Quatro décadas da Lei 7.210/1984: uma leitura feminista e interseccional da execução penal no Brasil

Four Decades of Law 7.210/1984: A Feminist and Intersectional Reading of Criminal Enforcement in Brazil

Resumo

O artigo propõe uma leitura feminista das quatro primeiras décadas da Lei de Execução Penal, por meio de diálogo entre epistemologias e criminologias feministas, para reconhecer que há um importante movimento de adoção de novos paradigmas para a produção legislativa no campo da execução de penas privativas de liberdade, bem como novos parâmetros hermenêuticos para a aplicação da Lei de Execução Penal, diante do aumento do encarceramento feminino no Brasil e da necessidade do pleno respeito aos direitos fundamentais de mulheres privadas de liberdade.

Palavras-chave:
execução penal; encarceramento feminino; epistemologias feministas; criminologias feministas

Abstract

The article proposes a feminist reading of the first four decades of the Criminal Enforcement Law through a dialogue between feminist epistemologies and criminologies, recognizing that there is an important movement toward adopting new paradigms for legislative production in the field of custodial sentencing, as well as new hermeneutic parameters for the application of the Criminal Enforcement Law, given the increase in female incarceration in Brazil and the need for full respect for the fundamental rights of women deprived of their liberty.

Keywords:
Penal Enforcement; Female Incarceration; Feminist Epistemologies; Feminist criminologies

Considerações iniciais

Os 40 anos de vigência da Lei nº 7.210, de 11 de julho de 1984 - a Lei de Execução Penal -, caminharam no mesmo tempo histórico do aumento expressivo da população carcerária feminina no Brasil.

De acordo com dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), em 1984 - ano de publicação da LEP -, o Brasil contava com uma população carcerária de 120.099 pessoas, sendo 113.027 homens e 7.072 mulheres (IBGE, 2024). Quatro décadas depois, a quantidade e pessoas privativas de liberdade no sistema prisional, segundo dados da Secretaria Nacional de Políticas Penais (Senappen), é de 663.387, sendo 634.617 homens e 28.770 mulheres, o que representa, respectivamente, um crescimento de 461,47% da população masculina e 306,82% da população feminina. Esses dados não incluem pessoas que estão em prisão domiciliar, monitoramento eletrônico e em prisões provisórias que, quando somadas, ultrapassam a cifra de 800.000 pessoas (SENAPPEN, 2024), o que se aproxima dos dados do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), os quais apontam para 859.796 pessoas em cumprimento de pena privativa de liberdade, envolvendo todos os regimes, sendo 807.956 homens e 51.840 mulheres. Isso representa uma taxa de crescimento, em 40 anos, de 614,83% para os homens e 633,03% para as mulheres.¹

Nesse cenário, o encarceramento em massa e a expansão punitiva, evidenciados em estudos criminológicos contemporâneos em todo o mundo (GARLAND, 2008; SILVA SANCHEZ, 2013; SOZZO, 2014) demandam reflexões que se fundamentem em epistemologias feministas interseccionais (AKOTIRENE, 2018; BORGES, 2018; COLLINS, 2007; CRENSHAW, 2002), atentas a esse fenômeno sociopolítico a partir de experiências dos sujeitos históricos vulnerados por opressões oriundas das desigualdades de gênero, raça, classe e outras subordinações que afetam de maneira muito peculiar o sul global.

O encarceramento feminino, historicamente negligenciado nas criminologias ou pensado pelas vias misóginas do exercício do controle de corpos e mentes das mulheres, com fundamento em concepções herdadas do positivismo criminológico de Gugliemo Ferrero e Cesare Lombroso - La donna delinquente, la prostituta e la donna normale (1904), que enfatizava a sexualidade e a autonomia das mulheres como desvios e perigos -, aos poucos passou a ser objeto de atenção acadêmica com fundamentos resultantes das aproximações entre os feminismos e as criminologias (GELSTHORPE, 2002; HEIDENSOHN, 2002; MENDES, 2014, PIMENTEL, 2015; CAMPOS, 2017). Essa transição, sempre dinâmica, ganha robustez na segunda metade do século XX, com o fortalecimento das epistemologias feministas (HARDING, 1996; RAGO, 2006) em sua diversidade, sobretudo pela relevância dos feminismos negros interseccionais (CRENSHAW, 2002; HOOKS, 2007), de modo a demandar releituras sobre o aprisionamento feminino e sobre a própria legislação de execução penal, para reconhecer os silêncios sobre a condição das mulheres (PERROT, 2005; PIMENTEL; WANDERLEY, 2020) e identificar aspectos que implicam atenção peculiar do Poder Público durante o encarceramento, considerando a força das práticas patriarcais no sistema punitivo brasileiro e, notadamente, nas prisões femininas do Brasil (PIMENTEL, 2016).

Este artigo apresenta um conjunto de reflexões sobre as quatro primeiras décadas da Lei de Execução Penal, por meio de epistemologias e criminologias feministas, para reconhecer que há um importante movimento de adoção de novos paradigmas para a produção legislativa no campo da execução de penas privativas de liberdade, bem como novos parâmetros hermenêuticos para a aplicação da Lei de Execução Penal, diante do aumento do encarceramento feminino no Brasil e das alterações da legislação, para atender às demandas necessárias ao pleno exercício dos direitos fundamentais de mulheres privadas de liberdade.

Com amparo em epistemologias feministas que influenciam novas criminologias interseccionais, será abordada a relevância do reconhecimento de uma leitura feminista da execução penal, tendente a influenciar a produção legislativa, bem como decisões judiciais impactantes, que buscam garantir a efetividade dos direitos fundamentais de mulheres privadas de liberdade ou consideram o encarceramento feminino como fator relevante para repensar a política criminal. Para tanto, serão abordadas as condições históricas de elaboração da Lei de Execução Penal e as influências da legislação internacional na proteção dos direitos das mulheres privadas de liberdade, analisando normas da LEP sobre mulheres e suas alterações, bem como decisões judiciais que impactam o encarceramento feminino, para identificar como já se delineia, no Brasil, uma execução penal feminista.

Epistemologias feministas: por uma execução penal feminista

A proposta de uma execução penal feminista implica a aproximação teórica a epistemologias feministas que têm modificado substancialmente os paradigmas científicos no campo do direito, movimento oriundo de trilhamentos teóricos e políticos feministas, reivindicando às criminologias a devida atenção aos aspectos fundamentais das experiências históricas das mulheres (CAMPOS, 2017), por caminhos pouco usuais para os parâmetros hermenêuticos do direito tradicional, como defendem Lívia Vaz e Chiara Ramos (2021).

Pensar o sistema prisional a partir de perspectivas lineares, como se todos os seus destinatários estivessem nas mesmas condições de cumprimento de pena, significa fechar os olhos para a força de opressões de gênero, raça e classe presentes nas práticas do sistema de justiça criminal brasileiro e que implicam violações sistemáticas à dignidade humana.

As violências estruturais do cárcere, inerentes às ações e omissões do Poder Público durante a privação da liberdade no sistema prisional, tendem a ofuscar as microviolências resultantes da própria estrutura social que favorecem, inclusive, o encarceramento feminino, como o racismo, a desigualdade social e a misoginia, fatores que, como ensina Sueli Carneiro, impactam os índices de desenvolvimento humano e dificultam o acesso a direitos básicos (CARNEIRO, 2011). Essas realidades sociais ampliam a vulnerabilidade de mulheres, levando ao encarceramento, sobretudo diante da política de drogas adotada pelo Brasil (PIMENTEL; SANTOS, 2016).

Uma vez dentro do cárcere, mulheres também vivenciam muitas formas de violência, desde as praticadas pelo Estado - privações de toda natureza, tortura, violências simbólicas -, até o abandono familiar, a privação do exercício da maternidade e aquelas decorrentes do convívio com a “comunidade carcerária”, o que envolve tanto as pessoas privadas de liberdade como aquelas que trabalham no cárcere (CLEMMER, 1958). A compreensão das complexas peculiaridades do encarceramento feminino desafia as criminologias contemporâneas a ir além de teorias andrógenas sobre o crime e as punições, para acessar os aspectos peculiares da execução da pena privativa de liberdade em estabelecimentos penais femininos.

Uma aproximação a epistemologias feministas proporciona uma compreensão mais ampla do encarceramento de mulheres, abrangendo tanto fatores subjetivos como aqueles estruturais, que moldam o sistema de justiça criminal. É na dimensão empírica das criminologias que está a chave para o entendimento de que a aproximação aos feminismos não implica mera adjetivação, mas efetivamente a consideração de novos paradigmas epistemológicos, tal como propõe, no Brasil, a obra de Soraia Mendes, para pensar a condição das mulheres no sistema de justiça criminal, o que envolve, portanto, o encarceramento:

A importância da obra está justamente na abertura - nas ciências criminais que se estruturam no campo do Direito através da criminologia, da dogmática penal e processual penal - de caminhos de diálogo entre as perspectivas criminológicas e suas críticas substanciais ao poder punitivo do Estado, com as diversas vertentes do feminismo, objetivando uma melhor compreensão da realidade do encarceramento de mulheres, para além dos dados estatísticos. É a busca pelas origens, sentidos e consequências do encarceramento feminino que demanda essa aproximação aos pressupostos políticos e teóricos feministas, aptos a desvendar a complexidade das opressões sociais que levam milhares de mulheres ao cárcere, principalmente mulheres negras (PIMENTEL, 2020, p. 128).

As perspectivas epistemológicas de Sandra Harding (1993) - feminist standpoint - e Patricia Hill Collins (2007) - intersecional standpoint epistemology - inspiram a proposta de Mendes em torno de um processo penal feminista, o que abre caminhos para identificar os delineamentos de uma leitura feminista da execução penal na práxis do direito executivo da pena no Brasil, por força das reivindicações feministas que exigem atenção ao encarceramento de mulheres. A produção científica feminista, nesse sentido, lança luzes sobre esse campo sombrio da execução penal, para dar visibilidade aos silêncios sobre o encarceramento feminino, implicando o Estado brasileiro como violador dos direitos humanos das mulheres.

Foi o que reconheceu o Supremo Tribunal Federal (STF), por meio da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) nº 347, de 2015, que trouxe para o cenário jurídico brasileiro a ideia de “estado de coisas inconstitucional”, como um conjunto de inconstitucionalidades conhecidas por todos os níveis de governo e toleradas por todas as autoridades, como se fossem naturais às dinâmicas do aprisionamento no Brasil. Essa decisão evidenciou, na realidade, violações às normas garantidoras de direitos humanos de pessoas privadas de liberdade e considerou a situação de mulheres que dão à luz nas próprias penitenciárias, sem condições de higiene e salubridade, agressões de toda natureza e estupros sofridos por mulheres, bem como a ausência de oportunidades de estudo e trabalho para elas (BRASIL, 2015).

A relevante contribuição do pensamento criminológico feminista de Mendes nasce nos estudos criminológicos e alcança a dogmática processual penal - campo da execução penal - para propor “reflexões teóricas que visam demonstrar a invisibilidade feminina na vida doutrinária processual penal brasileira e a possibilidade de pensar para além de um hermético sistema juspositivista” (MENDES, 2020, p. 26).

Os discursos tradicionais em torno da dogmática penal, que tendem a apartar as criminologias do direito positivo, ainda permanecem como barreiras para uma compreensão mais ampla da força das epistemologias feministas a sustentar novos paradigmas hermenêuticos para o direito legislado e considerar as demandas de gênero. Daí a relevância de aproximações a perspectivas feministas que proporcionam amplitude à compreensão de práticas punitivas que envolvam as mulheres, em sua pluralidade e diversidade étnico-racial e social.

Nesse sentido, Kimberlé Crenshaw problematiza a ideia de subordinação interseccional de mulheres, diante de opressões de raça, gênero e classe. Para Crenshaw, “a interseccionalidade é uma conceituação do problema que busca capturar as consequências estruturais e dinâmicas da interação entre dois ou mais eixos da subordinação” (CRENSHAW, 2002, p. 177). A interseccionalidade seria, então, uma espécie de metáfora ou mesmo uma analogia “em que os vários eixos de poder, isto é, raça, etnia, gênero e classe constituem as avenidas que estruturam os terrenos sociais, econômicos e políticos. É através delas que as dinâmicas do desempoderamento se movem” (CRENSHAW, 2002, p. 177).

A ideia de desempoderamento, presente no pensamento de Crenshaw, tem grande relevância para a compreensão da condição de mulheres privadas de liberdade, silenciadas pelas estruturas sociais sustentadas nos mitos que possibilitam as muitas opressões e violências vivenciadas por mulheres na sociedade brasileira e no sistema de justiça criminal (PIMENTEL; WANDERLEY, 2020). Os feminismos negros, ao reivindicar o empoderamento feminino (BERTH, 2018), são fundamentais para compreender as subordinações interseccionais que recaem sobre as mulheres que povoam os cárceres brasileiros, em sua grande maioria negras e economicamente periféricas (BORGES, 2018). Por isso, “a interseccionalidade é uma conceituação do problema que busca capturar as consequências estruturais e dinâmicas da interação entre dois ou mais eixos da subordinação” (CRENSHAW, 2002, p. 177).

Também no pensamento de bell hooks são indicados caminhos para o reconhecimento da importância dos feminismos negros:

É essencial para a continuação da luta feminista que as mulheres negras reconheçam o ponto de vista especial que a nossa marginalidade nos dá e façam uso dessa perspectiva para criticar a hegemonia racista, classista e sexista dominante e vislumbrar e criar uma contra-hegemonia (HOOKS, 2015, p. 2008).

Ao problematizar a interseccionalidade como paradigma teórico e metodológico, Carla Akotirene aponta para “intervenções políticas e letramentos jurídicos sobre quais condições estruturais o racismo, sexismo e violências correlatas se sobrepõem, discriminam e criam encargos singulares a mulheres negras” (AKOTIRENE, 2018, p. 54). Assim, é possível identificar a tendência ao universalismo presente na legislação e nas políticas públicas alheias às opressões sobrepostas - notadamente gênero, raça e classe - que recaem sobre mulheres privadas de liberdade, porque mulheres encarceradas também recebem a força de subordinações de raça e classe social. Daí decorrem as reivindicações de políticas criminais que compreendam as vulnerabilidades interseccionais, de modo a minimizar os efeitos perversos da atuação do Estado como violador da dignidade dessas mulheres privadas de liberdade.

Essas perspectivas teóricas feministas abrem caminho para refletir sobre as mulheres e a legislação de execução penal no Brasil, com base em uma leitura feminista.

Condições históricas para a elaboração da Lei de Execução Penal e as influências da legislação internacional na proteção aos direitos das mulheres privadas de liberdade

Guerras e ditaduras são fatos históricos sempre marcados por violações a direitos humanos que se expressam por meio de supressão de direitos políticos e de garantias processuais, além de privações de toda natureza e tortura, seja física ou psicológica. Esses eventos violentos tendem a atingir as mulheres com peculiaridades das violências de gênero, como violações à dignidade sexual e práticas violentas que abrangem filhos e filhas para alcançar indiretamente as mulheres.

Em 1945, mesmo ano do fim da Segunda Guerra Mundial, foi criada a Organização das Nações Unidas (ONU), com o propósito de manter a paz e a segurança internacional, bem como desenvolver a cooperação entre os povos. As décadas de 1940, 1950 e 1960 foram marcadas por intensa produção legislativa humanitária que resultou no sistema global de proteção aos direitos humanos (LAFER, 2006). O reconhecimento da dignidade inerente a todas as pessoas foi o ponto de partida para a elaboração de toda a proteção humanitária que sustenta o discurso de legitimidade do poder punitivo do Estado (ZAFFARONI, 1991).

A Declaração Universal dos Direitos Humanos (DUDH), resultado de Resolução da Assembleia Geral das Nações Unidas, de 1948, sintetiza a concepção contemporânea de direitos humanos e “consolida a afirmação de uma ética universal, ao consagrar um consenso sobre valores de cunho universal a serem seguidos pelos Estados” (PIOVESAN, 2012, p. 203).

Ao dispor sobre o sistema de justiça penal, a Declaração Universal estabelece normas de natureza declaratória que visam inspirar os sistemas jurídicos, nos limites de suas soberanias, contemplando aspectos materiais e processuais que abrangem o aprisionamento, o processo e a execução das penas. Assim, a DUDH dispõe expressamente sobre proibição da prisão arbitrária e o direito, em condições de igualdade plena, “a uma justa e pública audiência por parte de um tribunal independente e imparcial, para decidir sobre seus direitos e deveres ou do fundamento de qualquer acusação criminal contra ele” (Art. X). Também o princípio da presunção de inocência (estado de inocência ou não culpabilidade) está presente entre as garantias processuais dispostas na DUDH (Artigo XI, item 1), para toda pessoa acusada de ato delituoso, que tem o direito de “ser presumido inocente até que a sua culpabilidade tenha sido provada de acordo com a lei, em julgamento público no qual lhe tenham sido asseguradas todas as garantias necessárias à sua defesa”. A Declaração Universal dos Direitos Humanos afirma, ainda, o princípio da anterioridade da lei penal: “Ninguém poderá ser culpado por qualquer ação ou omissão que, no momento, não constituíam delito perante o direito nacional ou internacional” (Art. XI, item 1), bem como parâmetros de aplicação da pena: “Também não será imposta pena mais forte do que aquela que, no momento da prática, era aplicável ao ato delituoso” (Art. XI, item 2).

Todas essas normas, dispostas na DUDH, representam direitos e garantias de natureza penal e processual penal para homens e mulheres, constituindo-se como parâmetros hermenêuticos para as normas vigentes no Brasil, inclusive as anteriores à própria Declaração Universal, a exemplo do Código Penal, Decreto-lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940. Embora disponham sobre aspectos relevantes que representam as bases para a proteção à dignidade da pessoa humana e aos direitos humanos fundamentais de qualquer pessoa, as normas da DUDH não eram suficientes, à época, para contemplar todas as demandas peculiares às pessoas encarceradas, seja na condição de presos provisórios ou condenados ou mesmo a situação das mulheres.

A insuficiência da Declaração Universal dos Direitos Humanos para tutelar direitos de pessoas privadas de liberdade em âmbito internacional levou a ONU a publicar as Regras Mínimas para Tratamento de Reclusos, de 1955, também de natureza declaratória, com o objetivo de “estabelecer o que geralmente se aceita como sendo bons princípios e práticas no tratamento dos reclusos e na gestão dos estabelecimentos de detenção” (Item 1) (ONU, 1955). As Regras Mínimas reconheceram que, diante da “grande variedade de condicionalismos legais, sociais, econômicos e geográficos em todo o mundo, é evidente que nem todas as regras podem ser aplicadas em todos os locais e em todos os momentos” (Item 2), mas buscam “estimular esforços constantes com vista a ultrapassar dificuldades práticas na sua aplicação, na certeza de que representam, no seu conjunto, as condições mínimas aceitas como adequadas pelas Nações Unidas” (Item 2) (ONU, 1955).

As Regras Mínimas de 1955 dispensavam pouca atenção às mulheres, limitando-se a dispor, de forma superficial, sobre a maternidade e a amamentação como demandas específicas da condição feminina. Com a força de movimentos sociais em todo o mundo, a proteção aos direitos das mulheres foi fortalecida em 1979, quando a Assembleia Geral das Nações Unidas adotou a Convenção para a Eliminação de todas as Formas de Discriminação contra a Mulher (CEDAW). A Convenção é o principal instrumento internacional voltado à busca pela igualdade de gênero e para a liberação da discriminação, seja praticada por Estado, indivíduos, empresas ou organizações (PIOVESAN, 2012). Por isso, suas normas mais abrangentes proporcionaram uma maior proteção aos direitos das mulheres, alcançando aquelas que estão em privação de liberdade, muito embora não apresente dispositivos que tratem especificamente sobre a execução da pena, limitando-se a dispor sobre o compromisso dos Estados-Parte de “revogar todas as disposições penais nacionais que constituam discriminação contra as mulheres” (Art. 2º, “g”). Não havia, portanto, até então, legislação humanitária internacional específica para mulheres encarceradas.

No cenário nacional, muitas foram as violações à dignidade humana verificadas durante a ditadura militar vivenciada no Brasil a partir de 1964, até a promulgação da Constituição Federal de 1988, quando a democracia é restabelecida e dá-se início à busca da efetividade das normas constitucionais. No longo caminho de reconstrução de uma sociedade democrática, é elaborada uma legislação específica de execução penal, positivando um amplo conjunto de direitos relacionados a penas privativas de liberdade, penas restritivas de direito e pena de multa: a Lei nº 7.210 - Lei de Execução Penal, que entra em vigor em 11 de julho de 1984.

Somente quatro anos depois é promulgada a Constituição Federal de 1988, a Carta Cidadã que, além de estabelecer a igualdade entre homens e mulheres em direitos e obrigações - certamente a principal conquista no âmbito das igualdades de gênero em termos normativos na história do direito brasileiro -, dispõe sobre direitos e garantias fundamentais do processo, apresentando princípios de matrizes garantistas, relevantes para a interpretação das normas do sistema penal, o que abrange a execução de penas privativas de liberdade na maior parte dos seus dispositivos, já que se trata de privação do direito fundamental à liberdade.

Na Exposição de Motivos nº 213, de 9 de maio de 1983, da LEP, justifica-se a razão para legislar sobre as regras jurídicas fundamentais do regime penitenciário:

Uma lei específica e abrangente atenderá a todos os problemas relacionados com a execução penal, equacionando matérias pertinentes aos organismos administrativos, à intervenção jurisdicional e, sobretudo, ao tratamento penal em suas diversas fases e estágios, demarcando, assim, os limites penais de segurança.

A proposta de abrangência, naquele momento histórico, identifica a LEP como um diploma federal regulador da execução, inspirado no direito executório penal internacional garantidor da defesa de direitos humanos que, por sua vez, resulta dos esforços de construção de um conjunto de normas editadas pela Organização das Nações Unidas para salvaguardar a dignidade humana de pessoas privadas de liberdade, seja durante o processo ou já na execução das penas.

Todavia, não há, na Exposição de Motivos, qualquer referência à relevância da LEP para a garantia de direitos de mulheres durante o encarceramento. O único momento em que as mulheres aparecerem, no documento, é para referenciar o dispositivo da LEP que estabelece a “a mulher será recolhida a estabelecimento próprio e adequado à sua condição pessoal”, disposto no art. 82, § 1º da Lei de Execução Penal, com a redação da época.

Um aspecto importante para compreender a invisibilidade da condição das mulheres encarceradas e nenhuma referência ao papel da LEP na proteção dos direitos fundamentais das mulheres, mesmo havendo, no período da elaboração da Lei de Execução Penal, mais de 7 mil mulheres privadas de liberdade no sistema penal brasileiro (IBGE, 2024), é a composição exclusivamente masculina da comissão que elaborou o Anteprojeto:

186. A elaboração do Anteprojeto foi iniciada em fevereiro de 1981, por Comissão integrada pelos Professores FRANCISCO DE ASSIS TOLEDO, Coordenador, RENÉ ARIEL DOTTI, BENJAMIN MORAES FILHO, MIGUEL REALE JÚNIOR, ROGÉRIO LAURIA TUCCI, RICARDO ANTUNES ANDREUCCI, SÉRGIO MARCOS DE MORAES PITOMBO e NEGI CALIXTO. Os trabalhos de revisão, de que resultou o presente Projeto, foram levados a bom termo, um ano após, por Comissão Revisora composta pelos Professores FRANCISCO DE ASSIS TOLEDO, Coordenador, RENÉ ARIEL DOTTI, JASON SOARES ALBERGARIA e RICARDO ANTUNES ANDREUCCI. Contou esta última, nas reuniões preliminares, com a colaboração dos Professores SÉRGIO MARCOS DE MORAES PITOMBO e EVERARDO DA CUNHA LUNA (BRASIL, 1983).

A constatação da ausência de mulheres na comissão do Anteprojeto evidencia que, de fato, “esse é o lugar da dogmática, que, no Brasil, foi e é um espaço de privilégio masculino” (MENDES, 2020, p. 26). Os privilégios dos quais menciona Mendes estão presentes tanto na composição da comissão quanto nas normas por ela produzidas, alheias à condição das mulheres na execução penal.

Uma das muitas perspectivas dos feminismos jurídicos (COSTA, 2016) relaciona-se à dimensão política, com destaque à importância da participação feminina em espaços de poder e decisão. A ausência de mulheres em uma comissão de tamanha relevância demonstra como a produção normativa tende, historicamente, a ignorar direitos das mulheres quando não há representação feminina atenta às demandas específicas do gênero.

Na Constituinte que deu origem à Constituição Federal de 1988, as mulheres parlamentares tiveram um papel fundamental e o protagonismo da bancada feminina - conhecido como lobby do batom - implicou, primeiramente, a igualdade entre homens e mulheres em direitos e obrigações e a adoção de normas que impactam diretamente a condição das mulheres privadas de liberdade, garantido, entre outros aspectos, o respeito à integridade física e moral (Art. 5º, XLIX) e que “às presidiárias serão asseguradas condições para que possam permanecer com seus filhos durante o período de amamentação” (Art. 5º, L). Nesse sentido, as normas da LEP passaram a ser interpretadas a partir dos preceitos constitucionais de igualdade de gênero, possibilitando às mulheres o acesso a todos os direitos, da mesma forma que os homens privados de liberdade no sistema penal, sobretudo porque não havia normas humanitárias internacionais para a ampliação de direitos de mulheres em situação de privação de liberdade.

O silêncio dos organismos internacionais sobre as condições do encarceramento feminino foi rompido pela atuação expressiva dos movimentos sociais feministas de alcance internacional voltados à defesa dos direitos das mulheres, diante do aumento da população carcerária feminina em todo o mundo, o que culminou com a publicação, pela ONU, das Regras das Nações Unidas para o Tratamento de Mulheres Presas e Medidas não Privativas de Liberdade para Mulheres Infratoras, as Regras de Bangkok, em 6 de outubro de 2010.

Embora justificadas como uma complementação das normas internacionais existentes sobre a defesa de direitos humanos e o tratamento de reclusos, essas novas regras consideram a vulnerabilidade especial das mulheres que adentram à instituição prisional, com destaque às grávidas ou com filhos, bem como à condição das mulheres na sociedade em geral, como reconhece o CNJ:

As mulheres em situação de prisão têm demandas e necessidades muito específicas, o que não raro é agravado por históricos de violência familiar e condições como a maternidade, a nacionalidade estrangeira, a perda financeira ou o uso de drogas. Não é possível desprezar, nesse cenário, a distinção dos vínculos e relações familiares estabelecidos pelas mulheres, bem como sua forma de envolvimento com o crime, quando comparados com a população masculina, o que repercute de forma direta as condições de encarceramento a que estão submetidas (CNJ, 2016, p. 11).

Ali estão dispostas orientações sobre os procedimentos de ingresso de mulheres e crianças na instituição prisional, diante de sua vulnerabilidade especial nesse momento, além da previsão de locais específicos para a visita dos familiares, assistência jurídica e informações sobre o regime penitenciário. Também há previsão de que as presas sejam informadas sobre as instâncias a que recorrer em caso de necessitar de ajuda (PIMENTEL, 2015).

Uma importante inovação das regras é o convite expresso, feito aos Estados-Membros, para que levem em consideração as necessidades e as circunstâncias específicas de mulheres presas ao elaborarem suas legislações, os procedimentos, as políticas e os planos de ação. Isso significa o reconhecimento das omissões legislativas existentes em todo o mundo - o que envolve o Brasil -, no que diz respeitos às peculiaridades de gênero, demandando, assim, a aproximação da dogmática de execução penal às epistemologias feministas (MENDES, 2020).

Da mesma forma, as novas regras passaram a recomendar que os Estados-Membros reúnam, mantenham, analisem e publiquem dados concretos sobre as mulheres presas e seus respectivos crimes (ONU, 2010), o que representa um grande avanço, no sentido de dar conhecimento e visibilidade às peculiaridades de gênero inerentes ao sistema penitenciário em cada país.

Embora essas regras tenham uma importância histórico-política significativa para o panorama do tratamento de mulheres presas entre os países da ONU, é preciso considerar as limitações de seu alcance para a realidade concreta dos sistemas penitenciários em todo o mundo, o que inclui o Brasil. Entre as previsões normativas ali dispostas e a mudança real no cotidiano penitenciário há um enorme fosso, resultado da própria natureza declaratória dessas normas, no cenário do direito internacional e da complexidade da realidade carcerária, resultante do encarceramento em massa, que atinge as mulheres de forma bem peculiar (BORGES, 2018).

No Brasil, a LEP entrou em vigor em 1984 e apresentou, naquele momento, poucas normas sobre mulheres, embora todas harmônicas com as Regras de Bangkok, o que ressaltou o vazio legislativo existente sobre diversos aspectos do aprisionamento feminino na legislação federal brasileira. Assim, é possível afirmar que as Regras de Bangkok trouxeram boas perspectivas para mudanças na legislação penitenciária brasileira e nos parâmetros hermenêuticos de aplicação das normas de execução penal, em longo prazo, de modo a melhor garantir direitos fundamentais de mulheres privadas de liberdade, o que se verifica por meio das alterações da LEP que impactaram o encarceramento feminino nas últimas quatro décadas.

A LEP e suas alterações: a condição das mulheres privadas de liberdade

Seguindo os passos de Soraia da Rosa Mendes, com a proposta de “refletir sobre a experiência feminina no/com o processo penal, de modo a evidenciar a necessidade de produzirmos leituras e interpretações doutrinárias também capazes de justificar significativas mudanças na práxis judiciária” (MENDES, 2020, p. 30), apresento aqui os caminhos da práxis da produção legislativa de execução penal no Brasil - Lei de Execução Penal -, com as alterações realizadas a partir das demandas dos sujeitos históricos - as mulheres - em sua diversidade.

Na redação original, a Lei de Execução Penal apresentava apenas três disposições sobre as mulheres privadas de liberdade: no Art. 19, parágrafo único, estabelecia que “A mulher condenada terá ensino profissional adequado à sua condição”; no Art. 77, § 2º, dispunha que “No estabelecimento para mulheres somente se permitirá o trabalho de pessoal do sexo feminino, salvo quando se tratar de pessoal técnico especializado”; e no Art. 82, § 1º, o qual determinava que “A mulher será recolhida a estabelecimento próprio e adequando à sua condição pessoal”. Nenhum outro aspecto sobre a condição das mulheres estava disposto na legislação.

Deste então, algumas alterações na LEP foram relevantes para a garantia de outros direitos das mulheres privadas de liberdade, a maioria estendendo-se a filhos e filhas nascidos no cárcere. Essas mudanças, todavia, resultaram do protagonismo de movimentos de mulheres e reivindicações em todo o mundo, inclusive por influência da produção acadêmica feminista sobre mulheres (MENDES, 2020), compromissada com a transformação da realidade de mulheres que vivem violações cotidianas de seus direitos fundamentais.

Em 2009, ou seja, 15 anos depois da entrada em vigor da LEP, é publicada a Lei nº 11.942, de 28 de maio de 2009, que dá nova redação aos arts. 14, 83 e 89 da Lei nº 7.210, de 11 de julho de 1984, para assegurar às mães presas e aos recém-nascidos condições mínimas de assistência. Essas alterações foram muito importantes para proteger os direitos de mulheres e de seus filhos nascidos no cárcere, vulneráveis em diversos aspectos, “diante de um dos aspectos mais perversos da opção por uma política criminal repressiva” (BOITEUX et al., 2018, p. 1).

Também sobre a gestação e a maternagem, em 19 de dezembro de 2018, entra em vigor a Lei 13.769, que estabelece a substituição da prisão preventiva por prisão domiciliar da mulher gestante ou que for mãe ou responsável por crianças ou pessoas com deficiência e para disciplinar o regime de cumprimento de pena privativa de liberdade de condenadas na mesma situação. Essa alteração da LEP resultou do impacto do Habeas Corpus (HC) 143.641 - SP, impetrado pela Defensoria Pública da União, perante o Supremo Tribunal Federal, que teve como relator o então Ministro Ricardo Lewandowiski, com decisão no seguinte sentido:

Em face de todo o exposto, concedo a ordem para determinar a substituição da prisão preventiva pela domiciliar - sem prejuízo da aplicação concomitante das medidas alternativas previstas no art. 319 do CPP - de todas as mulheres presas, gestantes, puérperas ou mães de crianças e deficientes, nos termos do art. 2º do ECA e da Convenção sobre Direitos das Pessoas com Deficiências (Decreto Legislativo 186/2008 e Lei 13.146/2015), relacionadas neste processo pelo DEPEN e outras autoridades estaduais, enquanto perdurar tal condição, excetuados os casos de crimes praticados por elas mediante violência ou grave ameaça, contra seus descendentes ou, ainda, em situações excepcionalíssimas, as quais deverão ser devidamente fundamentadas pelo juízes que denegarem o benefício (BRASIL, 2018).

A ordem concedida definiu como ressalva crimes praticados por mulheres gestantes, puérperas ou mães de crianças e deficientes mediante violência ou grave ameaça, contra seus descendentes ou, ainda, em situações excepcionalíssimas, deixando um espaço amplo de interpretação do que seriam as excepcionalidades em cada caso concreto. Já na Lei de Execução Penal, o dispositivo inspirado nessa decisão foi mais rígido, pois ampliou significativamente o alcance do crime cometido com violência ou grave ameaça a qualquer pessoa e não somente descendentes: “I ‒ não tenha cometido crime com violência ou grave ameaça a pessoa; II ‒ não tenha cometido o crime contra seu filho ou dependente” (Art. 318 - A).

A Lei 13.769/2018 também inovou ao incluir a denominada progressão especial para mulher gestante ou que for mãe ou responsável por crianças ou pessoas com deficiência, no § 3º do Art. 113 da LEP, definindo como requisitos para progressão de regime, cumulativamente: não ter cometido crime com violência ou grave ameaça a pessoa; não ter cometido o crime contra seu filho ou dependente; ter cumprido ao menos 1/8 (um oitavo) da pena no regime anterior; ser primária e ter bom comportamento carcerário, comprovado pelo diretor do estabelecimento; não ter integrado organização criminosa.

A monitoração do cumprimento da progressão de regime de cumprimento de pena, para mulheres, também recebeu regramento específico, disposto no Art. 72, VII da LEP: “acompanhar a execução da pena das mulheres beneficiadas pela progressão especial de que trata o § 3º do art. 112 desta Lei, monitorando sua integração social e a ocorrência de reincidência, específica ou não, mediante a realização de avaliações periódicas e de estatísticas criminais”.

Uma nova alteração foi imposta pela Lei nº 14.326, de 12 de abril de 2022, para assegurar à mulher presa gestante ou puérpera tratamento humanitário antes e durante o trabalho de parto e no período de puerpério, bem como assistência integral à sua saúde e à do recém-nascido, assim previsos: “será assegurado acompanhamento médico à mulher, principalmente no pré-natal e no pós-parto, extensivo ao recém-nascido (§3º) e “será assegurado tratamento humanitário à mulher grávida durante os atos médico-hospitalares preparatórios para a realização do parto e durante o trabalho de parto, bem como à mulher no período de puerpério, cabendo ao poder público promover a assistência integral à sua saúde e à do recém-nascido” (§4º).

Em um país como o Brasil, em que mulheres passam por violações aos direitos humanos durante o trabalho de parto, vivenciando violências obstétricas de toda natureza, inclusive mulheres grávidas que dão à luz algemadas, essa inserção na LEP representou relevante avanço na proteção da dignidade humana de gestantes, parturientes e puérperas privadas de liberdade, garantindo dignidade reprodutiva.

Além das modificações que dizem respeito à condição das mulheres encarceradas, a Lei de Execução Penal também foi alterada para recrudescer a punição a práticas de violência doméstica e familiar contra mulheres, impactando a execução da pena de pessoas agressoras, diante dos elevados números de violência doméstica e de feminicídios no Brasil, conforme dados do Anuário Brasileiro de Segurança Pública, do Fórum Brasileiro de Segurança Pública (2023).

A Lei nº 14.344, de 24 de maio de 2022, cria mecanismos para a prevenção e o enfrentamento da violência doméstica e familiar contra a criança, o adolescente e mulheres, nos termos do § 8º do art. 226 e do § 4º do art. 227 da Constituição Federal e das disposições específicas previstas em tratados, convenções ou acordos internacionais de que o Brasil seja parte. Também altera a Lei de Execução Penal para prever, na seção que dispõe sobre a pena restritiva de direitos, na modalidade limitação de fim de semana - art. 142, parágrafo único -, que, “nos casos de violência doméstica e familiar contra a criança, o adolescente e a mulher e de tratamento cruel ou degradante, ou de uso de formas violentas de educação, correção ou disciplina contra a criança e o adolescente, o juiz poderá determinar o comparecimento obrigatório do agressor a programas de recuperação e reeducação” (BRASIL, 1984).

O crescente número de feminicídios no Brasil trouxe mais uma alteração legislativa de grande impacto na dogmática de penal: a Lei nº 14.994, de 9 de outubro de 2024 - o pacote antifeminicídio -, que altera o Código Penal, a Lei nº 8.072, de 25 de julho de 1990 (Lei dos Crimes Hediondos), a Lei nº 11.340, de 7 de agosto de 2006 (Lei Maria da Penha) e o Código de Processo Penal, para tornar o feminicídio crime autônomo, agravar a pena e a de outros crimes praticados contra a mulher por razões da condição do sexo feminino, bem como para estabelecer outras medidas destinadas a prevenir e coibir a violência praticada contra a mulher. O novo tipo penal manteve a expressão de natureza biológica - “sexo feminino” - limitadora de um alcance urgente e necessário à abrangência das muitas identidades femininas. Mais amplo seria trazer a expressão “gênero”, que alcançaria todas as mulheres, na diversidade contemporânea, verdadeira categoria útil de análise histórica (SCOTT, 1995), presente na Lei Maria da Penha.

No bojo das mudanças, o pacote antifeminicídio também altera a Lei de Execução Penal, definindo que a pessoa condenada pelo crime praticado contra mulher por razões da condição do sexo feminino, nos termos do § 1º do art. 121-A do Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Código Penal), não poderá usufruir do direito previsto no inciso Art. 41, X, da LEP, em relação à visita íntima ou conjugal. Também foi alterado o art. 86, § 4º, da Lei de Execução Penal, com previsão de transferência

para estabelecimento penal distante do local de residência da vítima, ainda que localizado em outra unidade federativa, inclusive da União, o condenado ou preso provisório que, tendo cometido crime de violência doméstica e familiar contra a mulher, ameace ou pratique violência contra a vítima ou seus familiares durante o cumprimento da pena.

Trata-se de dispositivo que tem por objetivo afastar a pessoa agressora da mulher vítima de violência doméstica.

No que diz respeito à progressão de regime, a nova redação da LEP prevê, no art. 112 VI-A, o cumprimento de 55% da pena, se o apenado for condenado pela prática de feminicídio, se for primário, vedado o livramento condicional. A alteração também se estende a qualquer benefício relacionado a saídas temporárias do estabelecimento penal, que só ocorrerão por meio de monitoração eletrônica, nos termos do art. 146-E. Como tipo penal específico, o Art. 121-A foi inserido no rol dos crimes hediondos, de modo a impactar o acesso aos benefícios da execução penal.

As alterações resultantes do pacote antifeminicídio efetivamente recrudesceram a aplicação e execução das penas privativas de liberdade nos casos de feminicídio e está longe de produzir consenso nas criminologias. Por um lado, a positivação de tipo penal específico tem papel relevante na definição do bem jurídico tutelado: a vida das mulheres. Por outro lado, o aumento das penas e o não acesso a benefícios penais não necessariamente garantem uma maior proteção às demais mulheres, mas apenas a exasperação pelo aumento da pena de feminicídio para até 40 anos, com a possibilidade de aplicação de qualificadoras e a ideia de expiação dos feminicidas na execução das penas, o que fortalece a cultura punitiva no Brasil. É o complexo dilema enfrentado por Ana Flauzina (2016), ao tratar dos feminicídios e os embates das trincheiras feministas:

Diante desse universo conflitante, é importante assumirmos nossas posturas de forma crítica, sem jamais esboçar gestos apologéticos. Sabemos que a intervenção penal não é a metodologia desejada, apesar de ser, quase sempre, a alternativa ao alcance das mãos. Por isso, a meu ver, o melhor é assumir a contradição com altivez e cautela quando o sistema de justiça criminal é acionado pelas nossas demandas. Pedimos investigação, pedimos censura, pedimos responsabilização. Mas não alimentamos a cultura punitiva de peito aberto, por sabermos ser esse dispositivo um dos grandes responsáveis pela própria reprodução das nossas tragédias mais tangíveis (FLAUZINA, 2016, p. 8).

Esse difícil dilema entre o enrijecimento das normas de execução penal e o enfrentamento à violência doméstica e familiar contra mulheres está longe de ser resolvido, já que não temos, ainda, alternativas ao sistema penal contemporâneo. Enquanto não se pode prescindir das normas e do sistema penal para o enfrentamento da violência contra mulheres, a adoção de um direito penal mínimo, última medida diante de um conflito, parece ser um caminho razoável (FLAUZINA, 2016).

Essa breve passagem pelas alterações verificadas na Lei de Execução Penal ao longo dos 40 anos de vigência, evidenciam que as mudanças realizadas resultaram das demandas do encarceramento feminino em massa e da adoção, pelos legisladores e legisladoras, de perspectivas feministas trazidas pelos movimentos sociais, amparados na legislação internacional garantidora dos direitos humanos das mulheres e que, como inspiração para os direitos fundamentais previsos na Constituição Federal de 1988, proporcionam uma maior aproximação à proteção da dignidade humana de mulheres privadas de liberdade.

Considerações finais

Os caminhos trilhados neste artigo tiveram por objetivo refletir sobre as quatro primeiras décadas da Lei de Execução Penal, aproximando epistemologias e criminologias feministas, no importante movimento paulatino de adoção de paradigmas feministas para a produção legislativa no campo da execução de penas privativas de liberdade, assim como novos parâmetros hermenêuticos para a aplicação da Lei de Execução Penal, considerando a experiência concreta das mulheres na sociedade em geral e no sistema de justiça criminal, o que envolve a execução das penas privativas de liberdade.

Os números expressivos do aumento do encarceramento feminino no Brasil desafiam as criminologias contemporâneas a pensar mecanismos de proteção aos direitos de mulheres privadas de liberdade - muitas delas com filhos pequenos que vivenciam parte de sua primeira infância no cárcere - para atender às demandas necessárias ao pleno exercício desses direitos.

A legislação internacional protetora dos direitos humanos proporcionou ambiente favorável à construção da Lei de Execução Penal, embora omissa quanto ao encarceramento feminino. Somente com a força política, no cenário internacional, das Regras de Bangkok, da ONU, ampliaram-se as alterações na LEP para garantir, de forma mais plena, em termos normativos, o acesso a direitos fundamentais por mulheres privadas de liberdade. Os novos paradigmas normativos internacionais para o encarceramento feminino lançaram luzes sobre a condição das mulheres em penitenciárias espalhadas por todo o mundo, na perspectiva da defesa dos direitos humanos dessas mulheres e das crianças nascidas no cárcere, que vivenciam a prisão nos primeiros anos de vida.

Ao longo dos 40 anos da Lei de Execução Penal, no âmbito normativo, já se verifica um movimento legiferante substancial que dá visibilidade e garante direitos de mulheres privadas de liberdade. Isso, porém, não significa que a execução penal no Brasil alcançou um patamar satisfatório de garantia de direitos das mulheres privadas de liberdade. A efetividade das normas de execução penal ainda aparece como um grande desafio de atenção à dignidade humana das mulheres, de modo a melhor concretizar os direitos previstos na legislação.

No entanto, para além de uma abordagem meramente juspostivista, é preciso pensar que os maiores desafios para o encarceramento feminino estão para além das normas de execução penal: é no campo da cultura punitiva, fortalecida por opressões interseccionais que recaem sobre mulheres privadas de liberdade que se sustentam as bases de um sistema que demanda leituras feministas, tendentes a proporcionar a superação dos paradigmas tradicionais do encarceramento feminino.

Notas

¹

A Senappen e o CNJ não têm registros de dados da década de 1980, razão pela qual foram utilizados dados da população carcerária do IBGE, que tem esse registro desde 1959 até 1993, em aba denominada “Estatísticas do Séc. XX”.

Declaração de disponibilidade de dados

Os conjuntos de dados relacionados a este artigo estarão disponíveis mediante solicitação à autora correspondente.

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Editado por

• Editora responsável:
  Kátia Sento Sé Mello

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  17 Abr 2026
• Data do Fascículo
  2026

Histórico

• Recebido
  18 Nov 2024
• Aceito
  13 Fev 2025