As Políticas Creditícias no Brasil Sob as Esquerdas: A Agenda do Crédito Popular Antes do Governo Lula^*

Credit Policies in Brazil Under Left-wing Governments: the Popular Credit Agenda Before the Lula Administration

Les Politiques de Crédit au Brésil Sous la Gauche : l’Agenda du Crédit Populaire Avant le Gouvernement Lula

Las Políticas Crediticias en Brasil Bajo las Izquierdas: La Agenda del Crédito Popular Antes del Gobierno Lula

Resumo

O artigo investiga a evolução das políticas de crédito popular no Brasil no contexto imediatamente anterior a um governo que as adotou em grande volume e relevância: o primeiro governo Lula (2003-2006). Seu objetivo é desafiar interpretações que, vinculando essas políticas ao conservadorismo, advogam pela descaracterização da identidade política do PT a partir dos anos 2000. A pesquisa se assenta em farta análise documental e coleta de dados secundários, além de entrevistas em profundidade conduzidas com (i) implementadores e financiadores de iniciativas de crédito popular anteriores ao governo Lula; (ii) especialistas em microcrédito; (iii) representantes do setor bancário e do mercado financeiro. Demonstramos que políticas de crédito popular estiveram fortemente vinculadas aos governos subnacionais petistas nos anos 1990, compondo o rol de iniciativas históricas implementadas pelo partido durante um período em que sua identidade ideológica era mais forte, sendo seus objetivos e tecnologias distintos daqueles descritos pela literatura especializada.

Palavras-chave:
PT; crédito popular; microcrédito; ideologias políticas; governos subnacionais

Abstract

This article examines the development of popular credit policies in Brazil during the period just before a government that implemented them extensively: Lula’s first term in office (2003-2006). Its goal is to challenge interpretations that associate these policies with conservatism, thereby mischaracterizing the PT’s political identity from the 2000s onward. The research relies on extensive documentary analysis, secondary data collection, and in-depth interviews with (i) those who implemented and funded popular credit initiatives before Lula’s government; (ii) microcredit experts; and (iii) representatives from the banking and financial sectors. We show that popular credit policies were closely associated with PT-led subnational governments in the 1990s, reflecting a set of historical initiatives during a period when the party’s ideological identity was clearer, with objectives and methods distinct from those described in the specialized literature.

Keywords:
PT; popular credit; microcredit; political ideologies; subnational governments

Résumé

L’article analyse l’évolution des politiques de crédit populaire au Brésil dans le contexte immédiatement antérieur à un gouvernement qui les a adoptées en ampleur et en importance : le premier gouvernement Lula (2003-2006). Son objectif est de remettre en question les interprétations qui, liant ces politiques au conservatisme, plaident pour la perte de caractérisation de l’identité politique du PT à partir des années 2000. La recherche repose sur une analyse documentaire approfondie et sur la collecte de données secondaires, ainsi que sur des entretiens approfondis menés avec (i) des responsables de la mise en œuvre et des financeurs d’initiatives de crédit populaire antérieures au gouvernement Lula ; (ii) des experts en microcrédit ; (iii) des représentants du secteur bancaire et des marchés financiers. Nous démontrons que les politiques de crédit populaire ont été fortement liées aux gouvernements infranationaux dirigés par le PT dans les années 1990, en composant un ensemble d’initiatives historiques mises en œuvre par le parti à une période où son identité idéologique était plus affirmée, dont les objectifs et les technologies distincts de ceux décrits par la littérature spécialisée.

Mots-clés:
PT; crédit populaire; microcrédit; idéologies politiques; gouvernements infranationaux

Resumen

El artículo investiga la evolución de las políticas de crédito popular en Brasil en el contexto inmediatamente anterior a un gobierno que las adoptó en gran volumen y relevancia: el primer gobierno Lula (2003-2006). Su objetivo es desafiar interpretaciones que, vinculando estas políticas al conservadurismo, abogan por la desnaturalización de la identidad política del PT a partir de los años 2000. La investigación se basa en un amplio análisis documental y recolección de datos secundarios, además de entrevistas en profundidad realizadas con (i) implementadores y financiadores de iniciativas de crédito popular anteriores al gobierno de Lula; (ii) especialistas en microcrédito; (iii) representantes del sector bancario y del mercado financiero. Demostramos que las políticas de crédito popular estuvieron fuertemente vinculadas a los gobiernos subnacionales del PT en los años 1990, formando parte del conjunto de iniciativas históricas implementadas por el partido durante un período en el que su identidad ideológica era más fuerte, siendo sus objetivos y tecnologías distintos de los descriptos por la literatura especializada.

Palabras clave:
PT; crédito popular; microcrédito; ideologías políticas; gobiernos subnacionales

Introdução

Favorecimento aos banqueiros e ao capital financeiro, manipulação das camadas mais vulneráveis, estímulo ao endividamento de trabalhadoras e trabalhadores, alienação e despolitização das massas e estelionato eleitoral. Todas essas foram acusações levantadas contra o primeiro governo Lula (2003-2006) em vista da implementação de um arranjo específico de políticas assentadas em crédito popular. O crédito, segundo a literatura crítica, serve enquanto instrumento eminentemente conservador de política pública, uma vez que não está ancorado em gasto, ou seja, não onera sobremaneira os cofres do Estado, tampouco promove uma efetiva redistribuição de renda (Bickers, Stein, 2000). O acesso ao crédito – e especificamente à sua outra face, à dívida – em realidade afetaria os mais pobres no médio e no longo prazo e por diferentes vias, ao mesmo tempo em que beneficiaria os “donos do dinheiro”.

Por um lado, para as estudiosas e os estudiosos da financeirização, o alargamento do crédito serviria para compensar a estagnação salarial, sustentando os níveis de consumo de trabalhadoras e trabalhadores por meio de um alargamento tão somente fictício da renda (Boyer, 2000; Krippner, 2011); em outra possibilidade, poderia servir para amortecer os efeitos deletérios dos programas de ajuste estrutural, ao substituir sistemas de proteção social e erradicação da pobreza pela provisão privada de serviços (Weber, 2004).¹ Para as autoras e autores críticos do neoliberalismo, o alargamento do acesso ao crédito seria um instrumento para que os mais vulneráveis gerissem por si sós os riscos imanentes de sua inclusão na sociedade capitalista, atomizando-os, despolitizando-os e, ao mesmo tempo, abrandando as responsabilidades sociais dos Estados (Brown, 2019; Streeck, 2012). Uma série de intérpretes referem-se às linhas de crédito popular como uma “indústria da pobreza” (Schwittay, 2014; Soederberg, 2014), que extrai recursos dos muito pobres por meio de dívidas e transfere-os para o bolso dos muito ricos por meio dos juros, em uma modalidade “regressiva” de redistribuição da renda (Lapavitsas, 2013). Há ainda os que apontam que a implementação de programas de crédito no Sul Global teria como propósito estimular circuitos financeiros externos e enriquecer investidores estrangeiros, sem alterar substantivamente o padrão de vida das populações-alvo (Chiapello et al., 2023).

No Brasil, uma série de estudos bastante recentes tem buscado argumentar que a implementação de um tipo de política supostamente dissociada da agenda programática das esquerdas indicaria um cenário de descaracterização do governo Lula e do próprio Partido dos Trabalhadores (PT). Apoiados nas teses que conectam o alargamento do crédito ao avanço da financeirização e de um modelo societário neoliberal, autoras e autores sustentam que o governo que o fomentou no Brasil, a despeito de seus compromissos históricos, teria aquiescido à agenda dos conservadores e aos interesses do empresariado financeiro, em uma deriva de tipo “neoliberal” (Bahia et al., 2022; Lavinas, 2017; Lavinas et al., 2019; Saad‐Filho, Morais, 2018).

Assim sendo, este artigo propõe-se a desafiar as teses que vinculam as administrações petistas ao conservadorismo político em um dos pontos em que aparentam encontrar maior respaldo: no contexto de implementação das políticas de crédito popular. Buscamos, assim, explorar e testar a identidade política do PT em um campo onde seus críticos encontram amplo respaldo teórico, oferecendo uma análise mais detalhada e contextualizada das estratégias adotadas pelas administrações petistas para enfrentar alguns dos desafios socioeconômicos brasileiros. Ainda, pretende-se contribuir para uma visão mais completa da trajetória política do partido e de suas políticas históricas, assim como para o debate mais amplo sobre os motivos para o uso do crédito enquanto um instrumento de política social.

Para tanto, iremos recuperar e examinar o histórico da relação do PT com a temática do crédito popular desde as primeiras administrações subnacionais a cargo do partido, buscando demonstrar qual era o significado atribuído ao crédito e quais foram as inovações financeiras a cargo de lideranças petistas. Argumentamos que, apesar das críticas concentradas nas administrações federais do partido, a história do alargamento do crédito no Brasil em direção às camadas mais vulneráveis está intrinsecamente vinculada ao PT, tanto de maneira direta quanto indireta. No entanto, os motivos para a promoção da inclusão dos mais pobres nos circuitos financeiros e os formatos em que isso foi realizado divergem das narrativas correntemente descritas na literatura especializada, mormente focada no caso estadunidense.

O que consideramos um “arranjo” de políticas de crédito popular petista engloba um conjunto de medidas implementadas logo no primeiro ano do primeiro mandato do presidente Lula. A mais comentada delas, que integra o que intérpretes como Singer (2012) e Anderson (2019) consideram compor um arranjo ainda mais amplo de “políticas públicas lulistas”, é a expansão do crédito consignado, anteriormente restrito a alguns funcionários públicos de poucos estados brasileiros para (i) trabalhadoras e trabalhadores celetistas; (ii) funcionárias e funcionários públicos; (iii) aposentadas, aposentados e pensionistas do INSS. Paralelamente, a adoção de medidas para o estímulo ao “microcrédito”, ou seja, à dotação de empréstimos de pequena monta aos muito pobres e aos excluídos do mercado formal.

A proposição de uma dessas medidas esteve vinculada à proposição da outra, conformando o “arranjo” supracitado. Isso significa que o debate para a implementação do crédito consignado – e, portanto, os motivos para sua adoção – não pode ser desvinculado do debate sobre o microcrédito, ainda que cada uma dessas políticas tenha tido seus efeitos específicos, cujo mapeamento não cabe neste artigo. A inspiração para o estímulo ao microcrédito desde o nível federal, conforme argumentaremos, veio de experiências estaduais e municipais a cargo de lideranças petistas, em um laboratório para a conformação daquilo que se convencionou chamar “modo petista de governar”: a tentativa de se forjar uma marca das gestões a cargo do partido que simultaneamente estabelecesse diretrizes para a atuação partidária e diferenciasse o PT das demais legendas (Bezerra, 2019).

A título de contextualização, um estudo conduzido por Soares e Sobrinho (2008) sobre o mercado de crédito brasileiro logo após a implementação das políticas creditícias pelo governo Lula revelou que o microcrédito era direcionado às classes E e H, compreendendo indivíduos que recebiam até 3 salários mínimos em valores de 2005. Considerando a defasagem de valores para 2003, esse público incluía quem ganhava até 801,71 reais por mês, equivalente a menos de quatro cestas básicas mensais. O microcrédito no Brasil, portanto, era direcionado ao universo dos pobres e dos muito pobres, que correspondia a nada menos que 80,6% da população brasileira em 2005, ao mesmo tempo em que o crédito consignado se dirigia a um público bastante heterogêneo, que englobava desde funcionários públicos de alto escalão, até trabalhadoras e trabalhadores do setor privado de baixos salários. O arranjo oferecia, assim, benefícios em um alcance politicamente vantajoso.

Neste artigo, pretendemos mapear e detalhar as diferentes formas de acesso ao crédito que precederam a implementação desse conjunto de políticas creditícias, com um foco nas iniciativas voltadas para as brasileiras e os brasileiros mais vulneráveis e implementadas por meio da ação do Estado. Para alcançar esse objetivo, conduzimos uma pesquisa exploratória em fontes secundárias e coletamos dados junto à Associação Brasileira de Entidades Operadoras de Microcrédito e Microfinanças (Abcred). É certo que existiram mais iniciativas do que aquelas efetivamente identificadas, uma vez que nos referimos a empreendimentos de âmbito regional, estadual e também municipal; ainda encontramos iniciativas que estiveram restritas a determinados bairros ou comunidades. Também não nos referimos apenas a projetos que empregaram grande volume de recursos e que se mantiveram durante anos (senão até hoje), mas também a iniciativas mais restritas e menos bem-sucedidas – e, por isso, mais difíceis de serem detectadas.

Em que pese a impossibilidade de mapear todas, apoiamo-nos também em dados disponibilizados pelo Banco Central e pelo Ministério da Fazenda. Ainda, conduzimos doze entrevistas em profundidade com alguns dos principais atores envolvidos no surgimento da agenda creditícia no Brasil e na implementação das políticas de crédito durante o primeiro governo Lula, totalizando mais de trinta horas de material gravado. Nossas entrevistadas e entrevistados se dividiram em três grupos-chave: (i) participantes (seja fomentadores, seja implementadores) de iniciativas de microcrédito anteriores às administrações federais a cargo do PT, especialmente iniciativas públicas; (ii) especialistas em microcrédito; (iii) representantes do setor bancário e do mercado financeiro. Finalmente, foram analisados os programas de governo de Lula desde o final dos anos 1980, procurando determinar a posição da agenda do crédito nos debates do partido, além de memórias de atores relacionados à temática.

Na próxima seção, examinaremos a tese de que o governo Lula, desde seu início, esteve alinhado ao discurso e à prática neoliberal, assumindo deliberadamente uma postura conservadora, refletida particularmente em suas políticas de crédito popular. O objetivo é compreender os pressupostos da conexão entre o crédito e o conservadorismo político nesse debate localizado no caso brasileiro. Em seguida, detalharemos os meios pelos quais os mais pobres acessavam o crédito no Brasil antes de 2003, com ênfase no mercado informal de crédito e nas experiências com microcrédito que surgiram através de ONGs a partir dos anos 1970 e de bancos públicos no final dos anos 1980. Na seção final do artigo, discutiremos as iniciativas de microcrédito estabelecidas pelos governos subnacionais a partir dos anos 1990: conforme veremos, fortemente associadas às administrações petistas.

“Você pagou com traição”: as primeiras críticas ao lulismo desde o estímulo ao crédito popular

Desde a sua origem socialista, o PT nasceu sob a proposta de promover alterações radicais nas agendas econômicas e sociais estabelecidas, enquanto simultaneamente advogava – a partir de uma abordagem dita “democrática e popular” – pela introdução de métodos inovadores de associativismo e de representação política dos excluídos (Keck, 1991). Enquanto partido de oposição, o PT pressionou governos nessas direções. É compreensível, portanto, que a vitória de Lula em 2002 tenha gerado grandes expectativas quanto ao potencial transformativo de uma administração federal sob o comando da sigla, seja nos círculos da esquerda organizada, seja entre a intelectualidade nacional: ávida diante do ineditismo da conjuntura.

Contudo, se é verdade que a chave da esperança esteve presente nas primeiras interpretações relativas ao governo Lula – esperança pela abertura de uma nova via de desenvolvimento histórico, que rompesse com trajetórias anteriores, vistas como elitistas e excludentes (Cf. Guimarães, 2004) –, foi também muito cedo que o mesmo governo foi lido pela intelectualidade progressista em uma chave necessariamente relacionada: a da frustração diante do que estava sendo efetivamente entregue, já desencantada com a possibilidade de reais transformações a serem levadas a cabo pelo partido recém-instalado no Poder Executivo.

As críticas voltavam-se para polêmicas que marcariam o primeiro governo de Lula no seio das esquerdas. Entre elas, a proposta de reforma da Previdência, que – ao afetar o funcionalismo público, uma importante base eleitoral do PT —, aparentava dar continuidade à reforma anterior promovida pelo Partido da Social-Democracia Brasileira (PSDB), à época, combatida pelos petistas. Havia ainda insatisfação com a lentidão na implementação de programas sociais e com os primeiros reajustes salariais concedidos. Lula, um dos mais importantes líderes sindicais da história brasileira, nem ao menos participou das tradicionais celebrações em seu primeiro Dia do Trabalho como presidente da República. Por fim, críticos apontavam que o Ministério da Fazenda e o Banco Central indicados pela nova gestão aparentavam priorizar o crescimento econômico em detrimento da inclusão social.

Escritas no “calor da hora”, duas coletâneas buscaram refutar uma narrativa então corrente de que o novo governo hesitava na implementação de sua agenda histórica ao ter optado por realizar a transição prometida de maneira gradual. Para esses intérpretes, o governo Lula já estava claramente alinhado com a continuidade em relação às administrações anteriores. Paulani (2003) e Paulani e Pato (2005) destacaram a manutenção dos princípios da agenda macroeconômica do governo Fernando Henrique Cardoso (PSDB) pela neófita administração Lula. Essa interpretação ganhou aceitação generalizada, inclusive entre a crítica liberal e conservadora. O economista Samuel Pessoa, por exemplo, ironicamente apelidou o período que abrange as gestões de Pedro Malan, ministro da Fazenda de Fernando Henrique Cardoso, e Antônio Palocci, ministro da Fazenda de Lula, de “Era Malocci”.

Para Leda Paulani (2003), apesar de criticar durante anos a condução da política macroeconômica pelos tucanos, os petistas estariam utilizando como justificativa a necessidade de recuperar a credibilidade do país para manter o mesmo tripé consagrado por organizações internacionais, baseado em superávits primários generosos, câmbio flutuante e pagamento de juros elevados aos credores brasileiros (Cf. Coutinho, 2003, na mesma coletânea). O objetivo seria preparar o Brasil para a mundialização financeira: para o avanço de um projeto de financeirização econômica. Para a autora, nada seria indício maior do sucesso dos capitalistas brasileiros que a capitulação do partido que organizava os interesses dos trabalhadores e das trabalhadoras ao discurso único neoliberal.

Para Borges Neto (2005), por conta da agenda econômica implementada e das reformas que estavam sendo encaminhadas pelo Poder Executivo, a orientação geral do governo Lula já poderia ser considerada “explicitamente neoliberal” (p.69). Para Sicsú (2003), não apenas o governo petista estaria dando continuidade, como aprofundando o “neoliberalismo tucano”, o que ocorria para garantir a governabilidade após o novo presidente ter voluntariamente optado por gerir uma base de apoio conservadora. Eleito pela esquerda, Lula estaria “governando enquanto a direita”: conservador em termos políticos e liberal em termos econômicos (Sicsú, Maringoni, 2005). Em uma interpretação alternativa, para Coutinho (2003), essa conversão desconcertante dos petistas ao discurso e à prática neoliberal teria ocorrido simplesmente porque a antiga oposição não tinha um projeto minimamente consistente de política econômica: ou seja, a alternativa jamais – de fato – teria existido no âmbito do partido. Ampliando o foco para além da política macroeconômica, Paula (2005) concordou que a submissão petista ao neoliberalismo seria evidente, mas que a promoção de algumas políticas sociais – mesmo que focalizadas – permitia classificar o governo enquanto “social-liberal”: uma pequena concessão.

Para as autoras e os autores críticos, portanto, a tese sustentada era a da capitulação do governo Lula aos agentes financeiros, com reveses para o emprego, para a renda e para as condições de vida de ampla parcela da população brasileira – justamente aquela cujos interesses o PT deveria representar. Os petistas estariam, assim, rendidos a interesses estranhos à sua pauta programática e externos aos anseios de sua base de representados e representadas, a qual seria – em realidade – prejudicada pela natureza de suas decisões. A hipótese trabalhada era a da degeneração do partido, dando origem a um governo de caráter “regressivo” (Oliveira, 2003). Nesse sentido, o capital financeiro teria assumido um vínculo não estratégico, conforme sustentavam autoras e autores que assumiam a tese da “transição gradual” (Cf. Guimarães, 2004), mas preferencial com a gestão Lula. Centralizando especificamente a política de expansão do crédito consignado, a mais difundida entre as políticas de crédito petistas, o trecho extraído de artigo de Fernando José Cardim de Carvalho (2005) assim o ilustrava:

O governo Lula não buscou nenhum meio de concretizar as demandas mínimas da esquerda democrática (...) Enquanto isso, apresenta-se como vitória iniciativas como a reintrodução do crédito consignado para promover a expansão do consumo, estimulando-se o endividamento das famílias a taxas de juros excepcionalmente altas e fragilizando sua posição financeira (...) poucos discordariam da afirmação de que o governo Lula não persegue nenhuma das prioridades que caracterizaria qualquer governo “de esquerda” no século XX (Carvalho, 2005:101, ênfase da autora).

O crédito possui duas especificidades que, se o pensarmos enquanto instrumento de combate à pobreza, de fato impõem limites à sua potência. A primeira delas é o risco, ou seja, a probabilidade de a credora ou o credor incorrer em perdas devido ao não pagamento da dívida, o que ranqueia os empréstimos entre aqueles mais seguros e aqueles mais incertos. A segunda, para enquadrá-la em formulação que pertence a Marx (2011), é que não estamos tratando de “dinheiro presenteado”, mas de “dinheiro emprestado”, ancorado em um contrato que prevê uma contrapartida: o pagamento do juro. Quanto mais incerta a liquidação da dívida, ou seja, quanto mais alto o risco arcado pelas credoras e credores, mais caro é o empréstimo, correspondendo a avaliação a cargo do sistema bancário a um cálculo de lucratividade. Como consequência, existem assimetrias inerentes ao mercado creditício, onde empréstimos para tomadoras e tomadores de “alto risco” – como seria o caso de indivíduos sem recursos, sem estabilidade empregatícia e sem garantias críveis – costumam ter taxas várias vezes mais elevadas que para as classes médias (Ingham, 2004).

A expansão do acesso ao crédito em modalidade consignada foi aprovada ao final do primeiro ano do primeiro mandato de Lula, em uma concertação que envolveu atores ideologicamente díspares, cujos motivos para o apoio à proposta do governo diferiam: o arranjo para a proposição do consignado envolveu sindicalistas vinculados à Central Única dos Trabalhadores (CUT), banqueiros organizados na Federação Brasileira de Bancos (Febraban) e burocratas alocados na Fazenda (Chaise, 2023). Por sua tecnologia específica, que reduzia sobremaneira o risco arcado pelos bancos, o consignado tornou-se rapidamente a modalidade mais ofertada de crédito pessoal no Brasil, atingindo a marca de 49,1% do total de concessão de crédito à pessoa física com recursos livres em setembro de 2024, segundo dados do Banco Central.² Dois meses antes de sua proposição, contudo, o governo Lula propôs medidas para o alargamento do chamado “microcrédito pessoal”.

Tanto o microcrédito quanto o crédito consignado são modalidades de crédito popular e sem destinação específica: são créditos ofertados para fins amplos, o que se convencionou chamar de “crédito ao consumo”, embora possam ter qualquer finalidade. Ademais, ambos se desenvolveram no Brasil, em particular, e na América Latina, em geral (Guthrie, 2013), por meio de políticas públicas durante um mesmo período temporal. Especificamente no caso do Brasil, ambos foram implementados sob a mesma retórica de servirem enquanto instrumentos de combate à pobreza e inclusão social, tendo tido o Governo Federal como indutor e ator mais relevante.

No entanto, existem diferenças significativas entre as duas modalidades. Em primeiro lugar, por exigir contracheques ou benefícios previdenciários, o crédito consignado é uma modalidade limitada à economia formal, não incluindo os indivíduos sem rendimentos ou sem capacidade de comprová-los: ou seja, não é uma modalidade que esteja disponível aos extremamente pobres, como é o caso dos microcréditos, para os quais não se pedem garantias.³ Ademais, o consignado – conforme já argumentado – tem baixo risco de inadimplência, o que vem em benefício de credoras e credores, além de não demandar qualquer estrutura paralela de operações para ser oferecido. No caso dos microcréditos, não apenas há possibilidade de inadimplir-se o contrato, como tecnologias adaptadas ao segmento de interesse (como o uso de agentes de crédito) se faziam necessárias para que a população-alvo pudesse acessá-los ou deles tomar conhecimento, impondo custos adicionais a provedores.

Quando isso que chamamos de “arranjo” de políticas de crédito ao consumo foi proposto, 50,1% da população brasileira estava ocupada e 42,9% estava inativa (seja porque menor de 10 anos, segundo o critério utilizado à época, seja porque já aposentada). O crédito consignado se destinaria aos aposentados e à praticamente metade do total de pessoas ocupadas no Brasil. O maior contingente de ocupados à época – os(as) empregados(as) com carteira assinada –, assim como os(as) funcionários(as) públicos(as), estatutários(as) ou celetistas, teriam acesso ao crédito consignado a partir da promulgação da MP 130: em dezembro de 2003. Já aposentados(as) e pensionistas teriam seu acesso regulado pelo INSS logo no início de 2004. À outra metade dos ocupados se destinaria o microcrédito, também disponíveis para aqueles que, por quaisquer motivos, estivessem excluídos do mercado formal. Neste arranjo de políticas, portanto, uma se dirigia aos incluídos, e a outra, aos excluídos do mercado de trabalho.

Na sequência daqueles primeiros estudos assentados na “chave da frustração”, diversos intérpretes assumiram a tarefa de reelaborar a tese sobre a deriva neoliberal do PT, alguns desses se detendo de maneira mais direta nas políticas creditícias implementadas. Entre esses, destacam-se os trabalhos originais de Lena Lavinas. Como nas primeiras obras desta genealogia, Lavinas (2017) nos oferece um quadro pessimista: a despeito das expectativas de transformação social geradas pela vitória de Lula em 2002, o que se teria observado durante as gestões petistas foi a deterioração de indicadores socioeconômicos-chave, fundamentalmente o nível de endividamento das famílias, e – em paralelo – o avanço de uma lógica mercadorizante de política social representada – em particular – pela centralidade da agenda da inclusão financeira na plataforma dos governos petistas.

As ideias de Lavinas avançaram em relação aos primeiros textos ao radicalizar a crítica às gestões Lula. Se, nos primeiros textos, era possível encontrarmos algumas concessões fundadas em um componente “social” do “liberalismo” petista ou mesmo alguns elogios a determinadas políticas públicas adotadas a partir de 2003, Lavinas argumentará que, em realidade, o objetivo das próprias políticas sociais implementadas pelo governo Lula não era outro se não o favorecimento dos capitalistas financeiros, estando estas – portanto – também subordinadas aos imperativos da eficiência econômica e da conciliação de classe.

Nenhuma concessão era possível. Sinteticamente, em seu argumento, as políticas sociais “mercadorizadas”⁴ instituídas pelo governo Lula, como – por exemplo – o Programa de Crédito Estudantil Universidade Para Todos (ProUni) e o Fundo de Financiamento Estudantil (Fies), aliadas a um quadro de subfinanciamento dos serviços públicos básicos de saúde, educação e previdência social, estimulariam os circuitos financeiros privados. Ao mesmo tempo, os benefícios assistenciais no formato de transferências financeiras pelos quais optara o PT poderiam servir como o colateral necessário para a dotação de crédito ao consumo popular por parte dos bancos. Em quaisquer desses casos, sempre em benefício de banqueiros e representantes de instituições financeiras:

Após mais de 13 anos de governo do Partido dos Trabalhadores, o saldo líquido de suas administrações indica retrocessos em termos da preservação e consolidação da Previdência Social tal como foi instituída, bem como uma transformação profunda e radical na lógica, objetivos e elaboração da política social. A metamorfose introduzida com esse “novo modelo” é mais evidente na expansão descontrolada da mercantilização dos serviços de saúde, cuidados e educação em particular, por meio da oferta privada, que surgiu devido à falta de oferta pública; (...) e agora, também, na colateralização da política social que serviu de lastro para a expansão descontrolada do sistema financeiro em todos os sentidos, em todos os níveis da sociedade, excluindo os riscos de risco moral para os credores e tornando o endividamento das famílias um dos principais impulsionadores da “democratização” das finanças modernas. (LAVINAS, 2017:9, ênfase da autora)⁵

Lavinas estava – portanto – totalmente alinhada às teorias da financeirização e às primeiras teses do “PT neoliberal”: segundo o excerto, o endividamento das famílias no Brasil seria uma opção deliberada do governo em prol do lucro do setor financeiro. A peculiaridade do caso brasileiro era o fato de esta opção ter sido tomada por um governo de centro-esquerda, em nada alinhado aos interesses dos banqueiros ou à agenda creditícia, ao menos não no período histórico imediatamente anterior à eleição de 2002, segundo o pressuposto utilizado. O Brasil teria assistido, portanto, ao “impulso, autonomização e legitimação dos mercados financeiros — tudo à luz do dia e sob o comando do Partido dos Trabalhadores” (Lavinas, 2017:87).⁶

Sobre esse ponto, Chaise (2023) demonstrou o papel que tiveram os movimentos organizados de trabalhadoras e trabalhadores – ou seja, uma das mais importantes bases político-eleitorais do PT – na proposição do crédito consignado, a política mais citada por Lavinas em suas críticas à agenda de “financeirização” promovida pelos governos petistas. O apoio dos sindicatos à expansão dessa modalidade de crédito orientava-se por um cenário em que, sem acesso aos bancos tradicionais, seus associados estavam endividados no mercado informal de crédito; ou seja, com a agiotagem, contraindo – portanto – dívidas tanto mais caras como mais inseguras. Não é que não houvesse endividamento dessas famílias, ele apenas não era detectado em dados oficiais. Chaise (2023) igualmente detalhou os efeitos da expansão do consignado para a redução dos juros e dos prazos no mercado creditício de maneira ampla.

Conforme nossas entrevistas, o microcrédito foi pensado em arranjo com a política do crédito consignado, sem, contudo, receber a mesma atenção de analistas e intérpretes do período. Diferente do crédito consignado, essa não é uma modalidade que se massificou, correspondendo a apenas 0,02% do total de concessão de crédito consignado também em setembro de 2024. Em dezembro de 2012, no entanto, durante o governo Dilma Rousseff, essa relação havia atingido um pico de 1,9%. Substantivamente, em vista do argumento levantado neste artigo, não é possível alegar que a expansão do crédito no Brasil em direção às camadas sociais mais desfavorecidas – seja aos informais por meio do microcrédito, seja às trabalhadoras e aos trabalhadores formais de baixos salários por meio do crédito consignado – seja uma agenda descolada da proposta petista, conforme demonstraremos. Em realidade, pode ser considerada uma das pautas históricas do partido, aliada aos interesses de suas bases de apoio.

O informal, o subterrâneo e o assistencialista: o acesso ao crédito popular antes do primeiro governo Lula

A análise do mercado bancário brasileiro realizada por Soares e Sobrinho (2008) revelou que os bancos comerciais tradicionais atendiam clientes que recebiam a partir de 5 salários mínimos no princípio do primeiro governo Lula, o que correspondia a mil e quinhentos reais em valores de 2005. Mesmo este grupo, no entanto, poderia ter dificuldades em acessar os serviços bancários. Para a abertura de uma simples caderneta de poupança, por exemplo, considerada um produto de entrada no sistema financeiro, os bancos brasileiros cobravam depósitos iniciais que podiam chegar a dois mil reais, a depender da instituição e da agência. Paradoxalmente, nas regiões mais pobres das cidades brasileiras eram exigidos os valores mais altos; nos anos 1990, os mais elevados eram verificados em um banco público (O Estado de S. Paulo, 1996). Já uma clientela segura para a outorga de empréstimos – que, diferentemente de uma conta poupança envolvem o risco de que a instituição bancária incorra em perdas – recebia no mínimo 10 salários mínimos, o que correspondia a três mil reais em valores de 2005: uma faixa de renda na qual se encontrava apenas 3% da população brasileira à época.

Brasileiras e brasileiros que vivessem da informalidade não tinham como comprovar renda conforme as exigências aplicadas pelos bancos tradicionais no período; ainda, indivíduos que morassem em favelas ou zonas irregulares não tinham nem mesmo como comprovar residência para que firmassem os contratos de empréstimo. O mercado financeiro – portanto – mantinha-se altamente seletivo e restritivo.

Se não havia crédito formal no âmbito dos bancos comerciais, restava recorrer à família, aos amigos ou à informalidade – no seio da qual a maioria desses indivíduos já habitava. Se estivéssemos no Brasil dos anos 1990, um curto passeio pela rua São Bento, no centro de São Paulo, ou pela rua Borges de Medeiros, no centro de Porto Alegre, seria suficiente para cruzarmos por uma multitude de pequenos escritórios, na porta dos quais indivíduos em coletes amarelos ofereceriam “venda de dinheiro”. Se abríssemos as páginas de classificados de qualquer jornal encontraríamos com facilidade ofertas de crédito produtivo ou de crédito pessoal, com ou sem garantias, com ou sem fiador e ainda com condições atrativas de parcelamento; sem burocracia, sem consulta aos serviços de informações de crédito.

Desde 1995, a Associação Nacional de Executivos de Finanças, Administração e Contabilidade (Anefac) realizava pesquisa sobre juros no Brasil. Em estudo publicado no ano 2000, os pesquisadores da Anefac ligaram para cinquenta agiotas que anunciavam em jornais, fingindo serem potenciais clientes. Seu objetivo era calcular a taxa média de juros cobrada no segmento. O resultado: de 14,5% a 35,04% ao mês, o que correspondia a 407,44% e 3.577,47% ao ano. Miguel José Ribeiro era diretor executivo de estudos e pesquisas da Anefac à época e foi entrevistado para essa pesquisa. Ele nos detalhou que, quando sua equipe ligava para os escritórios, a taxa de juros anunciada pelo atendente era distinta da taxa de juros efetiva para o empréstimo. Ademais, cobrava-se para fazer o cadastro dos clientes: uma taxa extra que chegava a cem reais. Esse mercado dos escritórios de agiotagem atendia cerca de 2 milhões de brasileiros e brasileiras segundo a Anefac, uma estimativa seguramente subestimada.

O microcrédito, por sua vez, emergia como uma alternativa mais acessível e, principalmente, mais segura de empréstimo para os mais pobres em comparação com a agiotagem. O microcrédito (ou créditos de pequena monta destinados especificamente aos mais vulneráveis) já foi descrito como a novidade mais fortemente promovida, amplamente elogiada e difundida de toda história das finanças transnacionais (Galbraith, 2017). Em 2004, a Assembleia Geral das Nações Unidas proclamou o ano de 2005 como o “Ano Internacional do Microcrédito”. Em 2006, o banqueiro bengali Muhammad Yunus foi agraciado com o prêmio Nobel da Paz justamente pela sua operacionalização por meio do famoso Grameen Bank. Treze anos mais tarde, o comitê norueguês mais uma vez deu centralidade ao instrumento, dessa vez por meio do Nobel de Economia. Abhijit Banerjee e Esther Duflo, renomados defensores do acesso popular ao mercado creditício, foram agraciados com a honraria.

O debate em torno do microcrédito, no entanto, está fortemente vinculado a um modelo promovido globalmente pelo Banco Mundial. De acordo com suas diretrizes, a concessão de microcréditos deve ser conduzida por instituições privadas dedicadas exclusivamente a esse propósito, autossuficientes em termos de gestão e financiamento, independentes de doações de governos ou de outras entidades empresariais ou filantrópicas e impassíveis de sua ingerência. Ainda, taxas de juros devem ser determinadas comercialmente, levando em conta os custos necessários para alcançar o público-alvo e operar com um grande volume de empréstimos de pequena monta (CGAP, 2004).

A história específica do microcrédito enquanto uma alternativa de combate à pobreza no Brasil, no entanto, aproxima-se e afasta-se da “história das microfinanças” genericamente contada. A agenda do microcrédito surge no país nos anos 1970 por meio da ação de Organizações não governamentais (ONGs), sendo as pioneiras – de fato – aquelas relacionadas a redes internacionais. Outros atores, no entanto, também irão envolver-se, entre eles, alguns movimentos sociais e grupos comunitários locais. A partir dos anos 1980, também atores estatais. Esses novos atores apresentavam motivações distintas para o seu envolvimento com a agenda do crédito popular e dotaram as operações de empréstimo aos mais pobres de instrumentos que não estavam previstos no modelo estimulado pelo Banco Mundial. O envolvimento de atores estatais e, especificamente, de governos subnacionais, concorrerá para a promoção do que podemos chamar de “políticas de crédito popular”, já em meados dos anos 1990.

Ainda em 1986, o Banco de Desenvolvimento do Paraná (Badep), uma instituição bancária pública estadual, lançou seu próprio programa de microcrédito, o Promicro (ou Banco do Microcrédito). Esse programa tinha como objetivo conceder pequenos empréstimos a micro e pequenos empresários e empresárias. Um ano depois, ocorreu uma primeira experimentação com microcrédito por parte de uma instituição federal. A Caixa Econômica Federal (CEF) lançou seu próprio programa Promicro como um projeto piloto, organizado com o apoio da Secretaria Econômica do Trabalho do Distrito Federal (Guimarães, Magalhães, 1997).

Logo em 1991, a CEF decidiu ampliar essa experiência com microcrédito ao criar o “Balcão de Ferramentas”: um programa destinado a prover o ferramental necessário para que profissionais brasileiros e brasileiras se desenvolvessem. O Balcão de Ferramentas deu suporte a diversos programas de microcrédito em todo o Brasil e aproximou prefeitos e governadores da agenda microcreditícia. A primeira iniciativa a receber recursos da CEF foi o Pró-Renda, implementada pelo Governo do Ceará com o apoio da Sociedade Alemã de Cooperação Técnica (Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbei – GTZ) e visando à integração produtiva de populações rurais e urbanas por meio do microcrédito (Valente, 2010).

Em 1996, também o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) deu início à disponibilização de linhas de crédito acessíveis e de longo prazo para projetos de microcrédito por meio do Programa de Crédito Produtivo Popular (PCPP). Poucos anos depois, o BNDES firmou convênio de cooperação com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) para a criação do Programa de Desenvolvimento Institucional (PDI), com o propósito de fortalecer institucionalmente o setor microfinanceiro brasileiro.

Em 1998, foi a vez do Banco do Nordeste lançar uma experiência pioneira: o Programa de Microcrédito Produtivo Orientado (CrediAmigo). Com a breve experiência do Badep, o Banco do Nordeste tornou-se, a partir de então, o mais antigo banco público de primeiro piso⁷ do Brasil a ter um modelo de dotação direta de pequenos créditos a microempreendedoras e microempreendedores vulneráveis, o qual está até hoje operante (Buchmann, Neri, 2008). Sua tecnologia inovadora inclui os chamados “correspondentes bancários”, que possibilitam o acesso aos valores sem a necessidade de deslocamento até o banco. Agentes de crédito operam em locais de grande fluxo, como padarias e lotéricas, facilitando o acesso ao instrumento. Segundo a economista Gláucia Campregher, entrevistada para essa pesquisa, essa metodologia representou uma “fusão da ONG com o banco” (G. Campregher, comunicação pessoal, 25 de julho de 2022).

A agenda do crédito popular e o PT “histórico”: uma agenda programática

Três anos antes da criação do CrediAmigo, contudo, outro tipo de ator emergia no cenário de crescimento da atividade microfinanceira no Brasil. Assim como os bancos públicos, esse ator tampouco estava previsto no paradigma de boas práticas promovido pelo Banco Mundial e afasta em definitivo a experiência brasileira da linha do tempo tradicionalmente descrita,⁸ inclusive singularizando-a no contexto das experiências mundiais em microcrédito até aquele momento: os governos subnacionais. A partir deste ponto, trataremos desses entes não enquanto apoiadores de iniciativas lideradas por instituições financeiras ou por representantes da sociedade civil, mas enquanto propositores e também financiadores de efetivas políticas públicas creditícias.

O marco inicial para falarmos de políticas públicas de fomento ao microcrédito é a fundação, em novembro de 1995, da Instituição Comunitária de Crédito PortoSol (ICC), fruto de uma parceria entre a prefeitura de Porto Alegre, o governo do Estado do Rio Grande do Sul e duas entidades civis: a Federação de Entidades Empresariais do Rio Grande Sul (Federasul) e a Associação dos Jovens Empresários de Porto Alegre (AJE). Sob o lema de que o crédito seria um “direito da cidadania”, a PortoSol tinha como objetivo a dotação de pequenos empréstimos, com ou sem garantias e a baixas taxas de juros (entre 2% e 5,5%), para os micro e pequenos empresários e empresárias – em sua maioria informais – da região metropolitana de Porto Alegre, visando sua inserção social e a geração de emprego e renda.

A iniciativa contaria, ao longo de sua história, com o apoio técnico de algumas instituições já citadas: o BNDES (em uma de suas primeiras parcerias com governos locais), a CEF e do BID (Monzoni, 2008), mantendo-se – portanto – a conexão com as redes internacionais nesta nova etapa. O aporte inicial para a constituição da PortoSol veio dos governos municipal e estadual do Rio Grande do Sul (recursos públicos do orçamento do estado e do município: uma completa novidade), além de doações da IAF e da GTZ, conforme detalhado na Tabela 2 abaixo. Além desse financiamento inicial, a PortoSol operava com autonomia e autossuficiência financeira, seguindo o paradigma dominante naquele período.

Tabela 02
Aporte Inicial para a Criação da PortoSol

Ente/Instituição	Valores
Prefeitura de Porto Alegre	R$ 700.000,00
Governo do Estado do RS	R$ 350.000,00
GTZ (doação)	R$ 306.400,00
IAF (doação)	R$ 223.700,00
Total	R$ 1.508.100,00

No início da década de 1990, a região metropolitana de Porto Alegre – então a quarta maior do país – experienciava níveis elevados de desemprego, atingindo 13,1% da população economicamente ativa em 1996, especialmente devido à perda de empregos na indústria em um contexto de desindustrialização relativa (Chaves, 1997), um cenário assaz agravado pelo contexto inflacionário nacional. Como contratendência ou como compensação – se utilizarmos a perspectiva de Streeck (2018) – apenas em seu primeiro um ano e meio de funcionamento a PortoSol ofereceu 2.961 empréstimos a microempreendedores e microempreendedoras informais de diversos ramos, conforme dados apresentados ao Banco Central.⁹ Seus resultados positivos foram reconhecidos: em 1997, a instituição recebeu o Prêmio Gestão Pública e Cidadania da Fundação Getúlio Vargas e da Fundação Ford; em 1999, foi premiada pelo Banco Mundial como uma das dez iniciativas mais bem-sucedidas de combate à pobreza no Brasil.

A constituição da PortoSol, contudo, apenas foi viabilizada pela aprovação, em 1992, de uma legislação municipal proposta pelo vereador Clóvis Ilgenfritz, do PT. Essa legislação autorizava a criação de um “banco municipal” voltado para o fomento das atividades produtivas em Porto Alegre (OIT, 2005), em modelo semelhante ao do Banco do Estado do Rio Grande do Sul (Banrisul). Após uma série de consultas realizadas junto ao Banco Central do Brasil e ao Tribunal de Contas do estado, contudo, optou-se pelo formato mais simples de associação civil sem fins lucrativos, que não poderia captar recursos do público, mas receberia fundos de doações públicas e privadas, repassados não como capital, mas como contribuição social (Silva, 2006). Ou seja, não se trataria mais de um banco supervisionado pelo Banco Central, conforme a formulação original do vereador porto-alegrense, mas de uma instituição microfinanceira não regulada, tal como as ONGs que então se espalhavam pelo país.

Quando as discussões começaram na Câmara de Vereadores, a prefeitura de Porto Alegre estava sob a gestão de Olívio Dutra (1989-1993), um dos primeiros prefeitos eleitos pelo PT no Brasil, bancário do Banrisul, sindicalista e um dos fundadores do partido no estado. Quando a PortoSol foi efetivamente inaugurada, a capital gaúcha já vivia sob a gestão do anterior vice-prefeito: Tarso Genro (1993-1997), que assumirá – no início do primeiro governo Lula – a posição de secretário especial do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES), uma arena de negociação que reunirá banqueiros e sindicalistas para debaterem, entre outros temas, a implementação do arranjo de políticas de crédito popular petista, em uma inédita negociação entre essas partes sobre temas como juros e limites creditícios.

A PortoSol foi concebida como parte do Plano de Desenvolvimento Econômico (PDE) da capital gaúcha, elaborado no início da gestão municipal de Tarso Genro e que refletia um debate travado ainda nos anos 1980 quanto às potencialidades das gestões subnacionais no desenvolvimento econômico (Cf. Hamel, 1990; Harvey, 1989). Esse debate se baseava em duas ideias fundamentais: primeiro, que os governos locais poderiam induzir políticas de desenvolvimento mesmo sem deterem o controle sobre instrumentos macroeconômicos, indo além – portanto – das funções “clássicas” de redistribuição de renda por meio de tributação e gasto; segundo, a importância da participação da sociedade civil para o sucesso dessas iniciativas (Moura et al., 2000). O PDE porto-alegrense listava diversos projetos de intervenção econômica a serem realizados pela prefeitura, tendo como diretrizes básicas: (i) a dinamização da economia local; (ii) a dotação de níveis mínimos de qualidade de vida às populações excluídas; (iii) e a qualificação para a cidadania (Baraldi, 1995). Amarrava-se, dessa forma, a agenda econômica à agenda social e adotava-se um arranjo amplo de objetivos com a implementação do programa de microcrédito.¹⁰

Porto Alegre contou com quatro mandatos petistas consecutivos, totalizando dezesseis anos de administrações ininterruptas a cargo do PT, auxiliando na manutenção e na maturação de diversas dessas iniciativas. Porto Alegre também seria a sede das três primeiras edições do Fórum Social Mundial (em 2001, 2002 e 2003): um encontro internacional de movimentos sociais que objetivava a formulação de projetos alternativos ao capitalismo neoliberal (sob o mote “um outro mundo é possível”), com espaços para a troca de experiências na área da Economia Solidária (sob o mote paralelo “uma outra economia é possível”).

A prática da PortoSol foi bastante rica, pois, para além de inédita no contexto das experimentações em microcrédito devido à participação dos governos subnacionais enquanto promotores e financiadores das iniciativas, a PortoSol incluía em seu desenho uma interface também inovadora entre governo e sociedade. Por exemplo, para garantir o controle social na dotação dos recursos e também a transparência nas operações, a direção da PortoSol competia a um conselho de oito membros, no interior do qual a prefeitura ocupava apenas duas cadeiras, e o governo do estado do Rio Grande do Sul, mais uma.¹¹ Essa tecnologia participativa – que incluía empresários locais e até um representante do Orçamento Participativo da cidade – é uma das principais tecnologias defendidas e desenvolvidas pelo PT ao longo de sua história e que estará presente em todos os programas de governo do candidato Lula, desde a primeira candidatura presidencial ao final dos anos 1980.

Em nossa leitura de um depoimento do sociólogo José Eduardo Utzig (1997), que foi o primeiro presidente do conselho de administração da PortoSol, o projeto refletia a oposição ao neoliberalismo dominante de duas maneiras. Em primeiro lugar, porque esse novo papel que caberia à prefeitura e ao governo estadual de articulação e de proposição ativas na área econômica se opunha à proposição alternativa de um poder público que não interferisse nos processos socioeconômicos, leia-se: de um Estado “mínimo”. Em segundo lugar, porque – ao elencar o desenvolvimento urbano, comunitário e a qualificação para a cidadania enquanto resultados visados pela PortoSol – a iniciativa se distanciava do paradigma em microcrédito promovido pelo Banco Mundial, segundo o qual a inclusão financeira e o acesso dos mais pobres aos instrumentos financeiros seriam fins em si mesmos. A prefeitura de Porto Alegre e o governo do Estado do Rio Grande do Sul emergiam, portanto, naquele contexto, enquanto locais de experimentação não apenas em gestão pública, mas, de fato, em microcrédito.

Alguns anos antes da constituição da PortoSol, Porto Alegre fora berço do pujante Centro de Apoio aos Pequenos Empreendimentos (Ceape), inicialmente uma ONG microcreditícia apoiada pela Acción Internacional, pelo BID e pela Fundação Interamericana (IAF). Além disso, o Rio Grande do Sul já havia testemunhado um importante desenvolvimento do cooperativismo nas décadas de 1950 e 1960, existindo – portanto – uma expertise local relacionada ao crédito popular. Foi quando as experiências das ONGs começaram a dar certo no Brasil que a política se voltou para o segmento microcreditício, em vista do amplo mercado disponível aos seus produtos, conforme descrito na seção anterior. O que a experiência de Porto Alegre destaca, contudo, é que quando a política se moveu no interior desse segmento então em franco crescimento por intermédio do PT, o fez a partir de abordagens inovadoras baseadas em novos atores, em novas formas de gestão participativa dos instrumentos creditícios e em novos arranjos de objetivos que não se coadunavam com o modelo globalmente promovido.

Em entrevistas para esta pesquisa, o próprio ex-prefeito Tarso Genro e a economista Gláucia Campregher, que acompanhava os programas de crédito dentro da Secretaria Geral de Governo durante a gestão (desta vez estadual) de Olívio Dutra (1999-2003), comentaram os resultados propriamente políticos dessa experiência. Tarso Genro, quando perguntado sobre qual teria sido o papel das políticas creditícias para a agenda política do primeiro governo Lula, disse que responderia “empiricamente” por meio de sua própria experiência com a PortoSol:

Eu tenho absoluta convicção que esse tipo de política é do tipo possível de ser implementada e que faz uma grande diferença. As pessoas que não entendem essa questão são pessoas que não tem problemas com crédito. Pode estar certa. As pessoas que enfrentam problemas cotidianos de sobrevivência têm no crédito um elemento fundamental de sua sobrevivência digna. E isso teve muita influência no prestígio do governo Lula. (T. Genro, comunicação pessoal, 11 de abril de 2021, 32’46)¹²

Dados fornecidos pelo Banco Mundial para o ano de 2021¹³ demonstram que ricos e pobres têm a mesma necessidade de acessar crédito no Brasil. No entanto, mesmo com o Brasil apresentando o segundo maior percentual de pobres bancarizados da América Latina, entre os 60% mais ricos, metade declarou ter contraído empréstimos no ano anterior por meio de instituições financeiras formais, ou seja, instituições regulamentadas. Por outro lado, entre os 40% mais pobres, menos de um terço declarou ter tido acesso a essas mesmas instituições.

Gláucia Campregher, que foi apelidada de “a madrinha do microcrédito” pelo então governador Olívio Dutra e pelo vice-governador Miguel Rossetto (PT), foi uma observadora ativa da extrapolação da PortoSol da cidade de Porto Alegre para o governo do Rio Grande do Sul. Durante o governo de Olívio (1999-2003), como parte do Programa Estadual de Microcrédito Produtivo Popular, foram estabelecidas mais cinco Instituições Comunitárias de Crédito (ICC) nos mesmos moldes da original porto-alegrense, com financiamento do Estado. Para abranger todas as mesorregiões gaúchas, foram criadas a ICC Pelotas (1999), ICC Bagé (2001), ICC Santa Maria (2001), ICC Serra Gaúcha (2002) e ICC Frederico Westphalen (2002).

Nesse contexto, a economista Tereza Campello, que havia trabalhado como assessora econômica na prefeitura de Porto Alegre durante a primeira das gestões petistas, assumiu o cargo de secretária-geral de Governo do Estado. Ela incumbiu sua equipe de monitorar os programas com o maior potencial de popularização, sendo a PortoSol um dos escolhidos. Assim, tanto a prefeitura de Porto Alegre quanto o Estado do Rio Grande do Sul tornaram-se espaços de experimentação em governança para o próprio Partido dos Trabalhadores.

Os anos 1990 marcam uma fase de “profissionalização” do PT (Cf. Hunter, 2010), de fortalecimento de sua estrutura partidária e de acúmulo de experiência em gestão pública em vista da vitória eleitoral não apenas de um número crescente de prefeitos petistas, mas também de alguns governadores, conforme demonstra o Gráfico 01. Para um partido que nascera voltado para a mobilização social, o trabalho de monitoramento que Tereza Campello encomendara nada mais era que o trabalho de criação de uma identidade governista para o PT. O sociólogo Celso Rocha de Barros (2022) abordou os enormes desafios enfrentados pelas primeiras prefeituras petistas, ainda nos anos 1980: nessas primeiras experiências, faltava um programa de governo claro, experiência administrativa e sobravam conflitos entre as gestões e o partido. O primeiro prefeito petista eleito – Gilson Menezes, que vencera as eleições de 1982 em Diadema – desligou-se da sigla mesmo antes de concluir seu mandato em vista do acúmulo de crises que enfrentara. Para seguir vencendo eleições e conquistando novas marcas na geografia eleitoral brasileira, o PT precisava – portanto – de uma “vitrine”, de um “repertório de políticas públicas” bem-sucedidas e identificadas com as suas gestões.

Gráfico 01
Crescimento eleitoral do Partido dos Trabalhadores até o primeiro governo Lula (1986-2004)

Os dois primeiros governadores eleitos pelo PT foram Victor Buiaz (pelo Espírito Santo) e Cristovam Buarque (pelo Distrito Federal), ambos nas eleições de 1994. Como em Porto Alegre, o Distrito Federal também apresentava uma das taxas de desemprego mais altas entre as regiões metropolitanas brasileiras à época, além de altas taxas de informalidade. Para combater essas dinâmicas, o governo Buarque (1995-1999) criou um programa chamado Mais e Melhores Empregos, articulado por meio de vários órgãos do governo distrital com vistas à promoção do desenvolvimento econômico e do atendimento aos setores socialmente excluídos (Guimarães, Magalhães, 1997). O governo de Cristovam Buarque se notabilizaria pela implementação do Bolsa Escola, que rapidamente se tornaria símbolo do chamado “modo petista de governar” que Tereza Campello buscava publicizar. O Bolsa Escola, integrado ao programa Mais e Melhores Empregos, mais tarde serviria de base para a criação do Programa Bolsa Família: um dos maiores legados do PT às políticas públicas brasileiras, amplamente associado ao partido pelo eleitorado (Zucco, Power, 2013). Outra iniciativa bastante menos conhecida e parte do mesmo programa foi o BRB Trabalho: um programa de microcrédito lançado pelo governo do Distrito Federal em 1996, diretamente inspirado pelo processo de formulação da PortoSol porto-alegrense.

Assim, além da extrapolação “vertical” da política pública da prefeitura de Porto Alegre para o governo do Estado do Rio Grande do Sul, ocorreu uma extrapolação “horizontal” da mesma ideia entre prefeituras e governos de estados de todo o país, de modo que podemos observar – posteriormente à fase das ONGs nos anos 1980 – uma segunda fase de proliferação de políticas públicas baseadas na dotação de microcrédito ao longo dos anos 1990. Logicamente, não podemos afirmar que todas essas iniciativas tenham de fato se baseado na experiência da PortoSol. Algumas das ONGs microfinanceiras já eram bastante bem-sucedidas, o próprio modelo do Grameen Bank já era amplamente reconhecido, e o Programa Balcão de Ferramentas já estava em operação. Como vimos, no entanto, essa inclusão do ente público como financiador e articulador do microcrédito foi uma inovação ocorrida em Porto Alegre.

Ainda assim, existem duas inferências possíveis a partir de nosso estudo. A partir da análise exploratória de todas as iniciativas de microcrédito implementadas até 2003, e com o auxílio dos dados coletados junto à Abcred, buscamos identificar especificamente quais eram as experiências que partiram de iniciativa pública: seja de prefeituras, seja de governos estaduais. Mesmo com todas as limitações já detalhadas – a probabilidade de que muitas das iniciativas tenham tido escala muito pequena, não tenham gerado estudos ou publicações e não mais existam –¹⁴ é possível afirmar que a proliferação de iniciativas partindo de entes subnacionais esteve fortemente associada às gestões a cargo do PT, ao menos as mais importantes, fato este que, em realidade, auxilia em nosso argumento.

De tal modo, o partido teria contribuído diretamente para o crescente interesse no crédito enquanto um instrumento possível no campo das políticas públicas no Brasil, projetando-o, posteriormente, para o plano nacional, em uma nova extrapolação vertical. Quando o candidato do PT finalmente venceu uma eleição presidencial, em janeiro de 2003, o partido já havia acumulado considerável experiência e reflexão sobre políticas públicas de crédito. As políticas de microcrédito dos anos 1990, portanto, tiveram seu desenho influenciado pelo petismo, inclusive de maneira original, considerando o próprio debate internacional sobre microcrédito à época, ao mesmo tempo em que influenciaram a personalidade política do PT.

Das 37 iniciativas públicas que detectamos entre 1995 – quando ocorre a fundação da PortoSol em Porto Alegre – até o início de 2003 – ou seja, paralelo à posse de Lula – nada menos que 20 foram implementadas por petistas, segundo indica a Tabela 03. Lembremos ainda que o PT controlou entre 111 e 187 prefeituras ao longo desse período, conforme destacamos em nosso Gráfico 01, fato que majora a importância da relação estabelecida; a título de comparação, o PMDB controlava 1.253 prefeituras entre 1998-2002; em 2002, havia 5.560 municípios no Brasil, segundo dados do IBGE. Também relevante, as cinco iniciativas em microcrédito mais famosas, mais estudadas e mais citadas pela literatura especializada partiram de gestões petistas: (i) a Instituição Comunitária de Crédito Blumenau Solidariedade (Blusol), implementada durante a gestão de Décio Lima (PT); (ii) a Casa do Empreendedor, implementada em Londrina logo após a gestão de Luiz Eduardo Cheida (PT), mas por iniciativa deste; (iii) a ICC Conquista Solidária, de Vitória da Conquista, durante a gestão de Guilherme Menezes (PT); (iv) a Instituição de Crédito Solidário de Maringá, durante a gestão de José Cláudio Pereira Neto (PT); e, finalmente, (v) a São Paulo Confia, implementada durante o governo de Marta Suplicy (PT) no estado de São Paulo. Todas as iniciativas subnacionais com microcrédito e as respectivas gestões responsáveis constam em nosso Anexo 02.

Tabela 03
Iniciativas de Entes Subnacionais com Microcrédito antes de 2003.

Partido	Número de iniciativas com microcrédito até 2003
PT	20
PMDB	6
PSDB	4
PFL	2
PSB	2
PDT	1
PCdoB	1
PPB	1
Total	37

Luiz Eduardo Cheida foi eleito prefeito de Londrina no mesmo ano em que Tarso Genro foi eleito prefeito de Porto Alegre, ambos pelo PT. Assim como o gaúcho, o paranaense formularia um Plano de Desenvolvimento Industrial (PDI) para incentivo à diversificação econômica da cidade, que florescera com a atividade cafeeira. Cheida foi também entrevistado para esta pesquisa. Entre as iniciativas de estímulo implementadas, constava um pacote de medidas voltadas aos micro e pequenos empresários e empresárias. Diretamente inspirada na iniciativa de Porto Alegre, uma incubadora foi criada em Londrina em 1994 a partir de recursos da prefeitura, do apoio do Sebrar/PR, de universidades e de alguns empresários locais. Na sequência, dentro do mesmo projeto de estímulo ao microempreendedor e à microempreendedora, e a partir da demanda destes por créditos, iniciou-se a formulação da Casa do Empreendedor, inaugurada em 1997 também por meio de aportes da prefeitura e apoio de empresários e empresárias parceiras. Em idêntica dinâmica à gaúcha, o mesmo modelo seria replicado por outros municípios paranaenses, culminando na implementação do Fomento Paraná, programa de microcrédito instituído pelo governo do Estado durante a gestão Jaime Lerner, do Partido Democrático Trabalhista (PDT).

Devido ao apoio que recebia do empresariado local e à amplitude de suas alianças interpartidárias, Luiz Eduardo Cheida enfrentou críticas dentro de seu próprio partido, apesar do êxito de suas políticas. Essas críticas guardavam semelhança com as que o próprio Lula enfrentaria em seu primeiro mandato, uma década mais tarde. Em um debate entre José Dirceu (PT) e Mário Covas (PSDB) para o governo do Estado de São Paulo em 1994, Covas acusou o PT de hipocrisia, apontando a presença de secretários ligados ao Partido da Frente Liberal (PFL) na prefeitura petista de Londrina. Covas se referia a Abílio Medeiros, secretário da Indústria e Comércio e diretamente responsável pela formulação da Casa do Empreendedor. Medeiros também foi entrevistado para esta pesquisa, destacando seu papel ativo na elaboração dessa política e evidenciando a flexibilidade ideológica por trás da agenda microcreditícia.

Embora tenha havido uma associação forte entre as prefeituras petistas e a implementação de políticas públicas baseadas na concessão de crédito aos excluídos do sistema financeiro, gestões de outros partidos também as instituíram. Mesmo que não tenham criado programas próprios, muitas prefeituras operaram com recursos do BNDES ou do Banco do Nordeste para iniciativas de fomento a atividades de microempresários e microempresárias. Dessa forma, é possível afirmar que, além de sua contribuição direta para a popularização do microcrédito no Brasil, o PT desempenhou um papel de estímulo indireto, pois mesmo que pela via da “imitação” das políticas percebidas como viáveis ou bem-sucedidas, outros partidos as debateram e as implementaram, também colhendo seus benefícios. Essa consideração importa, visto que prefeitos, governadores e parlamentares de diversas tendências ideológicas acabaram se comprometendo com a ideia. Quando o microcrédito foi debatido no Congresso Nacional por meio de duas Medidas Provisórias apresentadas por Lula em 2003, poucos parlamentares conseguiram se opor, mesmo tendo havido fortíssimo lobby contrário dos bancos, cujas preferências normalmente se coadunam com a ação dos conservadores.

Mais duas experiências petistas merecem ser detalhadas pela importância de seus atores. Em 1998, na cidade de Santo André, em São Paulo, foi instituído o Banco do Povo de Santo André – O Crédito Solidário, durante a gestão de Celso Daniel (PT), uma das gestões que serviriam de “vitrine” ao partido. Em sua tese de mestrado pela Fundação Getúlio Vargas, José Caetano Lavorato (2001), fundador e ex-presidente da Abcred, coordenador do São Paulo Confia, sindicalista e filiado ao PT, afirma que a iniciativa de Santo André foi – de fato – inspirada na PortoSol. Segundo seu relato, Celso Daniel havia prometido em campanha a formação de um banco de crédito popular como parte de uma estratégia de desenvolvimento, combate ao desemprego e à exclusão social. Mas foi somente após uma visita técnica à PortoSol e ao BRB Trabalho que optou pelo idêntico formato institucional: a prefeitura assumindo a organização, aportando recursos e atuando enquanto catalisador dos órgãos da sociedade civil para a criação de uma entidade autônoma e sem fins lucrativos.

O Banco do Povo de Santo André assim constituído tinha em seu quadro de associados, além da prefeitura e da Associação Comercial e Industrial da cidade, o Sindicato dos Metalúrgicos do ABC: uma novidade no contexto microcreditício. Também, diferentemente do que ocorrera em Porto Alegre, todos os sócios aportaram recursos para a formação do fundo inicial do programa (Lavorato, 2001). O Banco do Povo de Santo André ainda adotou uma estratégia bastante arrojada de expansão. Para chegar até os tomadores e tomadoras nas periferias da cidade, criou o Banco do Povo Itinerante, que operava dentro de um ônibus da prefeitura: uma marca do programa.

A segunda experiência é o Crescer Crédito Solidário, instituído em 2002 em Ribeirão Preto, também no Estado de São Paulo. O prefeito era Antônio Palocci (PT). No mesmo ano, Palocci foi escolhido por Lula para redigir a famosa Carta ao Povo Brasileiro, destinada a tranquilizar o mercado financeiro em relação aos impactos econômicos de uma possível vitória do candidato petista. Pouco depois, ele foi nomeado ministro da Fazenda no governo Lula, em grande parte devido ao seu bom trânsito com o empresariado nacional.

Retornando ao debate revisado na primeira seção deste artigo, um argumento recorrentemente levantado pelas autoras e autores que se opuseram à implementação das políticas de crédito popular pelo governo Lula era o suposto caráter não programático destss iniciativas. No entanto, nosso argumento de que as políticas creditícias pioneiras estiveram fortemente relacionadas às prefeituras e aos governos petistas dos anos 1990 fortalece-se com a análise dos quatro programas de governo do candidato Lula que antecederam a implementação do arranjo de políticas de crédito popular petistas em 2003.

Dois elementos relacionados à agenda de crédito emergem desses programas. De início, desde a campanha de 1998 destaca-se a proposta de criação dos chamados “Bancos do Povo”, que emprestavam aos micro e pequenos empreendedores e empreendedoras conforme as experiências até aqui destacadas. As justificativas encontradas para tanto é que essas empresas seriam, de um modo geral, intensivas em mão de obra e que o estímulo aos pequenos produtores e produtoras tinha o objetivo social de reduzir a desigualdade no acesso ao financiamento. Nessa perspectiva, o crédito, quando não massificado, seria antes de tudo um privilégio dos grandes empresários e empresárias, reforçando sua dominante posição dentro do universo da produção. Um segundo elemento é a criação de um mercado consumidor de massas no Brasil como meio de impulsionar um tipo de crescimento econômico que fosse acompanhado pela inclusão social.

Assim, é seguro afirmar que a agenda de fomento ao crédito popular é, de fato, uma agenda programática do partido, embora tenha sofrido ajustes ao chegar ao Executivo Nacional. Em 2003, duas medidas provisórias (MPs) buscaram regular o microcrédito: por meio da primeira criava-se um banco múltiplo especializado em microfinanças; por meio da segunda, os bancos múltiplos, as cooperativas de crédito e a Caixa Econômica Federal seriam obrigados a direcionar 2% de seus depósitos compulsórios a operações de microfinanças, inclusive à oferta de microcréditos de até R$ 1.000 a juros máximo de 2%, reduzindo o risco de tomadoras e tomadores. Esse microcrédito seria oferecido aos micro e pequenos empreendedores, conforme ocorria nas experiências subnacionais revisadas, mas também a pessoas físicas de baixa renda: ou seja, teria um padrão de operações muito mais amplo que aquele das ONGs microfinanceiras ou das experiências implementadas pelos governos municipais e estaduais, algo que Barone (2008) considerou uma “ruptura” promovida pelo lulismo.

Essa expansão do microcrédito do universo restritamente da produção para o universo mais amplo do consumo, contudo, foi uma ruptura não apenas com as práticas anteriores em microcrédito testadas pelo partido em prefeituras e governos ao longo dos anos 1990, mas com a própria prática mundial em microcrédito até então estabelecida. Lula antecipou em dois anos um debate que ocorreria na França, por exemplo, apenas em 2005, quanto à destinação dos microcréditos não apenas aos “profissionais” mais a todos os indivíduos em necessidade, algo que os franceses chamariam de microcrédito “social” (Lazarus, 2022). O próprio Grameen Bank, a referência mundial em microcrédito, expandiria a sua gama de serviços para incluir empréstimos que também pudessem ser utilizados para despesas de consumo – tais como educação, saúde ou emergências; em 2003, no entanto, quando as operações são lançadas no Brasil, o banco bengali que se espalhava pelos cinco continentes ainda estava exclusivamente voltado para o segmento de microcrédito produtivo.

Outra tecnologia inovadora introduzida em 2003 foi a previsão de que os recursos não aplicados em microfinanças permaneceriam sob posse do Banco Central, indisponíveis e sem remuneração, o que – em teoria – estimularia a oferta do serviço independentemente das margens de lucro obtidas pelas instituições financeiras com as operações. A imobilização do compulsório contrariava interesses históricos dos bancos, cujo objetivo sempre fora a eliminação dessa figura, de modo que a Febraban se posicionou contrariamente à medida. A criação de novas estruturas institucionais, a utilização de bancos públicos para o provimento de microcrédito e, particularmente, a fixação das taxas de juros não estavam de acordo com os princípios do Banco Mundial aqui revisados. O arranjo creditício do primeiro governo Lula, que incluía ainda a regulamentação da atividade das cooperativas, não era a simples implementação no Brasil das propostas de organizações internacionais ou da agenda de quaisquer grupos externos ao esforço do partido no governo.

Ainda, se agruparmos os partidos políticos brasileiros em uma escala que vai da esquerda à centro-esquerda e da centro-direita à direita, verifica-se que 64% das iniciativas de fomento ao crédito popular anteriores a 2003 partiram das esquerdas brasileiras, considerando ainda que, dependendo da administração, as gestões do PMDB e PSDB poderiam ter um forte componente progressista. Os argumentos revisados quanto ao caráter conservador ou mesmo neoliberal dessas medidas, portanto, precisariam ser mais bem qualificados e elaborados para sustentarem-se.

Conclusão: pode a política de crédito ser compreendida como uma política social?

neste artigo, investigamos a evolução das políticas de crédito popular no Brasil, com ênfase nas iniciativas de microcrédito e suas interações com os governos subnacionais petistas no período que antecedeu o primeiro mandato de Lula (2003-2006). Nosso objetivo foi evidenciar a aderência dessa agenda ao programa histórico do PT, contrapondo-nos a interpretações recentes que vinculam essas políticas ao conservadorismo político e assim advogam pela descaracterização da identidade petista.

Demonstramos que, antes de 2003, as populações mais vulneráveis no Brasil enfrentavam dificuldades de acesso ao crédito formal, estando submetidas – portanto – seja à informalidade seja a iniciativas de caráter assistencialista e de alcance limitado. Iniciativas públicas e abrangentes para a expansão do crédito popular no Brasil a partir dos anos 1990 estiveram fortemente associadas às gestões subnacionais petistas, de modo que compreendemos que o PT atuou diretamente no fomento ao estabelecimento dessa agenda no país. Houve ocorrência de extrapolações verticais de iniciativas a cargo de prefeituras petistas para governos petistas e extrapolações horizontais entre prefeituras e governos a cargo do PT de vários estados brasileiros. As iniciativas creditícias analisadas, implementadas pela ação de entes subnacionais, não resultavam de motivos conservadores, fiscalistas ou privatistas, conforme o pressuposto pela literatura crítica, estando inseridas em um amplo espectro de objetivos voltados para a melhoria das condições de vida da população-alvo. Ainda, o modelo adotado para a concessão dos empréstimos não foi aquele promovido globalmente por Organizações Internacionais, incluindo atores alternativos e tecnologias próprias.

Finalmente, evidenciamos que experiências a cargo de gestões não petistas competiram para que outros partidos também se comprometessem com a expansão do crédito popular no país. Os diversos Bancos do Povo resultantes dessas experiências pioneiras compõem o rol das políticas históricas implementadas pelo PT, conforme resultou claro da análise dos programas de governo do candidato Lula, e informarão seu primeiro mandato naquilo que comporá o que chamamos de um “arranjo de políticas de crédito popular petista”: de amplitude nacional.

Para encerrar nosso argumento, ao olhar para o caso brasileiro, Lavinas (2017) denunciou que a “mercadorização” progressiva das políticas brasileiras chegara até mesmo à política social por meio da implementação das políticas de crédito de que tratou essa pesquisa. De fato, as políticas creditícias podem e devem ser pensadas como relativas ao espaço de expertise do “econômico”, pois também operam com variáveis que afetam a macroeconomia. O arranjo de políticas de crédito popular petista e suas iniciativas antecessoras foram elaboradas, contudo, levando-se em conta uma concepção historicamente situada quanto à suficiência das operações dos bancos comerciais que operavam no Brasil vis-à-vis as necessidades dos domicílios sem acesso ao sistema financeiro, com acesso restrito aos seus serviços ou apenas a serviços demasiado caros. Ainda, uma concepção historicamente situada quanto aos perigos do mercado informal. Invertendo, portanto, o argumento de Lena Lavinas, poderíamos considerar que as políticas creditícias buscaram, em realidade, extrapolar as demandas sociais a um universo que é recorrentemente compreendido como alçada exclusiva da esfera do econômico.

Essa “socialização do mundo econômico” (Cf. Lazarus, 2022) é per se a pauta histórica petista. No entanto, consideradas enquanto política social, a política de crédito popular apresenta horizontes bastante limitados, de caráter não emancipador e cujo estabelecimento engendrou ganhos, mas também contradições políticas ao PT. Convém sublinhar que as políticas creditícias foram as únicas do tripé de políticas públicas lulistas (junto ao Bolsa Família e à política de valorização real do salário mínimo, conforme autores como André Singer) a serem preservadas pelos governos subsequentes aos governos petistas: de orientação conservadora. Contudo, desarticulada de salários crescentes e de benefícios sociais, a política creditícia perde parte de sua potência.

A compreensão do crédito enquanto um instrumento de política social, portanto, é uma agenda que se abre a partir dessa pesquisa. Do mesmo modo, a investigação da influência política das políticas de crédito popular na construção de alianças políticas, no fortalecimento de partidos e na formulação de agendas governamentais. Essa pesquisa, contudo, possui alguns limites. Um deles foi a incapacidade de se mapearem todas as iniciativas subnacionais anteriores a 2003. Também relevante, as conclusões do estudo são baseadas em análises específicas das políticas de crédito popular implementadas em determinado contexto durante um período específico, limitando a possibilidade de generalização para outros contextos.

Tabela 01
Público-Alvo das Instituições de Crédito por Faixa de Renda.

Faixa	Rendimento	100% (em 2005)	Público-alvo
H	Sem rendimento	11,5	Microcrédito
G	Até 1 salário mínimo	30,5	Microcrédito
F	Entre 1 e 2 salários mínimos	28,6	Microcrédito
E	Entre 2 e 3 salários mínimos	10,0	Zona de concorrência
D	Entre 3 e 5 salários mínimos	9,4	Cooperativismo de crédito
C	Entre 5 e 10 salários mínimos	5,9	Zona de concorrência
B	Entre 10 e 20 salários mínimos	2,2	Bancos tradicionais
A	Mais de 20 salários mínimos	0,8	Banco tradicionais

Sou muito grata à professora Marta Arretche, minha orientadora, e ao professor André Singer, pelo acompanhamento sempre atento e pelas contribuições ao longo de todo o percurso. Agradeço ainda a Celso Rocha de Barros, cujas ideias foram fundamentais para o enquadramento do problema de pesquisa. E, enfim, às entrevistadas e aos entrevistados que generosamente dedicaram seu tempo à minha pesquisa.

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Notas

• Disponibilidade dos Dados –
  Os autores afirmam que todos os dados utilizados na pesquisa foram disponibilizados publicamente e podem ser acessados por meio da plataforma Harvard Dataverse: https://dataverse.harvard.edu/dataset.xhtml?persistentId=doi:10.7910/DVN/7XNIGN&version=DRAFT
• 1
  . Existe multiplicidade de escolas que pensam a financeirização. Van der Zwan (2014) agrupa os diversos autores que analisam a financeirização segundo o mecanismo principal mobilizado para argumentar que a financeirização representa uma mudança do sistema capitalista. Segundo a autora, uma primeira vertente reúne aqueles que consideram ser a financeirização (i) uma mudança no regime geral de acumulação; uma segunda (ii) uma mudança no regime de governança corporativa; ao passo que uma terceira vertente a classifica como (iii) mudanças culturais e alterações no cotidiano dos indivíduos e famílias. As autoras e autores aqui considerados concentram-se na primeira vertente.
• 2
  . Disponível em: <https://www3.bcb.gov.br/sgspub/localizarseries/localizarSeries.do?method= prepararTelaLocalizarSeries>.
• 3
  . No universo dos aposentados e pensionistas, os titulares de BPC – cujas famílias compõem aquele segmento mais vulnerável – apenas foram incluídos na política do consignado em 2022, por meio do Programa Renda e Oportunidade do governo Bolsonaro.
• 4
  . Para Esping-Andersen (1991), a “mercadorização” ocorre quando não há emancipação do indivíduo em relação ao mercado de trabalho.
• 5
  . No original: After more than 13 years of Workers’ Party rule, the net balance of its administrations indicates setbacks in terms of the preservation and consolidation of Social Security such as it was instituted, as well as a profound and radical transformation of the logic, ends, and making of social policy. The metamorphosis brought on with this “new model” is most glaringly visible in the unchecked advance of the commodification of health services, care and education in particular, via private provision which grew out of the vacuum left over by public provision; in the accelerated growth of private fully funded systems, stimulated by income tax breaks and threats to the institutionalization of public pensions (...) and now, too, in the collateralization of the social policy that provided ballast for the runaway expansion of the financial system to every end, across all levels of society, excluding risks of moral hazard to creditors, and making the process by which families sink into debt one of the driving forces behind the “democratization” of modern finance.
• 6
  . No original: the boosting, autonomization, and legitimation of the financial markets—all in the light of day and under the rule of the Workers’ Party.
• 7
  . Banco de primeiro piso é aquele que repassa recursos diretamente para o beneficiário: neste caso, o microempresário formal ou informal.
• 8
  . Autores críticos consideram que o “Sul” global teria servido como um “laboratório” para a agenda do microcrédito proveniente do “Norte”. Na sua linha cronológica, esse “laboratório” político-econômico teria iniciado com a promoção das microfinanças (em cujos serviços está incluído o microcrédito) ainda nos anos 1970 (Chiapello et al., 2023).
• 9
  . Ver: https://www.bcb.gov.br/pre/microfinancas/arquivos/horario_arquivos/apres_66.pdf.
• 10
  . Em uma das ações iniciais baseadas nos objetivos do PDE, foram criadas pela prefeitura petista incubadoras populares para microempreendedores e microempreendedoras da cidade.
• 11
  . Segundo documento da fundação Perseu Abramo, duas cadeiras eram ocupadas pela prefeitura, uma pelo estado, uma pela Associação dos Jovens Empresários de Porto Alegre e quatro por representantes da sociedade civil, sendo três para pessoas de representatividade relevante no setor econômico local – dois acadêmicos e um empresário – e uma por representante do Orçamento Participativo. Disponível em: https://fpabramo.org.br/2006/05/17/portosol/.
• 12
  . Os trechos de entrevista foram levemente modificados de modo a dar-lhes maior fluidez, retirando-se – por exemplo – interjeições eventualmente utilizadas pelos atores, expressões orais informais, ou optando-se por sinônimos para dar um melhor ritmo à leitura.
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  . Disponível em: https://databank.worldbank.org/source/global-financial-inclusion.
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  . Ao mesmo tempo, um estudo realizado pelo Instituto Brasileiro de Administração Municipal (Ibam) identificou apenas 101 iniciativas em microcrédito em dezembro de 2000, das quais 85% eram ONGs. Nós identificamos 21 iniciativas públicas até aquela data, um pouco mais, portanto, que o estudo do Ibam, o que nos indica que podemos estar trabalhando com um universo bastante fidedigno.
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  Este artigo resulta da pesquisa realizada para minha tese de doutorado, defendida na Universidade de São Paulo (USP), com financiamento da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (Fapesp – sob processo nº 2019/15010-8).

Quem foram nossas entrevistadas e entrevistados?

1. Abílio Medeiros Junior: Empresário. Exerceu o cargo de secretário da Indústria e Comércio e, posteriormente, presidente da Companhia de Desenvolvimento de Londrina (Codel) durante a gestão de Luiz Eduardo Cheida (PT). Participou ativamente da formulação da Casa do Empreendedor, uma iniciativa pioneira para o fornecimento de microcrédito no Paraná.

2. Antonio Carlos Castrucci: Engenheiro de produção e banqueiro. Em 2003, ocupava o cargo de diretor da Febraban. Entre 1997 e 2000, foi presidente da Associação Brasileira de Bancos (ABBC).

3. Fernando Nogueira da Costa: Economista e professor universitário. De 2003 a 2007, foi vice-presidente de Finanças e Mercado de Capitais da Caixa Econômica Federal. Nesse período, também atuou como diretor executivo da Febraban. Consultor da Contraf-CUT, organizou o Núcleo de Economistas do PT no Rio de Janeiro.

4. Gilson Bittencourt: Agrônomo e economista. Ex-secretário adjunto de Política Econômica no Ministério da Fazenda (2003-2011). Antes disso, foi consultor da FAO em áreas como Crédito Agrícola, Cooperativismo de Crédito e Microfinanças. Também fez parte do Conselho de Administração do Banco Popular do Brasil.

5. Glaucia Campregher: Economista e professora universitária. Trabalhou na Secretaria Geral de Governo durante a gestão de Olívio Dutra no Rio Grande do Sul, onde teve participação na experiência pioneira de microcrédito PortoSol.

6. José Genoino: Político. Foi deputado federal por São Paulo eleito em cinco legislaturas consecutivas. Presidiu o PT entre 2003 e 2005 e foi novamente eleito deputado federal em 2006.

7. Luiz Eduardo Cheida: Político, médico e ambientalista. Foi prefeito de Londrina entre 1993 e 1996, promovendo políticas de estímulo às micro e pequenas empresas, incluindo a Casa do Empreendedor. Um dos fundadores do PT na cidade.

8. Marco Maia: Político, metalúrgico e contador. Atuou como dirigente sindical e, durante a gestão Olívio Dutra, foi Secretário de Administração e Recursos Humanos do Governo do Rio Grande do Sul. Foi deputado federal pelo RS entre 2006 e 2013 e presidente da Câmara dos Deputados em 2010. Atualmente, é gerente geral do Left Bank.

9. Miguel José Ribeiro de Oliveira: Economista. Diretor executivo de Estudos e Pesquisas da Associação Nacional de Executivos de Finanças, Administração e Contabilidade (Anefac), responsável pela pesquisa anual sobre juros no Brasil.

10. Otávio Damaso: Economista. Ex-secretário adjunto de Política Econômica do Ministério da Fazenda (2003-2008) e atual diretor de Regulação do Banco Central. Funcionário de carreira do Banco Central desde 1998, presidiu e compõe o Conselho de Administração da Caixa Econômica Federal desde 2007.

11. Roberto Luis Troster: Economista e professor universitário. Foi economista-chefe da Febraban e da ABBC.

12. Tarso Genro: Político e advogado. Exerceu diversos cargos políticos, incluindo ministérios no governo federal, além de ter sido vereador, deputado federal, prefeito de Porto Alegre e governador do Rio Grande do Sul. Em 2005, presidiu o PT.

Iniciativas subnacionais com microcrédito criadas até 2003 e mapeadas pela pesquisa

Ano	Iniciativa	Cidade	Estado	Administração	Partido
1995	PortoSol	Porto Alegre	RS	Tarso Genro	PT
1996	BRB Trabalho	Brasília	X	Cristovam Buarque	PT
1997	Banco do Povo de Juiz de Fora	Juiz de Fora	MG	Custódio Antônio de Mattos	PSDB
1997	Instituição Comunitária de Crédito Blumenau Solidariedade (BluSol)	Blumenau	SC	Décio Lima	PT
1997	Casa do Empreendedor	Londrina	PR	Luiz Eduardo Cheida	PT
1998	Banco do Povo de Santo André	Santo André	SP	Celso Daniel	PT
1998	Banco do Povo de Belém	Belém	PA	Edmilson Rodrigues	PT
1998	Banco do Povo Paulista	X	SP	Mario Covas (Governador)	PSDB
1998	Acredita	X	SP	Mario Covas (Governador)	PSDB
1998	Banco do Povo de Ipatinga	Ipatinga	MG	Chico Ferramenta	PT
1998	Banco do Povo de Uberaba	Uberaba	MG	Marcos Montes Cordeiro	PFL
1999	Banco do Povo de Goiás	X	GO	Marconi Perillo (Governador)	PSDB
1999	Banco do Povo do Mato Grosso do Sul	X	MS	José Orcírio Miranda dos Santos (Governador)	PT
1999	ICC Conquista Solidária	Vitória da Conquista	BA	Guilherme Menezes	PT
1999	Banco Povo de Itabira	Itabira	MG	Jackson de Pinho Tavares	PT
1999	Banco Popular de Belo Horizonte	Belo Horizonte	MG	Célio de Castro	PSB
1999	Agência de Fomento do Amapá	X	AP	João Capiberibe (Governador)	PSB
1999	ICC Pelotas	X	RS	Olívio Dutra (Governador)	PT
1999	Banco do Povo de Imperatriz	Imperatriz	MA	Ildon Marques	MDB
1999	Banco Popular de João Monlevade	João Monlevade	MG	Laércio José Ribeiro	PT
1999	Fomento Paraná	X	PR	Jaime Lerner (Governador)	PDT
2001	ICC Itabuna Solidária	Itabuna	BA	Geraldo Simões	PT
2001	São Paulo Confia	São Paulo	SP	Marta Suplicy	PT
2001	ICC Bagé	X	RS	Olívio Dutra (Governador)	PT
2001	Instituição de Crédito Solidário de Maringá	Maringá	PR	José Cláudio Pereira Neto	PT
2001	ICC Santa Maria	X	RS	Olívio Dutra (Governador)	PT
2001	Banco do Povo de Ituiutaba	Ituiutaba	MG	Público Chaves	MDB
2002	Crescer Crédito Solidário	Ribeirão Preto	SP	Antônio Palocci	PT
2002	Programa de Microcrédito de Santa Catarina	X	SC	Esperidião Amin (Governador)	PPB
2002	Banco Popular de Olinda	Olinda	PE	Luciana Santos	PC do B
2002	CrediCidadania	X	PE	Jarbas Vasconcelos (Governador)	MDB
2002	ICC Serra Gaúcha	X	RS	Olívio Dutra (Governador)	PT
2002	ICC Frederico Westphalen	X	RS	Olívio Dutra (Governador)	PT
2002	Banco da Gente	Três Marias	MG	Padre Geraldo da Silva Macedo	MDB
2002	Associação de Crédito ao Microempreendedor de Araguari	Araguari	MG	Marcos Coelho de Carvalho	MDB
2002	CredBahia	X	BA	Otto Alencar (Governador)	PFL
2003	Banco do Povo de Uberlândia	Uberlândia	MG	Zaire Rezende	MDB

• Editor responsável:
  Luiz Augusto Campos.

Disponibilidade de dados

Os autores afirmam que todos os dados utilizados na pesquisa foram disponibilizados publicamente e podem ser acessados por meio da plataforma Harvard Dataverse: https://dataverse.harvard.edu/dataset.xhtml?persistentId=doi:10.7910/DVN/7XNIGN&version=DRAFT

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  29 Abr 2026
• Data do Fascículo
  Mar 2026

Histórico

• Recebido
  07 Maio 2024
• Revisado
  18 Nov 2024
• Aceito
  16 Maio 2025