Estudos sobre políticas prisionais, penitenciárias e de execução penal no Brasil desde a perspectiva das políticas públicas: uma revisão de escopo

Studies on Prison, Penitentiary, and Criminal Enforcement Policies in Brazil from a Public Policy Perspective: a Scoping Review

Resumo

Esta revisão de escopo mapeou a produção acadêmica (2014-2024) que mobiliza teorias de políticas públicas na análise das políticas prisionais, penitenciárias e de execução penal no Brasil. Consultaram-se sete bases de dados, reunindo artigos, livros, capítulos, teses e dissertações em português, inglês e espanhol. Os metadados foram processados no software Rayyan. A busca inicial retornou 5.152 registros, reduzidos, ao final, a 45 estudos analisados. Predominam dissertações e teses, seguidas por artigos. Observa-se foco na implementação, com destaque à pesquisa comparada. O campo é multidisciplinar e marcado por abordagens descritivas.

Palavras-chave:
revisão de escopo; políticas públicas; políticas prisionais; políticas penitenciárias; políticas de execução penal

Abstract

This scoping review mapped academic output (2014-2024) that draws on public policy theories in the analysis of prison, penitentiary, and criminal enforcement policies in Brazil. Seven databases were consulted, bringing together articles, books, chapters, theses, and dissertations in Portuguese, English, and Spanish. The metadata were processed using Rayyan software. The initial search returned 5,152 records, which were ultimately reduced to 45 studies analyzed. Dissertations and theses predominate, followed by articles. There is a focus on implementation, with an emphasis on comparative research. The field is multidisciplinary and marked by descriptive approaches.

Keywords:
scoping review; public policies; prison policies; penitentiary policies; criminal enforcement policies

Introdução

Quatro décadas após a Lei de Execução Penal (BRASIL, 1984), garantir que políticas públicas alcancem as mais de 660 mil pessoas presas no Brasil continua um desafio. Mas, em vez de perguntar se essas políticas chegam às prisões, questionamos: as prisões chegaram às Políticas Públicas?

Desde os anos 1990, o encarceramento e as prisões têm sido objeto recorrente de estudos nas Ciências Sociais brasileiras (ADORNO, 1993; AZEVEDO; SINHORETTO, 2018; BARREIRA; ADORNO, 2010; CAMPOS; ALVAREZ, 2017; FERREIRA, 2021; LIMA, 2009; LIMA; MISSE; MIRANDA, 2000; LOURENÇO; ALVAREZ, 2018; RIBEIRO; TEIXEIRA, 2017; SALLA, 2006; ZALUAR, 1999). No entanto, as revisões da literatura indicam que a análise desses temas com base nos referenciais teóricos das políticas públicas ainda é incipiente (BATISTA; DOMINGOS; VIEIRA, 2021; SOUZA, 2006).

A escassez de estudos sobre prisões que utilizam referenciais teóricos das políticas públicas pode ser explicada, em parte, pelo recente desenvolvimento dessa área no Brasil. Foi apenas a partir da segunda metade dos anos 2000 que se consolidaram a formação doutoral dos docentes, a expansão dos programas de pós-graduação na área (MARENCO; BRUXEL; CATE, 2024), o aumento da produção acadêmica baseada nessa literatura (BATISTA; DOMINGOS; VIEIRA, 2021) e a institucionalização do chamado “Campo de Públicas” (FARAH, 2016). Por essa razão, grande parte dessa produção não foi capturada pelas revisões clássicas da literatura sobre crime, violência e segurança pública (ADORNO, 1993; LIMA; MISSE; MIRANDA, 2000; SALLA, 2006; ZALUAR, 1999), que antecedem esse movimento.

Embora multidisciplinar, a área de Políticas Públicas se originou como uma subárea da Ciência Política (SOUZA, 2006). Nos Estados Unidos e na Europa, suas teorias emergem da interseção entre Ciência Política, Economia, Administração Pública e Sociologia. No Brasil, o uso de alguns de seus principais modelos teóricos de análise se concentra nas áreas da Saúde, Administração Pública e Ciência Política (MARENCO; BRUXEL; CATE, 2024). Como resultado, revisões que delimitam a produção acadêmica a campos específicos ‒ como Sociologia (CAMPOS; ALVAREZ, 2017), Sociologia e Antropologia (AZEVEDO; SINHORETTO, 2018), ou Ciências Sociais em geral (BARREIRA; ADORNO, 2010; LOURENÇO; ALVAREZ, 2018) ‒ podem ter deixado de fora estudos sobre políticas penitenciárias e de execução penal que mobilizam referenciais das políticas públicas.

Em uma das primeiras revisões da produção acadêmica brasileira sobre prisões, Salla (2006) analisou teses e dissertações inseridas no banco da Capes entre 1990 e 2004, identificando trabalhos nas áreas da Ciência Política, Sociologia, Antropologia, Psicologia, Serviço Social e Direito. Esses estudos abordavam temas como educação, trabalho e assistência social nas prisões, saúde mental das pessoas presas, as dinâmicas das relações entre elas, os então “agentes penitenciários” e sua atuação nas prisões, encarceramento de mulheres e levantamentos históricos sobre prisões.

Além de destacar a ausência de estudos sobre prisões sob a ótica das políticas públicas, Salla (2006) propôs desafios que podem ser desdobrados em temas e abordagens para uma agenda de pesquisas sobre políticas penitenciárias: a) sua articulação com as demais políticas públicas; b) fatores que influenciam sua formulação e implementação; c) participação da sociedade civil e resistências políticas e burocráticas nos processos decisórios; d) resultados, impactos e processos de avaliação dessas políticas; e) reflexos horizontais das ações do Judiciário, do Ministério Público e do Legislativo sobre as prisões; f) relações federativas e efeitos recíprocos entre políticas prisionais nos níveis federal, estadual e municipal; g) estudos comparados em nível nacional ou subnacional; h) análises longitudinais de longo prazo sobre tendências das políticas penitenciárias; i) temas além da ressocialização, trabalho e educação dos presos.

A revisão de Lourenço e Alvarez (2018) expandiu o trabalho de Salla (2006), analisando teses e dissertações sobre prisões nos programas de pós-graduação em Sociologia, Antropologia, Ciência Política e Ciências Sociais entre 1997 e 2017. Dos 139 trabalhos identificados, apenas oito dissertações e duas teses eram da Ciência Política, evidenciando a pouca presença desse campo nos estudos prisionais. Embora tenham registrado um aumento de pesquisas sobre políticas prisionais, os autores concluem que essa temática ainda não havia sido plenamente incorporada às análises de políticas públicas no Brasil. Dos desafios propostos por Salla (2006), apenas a ampliação da agenda para além dos temas tradicionais e os estudos sobre o impacto da implantação de unidades prisionais haviam avançado.

Em sua tese de doutorado, Ferreira (2021) realizou uma revisão sistemática da literatura sobre políticas de segurança pública e políticas prisionais, sem recorte temporal, analisando 253 artigos das áreas de Administração Pública, Direito, Sociologia e Ciência Política disponíveis no Portal de Periódicos da Capes e no Scielo. A autora identificou cinco grandes temas: a) políticas públicas penitenciárias, abrangendo políticas nacionais, estaduais e voltadas para saúde, trabalho e educação; b) gestão prisional, incluindo tanto a administração privada de presídios quanto a atuação de grupos criminosos; c) análises de estabelecimentos penais específicos; d) encarceramento de grupos específicos, com ênfase nas mulheres; e) cotidiano e cultura prisional, abordando presos, agentes do Estado e suas relações.

Para atualizar o cenário identificado nas revisões anteriores e reduzir vieses na seleção dos estudos, realizamos uma revisão de escopo sobre políticas prisionais, penitenciárias e de execução penal entre 2014 e 2024. A escolha do recorte temporal abrange dez anos de produção, período suficiente para observar sua trajetória recente, coincidindo com o adensamento do campo de públicas e a criação de diversos programas de pós-graduação nessa área. Em vez de delimitar áreas específicas, como nas revisões anteriores, focamos em estudos que mobilizam conceitos e teorias da literatura de políticas públicas, o que foi identificado a partir das suas respectivas listas de referências. Também comparamos as características dessa produção com as tendências identificadas emanálises da literatura acadêmica sobre políticas públicas em geral e sobre prisões em particular.

O artigo se estrutura da seguinte forma: após esta introdução, apresentamos a seção metodológica, detalhando o conceito de revisão de escopo, seu protocolo e etapas. Em seguida, analisamos as características gerais da literatura e sua organização temática, metodológica e analítica. A seção posterior sistematiza os estudos revisados com base na agenda de pesquisas proposta por Salla (2006). Por fim, nas considerações finais, sintetizamos os achados e indicamos desafios para futuras pesquisas.

Revisão de escopo: protocolo e etapas

As revisões sistemáticas são um método robusto para sintetizar grandes volumes de estudos, reduzindo vieses na seleção das referências (HIGGINS; GREEN, 2008). Com critérios explícitos para coleta, análise e sistematização do conhecimento, garantem maior rigor e transparência na produção de evidências e oferecem uma visão abrangente do estado da arte em campos específicos (PETTICREW; ROBERTS, 2006).

A revisão de escopo é um subtipo de revisão sistemática que segue critérios rigorosos de inclusão e exclusão (GRANT; BOOTH, 2009). Diferentemente da revisão sistemática, que busca responder a perguntas específicas, seu foco é explorar a amplitude e a profundidade da literatura, identificando lacunas, tendências e padrões na pesquisa, oferecendo “uma visão geral da base de evidências existente” (PETERS et al., 2015, p. 142, tradução nossa). Esse tipo de revisão é especialmente útil em campos emergentes, marcados por múltiplas abordagens e metodologias, ou quando se busca compreender a evolução do conhecimento sobre um tema - características que se alinham aos objetivos deste artigo.

Seus procedimentos envolvem a coleta e análise de estudos relevantes, sem exigir uma “avaliação formal da qualidade metodológica dos estudos incluídos” (PETERS et al., 2015, p. 142, tradução nossa). O processo envolve a definição do escopo, a seleção dos estudos, a extração e síntese dos dados e a apresentação dos resultados, priorizando sua descrição e categorização (PETTICREW; ROBERTS, 2006).

Para inventariar a produção recente que mobiliza conceitos e teorias da literatura de políticas públicas na análise das políticas prisionais no Brasil, adotamos um protocolo metodológico baseado em diretrizes consolidadas para revisões de escopo (HIGGINS; GREEN, 2008; PETTICREW; ROBERTS, 2006). O processo seguiu sete etapas: (1) definição da pergunta norteadora; (2) construção do protocolo, incluindo métodos e critérios de inclusão e exclusão; (3) coleta da literatura; (4) remoção de registros duplicados; (5) seleção dos estudos relevantes; (6) extração de informações; e (7) síntese dos resultados.¹

Nossa pergunta norteadora foi: “Nos últimos dez anos, o que tem sido produzido sobre políticas prisionais, penitenciárias e de execução penal no Brasil a partir da mobilização de conceitos e teorias da literatura de políticas públicas?”.

A coleta dos estudos considerou bases de dados acadêmicas, tipos de literatura, idiomas e critérios de busca. As fontes selecionadas foram Web of Science, Scopus, EBSCO (Academic Search Premier), Dimensions, Scielo, LA Referencia e a Biblioteca Digital Brasileira de Teses e Dissertações. Além de artigos científicos, incluímos livros, capítulos de livro, teses e dissertações, formas comuns de divulgação na área. Foram coletados² estudos em português, inglês e espanhol que atendessem a dois critérios: (1) abordar políticas prisionais, penitenciárias e de execução penal no Brasil e (2) terem sido publicados a partir de 2014.

Após vários testes, definiu-se a seguinte string, a ser operada nas bases de dados: (política OR políticas OR gestão) AND (penitenciári* OR prisiona* OR prisão OR prisões OR carcer* OR encarcera* OR apenad*) NOT (adolescent* OR “medida socioeducativa” OR “medidas socioeducativas” OR infraciona*).³ Versões nos três idiomas foram buscadas nos campos títulos, resumos e palavras-chave, com adaptações quando necessário.

Utilizamos o software Rayyan (OUZZANI et al., 2016) para processar os estudos coletados, carregando títulos, resumos, palavras-chave e demais metadados. A busca inicial retornou 5.152 registros, reduzidos a 2.765 após a remoção de duplicatas.⁴ A seleção dos registros remanescentes ocorreu em duas fases, seguindo critérios definidos após testes-piloto (HIGGINS; GREEN, 2008).

Na pré-seleção, títulos, resumos, palavras-chave e metadados foram analisados com base nos critérios de objeto, localização geográfica, tipo de literatura e temporalidade sintetizados no Quadro 1:

Quadro 1
Critérios de elegibilidade da fase de pré-seleção

Critério	Inclusão	Exclusão
Objeto	Trata de política prisional, penitenciária ou de execução penal.	Trata exclusivamente de medidas socioeducativas, justiça juvenil, políticas criminais amplas ou segurança pública, ou de temas sem relação com políticas para apenados e egressos.
Localização geográfica	Refere-se ao contexto brasileiro.	Trata de outros países ou regiões, mesmo que da América Latina, sem foco específico no Brasil.
Tipo de literatura	É artigo publicado em periódico científico; livro; capítulo de livro; tese; ou dissertação.	É apresentação/editorial; entrevista; preprint; resenha; texto de opinião; paper apresentado em evento; artigo de jornal; trabalho de conclusão de curso; ou outros.
Temporalidade	Publicado a partir de 2014.	Publicado antes de 2014.

Um estudo foi mantido no corpus apenas se atendesse a todos os quatro critérios de inclusão e excluído caso preenchesse qualquer um dos critérios de exclusão. Nessa fase, o corpus foi dividido em três amostras, cada uma analisada por um pesquisador. Além de estudos sobre políticas prisionais, foram incluídos aqueles que abordavam temas previstos na Lei de Execução Penal (BRASIL, 1984) no contexto carcerário, como assistência à saúde, educação, reinserção social, direitos humanos, alimentação, instalações, trabalho, acesso à informação e sanções disciplinares.

A pré-seleção resultou em 1.267 trabalhos, que avançaram para a fase de seleção. Nesta etapa, os estudos foram analisados a partir de suas listas de referências bibliográficas e, quando necessário, de trechos do próprio texto. O critério único de elegibilidade foi a mobilização da literatura de políticas públicas na análise, independentemente da profundidade dessa abordagem, resumido no Quadro 2.

Quadro 2
Critérios de elegibilidade da fase de seleção

Critério	Inclusão	Exclusão
Abordagem analítica	Mobiliza conceitos, modelos ou autores da literatura de políticas públicas.	Trata de políticas apenas como objeto empírico ou contexto, mobilizando exclusivamente literaturas de outras áreas, como Sociologia, Antropologia, Psicologia, História, Direito ou Criminologia, sem diálogo com o campo de políticas públicas.

Embora essa delimitação envolva certo grau de subjetividade, os autores recorreram ao seu conhecimento prévio da literatura, tradicionalmente vinculada à Ciência Política (MARQUES; SOUZA, 2016), para garantir maior precisão. O corpus foi novamente dividido em três amostras, cada qual agora analisada por dois pesquisadores. Os registros aceitos por ambos foram mantidos, enquanto os casos de discordância foram discutidos individualmente e arbitrados por um terceiro pesquisador.

Dessa etapa, restaram 53 trabalhos, os quais foram examinados com a ajuda de um formulário padronizado de extração de informações (Quadro 3).

Quadro 3
Formulário padronizado

Item
Título:
Autor(es):
Ano da publicação:
Tipo de publicação:
Problema/objetivo/hipótese:
Tema/objeto:
Referencial teórico (teorias/autores):
Metodologia utilizada:
Filiação institucional dos autores/área do conhecimento:
Inclusão ou não na síntese final: ( ) sim ( ) não

A leitura detalhada dos textos resultou na exclusão de oito trabalhos que, embora referissem a literatura de políticas públicas, não utilizaram seus conceitos ou teorias na análise. Além disso, um capítulo de livro foi descartado por ser apenas um recorte da dissertação de um dos autores, sem apresentar metodologia, técnicas de pesquisa ou fundamentação teórica. Nesse caso, optamos por substituí-lo pela dissertação original.

O fluxo do processo de seleção dos estudos está sintetizado na Figura 1, conforme o modelo PRISMA.

Figura 1
Diagrama PRISMA

Ao final do processo, foram selecionados 45 trabalhos para a síntese final da revisão. A seguir, analisamos suas principais características e contribuições.

Resultados

Características gerais da literatura

A maioria dos trabalhos revisados são dissertações e teses, e nenhuma delas resultou em artigos identificados na revisão, sugerindo baixa circulação desse conhecimento em periódicos científicos, principal meio de difusão da pesquisa acadêmica⁵. A Tabela 1 apresenta a distribuição dos trabalhos por tipo de produção.

Tabela 1
Distribuição dos trabalhos revisados por tipo de produção

Tipo	Frequência	Percentual
Artigo	20	44,44%
Capítulo	1	2,22%
Dissertação	20	44,44%
Tese	4	8,89%
Total	45	100%

O Gráfico 1 mostra que a produção acadêmica sobre políticas prisionais mobilizando a literatura de políticas públicas começou quase uma década depois de sua expansão em outras áreas do Estado (BATISTA; DOMINGOS; VIEIRA, 2021; MARENCO; BRUXEL; CATE, 2024). O primeiro estudo identificado é a tese de Garutti (2015) sobre ações educativas na Penitenciária Estadual de Maringá/PR. A ausência de publicações em 2014 e 2016, seguida de uma produção contínua a partir de 2017, sugere um evento disparador do interesse acadêmico.

Gráfico 1
Distribuição dos trabalhos revisados por ano e tipo de produção

Esse aumento pode estar relacionado à volta do tema à agenda pública, marcada pela CPI do Sistema Carcerário, pela declaração do Estado de Coisas Inconstitucional pelo STF e pela reformulação do Fundo Penitenciário Nacional nos anos seguintes (FERREIRA, 2021). O pico observado em 2022 decorre do número atípico de dissertações divulgadas nesse ano (8), mais do que o dobro em relação aos demais anos da série. À exceção do fato de terem sido conduzidas em meio à pandemia, essas pesquisas não compartilham características que justifiquem, por si só, esse pico.

Os 54 autores dos trabalhos revisados produziram um campo ainda disperso. Bartos (2019, 2023a, 2023b) foi a única com múltiplas contribuições relevantes (uma dissertação e dois artigos), enquanto apenas outros dois autores publicaram mais de um artigo. Dos 20 artigos revisados, onze foram escritos em coautoria, dois deles por três autores. Esses dados indicam que a literatura sobre políticas prisionais sob a ótica das políticas públicas ainda não se consolidou em torno de referências centrais, refletindo-se também na ampla dispersão institucional dos pesquisadores, vinculados a 31 instituições distintas (Tabela 2).

Tabela 2
Vínculo institucional dos autores

Instituição	Frequência
Fundação Getulio Vargas	6
Universidade de Brasília	6
Universidade Federal de Minas Gerais	4
Centro Universitário de Brasília	3
Universidade Federal do Rio Grande do Sul	3
Universidade de São Paulo	2
Universidade Estadual de Ponta Grossa	2
Universidade Federal da Bahia	2
Universidade Federal de Campina Grande	2
Universidade Federal de São João del-Rei	2
Universidade Federal do ABC	2
Universidade Federal do Tocantins	2
CEFET MG	1
Defensoria Pública do Distrito Federal	1
Departamento Penitenciário Nacional	1
Governo do Estado do Rio Grande do Sul	1
Insper	1
Instituto Brasileiro de Ensino, Desenvolvimento e Pesquisa	1
Instituto de Investigaciones Sociales da Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM)	1
Universidade Estadual de Campinas	1
Universidade Estadual do Ceará	1
Universidade Estadual Paulista	1
Universidade Federal da Fronteira Sul	1
Universidade Federal de Goiás	1
Universidade Federal de Juiz de Fora	1
Universidade Federal de Mato Grosso	1
Universidade Federal de Pernambuco	1
Universidade Federal de Santa Catarina	1
Universidade Federal do Espírito Santo	1
Universidade Federal do Piauí	1
University of California	1
Total	556

A Fundação Getulio Vargas e a Universidade de Brasília lideram em número de autores vinculados (seis cada), seguidas pela Universidade Federal de Minas Gerais, com quatro. Essas três instituições concentram 29,1% dos vínculos institucionais e, junto à UFRGS, já eram reconhecidas como polos da pesquisa em políticas públicas (CAPELLA; SOARES; BRASIL, 2014; MARQUES; SOUZA, 2016). Isso indica que a análise das políticas penitenciárias sob a ótica das políticas públicas não resultou da incorporação dessa perspectiva por grupos que tradicionalmente estudam prisões (LOURENÇO; ALVAREZ, 2018), mas sim da expansão do interesse por esse tema em centros acadêmicos já consolidados no estudo de outras políticas públicas.

A distribuição das teses e dissertações segundo as áreas de avaliação dos programas de pós-graduação pela CAPES (2024 [2014]) (Tabela 3) confirma essa tendência: os estudos que analisam políticas prisionais sob a ótica das políticas públicas concentram-se majoritariamente em programas de Administração Pública e de Empresas, Ciências Contábeis e Turismo (41,67%) e Ciência Política e Relações Internacionais (20,83%). Isso contrasta com a distribuição das pesquisas sobre prisões em geral mapeada por Lourenço e Alvarez (2018), que identificaram que 44,6% das teses e dissertações sobre prisão entre 1997 e 2017 foram produzidas em programas de Sociologia.

Tabela 3
Distribuição das teses e dissertações por área de avaliação do PPG

Área de avaliação	Frequência	Percentual
Administração Pública e de Empresas, Ciências Contábeis e Turismo	10	41,67%
Ciência Política e Relações Internacionais	5	20,83%
Direito	3	12,50%
Educação	3	12,50%
Sociologia	2	8,33%
Interdisciplinar	1	4,17%
Total	24	100%

Das 20 dissertações revisadas, sete foram defendidas em programas de mestrado profissional. Além disso, identificamos menções frequentes à atuação profissional dos autores no sistema de justiça ou em políticas prisionais como fator relevante na escolha do objeto e na condução da pesquisa nos demais trabalhos. Considerando que esses estudos foram desenvolvidos em programas tradicionalmente voltados ao estudo de políticas públicas e não de prisões, é possível inferir que a presença de profissionais desse setor nesses programas contribuiu para a incorporação das políticas prisionais como tema de pesquisa nesses espaços.

Os vinte artigos revisados foram publicados em dezoito periódicos distintos (Tabela 4), demonstrando a diversidade dos canais de divulgação dessa produção. Apenas dois desses periódicos estão entre os cinco⁷ que mais publicam sobre políticas públicas no Brasil (BATISTA; DOMINGOS; VIEIRA, 2021), o que sugere que essa literatura circula em espaços menos consolidados dentro do campo.

Tabela 4
Distribuição dos artigos revisados por periódico de publicação

Periódico	Frequência
Revista Brasileira de Políticas Públicas	2
Revista Brasileira de Segurança Pública	2
Administração Pública e Gestão Social	1
Cadernos EBAPE.BR	1
Ciência & Saúde Coletiva	1
International Journal of Criminology and Sociology	1
International Journal of Public Health	1
International Public Management Journal	1
Observatório de la Economía Latinoamericana	1
Política & Sociedade	1
Revista Brasileira de Ciências Criminais	1
Revista Brasileira de Execução Penal	1
Revista Eletrônica de Ciência Política	1
Revista Opinião Jurídica (Fortaleza)	1
Revista Quaestio Iuris	1
Revista Serviço Social em Perspectiva	1
Revista de Direito Sociais e Políticas Públicas	1
Teoria e Cultura	1
Total	20

A distribuição dos artigos por área-mãe dos periódicos no Qualis (2017-2020) revela um padrão distinto daquele observado nos programas de pós-graduação (Tabela 5). Embora Administração Pública, Ciência Política, Direito e Sociologia tenham aparecido na análise dos programas em que foram produzidas as teses e dissertações revisadas, seus pesos se alteram quando consideramos os periódicos em que os artigos foram publicados.

Tabela 5
Distribuição dos artigos segundo a área-mãe de avaliação do periódico pela Capes no Qualis (2017-2020)

Área-mãe	Frequência	Percentual
Sociologia	6	30%
Direito	5	25%
Administração Pública e de Empresas, Ciências Contábeis e Turismo	4	20%
Saúde Coletiva	2	10%
Ciência Política e Relações Internacionais	1	5%
Serviço Social	1	5%
Periódico sem avaliação no Qualis	1	5%
Total	20	100%

A Sociologia é a área com maior presença (30%), confirmando sua relevância na pesquisa sobre prisões (LOURENÇO; ALVAREZ, 2018). Em seguida, aparecem os periódicos do Direito (25%) e da Administração Pública (20%). O fato de mais da metade dos artigos terem sido publicados em revistas das áreas da Sociologia e do Direito pode indicar tanto uma preferência dos autores por periódicos com histórico de publicação de estudos sobre crime, violência e segurança pública, quanto um interesse em estabelecer diálogos com pesquisadores que compartilham o mesmo objeto, ainda que a partir de referenciais teóricos distintos. Além disso, reforça a constatação de que essa produção ainda não se consolidou nos principais espaços do campo de políticas públicas.

A literatura revisada revela padrões distintos na abordagem das políticas prisionais, variando conforme o nível de análise, a fase do ciclo de políticas públicas investigada e o referencial teórico empregado. Examinamos a seguir essas tendências.

Como a literatura se organiza

A maioria dos estudos revisados focaliza as políticas penitenciárias em âmbito estadual (42,22%), enquanto análises de abrangência nacional correspondem a 26,67% (Tabela 6):

Tabela 6
Distribuição dos trabalhos revisados por contexto da pesquisa

Contexto	Frequência	Percentual
Estadual	19	42,22%
Nacional	12	26,67%
Instituição	8	17,78%
Não definido	4	8,89%
Nacional e Estadual	1	2,22%
Cidade/Local	1	2,22%
Total	25	100,00%

Entre os 19 estudos que analisam políticas prisionais no âmbito dos estados, três examinaram mais de uma unidade da federação, e um trabalho (GAUDÊNCIO, 2022) comparou os modelos de gestão penitenciária em Minas Gerais com os padrões nacionais. Apenas oito estudos (17,78%) analisaram uma única instituição, majoritariamente aquelas de atuação nacional, como o Departamento Penitenciário Nacional (três casos), o Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária e o Supremo Tribunal Federal (um caso cada). Esse padrão contrasta com o identificado por Ribeiro e Teixeira (2017), cuja revisão sobre crime e violência no Brasil apontou a predominância de análises locais, concentradas em vizinhanças ou instituições específicas.

A predominância de estudos sobre políticas penitenciárias em nível estadual ou federal pode refletir tanto mudanças nos padrões de pesquisa sobre crime e segurança pública no Brasil quanto os desafios impostos pela escolha do objeto e do referencial teórico. Embora o governo federal e os estados sejam os principais formuladores dessas políticas, a implementação recai sobretudo sobre os estados, seja por meio de pastas específicas, seja pelas secretarias de segurança pública (VASCONCELOS et al., 2018). Além disso, diferentemente de áreas como saúde e assistência social, não há produção e divulgação de microdados sobre políticas penais e penitenciárias ‒ as menores unidades de análise disponíveis são os estabelecimentos penais (FERREIRA, 2021). Isso limita análises comparativas em nível local, tornando inviável avaliar políticas com base em grupos de tratamento e controle dentro de um único presídio sem produção de dados primários.

Utilizamos o ciclo de políticas públicas como um recurso heurístico para classificar o foco de análise dos estudos revisados (BATISTA; DOMINGOS; VIEIRA, 2021). Apenas quatro trabalhos não especificaram nenhuma fase do ciclo, enquanto a maioria (23) analisou uma única etapa. Outros 18 estudos abordaram múltiplas fases, levando-nos a uma classificação não excludente: dez examinaram duas fases e oito consideraram três ou mais.

Como mostra a Tabela 7, a maioria dos estudos revisados (73,33%) examinou a implementação das políticas penitenciárias. A formulação (28,89%) e a avaliação (26,67%) foram menos frequentes, enquanto a agenda (20%) e a decisão (13,33%) receberam ainda menos atenção.

Tabela 7
Distribuição dos trabalhos por fase do ciclo de políticas públicas analisada (não excludente)

Fases do ciclo	Frequência	Percentual
Implementação	33	73,33%
Formulação	13	28,89%
Avaliação	12	26,67%
Agenda	9	20,00%
Decisão	6	13,33%

Como adotamos uma classificação não excludente, nossos resultados não são diretamente comparáveis aos de Batista, Domingos e Vieira (2021) sobre a produção de políticas públicas no Brasil nas últimas quatro décadas. Ainda assim, a forte ênfase na implementação e na avaliação das políticas penitenciárias segue a tendência da literatura mais ampla, que privilegia as fases pós-decisão e seus impactos concretos.

No entanto, a formulação das políticas de execução penal, especialmente nas burocracias do sistema de justiça e nos conselhos penitenciários, recebeu tanta atenção quanto sua avaliação. Esse destaque pode estar relacionado a dois fatores. Primeiro, muitos autores dos estudos revisados integram essas burocracias ou participaram dos processos decisórios analisados, o que facilita o acesso a informações geralmente restritas sobre negociações e acordos na adoção de políticas públicas (BATISTA; DOMINGOS; VIEIRA, 2021). Segundo, a baixa qualidade e as discrepâncias entre bases de dados sobre políticas penitenciárias (MACHADO; VASCONCELOS, 2023) dificultam inferências causais, tornando as análises avaliativas menos viáveis.

A literatura revisada mobiliza uma ampla gama de conceitos, modelos e teorias de políticas públicas, reforçando sua caracterização como uma Torre de Babel epistêmica (FARIA, 2003; MARENCO; BRUXEL; CATE, 2024). Apesar dessa diversidade, seis estudos analisaram o desenho da política sem recorrer aos referenciais do policy design.⁸

O conceito de “ciclo de políticas públicas” foi o mais recorrente nos trabalhos revisados, sendo mobilizado em 11 estudos. Embora criticada desde os anos 1980, a distinção entre etapas ou fases facilita a organização analítica, auxiliando pesquisadores na delimitação de suas questões de pesquisa e na definição da literatura de base (BATISTA; DOMINGOS; VIEIRA, 2021; BRASIL; CAPELLA, 2016).

Oito trabalhos (17,78%) mobilizaram modelos analíticos específicos de políticas públicas, um percentual superior ao identificado por Marenco, Bruxel e Cate (2024) na literatura brasileira da área. O modelo de arranjos institucionais ou de implementação (PIRES; GOMIDE, 2021) foi o mais utilizado, presente em quatro trabalhos, um dos quais também empregou o modelo sintético de Matland (1995). O modelo de múltiplos fluxos (KINGDON, 2014) apareceu em três, um dos quais o combinou com o Narrative Policy Framework (JONES; MCBETH, 2010). Já o modelo analítico de Subirats et al. (2008) foi aplicado em um estudo.

Quanto às abordagens metodológicas, prevalecem as pesquisas qualitativas (53,33%), seguidas de abordagens mistas (24,44%), teóricas (17,78%) e quantitativas (4,44%), como mostra a Tabela 8:

Tabela 8
Distribuição dos trabalhos por abordagem metodológica

Abordagem	Frequência	Percentual
Qualitativa	24	53,33%
Mista	11	24,44%
Teórica	8	17,78%
Quantitativa	2	4,44%

Essa distribuição é semelhante à identificada por Ribeiro e Teixeira (2017) em pesquisas sobre prisões na Sociologia. Contudo, aqueles autores identificaram maior frequência de pesquisas quantitativas (18,6%) e menor ocorrência das abordagens mistas (9,3%). Apesar das diferenças metodológicas em relação à revisão de Batista et al. (2021), nossos resultados indicam que a preferência pelas abordagens qualitativas e mistas é uma característica específica dos estudos prisionais no campo das políticas públicas.

Entre os 37 trabalhos que utilizaram abordagens empíricas, a coleta de dados se deu predominantemente por meio de pesquisa documental (73,33%), pesquisa em dados oficiais⁹ (40%), e entrevistas (37,78%) (Tabela 9):

Tabela 9
Distribuição dos trabalhos revisados por técnica de coleta de dados (não excludente)

Técnica de pesquisa	Frequência	Percentual
Pesquisa documental	33	73,33%
Pesquisa em dados oficiais	18	40%
Entrevista	17	37,78%
Observação	6	13,33%
Survey	5	11,11%
Grupo focal	1	2,22%

Quanto às técnicas de análise de dados, observa-se a prevalência de estatística descritiva (31,11%), enquanto métodos qualitativos como análise de conteúdo (17,78%) e análise de discurso (2,22%) são menos frequentes (Tabela 10):

Tabela 10
Distribuição dos trabalhos revisados por técnica de análise de dados (não excludente)

Técnica de pesquisa	Frequência	Percentual
Estatística descritiva	14	31,11%
Análise de conteúdo	8	17,78%
Estudo de caso	8	17,78%
Testes estatísticos	4	8,89%
Análise de discurso	1	2,22%
Análise de redes sociais	1	2,22%
Análise temática	1	2,22%
Regressão logística	1	2,22%

A prevalência de estatística descritiva e a limitada aplicação de técnicas inferenciais quantitativas, como testes estatísticos e regressões, juntamente com a escassez de métodos qualitativos mais sofisticados para análise causal, como o process tracing ou a análise qualitativa comparativa (QCA), indicam um perfil predominantemente exploratório-descritivo nos estudos revisados.

Apesar da presença de análise de conteúdo e de discurso na Tabela 10, suas baixas ocorrências, em contraste com a alta frequência de coleta de dados via pesquisa documental e entrevistas, sugerem uma lacuna na aplicação de técnicas de análise mais robustas para os dados qualitativos. Identificamos também estudos que se limitam a reproduzir os gráficos e as tabelas produzidos pelos próprios órgãos governamentais, sem empregar nenhuma outra técnica adicional para tratamento dos dados brutos disponíveis. Tais aspectos, somados à menção ao uso de softwares para análise dos dados em apenas sete trabalhos, embora proporcionalmente superior ao observado por Ribeiro e Teixeira (2017) em pesquisas sociológicas sobre crime e violência, ainda apontam para uma baixa formalização metodológica nos estudos prisionais na área das políticas públicas.

Embora esta revisão não tenha como objetivo avaliar a qualidade dos estudos, esses padrões metodológicos sugerem limitações importantes no rigor analítico da literatura disponível e podem estar relacionados ao caráter ainda emergente dessa agenda de pesquisa. Passamos agora ao exame dos eixos temáticos identificados nos estudos para verificar em que medida houve avanços em relação aos desafios propostos por Salla (2006).

Políticas públicas prisionais, penitenciárias e de execução penal: principais eixos temáticos da literatura

Conforme apresentado na introdução, Salla (2006) propôs agendas de pesquisa a serem desenvolvidas pela pesquisa em prisões no Brasil de maneira a contribuir para o debate público e a formulação de políticas específicas na área. Sete delas se referiam a temas ou objetos a serem analisados: a) a articulação das políticas prisionais com as demais políticas públicas; b) os fatores que influenciam a formulação e a implementação de políticas para as prisões; c) a participação da sociedade civil e as resistências políticas e burocráticas nos processos decisórios das políticas sobre as prisões; d) os resultados e impactos das políticas para as prisões, bem como seus processos de avaliação; e) os reflexos horizontais das ações do Judiciário, do Ministério Público e do Legislativo sobre as prisões; f) os efeitos recíprocos das políticas públicas para as prisões entre as esferas federal, estadual e municipal, bem como as relações que se estabelecem entre os entes federativos; g) análises sobre temas distintos dos “tradicionais” vinculados à ressocialização, ao trabalho e à educação dos presos.

É partindo dessas agendas que passamos a explorar os trabalhos selecionados em nossa revisão da literatura, organizados nos seguintes temas e subtemas. Nossa classificação não é excludente, sendo possível enquadrar alguns trabalhos em outros eixos.

a) a articulação das políticas prisionais com as demais políticas públicas

Quatro trabalhos examinam a articulação das políticas prisionais com políticas educacionais. Destacam-se três pesquisas sobre o Paraná (GARUTTI, 2015; BONATTO, 2019; MOURA, 2019) e uma comparação entre Mato Grosso do Sul e São Paulo (PINTO, 2018). Os estudos abordam diferentes aspectos da implementação das políticas, mobilizando o conceito de ciclo de políticas públicas e teorias da burocracia. São analisados os desafios para a materialização dos objetivos previstos em planos (BONATTO, 2019); o alcance dos burocratas de diferentes níveis no processo de implementação e seus efeitos para a efetividade da política (PINTO, 2018); e a coexistência de lógicas institucionais distintas durante a implementação dessas políticas (GARUTTI, 2015). Moura (2019), por outro lado, analisou o impacto de um programa de remição da pena pela leitura no acesso de pessoas privadas de liberdade ao ensino superior.

Outros três trabalhos exploram a articulação entre a política prisional e as políticas de primeira infância, saúde e assistência social. A situação de crianças com pais privados de liberdade é abordada pelo Marco Legal da Primeira Infância, sendo analisadas as deliberações de quatro conselhos nacionais, e sustentando-se a necessidade de uma abordagem intersetorial (BARTOS, 2019). A Política Nacional de Atenção Integral à Saúde das Pessoas Privadas de Liberdade no Sistema Prisional (PNAISP) é abordada como um wicked problem, dada a complexidade do cárcere e as barreiras de acesso à saúde nesse contexto. Discute-se a intersetorialidade na PNAISP e como os valores e crenças dos burocratas de nível de rua - os profissionais das Equipes de Atenção Básica Prisional (EABP) - impactam a efetividade da política (BARTOS, 2023b). A implementação da Política Nacional de Assistência Social (PNAS) no sistema prisional também é analisada sob a perspectiva da intersetorialidade, defendendo-se que sua efetividade depende da articulação entre setores e da superação da fragmentação (SILVA, J., 2022). Esses estudos convergem ao identificar a fragmentação e a falta de integração como obstáculos à efetividade das políticas prisionais, com a intersetorialidade emergindo como conceito central, embora ainda com aplicação limitada.

b) os fatores que influenciam a formulação

Encontramos seis estudos que analisam diferentes fatores que influenciam a formulação das políticas prisionais no Brasil, dividindo-se entre aqueles que tratam do encarceramento como um problema público e aqueles que examinam os efeitos das configurações institucionais sobre a formulação dessas políticas.

A análise do encarceramento como um problema público explora suas conexões com outros problemas, como a desigualdade social (STRANO, 2021), e destaca, com base no conceito de wicked problem, o caráter complexo e multifacetado do encarceramento, que inviabiliza soluções definitivas e dificulta definições consensuais sobre suas causas (KUCHNIR, 2022; PUTIGNANO, 2021). Nessa linha, Strano (2021) questiona a adequação de teorias como a da penalidade neoliberal (WACQUANT, 2007) para explicar as taxas de aprisionamento no Brasil, sugerindo que as variações subnacionais decorrem dos efeitos do federalismo brasileiro nas instituições locais. Já Kuchnir (2022), aplicando o modelo dos múltiplos fluxos, revela como a própria caracterização do problema ‒ superlotação ou déficit de vagas ‒ é objeto de disputa entre diferentes grupos de interesse atuantes no então Departamento Penitenciário Nacional.

Já os trabalhos sobre as configurações institucionais destacam a relevância das comunidades epistêmicas na formulação das políticas de indulto pelo Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária (CNPCP) (MACHADO; ALVES, 2017) e a ausência de marcos normativos claros como fator que fragiliza a formulação integrada das políticas criminais brasileiras, especialmente quando comparadas ao modelo português (LIMA; SUXBERGER, 2019). Busca-se também conectar a formulação e as decisões sobre as políticas prisionais à sua implementação e resultados, explorando como a tipologia de Lowi (1984) pode ser aplicada nesse setor (TEODORO, 2023).

c) os fatores que influenciam a implementação de políticas para as prisões

Este é o eixo temático com maior número de trabalhos, distribuindo-se em três linhas principais que já apareceram em revisões anteriores (FERREIRA, 2021; LOURENÇO; ALVAREZ, 2018; SALLA, 2006): políticas penitenciárias estaduais, profissionais da linha de frente e mulheres nos universos prisionais.

Na linha sobre políticas penitenciárias estaduais, destacam-se estudos que exploram os limites institucionais e desafios na execução das políticas em contextos estaduais específicos. Castil (2022) utiliza o modelo dos múltiplos fluxos (KINGDON, 2014) para investigar por que o regime semiaberto, apesar de previsto em lei, não é efetivamente implementado em Mato Grosso, enfatizando disputas sobre definição do problema e propostas de soluções, bem como os atores envolvidos e as janelas de oportunidade para a mudança. Longuinho (2022) examina como os arranjos de implementação (PIRES; GOMIDE, 2021) e as dimensões de conflito e ambiguidade (MATLAND, 1995) afetaram os resultados (outputs) de dois programas da política de prevenção criminal em Minas Gerais, um deles voltado a egressos do sistema prisional. Já Ribeiro e Lopes (2018) analisam a implementação e o posterior desmantelamento do Sistema de Defesa Social (SEDS) em Minas Gerais, destacando como a resistência institucional, a dependência de trajetória e a falta de apoio político contribuíram para o retorno ao modelo anterior fragmentado de segurança pública.

Em relação aos profissionais da linha de frente, destacam-se trabalhos que discutem o papel decisivo da discricionariedade desses atores na implementação das políticas prisionais. Aronis (2024) explora os efeitos da Emenda Constitucional 104/2019, que transformou agentes penitenciários em policiais penais, na implementação da política penitenciária no estado de São Paulo, destacando mudanças na identidade profissional, nas práticas discricionárias e a relação entre profissionalização e militarização dessa categoria. Bernardes (2021), utilizando a teoria da burocracia de nível de rua (LIPSKY, 2019 [1980]), analisa como as percepções e representações dos agentes penitenciários sobre ressocialização em Santa Catarina influenciam diretamente suas práticas cotidianas e interações com os indivíduos presos. Bartos (2023a), também mobilizando Lipsky (2019 [1980]), examina como crenças e valores pessoais desses profissionais, suas interações com as pessoas presas e as condições políticas, econômicas e institucionais moldam a implementação da Política Nacional de Atenção Integral à Saúde das Pessoas Privadas de Liberdade (PNAISP), afetando o acesso da população prisional aos serviços de saúde.

Finalmente, os estudos sobre mulheres nos universos prisionais analisam como as desigualdades de gênero afetam a implementação das políticas prisionais. Martins (2021), a partir da sociologia do guichet (DUBOIS, 2010), discute como as decisões discricionárias dos agentes penitenciários reforçam desigualdades no tratamento penal destinado às mulheres presas, produzindo assimetrias no acesso às políticas de ressocialização e salientando a subalternidade das mulheres nesse espaço. Martins e Dias (2018), apoiando-se na teoria da burocracia de nível de rua (LIPSKY, 2019 [1980]), destacam como fatores estruturais, condições precárias de trabalho, ambiguidade de objetivos da política, relações interpessoais e influências das facções prisionais condicionam a atuação discricionária dos agentes, impactando os direitos humanos das mulheres encarceradas. Já Santos e Rezende (2020), a partir de referenciais sobre a importância de atores e instituições no processo de formulação e implementação, analisam as políticas públicas de segurança no contexto do encarceramento feminino, destacando que persistem desafios e violências específicas relacionados ao gênero.

d) a participação da sociedade civil e as resistências políticas e burocráticas nos processos decisórios das políticas sobre as prisões

Três estudos investigam aspectos da participação social no sistema prisional brasileiro sob diferentes perspectivas. Assumpção (2022), com base nos conceitos de governança pública, Nova Gestão Pública e democracia participativa, examina a atuação das Ouvidorias Penitenciárias nos estados do Paraná, São Paulo, Rio de Janeiro e Maranhão, questionando suas condições institucionais e seu reconhecimento efetivo como espaços democráticos de participação social. Félix (2018) analisa o Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária (CNPCP), discutindo criticamente como o conceito de participação é entendido nesse contexto e se as decisões tomadas pelo Conselho refletem um projeto político que causa um deslocamento no sentido de participação. Lopes (2022) investiga a transparência na execução das políticas públicas de saúde pelo Departamento Penitenciário Nacional (DEPEN) e a participação social nesse processo, destacando, a partir de Lindblom (1980), a importância das relações de poder e da integração entre as diferentes etapas do processo de tomada de decisão.

e) os resultados e impactos das políticas para as prisões, bem como seus processos de avaliação

Embora os estudos sobre avaliação de resultados e impacto das políticas prisionais ainda permaneçam escassos (SALLA, 2006), encontramos três trabalhos que contribuem nesse sentido. Rodrigues (2019) analisa a relação entre o uso das verbas do Fundo Penitenciário Nacional (FUNPEN) e a superlotação prisional, concluindo que, apesar de superavitário, o fundo tem sido inexpressivo como instrumento de redução do déficit de vagas. A autora articula os conceitos de problema público, federalismo, coordenação e indução para discutir as fases de implementação e avaliação das políticas. Castilholi (2018), por sua vez, investiga a expansão do sistema prisional no Espírito Santo entre 2011 e 2016, avaliando se a política penitenciária foi conduzida de forma responsável do ponto de vista político-criminal. A pesquisa utiliza o referencial de Subirats et al. (2008), analisando os atores, recursos, marcos institucionais e produtos das etapas do ciclo para avaliar criticamente as decisões e os critérios que orientaram a política adotada no período. Já Gaudêncio (2022) realiza uma análise comparativa de quatro modelos de gestão prisional ‒ pública, parceria público-privada, cogestão e organizações sem fins lucrativos ‒ a partir de indicadores como repasses do FUNPEN, déficit de vagas, oferta de serviços (saúde, educação, trabalho e assistência jurídica), mortalidade prisional e inspeções. A autora conclui que o modelo de gestão, por si só, não determina a qualidade dos serviços oferecidos nas prisões.

f) os reflexos horizontais das ações do Judiciário, do Ministério Público e do Legislativo sobre as prisões

Nesse tema, a literatura avançou na consideração do papel das instituições do sistema de justiça, especialmente no âmbito do que vimos chamando de políticas judiciais (MADEIRA; GELISKI, 2024), entendidas como as políticas promovidas por essas instituições, seja por meio de decisões judiciais, seja a partir da atuação de suas burocracias na própria gestão institucional. Identificam-se dois grupos principais de trabalhos: aqueles que analisam os efeitos da atuação judicial sobre políticas públicas voltadas às prisões e aqueles que investigam políticas formuladas e implementadas pelas próprias instituições do sistema de justiça.

No primeiro grupo, destacam-se estudos voltados à atuação do Supremo Tribunal Federal. Madeira, Souza e Geliski (2023) realizam uma revisão de literatura sobre a atuação do STF em relação às políticas criminal, penitenciária e de segurança pública, mapeando temas, formas de intervenção e perspectivas teóricas. Por meio de referenciais sobre políticas públicas e políticas judiciais, os autores apontam lacunas e propõem caminhos para o avanço da agenda de pesquisa sobre o STF nesses campos. Lemos e Cruz (2017) analisam os impactos da ADPF nº 347 e da declaração de estado de coisas inconstitucional (ECI) sobre a efetivação da política carcerária no Brasil, organizando sua análise segundo as fases do ciclo de políticas públicas. Lima (2020), por sua vez, investiga os reflexos da decisão da ADPF nº 347 no estado de Pernambuco, avaliando se houve ampliação de vagas e redução da taxa de ocupação prisional, com base nas fases de formulação, implementação e avaliação.

Já Vasconcelos (2023) analisa o impacto da pandemia no sistema de saúde brasileiro, com foco nas populações encarceradas e no papel da litigância em saúde na garantia do acesso a cuidados. Com base em uma perspectiva de justiça social, o estudo argumenta que os juízes mantiveram padrões preexistentes de decisões favoráveis em casos individuais de requerentes em geral, mas permaneceram negligentes na garantia do direito à saúde da população prisional.

O segundo grupo reúne trabalhos que analisam políticas formuladas e implementadas por instituições do sistema de justiça. Constantino (2021) analisa como a Defensoria Pública do Estado de São Paulo formulou e implementou a Política de Atendimento aos Presos Provisórios, mobilizando o modelo de múltiplos fluxos (KINGDON, 2014) para explicar a entrada do tema na agenda institucional e a formulação da política. Santos (2021) aborda, na mesma instituição, a estruturação da Política “Mães em Cárcere", voltada à promoção do acesso à justiça para mulheres presas, utilizando estudos de gênero e interseccionalidade para evidenciar as múltiplas desigualdades enfrentadas por esse grupo.

Outros dois trabalhos analisaram a implementação de políticas nacionais em contextos subnacionais. Vicente (2018) investiga a implantação do Banco Nacional de Monitoramento de Prisões (BNMP 2.0) no Ceará, utilizando a literatura sobre o ciclo de políticas públicas e sobre indicadores de desempenho para analisar suas etapas, dificuldades operacionais e a efetividade da política. Já Bif et al. (2023) estudam a implementação da Política Nacional de Alternativas Penais no Tocantins, com foco na atuação da Central de Penas e Medidas Alternativas (CEPEMA), criada por meio de acordo de cooperação entre os poderes Executivo e Judiciário.

g) os efeitos recíprocos das políticas públicas para as prisões entre as esferas federal, estadual e municipal, bem como as relações que se estabelecem entre os entes federativos

Identificamos cinco trabalhos que analisam como a estrutura federativa brasileira e as relações intergovernamentais e intersetoriais influenciam a implementação e a coordenação de políticas públicas no campo prisional. Mobilizando conceitos como arranjos institucionais, governança, capacidades estatais e instrumentos de políticas públicas, os estudos investigam as dificuldades de articulação entre níveis e setores de governo e os impactos dessas dinâmicas sobre a efetividade das políticas.

Três trabalhos fazem análises no nível nacional. Silva, S. (2022) analisa a governança exercida pelo Departamento Penitenciário Nacional (DEPEN) na implementação da Política Nacional de Atenção às Mulheres Privadas de Liberdade (PNAMPE), argumentando que sua efetivação depende da articulação entre diferentes atores dentro e fora do DEPEN. Dutra e Souza (2022), também estudando ações do DEPEN, discutem como a descentralização prisional gera dificuldades de coordenação e cooperação entre o governo federal e governos estaduais, utilizando o conceito de “barganha federativa” para examinar essas relações. Ferreira (2021), por sua vez, analisa a trajetória da política penitenciária nacional entre 1976 e 2018, e, a partir do conceito de arranjos institucionais (GOMIDE; PIRES, 2014), busca compreender como atores e instrumentos de políticas públicas se transformaram ao longo do tempo nessa área.

Dois outros trabalhos examinam arranjos das políticas para as prisões em contextos subnacionais. Carvalho (2022) analisa a implementação de um programa de reinserção social em Lagoa Vermelha (RS), com foco na atuação de organizações da sociedade civil e nas relações intersetoriais envolvidas, mobilizando o conceito de arranjos de implementação (PIRES; GOMIDE, 2021). Já Ribeiro (2022), utilizando a “abordagem Direito e Políticas Públicas” (BUCCI, 2019), investiga por que a política penitenciária no Brasil não se desdobra em uma agenda articulada entre os órgãos da execução penal, com foco em um estudo de caso do arranjo jurídico-institucional dessa política no estado do Tocantins.

h) temas emergentes

Em nossa revisão, um tema se destacou como inovação não só em relação àqueles identificados como tradicionais por Salla (2006), mas também quanto aos apontados em revisões posteriores (FERREIRA, 2021; LOURENÇO; ALVAREZ, 2018): a supervisão externa e a accountability no sistema prisional. Encontramos quatro estudos sobre essa temática, dois deles analisando arranjos institucionais mais amplos e outros dois enfocando a atuação de órgãos de controle específicos.

Entre os estudos que analisam arranjos institucionais, Souza e Madeira (2023) descrevem a trajetória do monitoramento de locais de detenção no Brasil entre 1984 e 2019, identificando atores, objetivos e instrumentos, bem como analisando sua implementação. Utilizando perspectivas multinível (VAN ZYL SMIT, 2010) e multissetorial (TOMCZAK, 2022) sobre a regulação das condições de encarceramento, a pesquisa investiga se houve, nesse período, mudanças alinhadas a tendências mais punitivas na política criminal brasileira. Já Cabral e Santos (2018) analisam como mecanismos de accountability são ativados em serviços públicos, utilizando os processos de reforma administrativa no sistema prisional de um estado brasileiro entre 2006 e 2011 como estudo de caso. O estudo destaca a importância da atuação conjunta de diferentes mecanismos de accountability para a melhoria dos serviços prisionais, especialmente em contextos de alta resistência à mudança, bem como propõe um modelo analítico que pode ser testado em outros contextos.

Por fim, entre os estudos que analisaram órgãos específicos, Ferreira (2019) examina o Conselho Estadual de Política Criminal e Penitenciária de São Paulo (CEPCP/SP), buscando compreender seus limites e potencialidades como mecanismo de accountability em direitos humanos. A pesquisa adota uma noção abrangente de accountability, incluindo controle democrático, transparência e prestação de contas, envolvendo uma rede de controle institucional interna e externa ao Estado. Vasconcelos (2020), por sua vez, investiga a atuação dos Conselhos da Comunidade no Estado de Goiás e sua possível correlação com a taxa de ocupação do cárcere, avaliando se a atuação desses conselhos impacta positivamente as condições do sistema prisional e contribui para a redução da superlotação carcerária.

Considerações finais

A revisão de escopo apresentada neste artigo mapeou a produção acadêmica recente, entre 2014 e 2024, que mobiliza conceitos e teorias da literatura de políticas públicas para analisar as políticas prisionais, penitenciárias e de execução penal no Brasil. Com base em 45 trabalhos selecionados, traçou-se um panorama das principais características dessa produção, identificando avanços e persistências na agenda de pesquisa sobre prisões.

Constatou-se um campo ainda em consolidação, com predominância de teses e dissertações, dispersão institucional dos autores e baixa circulação entre os principais periódicos científicos. O fato de centros de pesquisa das áreas de administração pública e ciência política concentrarem parte relevante dessa produção sugere que ela resulta da tematização das prisões pelo campo de políticas públicas, e não da incorporação dessa literatura por grupos tradicionais dos estudos prisionais. Os periódicos escolhidos para publicação, contudo, seguem sendo predominantemente das áreas da Sociologia e do Direito, onde está a maior parte da produção científica sobre prisões no Brasil.

Predominam estudos sobre políticas prisionais no âmbito estadual, com significativa presença de abordagens comparadas. A produção em políticas públicas parece dar fôlego aos estudos prisionais em política comparada, superando a predominância de análises locais. A fase de implementação das políticas é a mais analisada, mas com participação relevante de trabalhos sobre formulação e avaliação, estes provavelmente influenciados pela presença de autores com atuação profissional na área. A diversidade de referenciais teóricos de políticas públicas mobilizados reforça o caráter multidisciplinar do campo, embora seja significativa a ausência de algumas abordagens consagradas, como a das coalizões de defesa e do equilíbrio pontuado, ou mesmo da literatura de desenho de políticas públicas.

Metodologicamente, predominam pesquisas qualitativas e mistas, com destaque para a análise documental e entrevistas como técnicas de coleta de dados. A prevalência dessas abordagens limita a reprodutibilidade dos estudos e seu uso em diagnósticos e formulação de políticas públicas.

No plano temático, a literatura avança sobre todos os pontos propostos por Salla (2006), como a articulação das políticas prisionais com outras áreas, os fatores que influenciam a formulação e implementação das políticas e os reflexos das ações do sistema de justiça sobre as prisões. Também se observa uma maior atenção à participação da sociedade civil, à accountability e aos efeitos da estrutura federativa sobre a coordenação intergovernamental. Temas emergentes, como as políticas judiciais e a supervisão externa do sistema prisional, surgem como aportes relevantes à agenda de pesquisa.

Contudo, há dois desafios centrais para o fortalecimento desse campo. O primeiro é promover um diálogo efetivo entre os referenciais teóricos das políticas públicas e o conhecimento acumulado nos estudos prisionais, especialmente pela sociologia da punição e da justiça criminal. Tal diálogo permitiria tanto tensionar os limites dos modelos consagrados quanto formular hipóteses e categorias mais sensíveis à especificidade do campo prisional.

O segundo desafio é o aprimoramento metodológico. É preciso incorporar os avanços na formação e no uso de metodologias voltadas à causalidade, seja no âmbito da variância inferencial, seja no da causalidade mecanicista e da comparação qualitativa. Também é preciso elevar a transparência dos procedimentos analíticos, com foco, quando possível, em desenhos que permitam a replicação das análises.

Em suma, a revisão evidencia o esforço da literatura de políticas públicas em compreender a complexidade da formulação e implementação das políticas prisionais no Brasil. Esse movimento reflete o deslocamento do foco de áreas mais tradicionais para uma abordagem que insere o encarceramento no campo das políticas públicas, reconhecendo-o como um wicked problem. Tal mudança parece decorrer tanto da consolidação desse campo acadêmico quanto da indução promovida pelo Executivo Federal e pelo Judiciário por meio de financiamentos de pesquisa e de políticas de formação e capacitação de agentes do sistema de justiça e segurança. Levar as prisões para dentro das Políticas Públicas é passo essencial para produzir políticas públicas melhores para quem está dentro e fora da prisão.

Notas

¹

Todo conteúdo utilizado e gerado nessas etapas está disponível para acesso em: https://osf.io/sq8mn/overview?view_only=d50f1192f22c4eabb34d26bf0c3bb0a6. Acesso em 20 fev. 2026.

²

A coleta ocorreu entre 24 de junho e 05 de julho de 2024.

³

Para as versões em inglês e espanhol, incluímos descritores relacionados à dimensão territorial. Inglês: ((policy OR policies OR management) AND (penitentiar* OR prison OR prison* OR incarcerat* OR detaine* OR inmat*) AND (Bra?il* OR Acre OR Alagoas OR Amap? OR Amazonas OR Bahia OR Cear? OR "Distrito Federal" OR "Espírito Santo" OR “Espirito Santo” OR Goi?s OR Maranh?o OR "Mato Grosso" OR "Mato Grosso do Sul" OR "Minas Gerais" OR "Pará" OR Para?ba OR Paran? OR Pernambuco OR Piau? OR "Rio de Janeiro" OR "Rio Grande do Norte" OR "Rio Grande do Sul" OR Rond?nia OR Roraima OR "Santa Catarina" OR "São Paulo" OR “Sao Paulo” OR Sergipe OR Tocantins)) NOT (adolescen* OR "juvenile justice" OR "youth justice" OR "youth detention" OR "juvenile detention"). Espanhol: ((política OR politicas OR gestión) AND (penitenciar* OR carcel OR carcel* OR encarcelamiento OR prisión OR prision* OR detenid*) AND (Bra?il* OR Acre OR Alagoas OR Amap? OR Amazonas OR Bahia OR Cear? OR "Distrito Federal" OR "Espírito Santo" OR “Espirito Santo” OR Goi?s OR Maranh?o OR "Mato Grosso" OR "Mato Grosso do Sul" OR "Minas Gerais" OR Para?ba OR Paran? OR Pernambuco OR Piau? OR "Rio de Janeiro" OR "Rio Grande do Norte" OR "Rio Grande do Sul" OR Rond?nia OR Roraima OR "Santa Catarina" OR "São Paulo" OR “Sao Paulo” OR Sergipe OR Tocantins)) NOT (adolescent* OR "justicia juvenil" OR "justicia de menores" OR "detención juvenil" OR "detención de menores").

⁴

A identificação dos duplicados foi inicialmente feita de maneira automática pelo software e depois, manualmente, a partir da comparação de títulos, autores, resumo, tipo e ano da publicação. Também foram removidos capítulos de livros identificados como reproduções de artigos publicados em periódicos. Todas as remoções foram aprovadas previamente por um pesquisador.

⁵

Conforme dados disponíveis no Painel de Dados do Observatório da Pós-Graduação da CAPES. Disponível em: https://sucupira.capes.gov.br/painel. Acesso em 20 fev. 2026.

⁶

Bartos (2019, 2023a, 2023b) estava vinculada a duas instituições distintas quando da publicação de seus trabalhos, tendo sido contabilizada duas vezes.

⁷

São elas: Revista de Administração Pública, Ciência e Saúde Coletiva, Revista de Políticas Públicas, Revista do Serviço Público, Cadernos EBAPE.

⁸

Para uma revisão acerca desses referenciais, ver Lima, Aguiar e Lui (2021) e Aguiar, Lima e Lui (2022) .

⁹

Abrangendo tanto a busca por dados quantitativos brutos disponíveis em bases de dados públicas de órgãos governamentais quanto o uso de relatórios e painéis de visualização em que esses dados quantitativos já estão sintetizados pelos próprios órgãos em gráficos e tabelas.

Declaração de disponibilidade de dados

Os conjuntos de dados relacionados a este artigo estarão disponíveis mediante solicitação as autores correspondentes.

Referências

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Editado por

• Editora responsável:
  Kátia Sento Sé Mello

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  17 Abr 2026
• Data do Fascículo
  2026

Histórico

• Recebido
  15 Abr 2025
• Aceito
  14 Out 2025