridas na Reforma Agrária e representa um instrumento jurídico de promoção da cidadania para as famílias rurais no campo. Outrossim, a nível nacional, o Incra cumpre uma política agrária que busca resguardar a segurança jurídica da situação fundiária das áreas dos assentamentos rurais e, consequentemente, dos lotes rurais neles inseridos.
No tocante ao objeto do CCU, isto é, ao estabelecimento dos direitos e deveres do assentado rural e do órgão fundiário competente, de modo a possibilitar a exploração da terra e a moradia da família no local, sabe-se que a relação jurídica entre particulares e Estado é complexa, suscetível às críticas e aos problemas existentes. Não obstante, as polêmicas em torno do CCU dizem respeito à sua capacidade de produzir efeitos jurídicos por ocasião das mudanças na relação contratual entre assentado e Incra e ao prazo de validade do documento. Tratando especificamente do prazo de validade do CCU, essa questão parecer ter sido resolvida com o artigo 25, caput e parágrafo único, do Decreto n.9.311 (Brasil, 2018), que estabeleceu que a vigência do CCU tem prazo indeterminado, podendo findar antes com a titulação definitiva ou em decorrência de rescisão por motivo legal previsto no referido Decreto.
Na prática, o CCU é o principal instrumento jurídico que regulamenta os direitos e deveres entre assentados rurais da Reforma Agrária e Incra, pois é o primeiro documento e o mais duradouro nos seus efeitos: garante a permanência e a exploração do lote, possibilita acesso aos créditos do Incra e de instituições financeiras, contribui para inclusão das famílias rurais em políticas públicas, e constitui um marco temporal para a regularização fundiária, é um passo para a titulação definitiva. A emissão de CCU já é feita por meio de plataforma do Governo Federal que facilita o acesso ao documento no âmbito da prestação de serviços ao cidadão. E o documento não tem custo nem prazo de vigência ou validade, mas não pode ser negociado nem descumprido, sob pena de rescisão.
O CCU também marca o início do período de vigência e cumprimento das normas agrárias para fins de regularização fundiária de lotes rurais da Reforma Agrária. Conforme o Decreto n.9.311 (Brasil, 2018), em seu artigo 16, §1º, após a celebração do CCU ou outro documento equivalente, conta-se o período de 10 (dez) anos para vigência e cumprimento das cláusulas resolutivas constantes no CDRU ou Título Definitivo, que atestam o tempo e a efetiva exploração do lote; ademais, as cláusulas resolutivas somente se extinguem após o transcurso do prazo e a realização do pagamento integral, sendo necessário seguir os procedimentos administrativos no Incra afetos ao pagamento e à baixa de cláusulas resolutivas. Com outras palavras, com o CCU, o assentado rural começa a demonstrar o cumprimento das exigências para a obtenção da titulação definitiva do seu lote rural e para a liberação das cláusulas resolutivas, que enquanto vigentes impedem a negociação e a alienabilidade da propriedade.
Cabe frisar que durante toda a existência do assentamento rural até a sua consolidação ou emancipação, o Incra é o órgão responsável por tomar as medidas de implantação, estruturação e desenvolvimento do assentamento rural e de apoio às famílias rurais, que são fundamentais para a regularização fundiária e titulação, pois sem a segurança da posse agrária e da moradia no lote, a efetiva exploração da terra, a produção agropecuária familiar e a sua comercialização, e a concretização da infraestrutura produtiva e social no assentamento rural, não há que se falar em reconhecimento dos direitos de posse e propriedade rural na Reforma Agrária, decorrentes da regularização fundiária. Além disso, a consolidação ou emancipação se concretiza com a titulação definitiva.
A permanência dos beneficiários no PNRA/Sipra e nos assentamentos rurais da Reforma Agrária depende da observância do “perfil” do público-alvo da Reforma Agrária e do cumprimento das condições impostas nos instrumentos legais de regularização fundiária ou titulação (provisória e definitiva) - o CCU, o Contrato de Concessão de Direito Real de Uso (Cdru) ou o Título Definitivo - exploração direta e pessoal da terra por integrantes da unidade familiar, inalienabilidade da área para terceiros, respeito à legislação ambiental, observância das normas do Incra aplicáveis aos assentamentos rurais da Reforma Agrária, firmar e cumprir os contratos com o Incra.
O Ministério do Desenvolvimento Agrário e Agricultura Familiar (MDA) e o Incra adotaram uma política de acompanhamento dos assentamentos rurais da Reforma Agrária que estabelece conceitos e fases de implementação dos assentamentos rurais: i) pré-projeto de assentamento; ii) assentamento em criação; iii) assentamento criado; iv) assentamento em instalação; v) assentamento em estruturação; vi) assentamento em consolidação; vii) assentamento consolidado, de acordo com a Portaria MDA n.80 de 24/04/2002 (Brasil, 2002), revogada pela Portaria MDA n.101/2003 (Brasil, 2003).
O Incra entendia que os assentamentos rurais em consolidação tinham as condições socioeconômicas e de infraestrutura necessárias para efetivar a titulação das famílias rurais, mas esse posicionamento está em desuso, ou não é mais aplicado, até porque o Incra considera que todo assentamento rural com mais de 15 (quinze) anos de sua implementação está “consolidado”, e não necessita de apoio para conclusão de investimentos e infraestrutura, exceto se norma e decisão administrativa dispuserem do contrário (artigos 46, §1º, e 47, caput, ambos do Decreto n.9.311 (Brasil, 2018).
Cumpre acrescentar que o Incra “consolidou” todos os assentamentos rurais que em 1º de junho de 2017, tinham 15 (quinze) anos ou mais de criação (artigos 88 e 89 da Instrução Normativa n.99/2019). Por conseguinte, a “não consolidação” desses assentamentos rurais não é mais um impedimento para a regularização fundiária e titulação.
Complementando, os relatórios do Incra ainda apresentam a situação dos assentamentos rurais da Reforma Agrária por fases de implementação, contudo, essa política não tem orientado a regularização fundiária e/ou titulação. Na prática, o Incra tem considerado alguns critérios legais e técnicos/administrativos para regularização fundiária de assentamentos da Reforma Agrária e titulação das famílias rurais: i) matrícula e registro da área do assentamento rural em nome do Incra ou da União; ii) realização dos serviços de medição e demarcação de lotes individuais ou definição de fração ideal nos casos de área coletiva; iii) realização dos serviços de georreferenciamento e certificação do perímetro do assentamento rural; iv) inscrição do CAR da área do assentamento rural (perímetro externo); e em relação aos beneficiários interessados na titulação, ainda são exigidos o cumprimento do CCU, a atualização cadastral combinada com a vistoria ocupacional, e a solicitação do título por meio de procedimento administrativo competente.
Outrossim, a regularização fundiária que se confunde com a titulação definitiva é operacionalizada por meio: i) da celebração do Cdru; ii) da emissão de Título Definitivo (TD); não esquecendo que as políticas e ações para acesso à terra, cadastro, seleção, homologação, inclusão e permanência de beneficiários no PNRA/Sipra, incluindo a emissão de documentos provisórios, consistem em medidas de regularização fundiária de assentamentos e famílias rurais da Reforma Agrária.
O Cdru é um instrumento jurídico celebrado pelo Incra com assentados residentes em assentamentos ambientalmente diferenciados: Projeto de Assentamento Agroextrativista (PAE), Projeto de Desenvolvimento Sustentável (PDS) e Projeto de Assentamento Florestal (PAF), de acordo com o artigo 4º, inciso II, alínea a, da Instrução Normativa n.99 (Incra, 2019). Por causa da natureza jurídica das áreas, os assentados rurais nas situações mencionadas têm o “direito de exploração” e não o “direito de propriedade” outorgado por título definitivo, como seria feito em outro contexto. Esse contrato tem força de escritura pública, concede direitos e obrigações que devem ser observados pelas partes, sob pena de rescisão por descumprimento das cláusulas resolutivas, e deve ser levado para registro no cartório para produção de efeitos jurídicos. O Cdru poderá ser convertido em Título Definitivo, observadas as exigências legais conforme Artigo 33 do Decreto n.9.311 (Brasil, 2018).
O Título Definitivo (TD) é o documento que transfere o direito de propriedade para o assentado rural da Reforma Agrária e, por isso, é o mais requisitado e aguardado pelas famílias rurais. A emissão dos títulos definitivos na Reforma Agrária não era uma prática tão comum anteriormente, havia entendimento de que as famílias rurais necessitavam de maior apoio do Poder Público e que era preciso desenvolver e consolidar os assentamentos rurais da Reforma Agrária, para depois proceder com a titulação e emancipação.
Metodologia
O estudo foi realizado no PA Santa Mônica, criado pela Portaria n.37, de 7.12.2005 (Incra, 2005), organizado em três projetos distintos e representados por grupos ou movimento sociais e associações rurais: i) PA Santa Mônica - Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) com 166 famílias; ii) PA Santa Mônica - Federação Estadual dos Trabalhadores da Agricultura Familiar (Fetagri) com 462 famílias; iii) PA Santa Mônica - Central Única dos Trabalhadores (CUT) com 89 famílias (Oliveira, 2023).
A presente pesquisa ocorreu em três fases complementares. Na primeira, realizou-se pesquisa documental em fontes oficiais, como o Incra e Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) e arcabouço legal e bibliográfico pertinente ao tema da pesquisa, cujas informações possibilitaram o registro do panorama legal da regularização fundiária no Brasil e no estado de Mato Grosso do Sul.
Já a segunda fase compreendeu a coleta de informações no banco de dados do Projeto Radis/UFMT, que fez a aplicação de pesquisa social por meio de instrumento de pesquisa estruturado com 717 agricultores familiares, sendo 462 no PA Santa Mônica - Fetagri, 89 no PA Santa Mônica - CUT e 166 no PA Santa Mônica - MST. Esse material possibilitou a elaboração de um diagnóstico socioeconômico, produtivo e ambiental, disponível no site do referido projeto: <https://app.radis.ufmt.br/atlas/>. Os dados quantitativos foram utilizados na presente pesquisa para subsidiar as informações sobre o perfil e a situação social dos assentados rurais.
Na terceira fase, foi realizada coleta de informações in loco com realização de 64 entrevistas semiestruturadas, visando identificar, registrar e analisar os impactos gerados pela regularização fundiária dos lotes na percepção dos entrevistados. A análise das respostas desta etapa foi subsidiada pela técnica de análise do discurso (Lefèvre; Lefevre, 2003; 2005), caracterizada como a análise da fala em contexto, possibilitando a compreensão sobre como as pessoas pensam e agem no mundo concreto. Assim, identificaram-se as expressões‐chave, que são fragmentos do discurso registrado para enfim identificar os sentidos. Buscou-se, portanto, coerência no agrupamento dos fragmentos textuais, nos quais é encontrado um sentido comum que une tais fragmentos em um mesmo corpus de análise.
Foram realizados 271 registros com discursos qualitativos tratados a partir da técnica da análise do discurso (Lefèvre; Lefevre, 2003; 2005). Sobre o tema “benefícios da titulação” obtiveram-se 215 respostas agrupadas em oito indicadores e, sobre a temática “aspectos negativos da titulação” obtiveram-se 56 respostas, agrupadas em três indicadores.
Resultados e discussões
A regularização fundiária no PA Santa Mônica: impactos da titulação
Conforme dados do Incra (2024), a Superintendência Regional do Incra em Mato Grosso do Sul enfrentou as dificuldades existentes e deu prioridade para a titulação (provisória e definitiva) de assentados rurais da Reforma Agrária entre 2019 e 2021 e emitiu, nesse período, quase 4 mil documentos de titulação, sendo 1.128 títulos definitivos e 2.798 títulos provisórios (CCU).
O processo de regularização fundiária rural PA Santa Mônica (Fetagri, CUT e MST) iniciou e se desenvolveu nesse período, e teve apoio do Projeto Radis/UFMT. De acordo com os dados da Superintendência Regional do Incra em Mato Grosso do Sul (Incra MS, 2020), a autorização para a emissão dos títulos definitivos ocorreu em novembro de 2020 (Tabela 2).
Os processos de regularização fundiária dos assentamentos rurais e de titulação dos assentados tiveram continuidade nos meses e anos seguintes. A situação fundiária dos assentamentos rurais, com base nas informações dos assentados rurais (total de beneficiários, titulados, assentados, desistentes, transferidos, eliminados e falecidos), consta na Tabela 3.
No Assentamento Rural Santa Mônica - CUT há certa equivalência entre assentados (42) e titulados (46), e aproximadamente pouco mais de 25% das famílias rurais encontram-se em situações particulares ou especiais (desistentes, eliminados, transferidos e falecidos). Esse é um quadro geral ou perfil próprio de assentamentos rurais em fase de regularização fundiária e consolidação.
Assim como ocorreu no Assentamento Rural Santa Mônica - CUT, no Assentamento Rural Santa Mônica - MST, quase todos os titulados (81) foram homologados no Sipra em 2005 e em anos subsequentes, logo não são muitas as exceções de homologação de beneficiários em outros períodos. Esse fato indica que o assentamento rural não sofreu com o abandono dos lotes e/ou irregularidade da ocupação das famílias rurais assentadas. Ainda assim, é preciso registrar que a substituição de beneficiários é possível e autorizada em lei, desde que cumpridas as exigências de acesso e permanência das famílias rurais no PRNA.
Ainda no Assentamento Rural Santa Mônica - MST, chama atenção um número elevado de assentados homologados desde os anos iniciais do assentamento rurais não titulados, em torno de 77 “assentados originários”. No Assentamento Rural Santa Mônica - CUT são 31 aproximadamente. A falta de titulação de “assentados originários” sugere a ocorrência de dificuldades das pessoas para solicitar o título definitivo e apresentar a documentação exigida no processo administrativo no Incra e, também, problemas na gestão do Incra na prestação dos serviços aos usuários.
Analisando melhor os dados de homologação das famílias rurais no Sipra, pode-se afirmar que a substituição de beneficiários no assentamento rural está dentro da normalidade, pois não é expressivo o número ou percentual de “desistentes”, transferidos” ou “eliminados”, ainda que a inclusão de novos beneficiários ocorra durante os anos. A título de exemplificação, no Assentamento Rural Santa Mônica - MST, entre 2009 e 2022, foram incluídos 23 novos beneficiários (11% do total).
No Assentamento Rural Santa Mônica - Fetagri, dos 289 titulados, apenas 42 são beneficiários recém-incluídos no Sipra (12%), que têm data de homologação entre 2018 e 2021; nesse caso, cumpre acrescentar que a titulação de beneficiários recém-incluídos no Sipra pode chegar a 15%, vez que o total de cadastros e homologações no SIPRA chegou a 53 entre 2019 e 2021. Diante do exposto, em que pese o tamanho do assentamento rural e da população envolvida, nota-se que não ocorreu expulsão ou evasão dos assentados rurais originários nem “desordem fundiária” decorrente da complexidade do processo de regularização fundiária rural e da especulação imobiliária recorrente nesses contextos.
Citando Relatório do Incra/MS (2024), a parceria entre o órgão fundiário e o Projeto Radis/UFMT permitiu o atendimento com vistorias ocupacionais de 7.619 lotes rurais no estado de Mato Grosso do Sul; em 2020, dos 1.126 títulos emitidos pelo órgão, 911 foram em lotes visitados pelo Radis e apenas 33% das parcelas visitas tinham alguma irregularidade, que poderia ser sanada ou não a depender do caso concreto.
Os relatórios do Incra disponíveis e extraídos do Sistema de Informações de Projetos da Reforma Agrária (Sipra) comprovam que os assentamentos rurais Santa Mônica - Fetagri, Santa Mônica - CUT e Santa Mônica - MST foram contemplados com a emissão de CCU’s, uma ação inicial comprometida com a regularização fundiária rural. Mas não é possível mensurar com precisão o atendimento do Incra aos assentados rurais das localidades estudadas, isto porque o órgão fundiário e suas equipes técnicas fornecem uma gama de serviços e os trabalhos de acompanhamento, assistência, apoio, inclusão, enquadramento de perfil e homologação de beneficiários no Sipra, e a emissão de documentos e a regularização das famílias rurais assentadas são constantes, realizados tanto nos locais quanto nas sedes da instituição.
Com efeito, a fase de titulação definitiva dos assentamentos rurais da Reforma Agrária é precedida de muitos compromissos, responsabilidades e atribuições do Incra, associações rurais e famílias assentadas. Inicialmente, é feito um trabalho de mobilização social e de solicitação de apoio de organizações públicas e privadas (se necessário) e até da academia (universidade), por ocasião da quantidade de atendimentos, atualizações cadastrais, vistorias ocupacionais, regularização dos beneficiários a serem contemplados, e instrução e conclusão dos processos de titulação no Incra.
Diante do cenário apresentado, o Projeto Radis/UFMT corroborou para a implementação da política de regularização fundiária de assentamentos rurais da Reforma Agrária no estado e desenhou o perfil dos assentados, que é estratégico para entender as características e necessidades da população rural e para subsidiar políticas públicas e de inclusão socioprodutiva. O diagnóstico do Projeto Radis/UFMT apresenta um quadro geral da situação dos assentados rurais do PA Santa Mônica, cumpre mostrar as informações referentes à faixa etária, escolaridade, ocupação ou profissão.
O processo de regularização fundiária rural PA Santa Mônica (Fetagri, CUT e MST) iniciou e se desenvolveu nesse período, e teve apoio do Projeto Radis/UFMT. A situação fundiária do PA Santa Mônica, com base nos dados do Projeto Radis (Radis/UFMT, 2023), é de 717 lotes (Tabela 3), sendo 462, 89 e 166, nos PAs Santa Mônica Fetagri, CUT e MST, respectivamente. Observa-se que o percentual de agricultres familiares constantes na Relação de Beneficiários (RB) é superior a 70%. Todos os agricultores familiares que declararam constar da RB ocupam os lotes a eles destinados pelos Incra. Pode-se afirmar que, a substituição de beneficiários no assentamento rural está dentro da normalidade, pois não é expressivo o número ou percentual de inclusão de novos beneficiários.
Com relação à faixa etária dos entrevistados, tem-se a população adulta (de 18 a 59 anos) em percentuais de 61, 64 e 75 e a idosa (60 anos ou mais), em percentuais de 38, 35 e 34, respectivamente, nos PAs Santa Mônica Fetagri, CUT e MST (Figura 1). Não foi encontrada diferença no perfil de faixa etária dos entrevistados entre os PAs, sendo 34% de população idosa, 64% de população adulta, e 2% dos entrevistados não informaram a idade.
Na perspectiva das políticas de bem-estar social, o aumento da população idosa impacta na maior demanda por serviços públicos de saúde e de aposentadoria rural, e também remete a diminuição do percentual da população rural ativa, fato que exige a contratação de trabalhadores para exercer as tarefas na propriedade. Todavia, em inúmeros casos, a renda obtida não é suficiente para pagar salários; assim, a população rural envelhecida passa a depender, cada dia mais, dos programas sociais implantados pelo governo.
O registro qualitativo do discurso dos entrevistados evidenciou que a presença de idosos resulta, em alguns casos, na venda de lotes e migração para área urbana devido a incapacidade física de lidar com as atividades rurais, além disso, as doenças exigem o acesso aos centros de saúde de forma imediata e a residência no assentamento rural implica tempo para o percurso.
Com relação à escolaridade, observou-se que 13% têm o ensino fundamental incompleto/só sabem assinar o nome e, 30% têm o ensino fundamental/ensino médio completo. Entre os principais motivos da baixa escolaridade, pesquisas realizadas por Lima et al. (2021) registram a dificuldade de acesso aos locais de ensino, longas distâncias, impossibilidade de locomoção e busca constante de trabalho para contribuição na renda familiar. Tal fato pode ser fruto também da influência hereditária quando os genitores trocaram a escola pelos afazeres agrícolas e os filhos seguem a mesma trajetória dos pais. Porém, no caso do PA Santa Mônica, o que se percebe é que os filhos tendem a não permanecer no lote, mudando-se para a capital Campo Grande ou para outras cidades, motivados pela pouca perspectiva de futuro no assentamento, ou seja, oportunidade de emprego e de trabalho, melhoria de renda, qualidade de vida e acesso aos atrativos de lazer e modernidade característicos de áreas urbanas.
O baixo índice de acesso à educação formal e o consequente baixo nível de escolaridade dos agricultores pode ser um fator limitante nas seguintes situações: i) quando o agricultor necessita de tecnologias para aumentar a produção no lote e não alcança competências de leitura, escrita e compreensão desses recursos; ii) dificuldade no entendimento das normas para ter acesso aos programas de crédito destinados à agricultura familiar; e, iii) dificuldade na elaboração e organização de projetos para participar da comercialização de produtos via compras públicas, a exemplo do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE). Foram observados no trabalho de campo que esses três fatores coexistem no PA Santa Mônica.
As tipologias informadas apontam que a base econômica dos lotes está centrada no desenvolvimento de atividades essencialmente agrícolas, com o objetivo de gerar renda. Observa-se a primazia da agricultura com mais de 80% dos entrevistados se autodenominando como agricultores e pecuaristas. Todavia, observa-se que os assentados, por meio da informação da profissão, exercem diversas atividades econômicas dentro e fora dos lotes.
Não obstante, a pluriatividade ou a multiplicidade de atividades econômicas é uma das principais características da agricultura familiar devido a alguns elementos essenciais ou fatores, como: a adequação das espécies cultivadas a determinadas épocas do ano a fim de obter maior produtividade com menor utilização de insumos e o equilíbrio financeiro, ou seja, se um produto apresenta baixo valor no mercado é possível substituí-lo por outro com maior margem de rendimento ou lucro; e a segurança alimentar e nutricional da família resultante da diversificação da produção da roça, do pomar, dos derivados do leite entre outros.
Os agricultores familiares entrevistados compõem uma amostra de 13% do total de moradores do PA Santa Mônica - Fetagri (Tabela 5).
Diante dessa amostra, considera-se que os dados são representativos do PA Santa Mônica - Fetagri, sendo doravante assim tratados. O perfil identificado mantém as características levantadas nos dados do Projeto Radis/UFMT, verificando-se um agravamento da ausência de escolaridade, pois 64% dosentrevistados declararam que só sabem assinar o nome, têm ensino fundamental incompleto ou não foram alfabetizados. A faixa etária de moradores idosos também cresceu em relação aos dados coletados pelo Radis/UFMT, carcatrizando uma população de 45% de idosos (acima de 60 anos) e 47% de adultos acima de 31 anos. Foram identificados apenas quatro moradores entrevistados entre 34 e 40 anos.
Sobre o tempo de residência no PA, 88% dos entrevistados declarram morar no assentamento entre 10 e 18 anos; 6%, menos que 9 anos e 6% não informaram. A análise qualitativa dos discursos coletados durante a entrevista evidenciou que, em alguns casos, a propriedade produz leite, mel, coco, limão, abóbora, mandioca, queijo e desenvolve a suinocultura, e que a grande dificuldade é o meio de transporte para realizar o escoamento da produção. Ressaltou-se, também, na fala dos entrevistados, a preocupação com a sustentabilidade econômica por meio da diversificação das atividades produtivas, a exemplo da apicultura, o que proveria a família de renda.
No PA Santa Mônica, os agricultores que se declararam produtores rurais de leite ou gado (Figura 2) de corte são os que têm estrutura de inserção no mercado para a comercialização da produção, seja ela via cooperativa ou via entrega direta para consumidores em Campo Grande. Já os produtores rurais que informaram a condição de aposentados demonstraram que não estão inseridos no mercado e a produção é direcionada para a subsistência e o excedente é comercializado em circuitos curtos de mercado.
Verifica-se, também, que os assentados exercem atividades agrícolas em conjunto com atividades não agrícolas dissociadas do meio rural (pintor, pedreiro, dentre outras). Tal fato foi atribuído à fragilidade da renda obtida mensalmente no lote, que, por vezes, é insuficiente para o pagamento das despesas fixas da família e a venda da força de trabalho fora do lote pode resultar em renda obtida de forma mais rápida. Ademais, para obtenção da renda resultante da pecuária e da agricultura se faz necessário um conjunto de condições, entre elas, capital para investimento em insumos, força de trabalho, mercado para comercialização entre outros, assim, quando ocorre fragilidade em um aspecto a disponibilização da força de trabalho se torna uma alternativa para sustento da família.
Ainda na perspectiva de análise dos discursos coletados sobre produção do lote e profissões exercidas, registrou-se a expectativa dos informantes acerca da sustentabilidade financeira da propriedade, com ênfase no aprimoramento do acesso aos sistemas de crédito, além das demandas sobre investimentos na infraestrutura do assentamento, tal como na pavimentação de estradas e nos meios de transporte.
Entre os agricultores familiares, o engajamento em associações e/ou cooperativas são vetores importantes para que se potencialize a produção, acesso aos créditos, agregação de valor e comercialização. No assentamento pesquisado, verificou-se baixo índice de participação, com 73% dos declarantes afirmando que no momento da entrevista não estavam inseridos em nenhuma organização, todavia, analisando o discurso registrou-se que 19% dos entrevistados estão vinculados a Cooperativa Agrícola Mista da Pecuária de Corte e Leiteira e da Agricultura Familiar (Cooplaf), 5% são vinculados a Associação dos Moradores do PA Santa Doroteia (5%) e 4% já participavam de cooperativas antes da titulação dos lotes.
A análise qualitativa do discurso registrado durante a realização das entrevistas permite inferir que há, de forma geral, a descrença no papel da organização coletiva, com afirmações como: “Era cooperada e saí porque não vi vantagem para os cooperados (Fonte: Entrevista - maio 2023)”.
Cerca da titulação, 88% dos entrevistados declararam que receberam o título, decorrido um período de 1 a 2 anos; 6% de trê anos, 6% menos de 1 ano e 7% não informaram. Observa-se que o processo de titulação é recente e que os motivos dos entrevistados não declararem a sua situação em relação à titulação podem estar relacionados a questões da própria situação de ocupação.
Sobre o tema “benefícios da titulação” foram obtidas 215 respostas que mediante a técnica de análise do discurso (Lefèvre; Lefevre, 2003; 2005) foram agrupadas em oito indicadores, possibilitando a identificação de aspectos positivos da regularização fundiária, a saber: Segurança jurídica e Valorização do lote; Melhoria das condições de vida/oportunidades para comunidade; Melhoria das Benfeitorias; Aumento do acesso às políticas de reforma agrária:linhas de crédito e assistência técnica; Possibilitou a obtenção da documentação necessária para comercialização dos produtos agropecuários; Fortalecimento das organizações comunitárias e oportunidade de participação em projetos Crescimento da produção agropecuária e da renda e Fortalecimento das relações familiares: otimismo; possibilidade de deixar herança para os filhos (Figura 3). Dessa feita, a pesquisa apresenta, sob a óptica dos entrevistados, os benefícios considerados mais relevantes oriundos da titulação.
A análise dos aspectos ressaltados evidencia que, de maneira geral, após a titulação, ocorreram melhorias em múltiplos aspectos, tanto no contexto do lote, quanto do assentamento em sua totalidade. Registrou-se que 55% dos assentados observaram a melhoria das suas condições de vida após a titulação, principalmente porque os direitos de posse e de propriedade passam a ser amplamente reconhecidos e protegidos legalmente, vindo a subsidiar demais direitos e benefícios legais disponíveis para agricultores familiares. A ausência da documentação que legaliza a posse torna os produtores rurais vulneráveis, dificulta o acesso aos créditos, elemento fundamental para custear meios tecnológicos mais avançados, melhorar a produtividade e a qualidade de vida.
Benefícios da titulação dos lotes na perspectiva dos entrevistados do PA Santa Mônica - Fetagri - 2024.
Ressaltou-se também aspectos relacionados com a cidadania e o exercício dos direitos do agricultor familiar, uma vez que os contemplados com a titulação tiveram mais oportunidades dentro dos mercados institucionais, afinal um dos desafios enfrentados pelos agricultores familiares é a comercialização da produção, dificuldade reduzida pela conclusão das etapas burocráticas e inclusão dos agricultores no Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), e consequentemente ocorreu o aumento da comercialização dos produtos.
A titulação proporciona também maior acesso às linhas de crédito, assim, as famílias rurais tiveram condições para aprimoramento das benfeitorias, aumento da área destinada à agricultura e as pastagens, aquisição de insumos produtivos, melhoria e aumento da produção leiteira, agropecuária e aquisição de meios de transporte.
Observou-se também o fortalecimento das organizações comunitárias por meio da ampliação dos processos participativos no PA Santa Mônica, onde se destaca a forte atuação da Cooplaf na área de pecuária de corte e leiteira. Registrou-se também o aumento de projetos e de parcerias visando o aprimoramento da produção local, a saber: projeto de criação de carneiros, projeto de criação da pecuária leiteira com a Empresa Cambi, projeto de criação da pecuária leiteira em parceria com a Agraer/Cooplaf; além de cursos de capacitação também direcionados ao setor do gado leiteiro.
Já em relação à temática “aspectos negativos da titulação” foram obtidas 56 respostas agrupadas em três indicadores, a saber: Não identificou benefícios; Dificuldade na obtenção da documentação para regularização do lote; e, adquiriu dívida com o Incra e cartórios.
Os aspectos negativos ressaltados pelos entrevistados estão relacionados às preocupações com a aquisição de dívidas sem ter a produção agropecuária consolidada, inclusive as cadeias produtivas, que atualmente não geram renda suficiente para manutenção do lote e da família. Ademais, observou-se de maneira geral, o desconhecimento dos entraves burocráticos para regularização efetiva da propriedade, que se perfaz com o registro do título definitivo no cartório de registro de imóveis (e transferências de domínio, nos casos específicos), e regularização em outras áreas e órgãos competentes; tal fato pode ser atribuído também aos baixos índices de escolaridade e a falta de informações que impõem limitações de leitura, escrita e compreensão das exigências documentais.
Enfim, a regularização fundiária é o processo que inclui medidas jurídicas, ambientais e sociais mediante a intervenção do poder público no campo e na propriedade rural em decorrência do interesse social, a fim de legalizar a permanência de possuidores em áreas rurais ocupadas e de estimular atividades agropecuárias e o desenvolvimento rural sustentável.
Considerações finais
O direito de propriedade da terra ocupa um lugar central no debate sobre a questão agrária brasileira, manifestando-se de formas distintas e, por vezes, conflitantes. Para os proprietários de terra, ele serve como alicerce para a defesa de suas propriedades, em contrapartida, para os assentados pela reforma agrária, a propriedade da terra transcende a mera posse capitalista, simboliza a autonomia, o patrimônio e a herança, elementos essenciais para a sua sobrevivência e identidade. Essa dualidade revela a natureza paradoxal e contraditória do direito de propriedade da terra no contexto brasileiro. Ele se configura como um campo de disputa, onde diferentes visões e interesses se confrontam, moldando a dinâmica da questão agrária no país.
A implementação progressiva e efetiva das políticas agrária e fundiária permitem o enfretamento dos problemas do campo brasileiro, como a concentração fundiária, a desigualdade social e a pobreza rural. A Reforma Agrária é uma política pública comprometida com a democratização do acesso à terra e promoção das melhores condições de produção, trabalho, renda e vida no meio rural. A regularização fundiária, que não se resume à titulação de lotes rurais, envolve múltiplas dimensões, tão importantes quanto os aspectos normativos e o cumprimento das exigências burocráticas ou administrativas, são as questões que tratam do perfil e da situação social do público da Reforma Agrária: os assentados rurais.
Agradecimentos
Os autores agradecem ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) e à Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT), parceiros no Projeto Radis/UFMT, pelos recursos disponibilizados para a realização da pesquisa.
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